BAB IV PEMBANGUNAN BERKELANJUTAN
4.1 Desentralisasi dan Pembangunan Berkelanjutan
Problematika lingkungan hidup di Indonesia telah menjadi per-soalan besar yang sulit dikendalikan. Buruknya kualitas lingkungan terjadi akibat eksploitasi sumberdaya alam yang berlebihan. Sejalan dengan otonomi daerah, dimana terjadi pelimpahan wewenang kepada pemerintah daerah, diharapkan ada perubahan dalam pengelolaan sumber daya alam dan lingkungan hidup. Dibukanya peran serta masyarakat diharapkan mampu menjawab tantangan tersebut sehingga dapat menjamin dinamisme dalam perlindungan lingkungan hidup.
Otonomi daerah atau desentralisasi kewenangan biasanya dianggap sebagai rumusan dan masalah yang mengandung nilai-nilai dogmatis untuk membangun hubungan yang harmonis antara pemerintah pusat dan daerah. Sebab sistem pemerintahan yang terdesentralisasi dianggap sebagai metode atau sistem yang dapat memulihkan ke-kuasaan ke bagian terendah dari sistem sosial. Oleh karena itu, desent-ralisasi sebagai sistem pemerintahan berarti demokratisasi peme-rintahan. Namun definisi desentralisasi sendiri masih dalam perdebatan konseptual, menyangkut implementasi kebijakan dan penyelenggaraan pemerintahan. Perdebatan tentang pengertian desentralisasi tidak terbatas pada level terminologi, tetapi juga definisi desentralisasi itu sendiri (Mawhood, 1987; Chema & Rondinelli, 1983; Davey, 1989). Desentralisasi secara etimologis berasal dari bahasa Latin, yaitu "De" (lepas) dan "Centrum" (pusat). Dengan begitu desentralisasi, yaitu penarikan diri dari pusat. Atas dasar itu, Maddick menganggap desentralisasi sebagai pengalihan kekuasaan yang sah untuk men-jalankan fungsi tertentu dan fungsi yang tersisa yang disahkan oleh pemerintah daerah. Pada saat yang sama, Parson mendefinisikan desentralisasi sebagai pembagian kekuasaan pemerintah dari pusat ke kelompok lain, dan setiap kelompok berhak memasuki wilayah tertentu suatu negara (Sukriono, 2010). Secara teori, desentralisasi mengacu pada pengalihan kekuasaan dan fungsi pemerintah dari pemerintah pusat ke pemerintah daerah, dan dari pemerintah pusat ke pemerintah daerah. Ide dasar desentralisasi adalah mendelegasikan kekuasaan pengambilan keputusan kepada organisasi bawahan (Adisasmita, 2011).
Desentralisasi adalah cara untuk mencapai distribusi kekuasaan. Secara teori, pembagian kekuasaan dapat dilakukan dengan dua cara, yaitu pembagian modal dan pembagian kekuasaan daerah. Pembagian kekuasaan modal didasarkan pada doktrin Trilogi Montesque, yaitu kekuasaan dibagi menjadi kekuatan penegakan hukum, membuat undang-undang, dan kehakiman. Pada saat yang sama, pembagian kekuasaan daerah dapat dilakukan dengan dua cara, yaitu desen-tralisasi dan dekontrasi. Desendesen-tralisasi adalah pengalihan kekuasaan secara legal (berdasarkan undang-undang) untuk menjalankan fungsi tertentu, atau pelaksanaan kewenangan tersebut oleh otoritas lokal yang secara resmi diakui oleh konstitusi. Sedangkan dekonsentrasi
pendelegasian fungsi-fungsi tertentu kepada pegawai pemerintah pusat di luar kantor pusat (Maddick, 1963)..
Pandangan berbeda tentang desentralisasi dikemukakan oleh Chema dan Rondinelli. Menurut mereka desentralisasi adalah “is the transfer or delegating of planning, decision making or mana-gement authority from the central government and its agencies to field organizations, subbordinate units of government, semi-autonomous public coorporations, area wide or regional autho-rities, functional authoautho-rities, or non governmental organizations” (mentransfer atau mendelegasikan perencanaan, pengambilan ke-putusan atau kewenangan administratif dari pemerintah pusat ke organisasi di tempat, pemerintah daerah atau organisasi non-peme-rintah). Jenis desentralisasi tergantung pada tingkat pengalihan ke-kuasaan atau keke-kuasaan dari pusat dan pengaturan kelembagaan atau pengaturan kelembagaan untuk pengalihan. Dalam hal ini, desentralisasi dapat menjadi bentuk yang paling sederhana, yaitu mengalihkan tugas rutin pemerintahan untuk menjalankan fungsi-fungsi tertentu yang sebelumnya dimiliki oleh pemerintah pusat (Chema and Rondinelli, 1983).
