BAB III PENGATURAN HUKUM TERHADAP PENERAPAN
C. Kebijakan Hukum Pemerintah Daerah Provinsi Sumatera
1. Kekuatan Hukum Mengikat Instruksi Presiden Dalam
Pada awal kemerdekaan, secara umum tidak dikenal adanya hierarki peraturan perundang-undangan. Pada masa itu dengan sistem pemerintahan yang executive centris, dikenal adanya peraturan dan keputusan yang tidak lazim di zaman sekarang ini seperti adanya Maklumat Presiden, Penetapan Presiden, UU darurat, UU Federal, Intruksi Presiden dan Dekrit Presiden. Selain itu, pada masa ini hanya dikenal 3 (tiga) jenis peraturan perundang-undangan di luar Undang-Undang Dasar, yaitu: (1) undang-undang; (2) Peraturan Pemerintah Sebagai Pengganti undang-undang; dan (3) Peraturan Pemerintah.202
Hal tersebut menunjukkan bahwa telah ada pengaturan tata urutan peraturan perundang-undangan di Indonesia, namun pada kenyataannya masih dapat dijumpai permasalahan yuridis di dalamnya. Menurut Maria Farida:203
“Keputusan Presiden tidak tepat dimasukkan dalam Hierarki Peraturan Perundang-undangan dalam Tap MPRS/XX/1966 apabila Keputusan Presiden yang dimaksud adalah yang bersifat khusus (einmalig), karena dalam Keputusan Presiden yang bersifat khusus (einmalig) normanya individual, konkret, dan sekali selesai sehingga bersifat beschikking. Padahal, norma dari suatu peraturan perundang-undangan seharusnya bersifat umum, abstrak, dan terus menerus (dauerhaftig).”
202 Zaka Firma Aditya dan M. Reza Winata, Rekonstruksi Hierarki Peraturan Perundang-Undangan Di Indonesia, NEGARA HUKUM: Vol. 9, No. 1, Juni 2018, hlm 82-83.
203 Maria Farida Indrati, Ilmu Perundang-Undangan…,Op.,Cit, hlm 75-77.
Selain itu, dimasukkannya Instruksi Presiden dalam Peraturan Pelaksana Lainnya dalam Peraturan Perundang-undangan juga dianggap tidak tepat meskipun sebagai peraturan pelaksana. Hal ini disebabkan suatu instruksi selalu bersifat individual dan konkrit serta harus terdapat hubungan atasan dengan bawahan secara organisatoris, sedangkan sifat dari norma hukum dalam peraturan perundang-undangan adalah bersifat umum, abstrak, dan berlaku terus-menerus.204
Berdasarkan Pasal 7 ayat (1) jo. Pasal 100 Undang-Undang No. 12 Tahun 2011 Tentang Pembentukan Peraturan Perundang-Undangan, Keputusan Presiden (Keppres) yang sifatnya mengatur harus dimaknai sebagai peraturan. Ini berarti bahwa Keputusan Presiden yang sifatnya mengatur dipersamakan dengan Peraturan Presiden (Perpres), yang mana Peraturan Presiden itu sendiri masuk ke dalam hierarki peraturan perundang-undangan.
Berdasarkan ketentuan pasal tersebut, kita dapat melihat bahwa Keputusan Presiden ada yang bersifat mengatur dan ada yang bersifat selain mengatur (bersifat menetapkan sesuatu). Jimly Asshiddiqie mengatakan bahwa jika subjek hukum yang terkena akibat keputusan itu bersifat konkret dan individual, maka dikatakan bahwa norma atau kaedah hukum yang terkandung di dalam keputusan itu merupakan norma hukum yang bersifat individual-konkret. Namun, apabila subjek hukum yang terkait itu bersifat umum dan abstrak atau belum tertentu secara konkret, maka norma hukum
