Proposal baru yang diajukan oleh Kosta Rika itu dengan serta merta mendapatkan dukungan tidak hanya dari organisasi-organisasi hak asasi manusia, melainkan juga dari dalam sistem PBB itu sendiri. Misalnya, Pelapor Khusus PBB untuk Penyiksaan, Peter Kooijmans, tidak ragu-ragu menegaskan dalam salah satu dari laporan-laporannya bahwa sistem kunjungan pencegahan ke tempat-tempat penahanan harus menjadi “batu penentu terakhir dalam bangunan besar
yang dibangun oleh PBB dalam kampanyenya menentang Penyiksaan”.39
Beberapa tahun kemudian, Deklarasi Wina dan Rencana Aksi (Vienna
Declaration and Plan of Action) sebagai hasil langsung dari Konferensi
Dunia tentang Hak Asasi Manusia pada 1993, menuntut “pengesahan
segera atas sebuah Protokol Opsional untuk Konvensi Menentang Penyiksaan… yang akan menciptakan sebuah sistem kunjungan berkala ke
tempat-tempat penahanan”.40
Namun demikian, proposal untuk Protokol Opsional untuk Konvensi Menentang Penyiksaan tersebut tetap saja terperangkap dalam suatu proses negosiasi yang rumit dan panjang. Sehingga, dibutuhkan waktu sepuluh tahun baginya untuk akhirnya mendapatkan pengesahannya pada 18 Desember 2002 oleh Majelis Umum PBB.
39 Laporan oleh Peter Kooijmans, Pelapor Khusus PBB untuk Penyiksaan, E/CN.4/1988/17, hlm. 21, paragraf 65.
3. Kelompok Kerja yang Dibentuk untuk Menyusun
Rancangan Protokol Opsional: Sebuah Proses
Sepuluh-Tahunan
a) Pembentukan Sebuah Kelompok Kerja
Komisi Hak Asasi Manusia PBB, sebuah badan penting PBB yang menangani masalah-masalah hak asasi manusia, dan yang terdiri dari lima-puluh-tiga Negara Anggota, menangani resolusi Kosta Rika dengan secara resmi menetapkan pada 3 Maret 1992 untuk membentuk sebuah Kelompok Kerja yang tidak memiliki batas masa kerja. Kelompok Kerja tersebut mempunyai tugas untuk menyusun rancangan sebuah protokol opsional untuk Konvensi Menentang Penyiksaan.41 Kelompok-Kelompok Kerja merupakan wahana yang sering digunakan oleh Komisi Hak Asasi Manusia untuk memperkenalkan, membahas, menegosiasikan dan akhirnya menyetujui, biasanya setelah beberapa tahun berselang, perjanjian-perjanjian di dalam sistem PBB. Kelompok-Kelompok Kerja itu terdiri dari delegasi-delegasi dari Perwakilan Negara (States
Repre-sentatives) yang menegosiasikan muatan akhir dari instrumen yang
ingin dibuat itu. Perlu dicatat bahwa NGO, organisasi-organisasi internasional dan pakar-pakar tambahan boleh menyajikan pandangan mereka kepada Kelompok-Kelompok Kerja, kendatipun negosiasi final dan pengesahan instrumennya tetap menjadi tanggung jawab Negara yang terlibat. Karena itu, sasaran dari Kelompok-Kelompok Kerja adalah untuk menyepakati naskah definitif dari sebuah perjanjian dengan maksud supaya dapat diajukan kepada Majelis Umum PBB untuk pengesahan formalnya. Kelompok Kerja tanpa batas waktu (open-ended) untuk merancang Protokol Opsional untuk Konvensi Menentang Penyiksaan, sesuai dengan namanya, tidak dibatasi oleh batas waktu khusus untuk menyelesaikan kerjanya. Selain itu, wakil-wakil dari pelbagai Negara,
41 Komisi Hak Asasi Manusia (UN Commission on Human Rights), Resolusi 1992/43, 3 Maret 1992. Sejarah Protokol Opsional untuk Konvensi Menentang Penyiksaan
41
bukan hanya anggota dari Komisi Hak Asasi Manusia,42 boleh berpartisipasi dalam kerjanya. Partisipan juga mencakupi organisasi-organisasi internasional, seperti ICRC, pakar-pakar seperti Pelapor Khusus PBB untuk Penyiksaan, dan NGO-NGO hak asasi manusia yang jumlahnya semakin bertambah, termasuk APT dan ICJ. Dalam Kelompok Kerja tersebut, Kosta Rika terus memainkan peran yang utama dan bertindak sebagai Ketua dan Pelapor Kelompok Kerja selama masa sepuluh tahun dengan pelbagai sesi kegiatannya.43 b) Dinamika Kelompok Kerja
Proses sepuluh tahun dari kegiatan Kelompok Kerja untuk menegosiasikan dan mengesahkan sebuah naskah rancangan Protokol Opsional ditandai oleh meningkatnya polarisasi antara Negara, yaitu antara Negara yang mendukung pembentukan sebuah mekanisme pencegahan yang kokoh untuk mengadakan kunjungan dengan Negara yang bertindak entah memperlemah cakupan Protokol Opsional tersebut atau menggagalkannya sama sekali. Pada setiap tahun perjalanannya, masing-masing kelompok mengkosolidasikan posisinya dan memperbaiki argumen-argumennya, yang akhirnya menggiring Kelompok Kerja tersebut pada situasi mandek (stalemate) dalam negosiasi. Keadaan ini berdampak pada semakin lamanya waktu yang dibutuhkan untuk menyelesaikan pekerjaanya; hampir satu dekade penuh.
Memanjangnya proses dan karena itu melelahkan Kelompok Kerja jelas-jelas merupakan strategi yang dipilih oleh Negara-Negara yang paling menentang Protokol tersebut. Taktik mereka mencakupi pengajuan proposal-proposal baru tentang isu-isu yang sebelumnya telah dipecahkan bersama dan menyajikan penolakan terhadap hal-hal yang telah dibahas pada tahun-tahun sebelumnya. Tujuan mereka
42 Tidak hanya Negara-Negara Anggota PBB, tetapi juga mereka yang memiliki status pengamat bisa berpartisipasi dalam Kelompok Kerja. Sebagai contoh, Swiss berpartisipasi aktif dalam proses tersebut, kendati negara itu secara formal belum bergabung dengan PBB hingga September 2002.
43 Selama selang waktu singkat (1996-1999), Pelapor dan Ketuanya, Carlos Vargas Pizarro (Kosta Rika), dibantu dalam menjalankan tugasnya oleh Presiden Komite Perancangan, Ann Marie Bolin Pennegard (Swedia).
adalah memperpanjang pembahasan dan memanfaatkan waktu untuk secara perlahan merontokkan upaya-upaya dari Kelompok Kerja.44 Dengan begitu, Negara-Negara dengan kepentingan akan adanya Protokol Opsional yang handal lebih berfokus pada penangkisan taktik-taktik penundaan dari Negara-Negara yang menentang dan pada pengembangan argumen-argumen yang lebih kuat dan lebih canggih untuk mendukung Protokol Opsional tersebut.45 Mereka terutama sekali mengembangkan suatu strategi advokasi efektif dengan meminta dukungan penting dari NGO-NGO, yang memberikan masukan pada masalah-masalah substantif kepada delegasi Negara termasuk juga, malahan terutama, materi-materi bernilai penting seperti persoalan teknis dan pandangan legal, dan tabel-tabel perbandingan dari pelbagai proposal yang berbeda-beda. Strategi ini pada akhirnya memampukan para delegasi untuk mengidentifikasi pelbagai perbedaan yang mungkin di antara beragam proposal yang diajukan itu dan untuk mendapatkan jalan keluar dari jebakan yang dipasang oleh pihak lawan, yaitu pihak yang menentang naskah yang kokoh.
Untuk memberikan gambaran tentang ketegangan di dalam Kelompok Kerja tersebut, kita bisa mengutip contoh dari sesi ketujuh pada tahun 1998. Tahun ini ditandai oleh perayaan 50 tahun Deklarasi Universal Hak Asasi Manusia (DUHAM, UDHR) dan, secara simbolis, banyak yang berharap bahwa tahun ini juga menjadi momen pengesahan akhir untuk Protokol Opsional yang sedang digodok itu. Pada akhir sesi, seorang delegasi dari APT mengemukakan “kegeraman dan keprihatinan atas atmosfer yang mewarnai ruang pertemuan”
44 Menurut Ketua dan Pelapor sebelumnya dari Kelompok Kerja, “…Tahun demi tahun, Kelompok Kerja … akan terperosok ke dalam pembahasan Byzantium tentang pencapaian atas pasal-pasal tertentu dari naskah ini. Suatu praktik steril dan membosankan yang melemahkan kesabaran dari mereka yang menginginkan kemajuan pada sasaran-sasaran nyata dari Protokol.” ODIO BENITO, Elizabeth, “Protocolo Facultativo a la Convención contra la Tortura”, Revista Costarricense de Política Exterior, Vol. 3 (2002), hlm. 85-90, hlm.87.
45 Seiring Kelompok Kerja semakin maju, argumen-argumen ini semakin didasarkan pada pengalaman praktis tidak hanya dari Komite Eropa untuk Pencegahan Penyiksaan (European Committee for the Prevention of Torture), yang telah memulai kunjungan pada 1990, tetapi juga dengan misi dalam negeri yang dijalankan oleh mekanisme PBB lainnya, yang dikembangkan pada akhir 1980-an.
yang selanjutnya menyingkap “jelas-jelas kurangnya kemauan politik
untuk menyelesaikan Protokol Opsional… kesalahpahaman dan kecurigaan yang mengental di antara para delegasi telah membunuh semangat kerja sama
juga harapan komunitas internasional”.46 Kelompok Kerja tersebut
kemudian membutuhkan waktu empat tahun lagi untuk mengatasi pelbagai rintangan tersebut, dan menyelesaikan pekerjaannya.
c) Masalah-Masalah Utama yang Menjadi Perdebatan dalam Kelompok Kerja
Perpecahan dalam Kelompok Kerja berkisar pada pelbagai masalah substantif yang muncul secara berulang-ulang selama proses sepuluh-tahunan. Masalah-masalah utama yang menjadi perdebatan dalam Kelompok Kerja tersebut diuraikan secara ringkas di bawah ini:47