Karena itu, wajarlah apabila Bowman dan Hampton (1983) menyatakan bahwa tidak ada satupun pemerintah dari suatu negara dengan wilayah yang sangat luas dapat menentukan kebijakan dan program-programnya secara efisien melalui sistem sentralisasi. Dengan demikian, urgensi pelimpahan kebutuhan atau penyerahan sebagian kewenangan pemerintah pusat, baik dalam konteks politis maupun administratif kepada organisasi atau unit di luar pemerintah pusat menjadi hal yang sangat penting untuk menggerakkan dinamika sebuah pemerintahan.
Livack & Sedom dalam Wasistiono (2003) mengemukakan bahwa desentralisasi adalah transfer kewenangan dan tanggung jawab mengenai fungsi-fungsi publik dari pemerintahan pusat kepada peme-rintahan sub nasional, badan semi otonom maupun lembaga non pemerintah. Atas dasar itu PBB sebagaimana dikutip Koswara (2001)9 memberikan batasan bahwa:“decentralization refer to transfer of authority a way from the national capital whether by decentra-lization ( i.e ) to field office or by devolution to local authories or local bodies” (desentralisasi mengacu pada penyerahan kekuasaan
dari pemerintah pusat kepada pejabat daerah melalui delegasi atau penyerahan kekuasaan melalui desentralisasi ke badan-badan daerah otonom).
Selanjutnya Smith dalam Riyanto (2006) mengemukakan bahwa: “decentralization means both reversing the consentration of administration at a single centre and conferring power of local government …… Decentralization involve the delegation of power to lower level in a territorial hierarchy, whether the hierarchy is one of governments within a state or office within a large scale organization”. Definisi ini memiliki arti bahwa desentralisasi lebih merupakan pendelegasian wewenang, bukan sekedar desentralisasi penyelenggaraan fungsi publik yang mengarah pada terciptanya ke-sejahteraan sosial. Selain itu, desentralisasi akan mendorong berkem-bangnya akuntabilitas daerah, yaitu upaya meningkatkan kemampuan dan akuntabilitas pemerintah daerah kepada masyarakat lokal.
Bird dan Vaillancort (2000) menjelaskan dapat diamati melalui pendekatan atas ke bawah (top down) atau bawah ke atas (bottom up). Metode desentralisasi bottom-up biasanya menekankan nilai-nilai politik, seperti perbaikan pemerintahan dalam hal kesediaan untuk menerima saran politik lokal, dan meningkatkan partisipasi dan efisiensi dalam distribusi kesejahteraan. Literatur ilmu politik penuh dengan paragraf yang menekankan manfaat dan manfaat desentralisasi. De-sentralisasi tidak hanya akan memberikan layanan yang efektif dan adil melalui penggunaan pengetahuan lokal, tetapi juga akan mendorong partisipasi demokratis yang lebih besar. Hasilnya adalah dukungan luas bagi pemerintah dan peningkatan stabilitas politik. Ketika manfaat ini digabungkan dengan manfaat lain (seperti peningkatan mobilisasi sumber daya dan berkurangnya tekanan fiskal pusat, peningkatan akuntabilitas, dan daya tanggap dan tanggung jawab pemerintah secara keseluruhan), banyak orang berpikir bahwa desentralisasi tidaklah mengejutkan, sesuatu yang berharga. Berbeda jika melihat proses desentralisasi dari top-down, karena alasan desentralisasi adalah untuk mengurangi beban pemerintah pusat dengan mengurangi defisit (atau setidaknya sebagian dari tekanan politik dari defisit), meningkatkan efisiensi pengelolaan pembangunan, dan meningkatkan kesejahteraan nasional. Terlepas dari alasan yang digunakan, pendekatan top-down menekankan bahwa kriteria utama untuk mengevaluasi desentralisasi
adalah bagaimana hal itu berkontribusi pada pencapaian tujuan ke-bijakan nasional.
Desentralisasi pada prinsipnya mempunyai tujuan yaitu mewujud-kan kemandirian daerah dalam meningkatmewujud-kan pelayanan dan kesejah-teraan masyarakat. Menurut Sandi (2002), desentralisasi harus men-capai dua tujuan utama, yaitu tujuan politik dan tujuan administratif. Pertama, tujuan politik adalah memposisikan pemerintah daerah sebagai media pendidikan politik bagi masyarakat lokal dan berkontribusi pada pendidikan politik nasional di bidang pertanian untuk mempercepat terwujudnya masyarakat sipil. Kedua, tujuan penyelenggaraan administrasi adalah menempatkan pemerintah daerah sebagai unit pemerintah daerah yang bertanggung jawab dalam penyelenggaraan pelayanan publik secara efektif, efisien dan ekonomis.
