G. Batasan Istilah
3. Evaluasi Implementasi Kebijakan Publik
Evaluasi kebijakan merupakan proses terakhir dalam tahapan kebijakan publik. Menurut Budi Winarno ( 2009 : 226) secara umum evaluasi kebijakan dapat dikatakan sebagai kegiatan yang menyangkut estimasi atau penilaian kebijakan yang mencakup subtansi, implementasi dan dampak. Maka dalam hal ini evaluasi kebijakan dipandang sebagai suatu kegiatan fungsional. Artinya evaluasi kebijakan tidak hanya dilakukan pada tahap akhir saja, melainkan dilakukan dalam seluruh proses kebijakan. Dengan demikian, evaluasi kebijakan bisa meliputi tahap perumusan masalah-masalah kebijakan, program-program yang diusulkan untuk menyelesaikan masalah kebijakan, implementasi, maupun tahap dampak kebijakan.
Anderson (Paskarina, 2007 : 7) mengungkapkan bahwa evaluasi kebijakan menekankan pada estimasi atau pengukuran dari suatu kebijakan, termasuk juga materi, implementasi, pencapaian tujuan, dan dampak dari kebijakan tersebut, bahkan evaluasi juga dapat digunakan untuk mengidentifikasi faktor-faktor yang mempengaruhi keberhasilan atau kegagalan suatu kebijakan, sehingga hasil pengkajian tersebut dapat digunakan sebagai bahan pengambilan keputusan apakah kebijakan tersebut akan dilanjutkan, diubah, diperkuat atau diakhiri.
Berdasarkan pendapat beberapa ahli tersebut dapat disimpulkan bahwa evaluasi implementasi kebijakan publik merupakan suatu upaya untuk mengukur, menilai, serta mengindentifikasi faktor-faktor yang
mempengaruhi berhasil atau tidaknya suatu kebijakan dalam lingkup yang lebih umum atau keseluruhan dari tahapan kebijakan publik.
Terdapat tiga pendekatan besar dalam evaluasi kebijakan (Suharno, 2010 : 243-246). Pendekatan-pendekatan tersebut diantaranya evaluasi semu, evaluasi formal, dan evaluasi keputusan teoritis. Selanjutnya masing-masing pendekatan dijelaskan sebagai berikut :
Evaluasi semu (pseudo evaluation) adalah pendekatan yang menggunakan metode-metode deskriptif untuk menghasilkan informasi yang valid tentang hasil kebijakan, tanpa mempersoalkan lebih jauh tentang nilai dan manfaat dari hasil kebijakan tersebut bagi individu, kelompok sasaran dan masyarakat dalam skala luas. Asumsi pendekatan ini adalah bahwa nilai atau manfaat suatu hasil kebijakan akan terbukti dengan sendirinya serta akan diukur dan dirasakan secara langsung baik oleh individu, kelompok maupun masyarakat.
Evaluasi formal (formal evaluation) adalah pendekatan yang menggunakan metode-metode deskriptif untuk menghasilkan informasi yang valid tentang hasil kebijakan dengan tetap melakukan evaluasi atas hasil tersebut berdasarkan tujuan kebijakan yang telah ditetapkan dan diumumkan secara formal oleh pembuat kebijakan dan tenaga administratif kebijakan. Pendekatan ini berasumsi bahwa tujuan dan target yang telah diumumkan secara formal merupakan ukuran yang paling tepat untuk mengevaluasi manfaat atau nilai suatu kebijakan. Pendekatan ini terbagi ke dalam empat varian diantaranya meliputi; 1) Evaluasi
perkembangan, 2) Evaluasi Proses retrospektif, 3) Evaluasi Hasil Retrospektif, dan 4) Evaluasi eksperimental.
Sedangkan evaluasi keputusan teoritis (decision-theorretic evaluation) adalah evaluasi yang menggunakan metode-metode deskriptif untuk menghasilkan informasi yang valid dan akuntabel tentang hasil kebijakan, yang dinilai secara eksplisit oleh para pelaku kebijakan. Evaluasi ini bertujuan untuk menghubungkan antara hasil kebijakan dengan nilai-nilai dari pelakunya kebijakan tersebut. Pendekatan ini terbagi ke dalam 2 varian, yaitu penilaian evaluabilitas (evaluability assessment) dan analisis utilitas multi atribut.
Adapun dalam penelitian ini, peneliti menggunakan pendekatan evaluasi formal dengan mengambil varian pendekatan evaluasi proses retrospektif yaitu berupa pemantuan atau evaluasi setelah suatu kebijakan dilaksanakan pada jangka waktu tertentu. Evaluasi ini mendasarkan pada informasi yang telah ada tentang kebijakan yang berjalan, yang berhubungan langsung dengan hasil output dan dampak kebijakan.
B. Konsep Tentang Tata Ruang 1. Penataan Ruang
Menurut Undang-Undang Republik Indonesia Nomor 26 Tahun2007 tentang Penataan Ruang dijelaskan bahwa penataan ruang adalahsuatu sistem proses perencanaan tata ruang, pemanfaatan ruang danpengendalian pemanfaatan ruang, dimana kegiatannya meliputi kegiatanpengaturan, pembinaan, pelaksanaan dan pengawasan penataan ruang.Disebutkan dalam
Pasal 2 Undang-Undang Nomor 26 Tahun2007 dan Penjelasannya bahwa dalam kerangka Negara Kesatuan Republik Indonesia penataan ruang diselenggarakan berdasarkan asas :
a. Keterpaduan adalah bahwa penataan ruang diselengarakan dengan mengintegrasikan berbagai kepentingan yang bersifat lintas sektor, lintas wilayah, dan lintas pemangku kepentingan. Pemangku kepentingan, antara lain adalah Pemerintah, pemerintah daerah, dan masyarakat.
b. Keserasian, keselarasan dan keseimbangan adalah bahwa penataan ruang diselenggarakan dengan mewujudkan keserasian antara struktur ruang dan pola ruang, keselarasan antara kehidupan manusia dengan lingkungannya, keseimbangan pertumbuhan dan perkembangan antardaerah serta antara kawasan perkotaan dan kawasan pedesaan.
c. Keberlanjutan adalah bahwa penataan ruang diselenggarakan dengan menjamin kelestarian dan kelangsungan daya dukung dan daya tampung lingkungan dengan memperhatikan kepentingan generasi mendatang.
d. Keberdayaan dan keberhasilgunaan dalah bahwa penataan ruang diselenggarakan dengan mengoptimalkan manfaat ruang dan sumber daya yang terkandung di dalamnya serta menjamin terwujudnya tata ruang yang berkualitas.
e. Keterbukaan adalah bahwa penataan ruang diselenggarakan dengan memberikan akses yang seluas-luasnya kepada masyarakat untuk mendapatkan informasi yang berkaitan dengan penataan ruang. f. Kebersamaan dan kemitraan adalah bahwa penataan ruang
diselenggarakan dengan melibatkan seluruh pemangku kepentingan.
g. Perlindungan kepentingan umum adalah bahwa penataan ruang diselenggarakan dengan mengutamakan kepentingan masyarakat. h. Kepastian hukum dan keadilan adalah bahwa penataan ruang
diselenggarakan dengan berlandaskan hukum / ketentuan peraturan perundang-undangan dan bahwa penataan ruang dilaksanakan dengan mempertimbangkan rasa keadilan masyarakat serta melindungi hak dan kewajiban semua pihak secara adil dengan jaminan kepastian hukum
i. Akuntabilitas adalah bahwa penyelenggaraan penataan ruang dapat dipertanggungjawabkan, baik prosesnya, pembiayaannya, maupun hasilnya.
Pasal 3 Undang-Undang Nomor 26 Tahun 2007 disebutkan bahwa penataan ruang bertujuan untuk mewujudkan ruang wilayah nasional yang aman, nyaman, produktif, dan berkelanjutan berlandaskan Wawasan Nusantara dan Ketahanan Nasional dengan :
a. mewujudkan keharmonisan antara lingkungan alam dan lingkungan buatan;
b. terwujudnya keterpaduan dalam penggunaan sumber daya alam dan sumber daya buatan dengan memperhatikan sumber daya manusia; dan
c. terwujudnya perlindungan fungsi ruang dan pencegahan dampak negative terhadap lingkungan akibat pemanfaatan ruang.
Mengenai rencana tata ruang yang penyusunannya dilakukan pemerintah pada hakikatnya dapat pula digambarkan sebagai penjabaran dari instrumen kebijakan Tata Guna Tanah, yang harus merupakan pelaksanaan rencana tata ruang. Rencana Tata Guna Tanah harus diserasikan dengan Rencana Tata Ruang Wilayah, sehingga penggunaan tanah sesuai dengan tujuan penataan ruang. Rencana Umum Tata Ruang secara hirarki terdiri atas : Rencana Tata Ruang Wilayah Nasional, Rencana Tata Ruang Wilayah Propinsi, Rencana Tata Ruang Wilayah Kabupaten / Rencana Tata Ruang Wilayah Kota. Rencana Tata Ruang Wilayah Kabupaten memuat :
a. tujuan, kebijakan dan strategi penataan ruang wilayah kabupaten b. rencana struktur ruang wilayah kabupaten yang meliputi sistem c. perkotaan di wilayahnya yang terkait dengan kawasan perdesaan
dan sistem jaringan prasarana wilayah kabupaten
d. rencana pola ruang wilayah kabupaten yang meliputi kawasan lindung kabupaten dan kawasan budi daya kabupaten
e. penetapan kawasan strategis kabupaten
f. arahan pemanfaatan ruang wilayah kabupaten yang berisi indikasi program utama jangka menengah lima tahunan
g. ketentuan pengendalian pemanfaatan ruang wilayah kabupaten yang berisi ketentuan umum peraturan zonasi, ketentuan perizinan, ketentuan insentif dan disinsentif, serta arahan sanksi.
Ketentuan perencanaan tata ruang wilayah kabupaten berlaku mutatis mutandis untuk perencanaan tata ruang wilayah kota, dengan ketentuan tambahan, yaitu :
a. rencana penyediaan dan pemanfaatan ruang terbuka hijau b. rencana penyediaan dan pemanfaatan ruang terbuka non hijau c. rencana penyediaan dan pemanfaatan prasarana dan sarana
jaringan pejalan kaki, angkutan umum, kegiatan informal, dan ruang evakuasi bencana, yang dibutuhkan untuk menjalankan fungsi wilayah kota sebagai pusat pelayanan sosial ekonomi dan pusat pertumbuhan wilayah.
Rencana Tata Ruang Wilayah Perkotaan mempunyai jangka waktu selama 20 tahun yang ditinjau kembali dalam 5 tahun.
Dalam kaitan dengan wilayah perencanaan Kawasan Perkotaan, maka karakteristik (potensi dan masalah) dan arahan kebijakan pembangunan kawasan menurut Rencana Tata Ruang Wilayah Propinsi DIY dapat dijelaskan sebagai berikut :
1). Karakteristik (potensi dan masalah) yang dominan pada Kawasan Tumbuh Cepat, meliputi:
a. Aglomerasi obyek dan berpotensi sebagai fasilitas wisata utama di DIY. b. Aglomerasi penduduk dan kegiatan dari Kota Yogyakarta.
c. Pertumbuhan dan pergerakan penduduk yang tinggi, sejalan dengan perkembangan sektor sekunder dan tersier yang memerlukan ruang.
d. Kesuburan tanah tinggi dengan ketersediaan air dan sarana pertanian yang mencukupi, yang dipadukan dengan kapasitas sumber daya manusia yang tinggi, merupakan kawasan pertanian tanaman pangan lahan basah yang mempunyai tingkat produktivitas tinggi.
e. Bagian atas dari wilayah Kabupaten Sleman merupakan wilayah cepat berkembang, yang merupakan gerbang barat Kota Yogyakarta.
f. Konflik pemanfaatan ruang yang cenderung mengakibatkan kerusakankualitas lingkungan hidup yang disebabkan oleh terjadinya negasi antar bentuk penggunaan, diskordinasi keruangan serta dampak pencemaran.
g. Tingkat pertumbuhan bangunan dan infrastruktur fisik yang tinggi di Kawasan perencanaan disertai dengan konversi lahan pertanian produksi tinggi ke lahan non pertanian.
Arahan kebijaksanaan pokok bagi pengembangan kawasan strategis pada dasarnya mengacu pada kepentingan sektor/sub sektor atau permasalahan yang mendesak penanganannya. Dalam konteks karakteristik (potensi dan masalah) Kawasan Tumbuh Cepat, maka arahan kebijaksanaan pengembangan pada kawasan tersebut meliputi:
1) Pelestarian fungsi lindung pada kawasan resapan air, untuk menjaga tatanan hidrologi di kawasan ini.
peternakan, industri parawisata dan pemukiman yang punya resiko minimum terhadap penurunan kualitas dan kuantitas sumberdaya air,
3) Pengembalian fungsi lindung pada kawasan resapan yang telah mengalami penurunan fungsi, baik sebagai proses budidaya manusia maupun alam.
4) Pengarahan sebaran penduduk dan kegiatannya serta penyesuaian rasio pengusahaan tanah pertanian per kepala keluarga.
5) Pelestarian obyek/benda cagar budaya dan pemanfaatannya secara bijaksana.
6) Pelestarian fungsi lindung pada wilayah sempadan sungai sebagai penampung luapan aliran bahaya Merapi.
7) Pelestrian fungsi lindung pada wilayah sekitar sempadan mata air.
Kebijaksanaan pembangunan berdasarkan Rencana Tata Ruang Wilayah Kabupaten Sleman mencakup; a) Kebijaksanaan pengelolaan kawasan budidaya, sebagai bagian wilayah yang dialokasikan untuk mewadahi fungsi pertambangan, militer, industri, perdagangan, pariwisata, permukiman dan pertanian; b) Kebijaksanaan pengembangan kota-kota, menurut tata jenjang pusat-pusat pelayanan pada konstelasi tingkat kabupaten, kota-kota di wilayah kabupaten Sleman, sebagai berikut:
a) Hirarki I : Kota Sleman (ibukota kabupaten)
b) Hirarki II : Kota Tempel, Pakem, Ngaglik, Depok, Kalasan, Gamping, Godean
c) Hirarki III : Kota Mlati, Prambanan, Berbah, Minggir, Moyudan, Seyegan, Turi, Cangkringan, Ngemplak.
Kebijaksanaan pengembangan kota-kota di Kabupaten Sleman menurut jangkauan pusat-pusat pelayanan, dibedakan atas jangkauan tingkat regional (kabupaten), sub regional (beberapa kecamatan) dan lokal (kecamatan).
Kebijaksanaan pengembangan kota-kota di Kabupaten Sleman juga menurut fungsi pusat-pusat pelayanan yang mencakup fungsi pemerintahan, pusat perdagangan dan pelayanan sosial, pusat pariwisata, pusat industri, pusat pendidikan dan pusat perhubungan. Dalam sistem prasarana wilayah, prasarana transportasi yang dikembangkan meliputi sistem transportasi jalan raya, kereta api dan transportasi udara.
Pertimbangan utama dalam penataan ruang meliputi pertimbangan normatif, pertimbangan fungsional dan pertimbangan fisik. Perwujudan pertimbangan tersebut bersifat spasial (keruangan) dan a-spasial (bukan keruangan). Pertimbangan spasial pemanfaatan ruang menggunakan analisis map ovelaping peta kesesuaian lahan dan pola penggunaan lahan eksisting.
Pertimbangan a-spasial rencana tata ruang Kecamatan Ngaglik ditinjau berdasarkan peluang pengembangan sektor ekonomi berdasarkan nilai PDRB Kecamatan Ngaglik. Skenario pengembangan tata ruang terkait dengan sektor potensial yang diperoleh dari hasil analisis SWOT. Arahan kebijakan ini didasarkan pada pengembangan sektor basis perekonomian yang ada di Kecamatan Ngaglik. Berdasarkan hasil analisis LQ pada laporan sebelumnya dapat diidentifikasi adanya 4 (empat) sektor basis yaitu sektor pertanian, peternakan dan perikanan, perdagangan dan jasa serta perindustrian.
C. Konsep Tentang Perizinan 1. Pengertian perizinan
Dalam ruang lingkup perizinan, izin (vergunning) dijelaskan sebagai perkenaan atau izin dari pemerintah berdasarkan undang-undang atau peraturan pemerintah yang disyaratkan untuk perbuatan yang pada umumnya memerlukan pengawasan khusus, tetapi yang pada umumnya tidaklah dianggap sebagai hal-hal yang sama sekali tidak dikehendaki. Menurut Sjachran Basah, izin adalah perbuatan hukum administrasi negara bersegi satu yang mengaplikasikan peraturan dalam hal konkret berdasarkan persyaratan dan prosedur sebagaimana ditetapkan oleh ketentuan peraturan perundang-undangan.
Pendapat yang hampir sama dikemukakan oleh E. Utrecht, beliau mengatakan bahwa bila pembuat peraturan umumnya tidak melarang suatu perbuatan, tetapi masih juga memperkenankannya asal saja diadakan secara yang ditentukan masing-masing hal konkret, keputusan administrasi negara yang memperkenankan perbuatan tersebut bersifat suatu izin. Izin yang dimaksud suatu persetujuan dari penguasa berdasarkan undang undang atau peraturan pemerintah untuk dalam keadaan tertentu menyimpang dari ketentuan ketentuan larangan peratura perundang-undangan .
Bagir Manan menyebutkan bahwa izin dalam arti luas berarti suatu persetujuan dari penguasa berdasarkan peraturan perundang-undangan untuk memperbolehkan melakukan tindakan atau perbuatan tertentu yang secara umum dilanggar, (Ridwan HR, 2007: 207).
N.M.Spelt dan J.B.J.M ten Berge membagi pengertian perizinan dalam arti luas dan dalam arti sempit, yaitu sebagai berikut :
“Izin merupakan salah satu instrumen yang paling banyak digunakan dalam hukum administrasi. Pemerintah menggunakan izin sebagai sarana yuridis untukmengemudikan tingkah laku para warga. Izin ialah suatu persetujuan dari penguasa berdasarkan undang-undang atau peraturan pemerintah untuk dalam keadaan tertentu menyimpang dari ketentuan-ketentuan larangan perundangan.
Dengan memberi izin, penguasa memperkenankan orang yang memohonnya untuk melakukan tindakan-tindakan tertentu yang sebenarnya dilarang. Ini menyangkut perkenaan bagi suatu tindakan yang demi kepentingan umum mengharuskan pengawasan khusus atasnya. Ini adalah paparan luas dari pengertian izin.
Izin dalam arti sempit adalah pengikatan-pengikatan pada suatu peraturan izin pada umumnya didasarkan pada keinginan pembuat undang-undang untuk mencapai suatu tatanan tertentu atau untuk menghalang-halangi keadaan-keadaan yang buruk. Tujuannya ialah
mengatur tindakan-tindankan yang oleh undang-undang tidak seluruhnya dianggap tercela, namun dimana ia menginginkan dapat melakukan pengawasan sekadarnya. Hal yang pokok pada izin dalam pengertian sempit ini adalah bahwa suatu tindakan dilarang, terkecuali diperkenankan dengan tujuan agar dalam ketentuan-ketentuan yang dipersangkutkan dengan perkenan dapat diteliti, dibenarkan dalam batas-batas tertentu dai tiap kasus. Jadi persoalannya bukanlah hanya pada memberi perkenan dalam keadaan-keadaan yang sangat khusus, tetapi agar tindakan-tindakan yang diperkenankan dilakukan dengan cara tertentu (dicantumkan dalam ketentuan-ketentuan)”, (Adrian Sutedi, 2011: 170-171).
Berdasarkan paparan diatas, dapat ditarik kesimpulan bahwa izin adalah instrumen yuridis berdasarkan pada peraturan perundang-undangan, prosedur, dan persyaratan tertentu yang digunakan oleh pemerintah untuk mempengaruhi para warga agar mau mengikuti cara yang dianjurkan guna mencapai suatu tujuan konkret. Izin yang ditangani oleh Dinas Pengendalian Pertanahan Daerah Kabupaten Sleman merupakan pengertian izin dalam arti sempit.