B. Kerangka Teori
3. Kekuasaan Legislatif dan Lembaga Perwakilan
pada masing-masing kekuasaan yang ada yang dijalankan dengan mekanisme saling mengawasi dan saling mengimbangi.
3. Kekuasaan Legislatif dan Lembaga Perwakilan
Kekuasan legislatif sebagaimana yang dikutip Jimly Asshiddiqie pada bukunya dari karya Montesquieu yang berjudul L’Esprit des Lois merupakan salah satu dari tiga cabang kekuasaan yang diperkenalkan melalui dokrin separation of power yang diperkenalkan oleh Montesquieu.53 Kekuasaan legislatif ini sesuai dengan namanya yang berasal dari kata legislate menjalankan fungsi legislatif.54 Kekuaaan legislatif ini menurut Jimly Asshiddiqie merupakan kekuasaan yang pertama-tama dalam mencerminkan kedaulatan rakyat, yang mana dalam kegiatan bernegara, hal utama yang perlu diatur adalah mengatur kehidupan bersama. Kewenangan mengatur kehidupan bersama ini yang harus diberikan kepada lembaga legislatif yang menjalankan kekuasaan legislatif. Setidaknya terdapat tiga hal penting yang perlu diatur melalui lembaga perwakilan, yaitu: pengaturan yang berimplikasi pada pengurangan hak dan kekebasan warga negara, pengaturan yang berimplikasi pada pembebanan harta kekayaan warga negara, serta pengaturan mengenai pengeluaran-pengeluaran yang dilakukan dalam proses penyelenggaraan negara.55 Kekuasaan beserta fungsi tersebut diemban oleh suatu lembaga yang dikenal dengan nama lembaga legislatif. Menurut Hendarmin Ranadireksa, lembaga legislatif merupakan suatu lembaga tinggi negara yang bertugas untuk membuat undang-undang yang tersusun dari anggota-anggota yang terpilih melalui proses pemilihan umum sesuai dengan syarat dan ketentuan yang termuat
53 Jimly Asshiddiqie, Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara, ..., h. 283.
54 Muchammad Ali Safa‘at, Parlemen Bikameral (Studi Perbandingan di Amerika Serikat, Perancis, Belanda, Inggris, Austria, dan Indonesia), (Malang: Universitas Brawijawa Press, 2010), h. 23.
55 Jimly Asshiddiqie, Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara, (Depok: Rajawali Pers, 2017), Ed. 1, Cet. 9, h. 299.
dalam peraturan perundang-undangan yang berlaku.56 Menurut Inu Kencana Syafiie, lembaga legislatif dapat diartikan sebagai lembaga yang fungsinya membuat peraturan perundang-undangan, yang mana nomenklatur dan konfigurasinya di setiap negara berbeda-beda sesuai dengan ketentuan yang berlaku dan kebutuhan di negara masing-masing.57 Lembaga legislatif pada dasarnya juga dapat disebut Parlemen.
Kata Parlemen sendiri merupakan salah satu kosakata dalam bahasa Latin yaitu parliamentum atau yang dalam bahasa Prancis dikenal sebagai parler yang masing-masing memiliki arti ―berbicara‖. Sehingga parlemen dapat diartikan sebagai suatu tempat, instansi, atau lembaga yang mana di dalamnya terdapat ―wakil-wakil‖ rakyat untuk saling berbicara untuk kepentingan rakyat.58 Istilah legislatif maupun istilah parlemen keduanya merujuk pada pengertian yang sama. Yaitu pada lembaga yang bertugas sebagai pembawa aspirasi masyarakat dalam membuat atau membentuk suatu undang-undang. Sehingga istilah lembaga legislatif dan istilah parlemen juga dikenal dengan nama lembaga perwakilan. Hal tersebut sejalan dengan sejarah kemunculan lembaga ini sebagai perwakilan rakyat dalam praktik demokrasi perwakilan. John Stuart Mill memiliki pandangan bahwa pemerintahan perwakilan yang diejawantahkan dengan adanya suatu lembaga perwakilan merupakan konsekuensi logis dari penerapan demokrasi perwakilan. Lembaga tersebut berfungsi untuk mengawasi jalannya pemerintahan serta menjadi saluran bagi suara maupun aspirasi yang datang dari masyarakat atau bahkan dari individu sekalipun.59 Letak
56 Hendarmin Ranadireksa, Arsitektur Konstitusi Demokratik, (Bandung: Fokusmedia, 2021), Ed. Digital, Cet. 3, h. 234.
57 Inu Kencana Syafiie, Ilmu Pemerintahan Edisi Revisi Kedua, (Bandung: Mandar Maju, 2013), Cet. 4, h. 141.
58 Untuk lebih jelas, lihat: Isharyanto, Hukum Kelembagaan Negara, (Yogyakarta:
Deepublish, 2016), h. 36. Dan juga: Muchammad Ali Safa‘at, Parlemen Bikameral (Studi Perbandingan di Amerika Serikat, Perancis, Belanda, Inggris, Austria, dan Indonesia), (Malang:
Universitas Brawijawa Press, 2010), h. 24.
59 Muchammad Ali Safa‘at, Parlemen Bikameral (Studi Perbandingan di Amerika Serikat, Perancis, Belanda, Inggris, Austria, dan Indonesia), (Malang: Universitas Brawijawa
perbedaan dari kedua istilah ini menurut Muchammad Ali Syafa‘at adalah pada penggunaannya. Istilah parlemen lebih umum digunakan di Eropa, sedangkan istilah legislatif lebih familiar di Amerika Serikat.60
Sebagai bagian dari perkembangan kedaulatan rakyat dengan sistem perwakilan, perkembangan lembaga perwakilan ini berkaitan erat dengan sejarah yang berkembang di masa Yunani Kuno pada beberapa abad sebelumnya. Akan tetapi, demokrasi yang dipraktikkan di masa Yunani Kuno tersebut menurut Robert A. Dahl tidak memiliki lembaga politik dasar seperti parlemen/lembaga perwakilan nasional pemerintah setempat yang keduanya dipilih rakyat. Jika dikaitkan dengan konteks suatu lembaga yang berbentuk semacam dewan, maka sejarah lembaga perwakilan tersebut berangkat dari Inggris, Skandinavia, Belanda, Swiss, dan berbagai tempat lainnya di utara Laut Tengah. Di kalangan orang Viking sekitar tahun 600 M hingga 1000 M dikenal semacam dewan yang disebut Ting yang membahas hukum, menyelesaikan perselisihan, dan bahkan menyetujui atau menolak seorang raja.61
Seiring dengan berkembangnya zaman, fungsi sebagai lembaga pembuat undang-undang hanya menjadi salah satu fungsi dari lembaga legislatif.62 Perkembangan ini berimplikasi pada berbagai rumusan mengenai fungsi yang dimiliki oleh lembaga ini. Menurut Miriam Budiardjo, setidaknya terdapat dua fungsi utama dari lembaga legislatif, yaitu fungsi menentukan kebijakan dan membuat undang-undang, serta fungsi kontrol. Selain kedua fungsi tersebut, terdapat menurut Miriam Budiardjo terdapat fungsi lainnya, seperti mengesahkan perjanjian internasional, forum kerja sama berbagai golongan, pembawa suara
Press, 2010), h. 26. Sebagaimana dikutip dari, Deliar Noer, Pemikiran Politik di Negeri Barat, (Bandung: Mizan, 1997), Ed. Revisi, Cet. 2, h. 174.
60 Muchammad Ali Safa‘at, Parlemen Bikameral..., ..., h. 24.
61 Untuk lebih jelas, lihat: Muchammad Ali Safa‘at, Parlemen Bikameral ..., ..., h. 26-27.
62 Muchammad Ali Safa‘at, Parlemen Bikameral (Studi Perbandingan di Amerika Serikat, Perancis, Belanda, Inggris, Austria, dan Indonesia), (Malang: Universitas Brawijawa Press, 2010), h. 23.
rakyat, serta fungsi sarana rekrutmen politik.63 Kemudian, dalam buku Parlemen Bikameral karya M. Ali Safa‘at sebagaimana yang dikutip dari Buku Ilmu Negara karya M. Kusnadi dan Bintan Saragih setidaknya terdapat tiga fungsi yang umumnya dimiliki oleh lembaga perwakilan, yaitu fungsi sebagai badan pembentuk undang-undang, fungsi pengawasan yang dalam hal ini diaplikasikan dalam mengawasi eksekutif agar bekerja sesuai dengan undang-undang yang telah dibentuk oleh lembaga perwakilan tersebut, serta fungsi pendidikan politik rakyat.64 Menurut Jimly Asshiddiqie, terdapat tiga fungsi utama yang menjadi fungsi lembaga legislatif/perwakilan, yaitu fungsi legislasi sebagai fungsi membuat undang-undang, fungsi pengawasan, dan fungsi representasi.
Serta fungsi deliberatif dan penyelesaian konflik sebagai fungsi tambahan.65
Sebagai salah satu fungsi lembaga legislatif, fungsi representasi atau perwakilan di lembaga legislatif dalam perkembangannya dikenal tiga model sistem unsur perwakilan, yaitu: perwakilan politik (political representation) yang menghasilkan wakil-wakil berbasis politik, perwakilan teritorial (terriotrial/regional representation) yang menghasilkan wakil-wakil yang berbasis daerah, dan perwakilan fungsional (functional representation) yang menhasilkan wakil-wakil yang berbasis pada golongan-golongan berdasarkan fungsi-fungsinya masing-masing. