BAB II KERANGKA TEORI
2.3 Implementasi Kebijakan
2.3.1 Definisi Implementasi Kebijakan
Secara umum istilah implementasi dalam Kamus Besar Bahasa Indonesia berarti pelaksanaan atau penerapan. Istilah implementasi biasanya dikaitkan dengan suatu kegiatan yang dilaksanakan untuk mencapai tujuan tertentu. Menurut Kamus Webster yang dikutip oleh Solichin Abdul Wahab adalah “Konsep implementasi berasal dari bahasa inggris yaitu to implement. Dalam kamus besar Webster, to implement (menyediakan sarana untuk melaksanakan sesuatu); dan to give practical effect to (untuk menimbulkan dampak/akibat terhadap sesuatu)”. (Webster dalam Wahab, 2012).
Kebijakan adalah rangkaian konsep dan asas yang menjadi pedoman dan dasar rencana dalam pelaksanaan suatu pekerjaan, kepemimpinan dan cara bertindak. Istilah ini dapat diterapkan pada pemerintahan, organisasi dan kelompok sektor swasta, serta individu. Kebijakan berbeda dengan peraturan dan hukum. Jika hukum dapat memaksakan atau melarang suatu perilaku, kebijakan hanya menjadi pedoman tindakan yang paling mungkin memperoleh hasil yang diinginkan.
Kebijakan atau kajian kebijakan dapat pula merujuk pada proses pembuatan keputusan-keputusan penting organisasi, termasuk identifikasi berbagai alternatif seperti prioritas program atau pengeluaran, dan pemilihannya berdasarkan dampaknya. Kebijakan juga dapat diartikan sebagai mekanisme politis, manajemen, finansial atau administratif untuk mencapai suatu tujuan eksplisit.
Solichin Abdul Wahab mengemukakan bahwa istilah kebijakan sendiri masih terjadi silang pendapat dan merupakan ajang perdebatan para ahli. Maka untuk memahami istilah kebijakan, Solichin Abdul Wahab (2012) memberikan beberapa pedoman sebagai berikut:
1. Kebijakan harus dibedakan dari keputusan
2. Kebijakan sebenarnya tidak serta merta dapat dibedakan dari administrasi 3. Kebijakan mencakup perilaku dan harapan-harapan
4. Kebijakan mencakup ketiadaan tindakan ataupun adanya tindakan 5. Kebijakan biasanya mempunyai hasil akhir yang akan dicapai
6. Setiap kebijakan memiliki tujuan atau sasaran tertentu baik eksplisit maupun implisit
7. Kebijakan muncul dari suatu proses yang berlangsung sepanjang waktu
8. Kebijakan meliputi hubungan-hubungan yang bersifat antar organisasi dan yang bersifat intra organisasi
9. Kebijakan publik meski tidak eksklusif menyangkut peran kunci lembaga-lembaga pemerintah
10. Kebijakan itu dirumuskan atau didefinisikan secara subyektif
Pemahaman umum mengenai implementasi kebijakan dapat diperoleh dari pernyataan Grindle (Dalam Akib, 2010) bahwa implementasi merupakan proses umum tindakan administratif yang dapat diteliti pada tingkat program tertentu.
Deskripsi sederhana tentang konsep implementasi dikemukakan oleh Lane bahwa implementasi sebagai konsep dapat dibagi ke dalam dua bagian yakni implementasi merupakan persamaan fungsi dari maksud, output dan outcome. Berdasarkan deskripsi tersebut, formula implementasi merupakan fungsi yang terdiri dari maksud dan tujuan, hasil sebagai produk dan hasil dari akibat. Implementasi kebijakan menghubungkan antara tujuan kebijakan dan realisasinya dengan hasil kegiatan pemerintah. Ini sesuai dengan pandangan Van Meter dan Van Horn (Grindle, dalam Akib 2010), bahwa tugas implementasi adalah membangun jaringan yang memungkinkan tujuan kebijakan publik direalisasikan melalui aktivitas instansi pemerintah yang melibatkan berbagai pihak yang berkepentingan.
2.3.2 Tujuan Implementasi Kebijakan
Alasan mengapa implementasi kebijakan diperlukan mengacu pada pandangan para pakar bahwa setiap kebijakan yang telah dibuat harus diimplementasikan. Oleh karena itu, implementasi kebijakan diperlukan karena berbagai alasan atau perspektif. Implementasi kebijakan diperlukan untuk melihat kepatuhan kelompok sasaran kebijakan. Oleh karena itu, dilihat dari perspektif
perilaku, kepatuhan kelompok sasaran merupakan faktor penting yang menentukan keberhasilan implementasi kebijakan. Pemahaman ini sejalan dengan pandangan Ripley dan Franklin (Dalam Akib, 2010), bahwa untuk mendukung keberhasilan implementasi kebijakan perlu didasarkan pada tiga aspek, yaitu: 1) tingkat kepatuhan birokrasi terhadap birokrasi diatasnya atau tingkatan birokrasi, sebagaimana diatur dalam undang-undang, 2) adanya kelancaran rutinitas dan tidak adanya masalah; serta 3) pelaksanaan dan dampak (manfaat) yang dikehendaki dari semua program terarah.
Implementasi kebijakan diperlukan karena pada tahap itulah dapat dilihat
“kesesuaian” berbagai faktor determinan keberhasilan implementasi kebijakan atau program. Alasan tersebut sejalan dengan pernyataan Korten dan Syahrir (Dalam Akib, 2010), bahwa keefektifan kebijakan atau program tergantung pada tingkat kesesuaian antara program dengan pemanfaat, kesesuaian program dengan organisasi pelaksana dan kesesuaian program kelompok pemanfaat dengan organisasi pelaksana. Selain alasan tersebut, implementasi kebijakan diperlukan untuk melihat adanya hubungan antara implementasi kebijakan dengan faktor-faktor lain.
2.3.3 Perspektif Implementasi Kebijakan
Implementasi kebijakan publik dapat dilihat dari beberapa perspektif atau pendekatan. Salah satunya ialah implementation problems approach yang diperkenalkan oleh Edwards III (Dalam Imronah, 2009). Edwards III mengajukan pendekatan masalah implementasi dengan terlebih dahulu mengemukakan dua pertanyaan pokok, yakni: (i) faktor apa yang mendukung keberhasilan implementasi kebijakan? Dan (ii) faktor apa yang menghambat keberhasilan
implementasi kebijakan? Berdasarkan kedua pertanyaan tersebut dirumuskan empat faktor yang merupakan syarat utama keberhasilan proses implementasi, yakni komunikasi, sumber daya, sikap birokrasi atau pelaksana dan struktur organisasi, termasuk tata aliran kerja birokrasi.
Komunikasi suatu program hanya dapat dilaksanakan dengan baik apabila jelas bagi para pelaksana. Hal ini menyangkut proses penyampaian informasi, kejelasan informasi dan konsistensi informasi yang disampaikan. Sumber daya, meliputi empat komponen yaitu staf yang cukup (jumlah dan mutu), informasi yang dibutuhkan guna pengambilan keputusan, kewenangan yang cukup guna melaksanakan tugas atau tanggung jawab dan fasilitas yang dibutuhkan dalam pelaksanaan. Disposisi atau sikap pelaksana merupakan komitmen pelaksana terhadap program. Struktur birokrasi didasarkan pada standard operating procedure yang mengatur tata aliran pekerjaan dan pelaksanaan kebijakan.
Untuk memperlancar implementasi kebijakan, perlu dilakukan diseminasi dengan baik. Syarat pengelolaan diseminasi kebijakan ada empat, yakni: (1) adanya respek anggota masyarakat terhadap otoritas pemerintah; (2) adanya kesadaran untuk menerima kebijakan; (3) keyakinan bahwa kebijakan dibuat secara sah; (4) awalnya suatu kebijakan dianggap kontroversial, namun dengan berjalannya waktu maka kebijakan tersebut dianggap sebagai sesuatu yang wajar.
2.3.4 Tahap-Tahap Implementasi Kebijakan
Menurut M. Irfan Islamy (2009), untuk mengefektifkan kebijakan yang ditetapkan, maka diperlukan adanya tahap-tahap implementasi kebijakan. Terbagi dalam 2 bentuk, yaitu:
Self-executing, yaitu bahwa dengan dirumuskannya dan disahkannya suatu
kebijakan maka kebijakan tersebut akan terimplementasi dengan sendirinya, misalnya pengakuan suatu Negara terhadap kedaulatan Negara lain.
Non self-executing, yaitu bahwa suatu kebijakan publik perlu diwujudkan
dan dilaksanakan oleh berbagai pihak supaya tujuan pembuatan kebijakan tercapai
Menurut Quade (Dalam Imronah, 2009), dalam proses implementasi kebijakan yang ideal akan terjadi interaksi dan reaksi dari organisasi pengimplementasi, kelompok sasaran dan faktor lingkungan yang mengakibatkan munculnya tekanan dan diikuti dengan tindakan tawar-menawar atau transaksi.
Quade memberikan gambaran bahwa terdapat empat variabel yang harus diteliti dalam analisis implementasi kebijakan publik, yaitu:
1. Kebijakan yang diimpikan, yaitu pola interaksi yang diimpikan agar orang yang menetapkan kebijakan berusaha untuk mewujudkan;
2. Kelompok target, yaitu subyek yang diharapkan dapat mengadopsi pola interaksi baru melalui kebijakan dan subyek yang harus berubah untuk memenuhi kebutuhannya;
3. Organisasi yang melaksanakan, yaitu biasanya berupa unit birokrasi pemerintah yang bertanggungjawab mengimplementasikan kebijakan; dan 4. Faktor lingkungan, yaitu elemen dalam lingkungan yang mempengaruhi
implementasi kebijakan.
2.3.5 Indikator Implementasi Kebijakan
Menurut George Edward III (Dalam Azam, 2010), ada empat faktor atau indikator yang harus diperhatikan agar implementasi kebijakan menjadi efektif, yaitu:
1. Komunikasi
Komunikasi merupakan salah satu variabel penting yang mempengaruhi implementasi kebijakan publik komunikasi sangat menentukan keberhasilan pencapaian tujuan dari implementasi kebijakan publik implementasi yang efektif akan terlaksana, jika para pembuat keputusan mengetahui mengenai apa yang akan mereka kerjakan informasi yang diketahui para pengambil keputusan hanya bisa didapat melalui komunikasi yang baik terdapat tiga indikator yang dapat digunakan dalam mengukur keberhasilan variabel komunikasi
Transmisi
Penyaluran komunikasi yang baik akan dapat menghasilkan suatu implementasi yang baik pula. Seringkali, terjadi masalah dalam penyaluran komunikasi yaitu adanya salah pengertian (miskomunikasi) yang disebabkan banyaknya tingkatan birokrasi yang harus dilalui dalam proses komunikasi, sehingga apa yang diharapkan sesuai di tengah jalan
Kejelasan
Komunikasi yang diterima pelaksana kebijakan (Street level bureaucrats) harus jelas dan tidak membingungkan atau tidak ambigu/mendua
Konsistensi
Perintah yang diberikan dalam pelaksana suatu komunikasi harus konsisten dan jelas untuk ditetapkan atau dijalankan. Jika perintah yang diberikan sering berubah-ubah, maka dapat menimbulkan kebingungan bagi pelaksana dilapangan
2. Sumber Daya
Sumber daya merupakan hal penting dalam implementasi kebijakan. Jika implementasi kebijakan ingin berjalan dengan efektif, maka implementor tidak harus mengetahui apa yang harus diperbuat dan mempunyai kapabilitas untuk melakukan hal tersebut, tetapi mereka juga harus berhasrat untuk membawa
implementasi tersebut ke tataran praktis 3. Disposisi
Dalam implementasi kebijakan, tidak boleh terjadi kesenjangan antara pembuat dan implementor kebijakan dan hendaknya diantara keduanya terjalin hubungan yang saling mendukung agar implementasi kebijakan berhasil dengan baik
4. Struktur Birokrasi
Implementasi kebijakan yang bersifat kompleks menuntut adanya kerjasama banyak pihak. Ketika struktur birokrasi tidak kondusif terhadap implementasi suatu kebijakan, maka hal ini akan menyebabkan ketidakefektifan dan menghambat jalannya pelaksana kebijakan. Maka, memahami struktur birokrasi merupakan faktor yang fundamental untuk mengkaji implementasi kebijakan publik
2.3.6 Faktor-Faktor yang Mempengaruhi Implementasi
Ripley dan Franklin (Dalam Witaradya, 2010) mengemukakan 3 (tiga) komponen yang dapat dipergunakan untuk mengukur keberhasilan implementasi yakni: (1) tingkat kepatuhan pada bagian birokrasi terhadap birokrasi di atasnya atau setingkat sebagaimana diatur dalam Undang-Undang; (2) Keberhasilan implementasi ditandai dengan lancarnya rutinitas dan tidak ada masalah; (3) Keberhasilan implementasi mengacu dan mengarahkan pelaksanaan dan dampak yang dikehendaki dari semua program yang ada.
Pendekatan dalam proses implementasi kebijakan Menurut Wibawa (Dalam Witaradya, 2010), adalah kepatuhan dan pendekatan apa yang terjadi (what’s happening). Implementasi kebijakan akan berhasil apabila pelaksana mematuhi petunjuk yang ada dalam desain program. Sebaliknya, ketidakdisiplinan akan mengakibatkan distorsi informasi/salah paham yang menyebabkan kegagalan implementasi.