Koirudin (2005) dengan jelas menunjukkan bahwa tujuan desentralisasi adalah untuk berjuang secara mandiri dan mandiri dalam membangun kapasitas departemen pemerintah. Pemerintah pusat harus rela menyerahkan fungsi-fungsi tertentu untuk membentuk departemen pemerintahan baru, yang otonom dan tidak langsung dikendalikan oleh pemerintah pusat. Karena kewenangan pemerintah pusat sangat kecil hanya menangani hal-hal tertentu saja, maka pusat hanya berperan sebagai pengawasan dan koordinasi. Pemerintah daerah akan memiliki wilayah, status, atau legitimasi hukum yang jelas untuk mengelola sumber daya dan mengembangkan pemerintah daerah menjadi lembaga yang mandiri. Langkah ini bertujuan untuk meningkatkan kapabilitas komunitas-komunitas berikut ini, secara teori kapabilitas komunitas-komunitas tersebut jelas-jelas dipimpin langsung oleh pemerintah daerah daripada pemerintah pusat.
Mills (1991) percaya bahwa "desentralisasi memiliki tujuan filosofis dan ideologis serta tujuan pragmatis. Pertama, secara filosofis dan ideologis, desentralisasi dianggap sebagai tujuan politik yang penting karena memberikan peluang bagi partisipasi masyarakat dan keman-dirian daerah, serta menjamin ketepatan pejabat pemerintah kepada masyarakat. Kedua, pada tataran pragmatis, desentralisasi dipandang sebagai sarana untuk mengatasi berbagai kendala kelembagaan, material dan administratif pembangunan. Misalnya, memperkuat kontrol lokal dapat menghasilkan respons yang lebih baik terhadap kebutuhan
masyarakat, meningkatkan pengelolaan sumber daya dan logistik, serta meningkatkan motivasi pejabat lokal. Oleh karena itu, desentralisasi dapat mendukung dan memacu penyelenggaraan pembangunan. Desentralisasi juga dilihat sebagai cara untuk mengalihkan beberapa tanggung jawab pembangunan dari pusat ke daerah. Di negara dengan keragaman wilayah, terkadang terjadi konflik antar kelompok mas-yarakat yang berbeda, dan desentralisasi dianggap sebagai cara untuk memberikan otonomi yang lebih besar tanpa meninggalkan persatuan nasional."
Desentralisasi dapat diartikan sebagai penyerahan kekuasaan dari pemerintah pusat kepada tanggung jawab pengeluaran pemerintah daerah, tetapi dapat juga diartikan sebagai penyerahan kekuasaan dalam hal pendapatan pemerintah (Brodjonegoro, 2006; Nurkholis, 2006). Menurut Bank Dunia (2000), ada beberapa jenis desentralisasi, yaitu desentralisasi politik, desentralisasi administratif, desentralisasi fiskal, dan desentralisasi pasar. Desentralisasi politik bertujuan untuk memberdayakan masyarakat atau perwakilannya dalam pengambilan keputusan publik, dan desentralisasi administratif bertujuan untuk mendistribusikan kekuasaan, tanggung jawab, dan sumber daya keuangan dalam menyediakan layanan publik di antara pemerintah di semua tingkatan. Pada saat yang sama, desentralisasi fiskal, tanggung jawab keuangan sebagai komponen inti, dan desentralisasi pasar/ ekonomi mengalihkan tanggung jawab atas fungsi publik ke sektor swasta.
Kemudian Chema dan Rondinelli (1983) menjelaskan bahwa desentralisasi dapat dilakukan dengan dua cara, yaitu dengan me-laksanakan desentralisasi fungsional atau dengan meme-laksanakan desentralisasi daerah. Desentralisasi adalah penyerahan kekuasaan dari pemerintah pusat kepada lembaga tertentu yang juga memiliki fungsi tertentu. Misalnya biaya kewenangan atau pengelolaan kewenangan dialihkan dari Kementerian Pekerjaan Umum ke BUMN. Sedangkan desentralisasi teritorial berarti pemerintah pusat menyerahkan ke-kuasaan kepada lembaga publik yang beroperasi dalam batas wilayah tertentu, misalnya pemerintah pusat menyerahkan kewenangan tertentu kepada pemerintah provinsi, kabupaten, atau kota.
