TINJAUAN UMUM
2.4 Dasar Hukum Kewenangan Yang Diperoleh PPAT
Setelah dipahami tentang jabatan PPAT sebagaimana dideskripsikan di atas, selanjutnya dipaparkan perihal dasar hukum kewenangannya tersebut selain yang secara normatif ditegaskan dalam PP Nomor 37 Tahun 1998, sebab secara hakekat atau filosofis jabatan PPAT melaksanakan sebagian proses pendaftaran tanah dengan membuat akta peralihan haknya. Terhadap hal tersebut dapat digali dari norma hukum tentang kewenangan PPAT dalam rangka menjalankan sebagian kewenangan negara atas tanah sebagaimana termaktub dan diperintahkan oleh Pembukaan UUD 1945 alenia IV yang menyatakan :
Kemudian daripada itu, untuk membentuk suatu Pemerintahan Negara Indonesia yang melindungi segenap bangsa Indonesia dan seluruh tumpah darah Indonesia dan untuk memajukan kesejahteraan umum, mencerdaskan kehidupan bangsa, dan ikut melaksanakan ketertiban dunia yang berdasarkan kemerdekaan, perdamaian abadi dan keadilan sosial, maka disusunlah Kemerdekaan Indonesia itu dalam suatu Undang-Undang Dasar Indonesia, yang terbentuk dalam suatu susunan Republik Indonesia yang berkedaulatan rakyat dengan berdasarkan kepada Ketuhanan Yang Maha Esa, kemanusiaan yang adil dan beradab, persatuan Indonesia, dan kerakyatan yang dipimpin oleh hikmat kebijaksanaan dalam permusyawaratan/perwakilan, serta dengan mewujudkan suatu keadilan sosial bagi seluruh rakyat indonesia.
Anak kalimat : “untuk melindungi segenap bangsa Indonesia dan tumpah darah Indonesia” dalam Pembukaan UUD 1945 di atas dapat diartikan juga bahwa negara atau pemerintah diamanatkan untuk melindungi segenap bumi, air, ruang angkasa dan kekayaan alam yang terkandung di dalamnya sebagai kekayaan alam sebagai sumber kehidupan bagi segenap bangsa Indonesia. Guna melaksanakan
55
amanat tersebut diaturlah dalam suatu pasal dalam konstitusi negara/undang-undang dasar negara yakni UUD 1945, yaitu Pasal 33 ayat (3) yang menentukan : Bumi, air dan kekayaan alam yang terkandung di dalamnya dikuasai oleh negara dan dipergunakan untuk sebesar-besarnya kemakmuran rakyat.
Dari ketentuan pasal tersebut di atas, jika ditelaah lebih jauh maka terdapat dua kata yang menentukan yakni perkataan “dikuasai” dan “dipergunakan”. Perkataan “dikuasai” sebagai dasar wewenang negara yang merupakan badan hukum publik yang dapat mempunyai hak dan kewajiban seperti manusia biasa,62 sedangkan perkataan “dipergunakan” mengandung suatu perintah kepada negara untuk mempergunakan bagi sebesar-besarnya kemakmuran rakyat. Ketentuan tersebut tidak menyebutkan tentang kewenangan apa saja yang ada atau dipunyai negara sebagai pemegang kekuasaan atas sumber daya alam yang ada. Hanya dalam Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1960 Tentang Peraturan Dasar Pokok-Pokok Agraria yang diundangkan tanggal 24 September 1960 dalam Lembaran Negara Republik Indonesia (LNRI) Nomor 2043 (selanjutnya disebut UUPA) yang merupakan implementasi atau sebagai pelaksanaan dari Pasal 33 ayat (3) UUD 1945 mengatur dan memberi batas ruang lingkup wewenang negara dalam rangka menguasi bumi, air, ruang angkasa dan kekayaan alam yang terkandung di dalamnya tersebut.
Dalam Pasal 2 ayat (2) UUPA ditentukan bahwa kewenangan hak menguasai negara yaitu :
62
Winahyu Erwiningsih, 2009, Hak Menguasai Negara atas Tanah, Kreasi Total Media, Yogyakarta, hal. 3
56
a. Mengatur dan menyelenggarakan peruntukkan, penggunaan, persediaan dan pemeliharaan bumi, air dan ruang angkasa tersebut;
b. Menentukan dan mengatur hubungan-hubungan hukum antara orang-orang dengan bumi, air dan ruang angkasa;
c. Menentukan dan mengatur hubungan-hubungan hukum antara orang-orang dan perbuatan-perbuatan hukum yang mengenai bumi, air dan ruang angkasa.
Berdasarkan kekuasaan seperti yang diuraikan di atas, negara dapat memberi hak-hak atas tanah kepada seseorang atau badan hukum dengan sesuatu hak-hak menurut keperluan dan peruntukkannya,63 adapun hak-hak atas tanah yang dapat diberi oleh negara seperti dimaksud di atas adalah sebagaimana ditentukan dalam Pasal 16 UUPA, yaitu : “Hak milik, Hak Guna Usaha, Hak Guna Bangunan, Hak Pakai, Hak Sewa, Hak Membuka Tanah, Hak Memungut Hasil Hutan, Hak-hak lain yang tidak tersebut yang akan ditetapkan dengan undang-undang serta hak-hak yang sifatnya sementara sebagaimana yang disebutkan dalam Pasal 53 UUPA”.