204 Ibid.., hlm 79.
102
yang terkandung di dalam keputusan itu disebut sebagai norma hukum yang bersifat abstrak dan umum.205
Keputusan-keputusan yang bersifat umum dan abstrak itu biasanya bersifat mengatur (regeling), sedangkan yang bersifat individual dan konkret dapat merupakan keputusan yang bersifat atau berisi penetapan administratif (beschikking) ataupun keputusan yang berupa vonis hakim yang lazimnya disebut dengan istilah putusan. Oleh karena itu, ketiga bentuk kegiatan pengambilan keputusan tersebut dapat dibedakan dengan istilah:206
1. Pengaturan menghasilkan peraturan (regels). Hasil kegiatan pengaturan itu disebut “peraturan”.
2. Penetapan menghasilkan ketetapan atau keputusan (beschikkings). Hasil kegiatan penetapan atau pengambilan keputusan administratif ini disebut dengan “Keputusan” atau “Ketetapan”.
3. Penghakiman atau pengadilan menghasilkan putusan (vonnis).
Sedangkan Instruksi Presiden, menurut Jimly Asshiddiqie merupakan “policy rules” atau “beleidsregels”, yaitu bentuk peraturan kebijakan yang tidak dapat dikategorikan sebagai bentuk peraturan perundang-undangan yang biasa. Istilah tentang “policy” atau “beleids” atau kebijakan karena secara formal tidak dapat
205 Jimly Asshiddiqie, Perihal Undang-Undang, (Jakarta: Konstitusi Press, 2006 ), hlm 9-10.
206Ketentuan tentang kedudukan dan kekuatan mengikat daripada Peraturan Presiden, Keputusan Presiden , dan Instruksi Presiden dalam tata hukum Negara Indonesia, sebagaimana dikutip dalam https://www.hukumonline.com/klinik/detail/ulasan/lt50cf39774d2ec/peraturan-presiden/, diakses tanggal 29/10/2019.
disebut atau memang bukan berbentuk peraturan yang resmi.207 Jimly Asshiddiqie, mengutip pendapat Michael Allen dan Brian Thompson208, yang mengatakan bahwa peraturan kebijakan atau “policy rule” yang dapat disebut juga sebagai “quasi legislation” itu dapat dikelompokkan dalam 8 (delapan) golongan, yaitu:
1. Procedural rules (peraturan yang bersifat prosedural);
2. Interpretative (petunjuk penafsiran);
3. Instruction to Officials (perintah atau instruksi, seperti Instruksi Presiden);
4. Prescriptive/Evidential Rules (Aturan Preskriptif / Pembuktian);
5. Commendatory Rules (Aturan Rekomendasi);
6. Voluntary Codes (Sukarela);
7. Rules of Practices, Rules of Management, or Rules of Operation (Aturan Praktik, Aturan Manajemen, atau Aturan Operasi);
8. Consultative Devices dan Administrative Pronouncements (Perangkat Konsultatif dan Pengumuman Administratif).
Aturan-aturan kebijakan ini memang dapat dibuat dalam berbagai macam bentuk dokumen tertulis yang bersifat membimbing, menuntun, memberi arahan kebijakan, dan mengatur suatu pelaksanaan tugas dan pekerjaan. Konkritnya di Indonesia, aturan-aturan tentang kebijakan itu dapat dibuat dalam bentuk-bentuk seperti: Surat Edaran, Surat perintah atau instruksi, seperti misalnya Instruksi Presiden (Inpres), Pedoman kerja atau manual, Petunjuk Pelaksanaan, Petunjuk Teknis, Buku Panduan (guide), Kerangka Acuan (Term of Reference), Desain Kerja atau Desain Proyek (Project Design);
Berdasarkan uraian di atas, dapat kita lihat bahwa Instruksi Presiden hanya terbatas untuk memberikan arahan, menuntun, membimbing dalam hal suatu pelaksanaan tugas dan pekerjaan. Sedangkan keputusan presiden, ada yang bersifat
207 Jimly Asshiddiqie, Perihal Undang-Undang…, Op.,Cit, hlm 20.
208 Ibid.,hlm 392.
104
mengatur (regeling) yang dipersamakan dengan peraturan presiden dan ada yang bersifatnya menetapkan (beschikking).