bahwa desentralisasi mencakup dua unsur yang terkait, yaitu pem-bentukan daerah otonom dan hukum penanganan peralihan kekuasaan di wilayah pemerintahan tertentu. Oleh karena itu, Rondinelli, Nellis, dan Chema (1983) percaya bahwa desentralisasi bidang keuangan dan hukum (dalam arti pengaturan sendiri dan pengambilan keputusan) departemen pemerintah daerah telah diperkuat. Dengan adanya desentralisasi kekuasaan, kegiatan-kegiatan yang sebelumnya dilakukan oleh pemerintah pusat sebagian besar telah dialihkan ke unit-unit pemerintah daerah, dan oleh karena itu tidak dikendalikan oleh pe-merintah pusat..
Desentralisasi akan melahirkan daerah otonom. Daerah otonom memiliki beberapa ciri antara lain di luar hierarki organisasi pemerintah pusat, dapat bertindak bebas, tidak diawasi langsung oleh pemerintah pusat, dapat dengan leluasa mengambil keputusan berdasarkan keinginan masyarakat, bebas dari campur tangan pemerintah pusat, dan memasukkan integritas sistem, serta adanya batasan-batasan tertentu (batasan) dan identitas (Hoessein, 2002).
Menurut Bird dan Vaillancourt (2000), alasan desentralisasi dapat membantu menyelesaikan masalah ekonomi nasional adalah prinsip dasarnya, yaitu dibandingkan dengan pemerintah pusat, pemerintah daerah dapat memberikan pelayanan publik kepada masyarakat dengan biaya yang lebih rendah. Alasannya adalah: (a ) Pemerintah daerah memiliki pemahaman yang lebih baik tentang kebutuhan masyarakat dan bagaimana memenuhi kebutuhan tersebut dengan cara yang paling efektif. (B) Pemerintah daerah lebih dekat dengan masyarakat sehingga akan lebih cepat merespon ketika kebutuhan tersebut muncul, dan pada akhirnya masyarakat akan puas dengan pemerintah daerah. Apabila hubungan antara masyarakat dan pemerintah berjalan dengan baik, maka kepuasan tersebut akan meningkatkan produktivitas masyarakat setempat, yang pada akhirnya akan memicu pertumbuhan ekonomi daerah yang lebih tinggi dan mencapai kesejahteraan yang maksimal.
Hasil penelitian menunjukkan bahwa terdapat korelasi positif antara kelima faktor tersebut dengan desentralisasi, yang menunjukkan bahwa faktor pembangunan sosial ekonomi suatu negara mempe-ngaruhi derajat desentralisasi. Sejalan dengan perkembangan sosial dan ekonomi negara-negara di dunia saat ini, dapat dikatakan bahwa
ke depan akan semakin banyak pemerintahan yang terdesentralisasi. Semakin kuat suatu negara, semakin sukses upaya pembangunannya, dan semakin kuat motivasi politik untuk meluas ke wilayah dan kelompok yang lebih besar. Pada saat itu kita bisa melihat keterbatasan pemerintah pusat dalam mendukung perluasan pelayanan, karena semakin luas cakupan pelayanan yang akan dicapai maka semakin spesifik dan spesifik tugas yang diembannya. Oleh karena itu, jika pemerintah pusat tetap menjalankan tugas tersebut maka dapat mendatangkan ekonomi dan risiko politik semakin tinggi. Namun faktor penting yang perlu diperkuat sebelum desentralisasi adalah tingginya persatuan nasional. Setelah mencapai derajat persatuan nasional yang tinggi, desentralisasi dapat menjadi prinsip ideologis yang terkait dengan tujuan kemerdekaan, partisipasi rakyat, demokrasi, dan pemerintah serta lembaga-lembaganya bertanggung jawab kepada semua orang. Terakhir, dapat dikatakan bahwa desentralisasi merupakan indikator kematangan sistem politik dan sistem birokrasi yang dikandungnya.
Pembahasan mengenai alasan perlunya desentralisasi tampaknya secara umum sejalan dengan situasi di Indonesia. Ribuan lingkungan geografis Indonesia tersebar di wilayah yang sangat luas, latar belakang kondisi sosial ekonomi dan budaya yang cukup memberikan alasan yang cukup bagi Indonesia untuk melaksanakan sistem pemerintahan berdasarkan asas desentralisasi. Namun selain alasan yang nampaknya pragmatis, terdapat alasan mendasar lainnya yang lebih bersifat fundamental. Inilah yang menjadi alasan utama mengapa Indonesia menerapkan sistem pemerintahan desentralisasi, yaitu para founding fathers telah mencapai kesepakatan tentang bentuk negara yang akan dibentuk, yaitu tentang pembentukan negara kesatuan (Hoessein, 2000). Untuk menjalankan sistem pemerintahan yang terdesentralisasi, pemerintah daerah dibentuk di daerah (pemerintah daerah) yang merupakan badan hukum yang dipisahkan dari pemerintah pusat. Bagi pemerintah daerah ini, sebagian fungsi pemerintahan (dulu fungsi pemerintah pusat) dipercayakan kepada pemerintah daerah. Selain itu, sumber pendapatan dapat digunakan untuk mendanai fungsi-fungsi yang telah dialihkan ke daerah. Demikian pula sebagai organisasi, Dewan Perwakilan Rakyat Daerah (DPRD) dibentuk, dan anggotanya dipilih melalui sistem pemilihan umum (Hoessein, 2000). Oleh karena itu, pemerintah daerah merupakan lembaga yang memiliki otonomi
untuk menentukan kebijakannya sendiri, bagaimana melaksanakan kebijakan tersebut, dan bagaimana membiayainya. Kemudian, kita bisa melihat implementasi desentralisasi di semua aspek sistem peme-rintahan daerah yang ada, seperti fiskal, desentralisasi, kepegawaian, serta sikap dan perilaku elit di tingkat pusat dan daerah.
Kebijakan desentralisasi dalam penyelenggaraan pemerintahan berdasarkan kebijakan pemerintah daerah (yaitu pemerintah daerah yang mempunyai kewenangan mengurus dan mengurus sendiri urusan pemerintahan sesuai dengan asas otonomi dan tugas pembantuan), bertujuan untuk meningkatkan pelayanan, peningkatan kekuasaan dan peran serta masyarakat, dan daya saing daerah. Mempercepat ter-wujudnya kesejahteraan masyarakat memperhatikan asas demokrasi, berkeadilan, berkeadilan, keistimewaan dan karakteristik, serta potensi dan keragaman daerah dalam sistem pemerintahan Indonesia.
Berdasarkan uraian di atas, maka dalil utama mengapa otonomi daerah atau desentralisasi diperlukan dapat dijawab dengan mengacu pada keberagaman masing-masing daerah. Melalui desentralisasi, pemerintah pusat dapat dengan jelas mengetahui apa saja yang dibutuhkan daerah untuk meningkatkan kesejahteraan rakyatnya. Setiap wilayah wilayah memiliki keunikan dalam banyak aspek, seperti geografi, budaya, tingkat perkembangan ekonomi, dan potensi sumber daya alam. Pemerintah tanpa kewenangan terpusat dapat merumuskan kebijakan dan rencana yang sama untuk setiap daerah agar dapat mencapai tujuannya dengan tepat. Oleh karena itu, melalui desen-tralisasi diharapkan setiap pemerintah di setiap daerah dapat menyelesaikan permasalahannya dan mengutamakan permasalahan yang akan dikembangkan, karena mereka sangat menyadari potensi alam yang ada serta harapan masyarakat.
Di abad 21 ini, bangsa Indonesia menghadapi tantangan berat dalam pemanfaatan dan pengelolaan sumber daya alam. Sebagian dari tantangan ini berasal dari perkembangan global yang merupakan paradigma baru yang mempengaruhi tatanan ekonomi dan politik internasional. Beberapa di antaranya berasal dari sumber dalam negeri dan sedikit banyak karena pengaruh global. Tantangan dari luar adalah paradigma baru pengelolaan sumber daya alam, yaitu kemauan bersama untuk menerapkan prinsip-prinsip pembangunan berkelanjutan yang disepakati pada KTT Bumi Rio de Janeiro 1992 di komunitasinternasional.
Pembangunan berkelanjutan seperti itu hanya dapat dicapai dengan dukungan demokratisasi dan keadilan di suatu negara. Ko-munitas internasional dan organisasi internasional mendorong dan menyambut baik upaya desentralisasi. Otonomi daerah diharapkan dapat mendorong perkembangan dan hasil-hasil masyarakat lokal. Sejak 1980-an, desentralisasi telah menjadi isu penting di negara-negara dunia ketiga. Bank Dunia melaporkan pada tahun 1999 bahwa sekitar 80% negara berkembang telah menerapkan desentralisasi dalam beberapa bentuk.
4.2 Penyelenggaraan Pemerintahan Daerah Berwawasan