Adanya pelaksanaan dari wewenang negara sebagai hak menguasai tanah seperti disebutkan di atas ditujukan agar supaya tanah dapat digunakan untuk mencapai sebesar-besar kemakmuran rakyat, dalam rangka tercapainya tujuan tersebut, oleh negara diberikan hak-hak atas tanah kepada setiap warga negara terutamanya kepada orang perorangan dalam bentuk hak milik, karena dengan diberikan tanah berikut hak-hak atas tanah kepada orang perorang selaku warga negara, diharapkan tanah sebagai bagian dari bumi, air, ruang angkasa dan kekayaan alam yang terkandung di dalamnya secara langsung menyentuh kehidupan warga negara dalam upaya mewujudkan sebesar-besar kemakmuran rakyat. Diberikannya tanah hak milik kepada warga negara oleh negara, karena
63
K. Wantjik Saleh, 1985, Hak Anda Atas Tanah, Cetakan kelima, Ghalia Indonesia, Jakarta, hal.13
57
hak milik menurut Pasal 20 UUPA, merupakan hak yang bersifat turun menurun, terkuat dan terpenuh yang dapat dipunyai oleh orang atas tanah.
Dalam kaitannya kedudukan hak milik sebagai hak perseorangan dari setiap warga negara, menurut Curzon yang mendefinisikan hak milik dengan property yakni :64
The following are examples of many definitions of “property” : the highest right menhave to anything; a right over a determinate thing either a tract of land or a chattel; an exclusive right to control economic good; an aggregate of rights guaranteed and protected by the government; everything which is the subject of ownership; a social institution whereby people regulate the acquisition and use of the resources of our environment according to a system of rules; a concept that refers to the rights, obligations, privilages and restrictions that govern the relations of men with respect to things of value.
Apabila diterjemahkan, isi dari definisi hak milik menurut Curzon adalah sebagai berikut :
Berikut ini adalah contoh dari banyak definisi mengenai “properti” : hak tertinggi yang dimiliki oleh orang-orang terhadap sesuatu; hak atas benda tertentu baik sebidang tanah atau harta; hak ekslusif untuk menguasai barang ekonomi; sekumpulan hak yang dijamin dan dilindungi oleh pemerintah; segala sesuatu yang merupakan subjek kepemilikan; lembaga sosial dimana orang mengatur perolehan dan penggunaan sumber daya lingkungan kita sesuai dengan sistem peraturan; suatu konsep yang mengacu pada hak, kewajiban, hak istimewa dan batasan yang mengatur hubungan manusia dengan hal-hal yang bernilai.
Menurut pendapat di atas, hak milik merupakan hak tertinggi, hak terkuat seseorang untuk memiliki tanah, sehingga untuk mempertahankan hak tersebut dari gangguan pihak lain diperlukan suatu aturan yang dapat memberikan kepastian hukum pemiliknya.
64
L.B Curzon, 1999, Land Law, seventh edition, Pearson Education Limited, Great Britain, hal. 8-9
58
Hak milik dapat beralih dan dialihkan kepada pihak lain. Peralihan hak milik dapat terjadi karena suatu perbuatan hukum oleh pemiliknya atau karena peristiwa hukum tertentu, misalnya kematian pemilik yang menyebabkan terjadinya peralihan hak milik kepada anak-anak selaku ahli waris, yang dikenal dengan pewarisan. Peralihan hak atas tanah dapat dilakukan melalui jual-beli, tukar-menukar, hibah, pemasukan dalam perusahaan dan perbuatan hukum pemindahan hak lainnya.65
Selain wewenang yang dipunyai negara yang bersumber dari Pasal 2 ayat (2) UUPA seperti yang telah dideskripsikan di atas, kewenangan lainya adalah menentukan dan mengatur hubungan-hubungan hukum antara orang-orang dan perbuatan-perbuatan hukum yang mengenai bumi, air dan ruang angkasa. Wewenang ini secara langsung dimaksudkan untuk memberi wewenang kepada negara untuk menentukan dan mengatur hubungan-hubungan hukum antara orang dengan orang atau antara orang dengan badan hukum selaku warga negara tentang tanah. Hubungan-hubungan hukum itu dapat dalam bentuk peristiwa hukum, seperti pewarisan maupun dalam bentuk perbuatan-perbuatan hukum, seperti jual-beli, tukar-menukar, hibah, wakaf dan lainnya yang pada dasarnya merupakan suatu hubungan hukum antara subyek hukum yang satu dengan subyek hukum lainnya yang dapat mempunyai hak-hak atas tanah di Indonesia.
Dalam kenyataannya wewenang negara sebagaimana dimaksud di atas, dilimpahkan pelaksaannya kepada PPAT, sehingga wewenang PPAT sebagai wewenang untuk mengesahkan segala hubungan-hubungan hukum antara orang
65
Husni Thamrin, 2011, Pembuatan Akta Pertanahan Oleh Notaris, Laksbang Pressindo, Yogyakarta, hal.6
59
dengan orang atau antara orang dengan badan hukum dalam bentuk dibuatnya akta PPAT merupakan kewenangan atributif. Hal tersebut terkait pula dengan ketentuan Pasal 19 UUPA yang menentukan : “untuk menjamin kepastian hukum oleh pemerintah diadakan pendaftaran tanah diseluruh wilayah Republik Indonesia menurut ketentuan-ketentuan yang diatur dengan peraturan pemerintah”. Ketentuan lebih lanjut mengenai pendaftaran tanah sebelumnya diatur dalam Peraturan Pemerintah Nomor 10 Tahun 1961 Tentang Pendaftaran tanah (PP Nomor 10 Tahun 1961). Dalam Pasal 19 PP Nomor 10 Tahun 1961 menentukan bahwa :
Setiap perjanjian yang bermaksud memindahkan hak atas tanah, menggadaikan tanah atau meminjam uang dengan hak atas tanah sebagai tanggungan harus dibuktikan dengan suatu akta yang dibuat oleh dan di hadapan penjabat yang ditunjuk oleh Menteri Agraria (selanjutnya dalam Peraturan Pemerintah ini disebut penjabat).
Dalam menafsirkan ketentuan tersebut, pemerintah kemudian membentuk jabatan baru yaitu PPAT yang diberi kewenangan khusus untuk membuat akta di bidang pertanahan. Dari uraian Pasal 19 tersebut ternyata bahwa PPAT berwenang untuk membuat akta untuk mutasi hak (jual-beli, hibah, tukar menukar, pemasukan dalam perseroan dan pembagian warisan) dan dengan memberikan suatu hak baru atas tanah yaitu hak guna bangunan dan hak pakai di atas hak milik.66 Ketentuan tersebut kemudian diatur lebih lanjut dalam PMA Nomor 10 Tahun 1961 untuk mengetahui siapa saja yang dimaksud dengan dan yang seterusnya akan disebut sebagai PPAT.67 Tugas pokok PPAT menurut PP Nomor 10 Tahun 1961 adalah
66
AP.PArlindungan, op.cit. hal 170 67
J. Satrio, 2002, Hukum Jaminan, Hak Jaminan Kebendaan, Hak Tanggungan Buku I, Citra Aditya Bakti, Bandung, hal.107
60
membantu Menteri Agraria untuk membuat akta-akta pemindahan hak, pemberian hak baru, penggadaian tanah, dan pemberian hak tanggungan atas tanah.68
Saat PP Nomor 10 Tahun 1961 dinyatakan tidak berlaku lagi maka digantilah dengan PP Nomor 24 Tahun 1997. PP Nomor 10 Tahun 1961 dan PP Nomor 24 Tahun 1997 merupakan bentuk pelaksanaan pendaftaran tanah dalam rangka rechtscadaster (pendaftaran tanah) yang bertujuan memberikan kepastian hukum dan perlindungan hukum kepada pemegang hak atas tanah, dengan alat bukti yang dihasilkan pada akhir proses pendaftaran tanah tersebut berupa Buku Tanah dan sertifikat tanah yang terdiri dari Salinan Buku Tanah dan Surat Ukur.69
Dasar hukum bagi PPAT dalam menjalankan kewenangannya sebagai Pejabat umum yang diberi tugas untuk membuat akta-akta otentik mengenai pertanahan selanjutnya diatur dalam Pasal 6 ayat (2) PP Nomor 24 Tahun 1997 yang menentukan : “dalam melaksanakan pendaftaran tanah, Kepala Kantor Pertanahan dibantu oleh PPAT dan Pejabat lain yang ditugaskan untuk melaksanakan kegiatan-kegiatan tertentu menurut Peraturan Pemerintah ini dan peraturan perundang-undangan yang bersangkutan”. Berdasarkan Pasal 7 PP tersebut dibentuklah suatu Peraturan Jabatan PPAT yaitu PP Nomor 37 Tahun 1998.
Dari uraian diatas telah jelas dasar hukum pemberian kewenangan PPAT sebagai pejabat umum untuk membuat suatu akta otentik mengenai perbuatan-perbuatan hukum mengenai tanah. Peran PPAT dalam pendaftaran tanah adalah
68
J. Kartini Soendjendro, 2002, Perjanjian Peralihan Hak Atas Tanah yang Berpotensi Konflik, Kanisius, Yogyakarta, hal.85
69
Arie S. Hutagalung, 2005, Tebaran Pemikiran Seputar Masalah Hukum Tanah, Lembaga Pemberdayaan Hukum Indonesia, Jakarta, hal.81
61
untuk melaksanakan recording of deeds of conveyance, yaitu perekaman pembuatan akta tanah yang meliputi mutasi hak, pengikatan jaminan dengan hak atas tanah sebagai agunan (Hak Tanggungan), mendirikan hak baru diatas sebidang tanah (Hak Guna Bangunan di atas Hak Milik atau Hak Pakai di atas Hak Milik).70