Instruksi Presiden yang dikeluarkan oleh Presiden selama ini belum diketahui kedudukannya, apakah sebagai peraturan perundang-undangan, peraturan kebijakan atau peraturan kebijaksanaan atau bahkan bukan keduanya. Instruksi Presiden selama ini dibuat berdasarkan keadaan yang mendesak dan memerlukan petunjuk dari Presiden yang segera sebagai dasar bagi para menteri untuk mengambil suatu kebijakan.209
Kedudukan Instruksi Presiden adalah sebagai bentuk dari tindakan atau perbuatan administrasi yang dilaksanakan oleh Presiden sebagai pimpinan administrasi negara tertinggi. Presiden memiliki kewenangan di bidang administratif untuk mengeluarkan Instruksi Presiden berdasarkan Pasal 4 ayat (1) UUD 1945.
Instruksi Presiden secara teoritis seharusnya hanya berisi perintah saja. Kenyataan menunjukkan bahwa beberapa Instruksi Presiden mengandung materi muatan lain selain perintah, yaitu peraturan kebijaksanaan dan penetapan (beschikking).210
Hal tersebut tidak tepat mengingat Presiden telah dilekati kewenangan untuk menetapkan Peraturan Presiden dan Keputusan Presiden, selain itu beberapa Instruksi Presiden menjadi tidak efektif dalam menyelesaikan masalah. Untuk menghindari hal tersebut, dalam penerbitan Instruksi. Presiden seharusnya tidak memasukkan materi
209 Retno Wulandari, Kedudukan instruksi Presiden dalam penyelenggaraan Pemerintahan Negara Republik Indonesia = The position of the presidential instructions in the governmental execution of the republic of indonesia, UI - Tesis (Membership), sebagaimana dikutip dalam http://lib.ui.ac.id/detail?id=20389079&lokasi=lokal, diakses tanggal 30/10/2019.
210 Ibid.,
muatan pengaturan baru dalam Instruksi dan sedapat mungkin tidak menimbulkan efek pengaturan terhadap masyarakat.211
Terdapat Instruksi Presiden No. 10 Tahun 2015 Tentang Aksi HAM Tahun 2015, kebijakan Presiden dalam mengeluarkan Inpres tersebut pada hakekatnya merupakan kewenangan Presiden yang bertumpu pada kekuasaan dalam mengambil kebijakan khususnya kebijakan di bidang hukum. Kebijakan Presiden mengeluarkan instruksi dapat ditelusuri melalui teori kewenangan atribusi yang bersumber pada Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesi Tahun 1945.212
Secara normatif dalam Undang-Undang No. 12 Tahun 2011 Tentang Pembentukan Peraturan Perundang-Undangan tidak dikenal nomenklatur tentang Instruksi Presiden, tetapi secara nyata dalam penyelenggaraan negara Instruksi Presiden dikenal dan banyak dilakukan. Sehingga, menimbulkan pertanyaan tentang bagaimana Instruksi Presiden mempunyai kekuatan hukum mengikat. Hal tersebut di dasarkan karena di semua Negara (termasuk Indonesia) aturan kebijakan dianggap sesuatu yang tidak terhindarkan karena memang dibutuhkan dalam praktik. Sekalipun demikian, daya ikat dari Instruksi Presiden perlu dipertegas guna menghindari kekaburan tujuan norma tersebut. Selain itu, kejelasan Instruksi Presiden akan menyebabkan Presiden dianggap tidak sewenang-wenang.213
211 Ibid.,
212 Rina Lestari, Kekuatan Hukum Mengikat Instrusksi Presiden Dalam Sistem Ketatanegaraan Indonesia, (Tesis: Fakultas Hukum Universitas Brawijaya).
