METODE PENGAMBILAN KEPUTUSAN
AUTONOMOUS INDEPENDENT:K1,K10,K2,K
D R IVE R P O WE R DEPENDENCE
146
tahun 2008, pedoman keamanan lingkungan juga harus direvisi sesuai dengan PP 21/2005, demikian juga dengan pedoman keamanan pakan yang belum pernah ditetapkan sejak PP 21/2005 dikeluarkan. Oleh karena itu pakar sepakat penetapan pedoman teknis untuk keamanan hayati merupakan faktor kunci yang dapat menghalangi keberlanjutan pengelolaan PRG. Dengan wewenang yang dimiliki oleh KLH sebagai lembaga yang berhak mengeluarkan izin keamanan lingkungan, maka menjadi tanggung jawab KLH membuat dan menetapkan pedoman keamanan lingkungan yang sesuai dengan PP 21/2005, seperti halnya Kementan yang bertanggung jawab terhadap pedoman keamanan pakan. Selanjutnya faktor kemampuan sumber daya manusia dalam melakukan pengujian dan pengkajian keamanan hayati termasuk faktor kunci yang juga menentukan keberhasilan pengelolaan PRG. Seperti yang telah dijelaskan sebelumnya, pedoman untuk pengkajian keamanan lingkungan telah ditetapkan menjadi pedoman penyusunan analisis risiko lingkungan tanaman PRG yang diperkuat dengan Permen LH No 25/2012. Berarti untuk keamanan lingkungan telah dilengkapi implementasi PP 21/2005, seperti pedoman untuk pengkajian keamanan pangan.
Elemen-elemen koordinasi antar lembaga otoritas kompeten nasional yang masih lemah (K4) serta kurangnya pemahaman masyarakat terhadap PRG (K6) berada pada sector III atau linkage (pengait). Sub elemen yang berada pada sector III ini merupakan peubah yang dapat menghasilkan perubahan kearah kebaikan sehingga perhatian yang diberikan pada sub elemen ini akan memberikan keberhasilan dalam mengatasi kendala dalam pengelolaan PRG. Tetapi jika tidak ada perhatian dalam pelaksanaan perbaikan terhadap sub elemen ini, maka program pengelolaan PRG berkelanjutan akan mengalami kemunduran dalam pelaksanaan.
Adapun empat sub elemen yang berada di sector II (dependent) adalah: kendala adanya kewenangan yang terpusat di satu kementerian (K5), kurangnya upaya pemerintah dalam memberi pendidikan dan sosialisasi pada masyarakat tentang PRG (K7), pendanaan tidak konsisten untuk mengembangkan PRG hasil litbang sendiri (K8) serta mahalnya biaya untuk melakukan pengujian keamanan hayati (K9). Sub elemen pada sektor II (dependent) memiliki ketergantungan pada sub elemen lainnya dalam penanganan permasalahan pengelolaan PRG. Kendala
147 yang berada pada sektor ini dapat ditangani setelah kendala-kendala lainnya bisa diatasi.
Gambar 15. Struktur hirarki sub elemen kendala yang mempengaruhi pengelolaan PRG berkelanjutan
Adapun secara hirarki seperti yang disajikan pada Gambar 15, penyelesaian revisi pembuatan pedoman teknis untuk keamanan lingkungan dan keamanan pakan (K1) dan kendala keterbatasan sumber daya manusia (K10) menempati level 1 yang merupakan kendala-kendala utama dan menjadi faktor kunci permasalahan terhadap pengelolaan PRG, seperti yang sudah dibahas sebelumnya. Penanganan terhadap kendala yang dihadapi dalam pengelolaan PRG berkelanjutan ini dapat dilakukan dalam empat tahapan. Pada tahap pertama adalah segera menyelesaikan pembuatan pedoman-pedoman teknis untuk pengujian dan pengkajian risiko PRG serta meningkatkan kapasitas sumber daya manusia yang memiliki kemampuan dalam melakukan pengkajian dan pengujian keamanan hayati. Menurut analisis pakar dengan melakukan perubahan pada dua hal utama ini, dapat memberikan pengaruh pada kendala-kendala lainnya. Tahapan berikutnya adalah memberikan penerangan dan pendidikan ilmiah yang benar kepada masyarakat terkait dengan kondisi polarisasi pendapat masyarakat yang pro dan kontra terhadap PRG (K2). Disamping itu implementasi peraturan
Level 2 Level 3 Level 4
148
yang telah ditetapkan seperti penetapan kerangka waktu dalam pengajuan izin keamanan hayati (K3), harus dilaksanakan sesuai dengan ketentuan yang telah ditetapkan. Koordinasi antar lembaga pemerintah yang berkompeten (K4) dan meningkatkan pengetahuan masyarakat pada teknologi PRG (K6) menjadi langkah berikutnya yang perlu dilakukan. Selanjutnya adalah langkah keenam dalam mengatasi kewenangan yang terpusat pada satu kelembagaan seperti KLH dalam menangani keamanan hayati. Terpusatnya beberapa tugas dan wewenang seperti mengeluarkan izin keamanan lingkungan, kesekretariatan KKH dan Balai Kliring Keamanan Hayati (BKKH) serta focal point Protokol Cartagena yang telah ditetapkan sepenuhnya berada di KLH dan hanya menjadi bagian dari salah satu kedeputian di KLH. Kondisi riil yang terjadi adalah penumpukan tugas dan tanggung jawab pada satu lembaga pemerintah tanpa persiapan dari sisi infrastruktur dan sumber daya manusia yang memiliki kapasitas di bidang keamanan hayati. Terpusatnya beberapa kewenangan di satu lembaga pemerintah bisa menjadi lebih baik dari sisi kemudahan koordinasi dan efisiensi waktu, jika lembaga yang ditunjuk telah memiliki kesiapan dan kemampuan, jika hal ini belum terpenuhi, maka akan menjadi halangan dan kendala dalam pengelolaan PRG berkelanjutan di Indonesia. Seperti halnya sub elemen lain pada tahapan keenam yang harus dilakukan adalah upaya meningkatkan pendidikan dan sosialisasi kepada masyarakat tentang PRG (K7), pemberian alokasi dana yang konsisten untuk penelitian dan pengembangan PRG nasional (K8) serta mengurangi biaya yang harus dikeluarkan untuk pengujian keamanan hayati PRG (K9). Keberhasilan pembangunan pertanian berkelanjutan, memperhatikan tiga hal, seperti yang ditegaskan dalam konsep strategi induk pembangunan pertanian 2013-2045 (Kementan 2013) yaitu berorientasi pada kesejahteraan social petani, pekerja dan masyarakat, ramah lingkungan dan menciptakan nilai tambah ekonomi bagi petani dan pengusaha.
KESIMPULAN
1. Secara garis besar pembagian peraturan dan undang-undang terkait kebijakan dalam pengelolaan PRG terdiri dari UU 12/1992 mengenai sumber daya genetik tanaman yang melingkupi tanaman PRG, UU 18/2012 tentang pangan
149 khususnya keamanan pangan PRG serta UU 32/2009 mengenai PPLH yang membawahi peraturan dan pelaksanaan keamanan hayati PRG serta aturan terhadap terhadap pelanggaran pemanfaatan PRG.
2. Analisis kebijakan pengelolaan tanaman PRG berdasarkan metode pengambilan keputusan (AHP) menghasilkan 4 level hirarki yaitu tujuan, faktor, kriteria dan alternatif. Faktor lingkungan, ekonomi, sosial, dan teknologi merupakan faktor penting dalam pengelolaan PRG. Perpindahan material genetik dari tanaman PRG ke tanaman non-PRG merupakan faktor penting untuk aspek lingkungan, peningkatan pendapatan petani adalah faktor penting untuk aspek ekonomi, keamanan PRG terhadap kesehatan manusia adalah kriteria penting untuk aspek social dan kemampuan dalam melakukan pengujian keamanan hayati merupakan kriteria utama untuk aspek teknologi. Prioritas utama pada level alternatif adalah law enforcement terhadap peraturan dan undang-undang.
3. Terdapat lima lembaga yang paling berperan dalam pengelolaan PRG berdasarkan urutan struktur hirarki dan matriks ISM di Indonesia yaitu Kementan, BPOM, KLH berada di level kesatu dan KKH PRG, TTKH PRG pada level kedua.
4. Kendala pelaksanaan dalam pengelolaan PRG di level kesatu struktur hirarki ISM adalah belum diselesaikannya revisi pedoman pengkajian keamanan hayati dan terbatasnya jumlah pakar di bidang keamanan hayati.
Saran-Saran
1. Meskipun jenis dan jumlah peraturan dan undang-undang yang terkait dengan pengelolaan PRG telah tersedia, tetapi belum sepenuhnya dilaksanakan seperti pedoman teknis untuk penelitian dan pengembangan PRG di laboratorium dan Fasilitas Uji Terbatas (Contained Field Trials) serta pedoman pelaksanaan pengujian keamanan pakan yang belum diselesaikan sampai akhir tahun 2013. Disarankan kepada lembaga pemerintah terkait untuk segera menetapkannya agar pelaksanaan pengelolaan PRG dapat berjalan sesuai dengan peraturan. 2. Disarankan untuk segera menyelesaikan pedoman pelaksanaan untuk
150
yang telah ditetapkan dalam PP 21/2005 pasal 25 tentang keamanan hayati PRG.
3. Sesuai dengan peraturan pemerintah mengenai pelabelan PRG, disarankan untuk segera melaksanakannya, karena sudah ditetapkan sejak tahun 1999 dalam PP 69/1999 tentang Label dan Iklan Pangan.
151
PEMBAHASAN UMUM
Hasil nyata kemajuan di bidang bioteknologi rekayasa genetik tanaman, salah satunya adalah tanaman padi tahan terhadap serangan hama penggerek batang yang mengandung gen Cry IA(b). Tanaman ini diharapkan dapat mengurangi penggunaan insektisida sehingga lebih ramah lingkungan, sesuai dengan target pengembangan inovasi teknologi di bidang pertanian berkelanjutan. Setiap tanaman hasil rekayasa genetik harus melalui tahapan pengujian keamanan hayati yang meliputi keamanan pangan, keamanan lingkungan dan/atau keamanan pakan sesuai dengan aturan yang telah ditetapkan dalam Peraturan Pemerintah No 21 Tahun 2005. Sedangkan tanaman non-PRG, tidak perlu melalui tahapan pengujian keamanan hayati, karena proses pengembangannya secara alami melalui persilangan konvensional. Karena tanaman PRG dikembangkan melalui rekayasa genetik, dengan memanfaatkan sumber gen yang dapat berasal dari spesies yang berbeda, maka tanaman PRG dianggap tidak melalui proses yang alami. Dikhawatirkan terdapat pengaruh negatif dari tanaman PRG terhadap lingkungan dan keanekaragaman hayati yang sampai saat ini selalu menjadi perdebatan di kalangan masyarakat. Terjadinya perdebatan antara yang pro dan kontra karena proses pembuatan tanaman PRG melalui teknologi rekayasa genetik, serta banyak persoalan yang belum bisa dijawab, terutama pengaruh jangka panjangnya terhadap lingkungan. Persoalan ini belum dapat diselesaikan apabila masing-masing pihak tidak saling terbuka dan transparan dalam memberikan penjelasan serta melakukan komunikasi berdasarkan fakta ilmiah berdasarkan prinsip kehati-hatian.
Tanaman Padi Bt PRG yang dikembangkan oleh Puslit Bioteknologi LIPI, telah melalui pengujian keamanan lingkungan di LUT sejak tahun 2003 – 2007. Berdasarkan hasil kajian ilmiah terhadap kemungkinan pengaruhnya terhadap serangga non target (wereng coklat, wereng punggung putih, hama putih palsu) dan musuh alami (laba-laba, Paederus sp, Coccinella sp dan Cyrtorhinus sp) di lapangan uji terbatas, dimana terbukti bahwa tidak terjadi perbedaan populasi serangga non target di lahan atau plot penanaman Padi Bt PRG dengan plot Padi non-PRG. Meskipun belum dilakukan verifikasi jenis-jenis serangga non target
152
dan musuh alami yang biasa berada di lokasi percobaan sebelum percobaan penanaman Padi Bt PRG, tetapi hasil ini dapat memberikan gambaran dan masukan terhadap dampak penanaman Padi Bt PRG terhadap lingkungan terutama serangga non-target di lokasi pertanaman LUT. Pengujian keamanan lingkungan terhadap organisme yang berada di permukaan dan bawah tanah, belum dilengkapi karena pengujian keamanan lingkungan yang telah dilakukan hanya terhadap dampak yang sangat terkait dengan sifat yang diintroduksikan kepada tanaman. Karena Padi Bt PRG mengandung gen Cry IA(b) yang berfungsi untuk ketahanan terhadap hama, maka sifat ini sangat berhubungan dengan organisme yang berada di atas permukaan tanah seperti serangga non target dan musuh alami. Meskipun pernah dilakukan pengujian terhadap mikroba yang berada di permukaan tanah, ternyata hasil penelitian menunjukkan tidak terdapat adanya perbedaan populasi mikroba di tanah tempat ditanamnya Padi Bt PRG dengan tanah tempat Padi non PRG (komunikasi pribadi). Kemungkinan pengaruh negatif lain dari residu tanaman Padi Bt PRG, adalah dampaknya pada jenis mikroba tanah yang berfungsi sebagai pengurai, dimana gen Cry IA(b) yang terdapat di dalam tanaman Padi Bt PRG akan terakumulasi di dalam sel mikroba melalui proses horizontal transfer gen. Tetapi sampai saat ini belum terdapat laporan mengenai pengaruhnya terhadap mikroba itu sendiri.
Selain kajian pengaruh Padi Bt pada lingkungan, juga perlu diketahui pengaruh sosial ekonominya terhadap masyarakat jika Padi Bt PRG nantinya dikomersialisasikan. Berdasarkan kajian finansial dengan menggunakan analisis anggaran parsial dapat diketahui keberlanjutan usahatani Padi Bt PRG jika sudah dikomersialisasikan kepada masyarakat. Dengan melakukan analisis anggaran parsial, diperoleh selisih manfaat dan biaya menggunakan data-data yang diperoleh dari hasil perubahan-perubahan yang terjadi akibat penerapan teknologi pengembangan Padi Bt. Bedasarkan hasil pengolahan data, ternyata diperoleh hasil kisaran (ratio) B/C > 1, yang berarti bahwa usahatani Padi Bt PRG termasuk kategori layak untuk dilanjutkan. Hal ini dapat diterima meskipun jumlah produksi belum meningkat, tetapi dengan berkurangnya biaya yang dikeluarkan dengan adanya pemanfaatan teknologi dalam pengelolaan, sehingga dapat dibuat asumsi pengurangan penggunaan insektisida dan upah tenaga kerja di lapangan,
153 sehingga mampu menaikkan pendapatan petani. Berbeda dengan analisis ekonomi yang lebih melihat pada keuntungan dan kerugian, tanpa perhitungan terhadap perubahan-perubahan yang terjadi akibat teknologi baru yang digunakan.
Sedangkan persepsi petani terhadap rencana pengembangan Padi Bt PRG sangat baik, dengan harapan jika padi ini sudah tersedia di pasaran dapat diterapkan dan akhirnya mampu meningkatkan penghasilan dan kesejahteraan mereka. Tetapi tingkat pengetahuan petani terhadap Padi Bt PRG sangat terbatas, terbukti dari jawaban yang diberikan sebagian besar menjawab tidak tahu, apalagi mengenai pengaruhnya terhadap lingkungan, belum mereka pahami dengan baik. Petani lebih tertarik dengan keuntungan yang akan mereka peroleh jika dapat memperoleh jenih tanaman baru yang akhirnya dapat meningkatkan produksi tanaman. Keterbatasan informasi yang mereka ketahui, kemungkinan disebabkan karena sangat terbatasnya sumber yang dapat diakses serta komunikasi antara pengembang teknologi dengan petani kurang difasilitasi oleh pemerintah, sehingga terjadi kesenjangan dan gap antara kedua kelompok ini. Karena itu perlu dilakukan sosialisasi dan komunikasi terhadap tanaman PRG, dengan segala keutamaan dan kemungkinan risikonya. Produktivitas akan menjadi solusi fundamental dalam ketahanan pangan nasional. Beberapa cara dapat dilakukan melalui peningkatan dan perbaikan lingkungan, dengan mengurangi penggunaan insektisida, penggunaan benih unggul melalui inovasi bioteknologi. Selain itu perubahan dalam pengelolaan dan pendidikan petani termasuk salah satu pengaturan dan perhatian pemerintah terhadap perbaikan di bidang pertanian di masa mendatang.
Analisis keberlanjutan dalam pengelolaan kebijakan Padi Bt PRG berdasarkan dimensi ekonomi, dimensi lingkungan, dimensi sosial, dimensi teknologi dan dimensi hukum kelembagaan telah diperoleh dengan hasil indeks keberlanjutan yang berbeda-beda pada setiap dimensi. Dari lima dimensi yang dikaji, ternyata dimensi teknologi memiliki indeks keberlanjutan hanya 46,01%. Nilai ini termasuk kurang berkelanjutan, dan memerlukan perbaikan pada atribut- atribut sensitif agar kondisi yang terjadi saat sekarang dapat diintervensi dan ditingkatkan menjadi berkelanjutan. Sedangkan untuk dimensi lingkungan, ekonomi, sosial dan hukum kelembagaan tergolong cukup berkelanjutan, akan
154
tetapi cenderung menjadi kurang berkelanjutan jika tidak dipertahankan atau dilakukan perbaikan pada atribut-atribut sensitif.
Hasil analisis pengambilan keputusan berdasarkan strategi kebijakan pengelolaan PRG memberikan nilai sama untuk semua aspek yang dikaji, yaitu aspek lingkungan, aspek ekonomi, aspek sosial kemasyarakatan dan aspek teknologi. Berdasarkan kriteria terhadap masing-masing aspek kajian, diperoleh nilai tertinggi untuk menjadi perhatian bersama menurut analisis pakar terkait adalah terjadinya perpindahan material genetik untuk aspek lingkungan, peningkatan pendapatan petani untuk aspek ekonomi, perhatian terhadap kesehatan manusia untuk aspek sosial kemasyarakatan serta kemampuan SDM dalam melakukan pengujian keamanan hayati untuk aspek teknologi. Alternatif utama yang menjadi prioritas pakar terkait adalah kepatuhan terhadap hukum (law enforcement) dalam pelaksanaan pengelolaan PRG. Alternatif ini sudah menjadi kesepakatan pemerintah yang dibuktikan dalam UU 32/2009 tentang Perlindungan dan Pengelolaan Lingkungan Hidup pasal 69 dan 101 yang memuat sanksi dan hukuman terhadap pelanggaran dalam pemanfaatan PRG yang bertentangan dengan peraturan yang telah ditetapkan, terutama dalam PP 21/2005 mengenai Keamanan Hayati PRG. Jenis sanksi yang dikenakan kepada pihak-pihak yang melanggar aturan tersebut berupa hukuman pidana dan/atau hukuman denda. Alternatif kedua yang telah dipilih oleh pakar adalah kemampuan TTKH dalam melakukan pengkajian. Alternatif ini sangat penting karena keputusan yang dibuat oleh TTKH merupakan rekomendasi bagi KKH dalam memberikan masukan kepada Menteri terkait untuk mengeluarkan hasil keputusan atau izin pelepasan dan pemanfaatan PRG kepada masyarakat atau lingkungan. TTKH sebagai komponen yang menentukan, harus memiliki kemampuan ilmiah yang tinggi dan luas sesuai dengan bidang keahlian mereka masing-masing. Selain itu TTKH harus melakukan pengkajian sesuai dengan prinsip kehati-hatian berdasarkan kasus per kasus, seperti yang tercantum dalam Protokol Cartagena. Selain itu prinsip kesetaraan substansial yang berarti tidak ada perbedaan dengan produk sebelumnya, kecuali sifat yang diintroduksikan. Kepakaran dalam bidang keahlian sangat diperlukan, karena proses pengkajian kelompok lingkungan lebih bersifat multidisiplin keilmuan yang melibatkan beberapa bidang ilmu seperti ekologi,
155 mikrobiologi, entomologi, agronomi, biologi, fisiologi, fitopatologi, tanah dan genetika tanaman. Kemungkinan terjadinya risiko pada saat pengujian atau risiko untuk jangka panjang terhadap keanekaragaman hayati, harus dianalisis dan dikaji sesuai dengan aturan dan persyaratan keamanan lingkungan, agar tidak menimbulkan kerugian terhadap lingkungan hidup.
Sistem kebijakan pengelolaan PRG dalam memacu pembanguan pertanian berkelanjutan, dipengaruhi oleh beberapa komponen yang memiliki hubungan saling keterkaitan. Komponen SDM dan peraturan merupakan komponen utama yang dapat saling mempengaruhi. Selain itu komponen non fisik seperti komponen sosial dan ekonomi, seperti persepsi dan penerimaan masyarakat termasuk yang menentukan dalam keberlanjutan pemanfaatan PRG di pasaran. Dalam rangka pemodelan strategi kebijakan pengelolaan PRG berkelanjutan khususnya tanaman PRG, maka dirancang model yang memanfaatkan input terkontrol, input tidak terkontrol, dan input lingkungan. Selain itu terdapat juga output yang dikehendaki dan output yang tidak dikehendaki. Identifikasi sistem berdasarkan data primer, pendapat pakar, data sekunder dan pengamatan langsung di lapangan yang mengelompokkan input terkontrol di dalam sistem meliputi antara lain pengurangan penggunaan pestisida khususnya insektisida untuk hama, memperbaiki kualitas dan kuantitas tanaman dan meningkatkan kemampuan SDM dalam teknologi rekombinan DNA. Input tidak terkontrol yang dapat mempengaruhi kinerja sistem antara lain harga benih tanaman PRG yang tinggi akibat biaya yang harus dikeluarkan untuk pengujian keamanan hayati sebagai persyaratan memperoleh izin pelepasan, biaya investasi teknologi pengembangan tanaman PRG yang cukup besar serta keterbatasan infra struktur dalam menghasilkan tanaman PRG. Input lain yang berpengaruh terhadap sistem antara lain adalah UU No 12/1992 tentang Budidaya Tanaman, yang mengatur khusus tanaman PRG adalah Peraturan Pemerintah No 21/2005 tentang Keamanan Hayati PRG yang harus dilaksanakan sebelum pemanfaatan PRG kepada masyarakat, yang diperkuat dengan PerPres N0 39/2010 tentang Kelembagaan Komisi Keamanan Hayati PRG, UU No. 18/2012 tentang Pangan, dan UU No. 32/2009 tentang Perlindungan dan Pengelolaan Lingkungan Hidup (PPLH). Input tersebut diharapkan dapat menghasilkan output berupa peningkatan ketahanan pangan
156
nasional, memperbaiki kualitas lingkungan dan meningkatkan kesejahteraan petani. Identifikasi sistem input output (I-O) tersebut dapat disajikan sebagaimana pada Gambar 1.
Gambar 1. Diagram input-output strategi pengelolaan PRG berkelanjutan
Pada sistem ini ada beberapa output yang tidak diharapkan tetapi berpeluang terjadi sebagai akibat proses pemanfaatan pengembangan PRG, antara lain terjadinya pengaruh negatif terhadap manusia dan hewan serta keanekaragaman hayati pada lingkungan tempat di tanamnya tanaman PRG. Faktor kemungkinan terjadinya output yang tidak dikehendaki dapat diantisipasi dengan melakukan pengujian dan pengkajian terhadap tanaman PRG sebelum dilepas dan dimanfaatkan dengan mengacu kepada pedoman pengujian tanaman PRG di LUT. Selain itu faktor penerapan peraturan atau regulasi terkait tanaman PRG menjadi salah satu output yang tidak diinginkan, karena belum dilaksanakan dengan semestinya. Oleh karena itu fungsi pengelolaan, komunikasi, pengawasan
-Meningkatkan ketahanan pangan nasional -Memperbaiki kualitas lingkungan -Meningkatkan kesejahteraan petani OUTPUT DIINGINKAN -Pengaruh negatif PRG pada manusia dan hewan -Pengaruh negatif PRG thd keanekaragaman hayati & lingkungan -Pengawasan dan Implementasi peraturan dan undang-undang belum dilaksanakan sepenuhnya OUTPUT TIDAK DIINGINKAN STRATEGI KEBIJAKAN PENGELOLAAN
TANAMAN PRG BERKELANJUTAN