213 Ibid.,
106
Selain itu, keberadaan dan kedudukan Instruksi Presiden dalam karangka sistem hukum Indonesia juga turut menimbulkan persepsi yang dilematis. Memang tidak bisa dipungkiri, bahwa terdapat kelalaian pemerintah pusat (Presiden dalam masa jabatannya) dimana kewajiban hukum untuk menerbitkan Instruksi Presiden sebagai peraturan pelaksana Peraturan Presiden tidak di terbitkan dalam beberapa tahun sebelumnya. Sehingga, Kementerian Dalam Negeri sebagai salah satu anggota dari Sekretariat Bersama RANHAM mengambil alih posisi dengan menerbitkan sejumlah beshickking (kebijakan/penetapan) berupa Surat Edaran untuk mengisi kekosongan hukum dalam menjalankan agenda Aksi HAM di daerah Provinsi, Kabupaten/Kota.
2. Kedudukan Surat Edaran Menteri Dalam Negeri (SE Mendagri) Dalam Kerangka Sistem Hukum Indonesia
Peraturan Perundang-undangan adalah peraturan tertulis yang memuat norma hukum yang mengikat secara umum dan dibentuk atau ditetapkan oleh lembaga negara atau pejabat yang berwenang melalui prosedur yang ditetapkan dalam peraturan perundang-undangan.214 Hamid S. Attamini menyatakan bahwa peraturan perundang-undangan adalah sebuah metode dan instrument hukum yang memiliki pengaruh kuat untuk mengatur dan mengarahkan kehidupan masyarakat menuju cita-cita yang diharapkan.215
214Lihat Pasal 1 ayat 2 Undang-Undang No. 12 Tahun 2011 Tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan.
215A. Hamid S. Attamimi, Peranan Keputusan Presiden…, Op.,Cit, hlm 61.
Berbanding terbalik dengan aturan kebiasaan, peraturan perundang-undangan mempunyai karakteristik, suatu norma bagi kehidupan sosial yang lebih matang, khususnya dalam hal kejelasan dan kepastiannya. Selain itu, dikenal istilah delegated legislation (peraturan perundang-undangan di bawah UU)216 merupakan kewenangan pemerintahan dalam Kerangka Sistem Hukum Indonesia. Peranan Menteri sebagai pembantu Presiden, dalam sistem pemerintahan presidensial, mempunyai kewenangan untuk mengatur di bidang tugas pemerintahan mereka masing-masing.
Menteri pada dasarnya mempunyai pengaruh besar terhadap Presiden dalam menentukan politik negara yang berhubungan dengan kebijakan hukum yang dibentuk. Walaupun dalam menetapkan politik pemerintahan dan koordinasi di dalam pemerintahan negara, para Menteri harus bekerjasama satu sama lain dan seerat-eratnya di bawah kepemimpinan Presiden.217 Mengingat pengaruh besarnya tersebut, kebutuhan Menteri untuk mengatur adalah penting, agar politik pemerintahan yang telah ditetapkan dapat terealisasikan, maka Menteri dapat mengeluarkan berbagai kebijakan.
Bentuk formal dari kebijakan Menteri tersebut dapat berbentuk sebuah Keputusan Menteri, Penetapan Menteri, Peraturan Menteri ataupun Surat Edaran Menteri. Namun dari semua produk hukum yang dikeluarkan oleh Menteri tidak semuanya merupakan peraturan perundang-undangan. Sementara yang termasuk pada
216 Jimly Asshiddiqie, Perihal Undang-Undang…, Op.,Cit, hlm 376.
217 Maria Farida, Ilmu Perundang…,Op.,Cit, hlm 156.
108
bagian peraturan perundang-undangan hanyalah Peraturan Menteri. Sehingga, kebijakan mengenai kekuatan mengikat dari peraturan kebijakan perlu dipertegas.
Menurut Bagir Manan, peraturan kebijakan sebagai “peraturan” yang bukan peraturan perundang-undangan tidak langsung mengikat secara hukum, tetapi mengandung relevansi hukum. Alasannya, karena pembuat peraturan kebijakan tidak mempunyai kewenangan perundang-undangan. Peraturan kebijakan pada dasarnya ditujukan kepada administrasi negara sendiri.218 Jadi yang pertama melaksanakan ketentuan yang termuat dalam peraturan kebijaksanaan adalah badan atau pejabat administrasi negara.
Meskipun demikian, ketentuan tersebut secara tidak langsung akan dapat mengenai secara umum. Selain itu, menurut Hamid Attamimi “peraturan kebijaksanaan mengikat secara umum, karena masyarakat yang terkena peraturan tidak dapat berbuat lain, kecuali mengikutinya”.219 Secara singkat, Surat Edaran merupakan salah satu bentuk dari peraturan kebijakan yang berlandasakan pada asas kebebasan bertindak yang dikenal dengan istilah freies ermessen.220
Selain itu, menurut Bob Susanto menyatakan bahwa Surat Edaran merupakan surat resmi yang diberikan atau diedarkan secara tertulis dan diberikan atau ditujukkan untuk berbagai pihak. Berdasarkan definisi tersebut, menjelaskan bahwa Surat Edaran Menteri Dalam Negeri adalah Surat Edaran berupa surat resmi yang
218 Bagir Manan, Perkembangan Pemikiran dan Pengaturan HAM…,Op.,Cit, hlm 98.
219 Ridwan HR, Hukum Administrasi Negara Edisi Revisi, (Jakarta: Rajawali Pers, 2006), hlm190.
220 Philipus M. Hadjon, Pengantar Hukum…, Op.,Cit, hlm 152.
dikeluarkan oleh Mendagri yang diberikan atau diedarkan secara tertulis dan ditujukan kepada lingkungan internal kementerian/lembaga, dan pemerintah daerah.221
Berpedoman pada Surat Edaran Mendagri RI No. 180/1319/SJ Tentang Pelaksanaan dan Pelaporan Aksi HAM Pemerintah Provinsi Tahun 2019 menjadi sebuah perbincangan serius. Pasalnya, Surat Edaran sebagai landasan hukum untuk mengagendakan kegiatan Aksi HAM secara langsung kepada tiap daerah pemerintahan, serta mengganti kedudukan Instruksi Presiden dalam merekomendasikan pelaksanaan lebih lanjut kegiatan Aksi HAM di daerah.
Hal ini penting untuk di telaah secara mendalam bagaimana kedudukannya dalam Kerangka Sistem Hukum Indonesia berdasarkan UU No. 12 Tahun 2011 Tentang Pembentukan Peraturan Perundang-Undangan. Untuk memahami keberadaan ketentuan hukum tersebut harus dilakukan pengkajian secara komprehensif (mendalam) dengan pendekatan sejarah hukum. Misalnya, UU darurat, diperkenalkan pada masa Konstitusi RIS dan UUD Sementara Tahun 1950.
Penetapan Presiden dibentuk setelah adanya Dekrit Presiden 5 Juli 1959.222 Hans Kelsen mengemukakan teorinya tentang jenjang norma hukum/stufentheorie.
Teori tersebut menjelaskan bahwa norma hukum sebagai aturan berjenjang-jenjang dan berlapis-lapis dalam suatu hierarki tata susunan dimana norma yang lebih
221 Bob Susanto dalam artikel ”Pengertian Surat Edaran dan Fungsi Surat Edaran Lengkap”
sebagaimana dikutip dalam pada http://www.spengetahuan.com, pengertian-surat-edaran-dan-fungsisurat-edaran-lengkap.html, diakses tanggal 22/07/2019.
222 Maria Farida, Laporan Kompendium Bidang Hukum Perundang-Undangan: Departemen Hukum Dan Hak Asasi Manusia RI Badan Pembinaan Hukum Nasional Pusat Penelitian Dan Pengembangan Hukum Nasional, Jakarta: Desember 2008, hlm 5.
110
rendah berlaku, bersumber, berdasar pada norma yang lebih tinggi lagi sampai pada suatu norma yang tidak dapat ditelusuri lebih lanjut dan bersifat hipotesis dan fiktif, yaitu norma dasar/groundnorms.223 Untuk melihat kedudukan (legal standing) daripada Surat Edaran tersebut maka, dibawah ini akan diulas hierarki peraturan perundang-undangan yang pernah berlaku diIndonesia dalam Kerangka Sistem Hukum Indonesia sebagai berikut:
A. Pasal 1 Undang-Undang No. 1 Tahun 1950 menguraikan jenis peraturan-peraturan Pemerintah Pusat, meliputi:224
1. Undang-Undang dan Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang;
2. Peraturan Pemerintah;
3. Peraturan Menteri.
B. TAP MPRS No. XX/MPRS/1966 Tentang Memorandum DPR-GR mengenai sumber tertib hukum Republik Indonesia dan tata urutan perundang-undangan Republik Indonesia, meliputi:225
1. Undang Undang Dasar 1945;
2. TAP MPR;
3. Undang Undang/Perpu 4. Peraturan Pemerintah;
5. Keputusan Presiden;
6. Peraturan Pelaksana lainnya misalnya Peraturan Menteri, Instruksi Menteri dan lain lain.
223 Alwi Wahyudi, Hukum Tata Negara Dalam Perspektif Pancasila Pasca Reformasi, (Jakarta: Penerbit Pustaka Pelajar, 2012), hlm 41.
224Lihat lebih lanjut Undang-Undang No. 1 Tahun 1950 Tentang Jenis dan Bentuk Peraturan.
225Lihat lebih lanjut dalam TAP MPRS No.XX/MPRS/1966 tentang Memorandum DPR-GR mengenai sumber tertib hukum Republik Indonesia dan tata urutan perundang-undangan Republik Indonesia.
C. TAP MPR No.III/MPR/2000 Tentang Sumber Hukum dan Tata Urutan Peraturan Undang-Undang, meliputi:226
1. Undang Undang Dasar 1945;
2. TAP MPR;
D. Undang-Undang No. 10 Tahun 2004 Tentang Pembentukan Peraturan Undangan. Berdasarkan ketentuan ini, jenis dan hierarki Peraturan Perundang-undangan Republik Indonesia adalah dalam Pasal 7 menyebutkan sebagai berikut:227
1. Undang-Undang Dasar 1945;
2. Undang-Undang/Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang;
3. Peraturan Pemerintah;
4. Peraturan Presiden;
5. Peraturan Daerah.
E. Undang-Undang No. 12 Tahun 2011 Tentang Hirarki Peraturan Perundang-Undangan Pasal 7 menjelaskan sebagai berikut:228
1. Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945;
2. Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat;
3. Undang-Undang/Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang;
4. Peraturan Pemerintah;
112
6. Peraturan Daerah Provinsi; dan 7. Peraturan Daerah Kabupaten/Kota.
Berdasarkan ketentuan diatas, diketahui bahwa kedudukan (legal standing) daripada Surat Edaran dalam hierarki perundang-undangan tidak ditemukan eksistensinya baik sebelum maupun sesudah berlakunya Undang-Undang No. 12 Tahun 2011 Tentang Pembentukan Peraturan Perundang-Undangan. Sehingga Surat Edaran tidak tepat digolongkan ke dalam produk hukum yang bersifat mengatur (regeling) seperti halnya peraturan perundang-undangan lainnya. Serta tidak memiliki legitimasi hukum dalam upaya penerapan Aksi HAM di setiap pemerintah daerah Provinsi, Kabupaten/Kota, khususnya di Pemerintah Daerah Provinsi Sumatera Utara.
Mengingat isi Surat Edaran hanya berupa pemberitahuan, maka dengan sendirinya materi muatannya tidak merupakan norma hukum sebagaimana norma dari suatu peraturan perundangan-undangan.229 Bahwa pengertian Surat Edaran adalah sebuah Naskah Dinas yang memuat pemberitahuan tentang hal yang dianggap penting dan mendesak.230 Hal tersebut mengakibatkan Surat Edaran tidak dapat dijadikan dasar hukum untuk menganulir Peraturan Presiden atau Peraturan Pemerintah tetapi semata-mata hanya untuk memperjelas makna dari peraturan yang ingin diberitahukan.
229 Esmi Warassih P. 2001. “Fungsi Cita Hukum Dalam Penyusunan Peraturan Perundang-Undangan yang Demokratis” dalam Arena Hukum Majalah Hukum FH Unubraw No. 15 Tahun 4, November 2001, hlm, 354-361.
230Dalam buku Pedoman Umum Tata Naskah Dinas cetakan Edisi I Januari 2004 dan Peraturan Menteri Pendayagunaan Aparatur Negara No. 22 Tahun 2008 .menjelaskan pengertian tentang surat edaran. Lebih lanjut lihat dalam Permendagri No. 55 Tahun 2010 Pasal 1 butir 43 dijelaskan bahwa, Surat Edaran adalah naskah dinas yang berisi pemberitahuan, penjelasan dan/atau petunjuk cara melaksanakan hal tertentu yang dianggap penting dan mendesak.
Meskipun demikian, Surat Edaran mempunyai derajat lebih tinggi dari surat biasanya, karena Surat Edaran memuat petunjuk atau penjelasan tentang hal-hal yang harus dilakukan berdasarkan peraturan yang ada.231 Fenomena Surat Edaran Menteri dalam hierarki peraturan perundang-undangan di Indonesia belum pernah termaktub secara konkrit dalam tata urutan Peraturan Perundang-Undangan. Sehingga, berdasarkan uraian singkat diatas, maka dibawah ini akan dirangkum dan disimpulkan kedudukan Surat Edaran Menteri dalam Sistem Hukum Indonesia, sebagai berikut :
1. Surat Edaran Menteri bukanlah bagian daripada peraturan perundang-undangan, hal itu dikarenakan Surat Edaran tidak memuat tentang Norma tingkah laku (larangan, perintah, ijin dan pembebasan), Kewenangan (berwenang dan tidak berwenang), dan Penetapan;
2. Surat Edaran adalah naskah dinas yang berisi pemberitahuan, penjelasan dan/atau petunjuk cara melaksanakan hal tertentu yang dianggap penting dan mendesak;
3. Surat Edaran tidak dapat dijadikan dasar hukum untuk menganulir peraturan Menteri, apalagi Peraturan Presiden atau Peraturan Pemerintah tetapi semata-mata hanya untuk memperjelas makna dari peraturan yang ingin diberitahukan;
231Kedudukan Surat Edaran dalam perspektif hukum Indonesia, sebagaimana dikutip dalam http://lldikti12.ristekdikti.go.id/2012/02/04/kedudukan-surat-edaran-ditinjau-dari-sudut-pandang-tata-hukum-indonesia.html, diakses tanggal 4/7/19.
114
4. Surat Edaran mempunyai derajat lebih tinggi dari surat biasa, karena surat edaran memuat petunjuk atau penjelasan tentang hal-hal yang harus dilakukan berdasarkan peraturan yang ada. Surat Edaran bersifat pemberitahuan, tidak ada sanksi karena bukan norma;
5. Surat Edaran merupakan suatu perintah pejabat tertentu kapada bawahannya/orang di bawah binaannya;
6. Surat Edaran sering dibuat dalam bentuk Surat Edaran Menteri, Surat Edaran tidak mempunyai kekuatan mengikat keluar karena pejabat yang menerbitkannya tidak memiliki dasar hukum menerbitkan surat edaran;
7. Pejabat penerbit Surat Edaran tidak memerlulan dasar hukum karena Surat Edaran merupakan suata peraturan kebijakan yang diterbitkan semata-mata berdasarkan kewenangan bebas namun perlu perhatikan beberapa faktor sebagai dasar pertimbangan penerbitannya:
a. Hanya diterbitkan karena keadaan mendesak.
b. Terdapat peraturan terkait yang tidak jelas yang butuh ditafsirkan.
c. Substansi tidak bertentangan dengan peraturan perundang-undangan.
d. Dapat dipertanggung jawabkan secara moril dengan prinsip-prinsip pemerintahan yang baik.
8. Surat Edaran adalah suatu perintah atau penjelasan yang tidak berkekuatan hukum, tidak ada sanksi hukum bagi yang tidak mematuhinya.
Hadirnya Surat Edaran tersebut bila dilihat dari sudut hierarki peraturan perundang-undangan telah bersinggungan dengan norma hukum lainnya. Pada sisi lain, kedudukan Surat Edaran Mendagri dikaitkan dengan Peraturan Daerah (Perda) harus memperhatikan bahwa Perda sebagai bentuk undang-undang yang bersifat lokal. Namun demikian, dari sumber kewenangannya kedudukan Perda merupakan bagian dari kewenangan atributif yakni kewenangan yang berasal dari UUD 1945 yang tidak dapat ditarik kembali.
Memaknai hal tersebut, bahwa tanpa pengaturan melalui undang-undang, maka kedudukan Perda tetap eksis secara yuridis konstitusional meskipun dilakukan pembatalan terhadap norma yang mengatur perda dalam UU melalui pengujian konstitusional (constitutional review) terhadap UU yang mengatur perda dimaksud.
Hal ini karena kedudukan Perda yang berasal dari kewenangan atributif.232
Menurut Jimly Asshiddiqie, meskipun tata urutannya menurut ketentuan UU No. 12 Tahun 2011, Peraturan Daerah (Perda) itu adalah bentuk peraturan perundang-undangan di bawah undang-undang dan Perpu, Peraturan Pemerintah, dan Peraturan Presiden, akan tetapi dari segi isinya maupun mekanisme pembentukannya, Peraturan Daerah tersebut mirip dengan Undang-Undang.233 Sehingga, dalam sistem desentralisasi setiap Pemerintah Daerah (Provinsi, Kabupaten/Kota) dalam praktiknya memiliki kewenangan membentuk Paraturan Daerah.
232 Suprin Na’a, Kedudukan dan Fungsi Peraturan Daerah Sebagai Instrumen Penyeleneggaraan Otonomi Daerah Dalam Kerangka Sistem Perundang-Undangan di Indonesia (The Position and Function of the Local, Disertasi Program Pascasarjana Universitas Padjadjaran, Bandung.
1 Juni 2009, hlm 4.
233 Jimly Asshiddiqie, Perihal Undang-Undang…Op.,Cit, hlm 377
116
Terlebih lagi kedudukan Perda difungsikan sebagai peraturan pelaksana untuk mengatur lebih lanjut ketentuan hukum baik Instruksi Presiden maupun Surat Edaran dalam merekomendasikan penerapan Aksi HAM di daerah agar secara optimal tercapai. Namun, dari sisi Pemerintah Daerah Provinsi Sumatera Utara belum mampu memainkan peran Politik Hukumnya dalam menyambut dan menjabarkan dokumen RANHAM dalam bentuk kebijakan hukum daerah (Peraturan Daerah dan Peraturan Gubernur).
3. Capaian Aksi HAM Pemerintah Daerah Provinsi Sumatera Utara
Sesuai dengan Perpres No. 75 Tahun 2015 Tentang Rencana Aksi Nasional Hak Asasi Manusia yang pelaksanaanya diatur dan didasarkan pada SE Mendagri RI No. 180/3916/SJ Tentang Pelaksanaan dan Pelaporan Aksi HAM Pemerintah
Sesuai dengan Perpres No. 75 Tahun 2015 Tentang Rencana Aksi Nasional Hak Asasi Manusia yang pelaksanaanya diatur dan didasarkan pada SE Mendagri RI No. 180/3916/SJ Tentang Pelaksanaan dan Pelaporan Aksi HAM Pemerintah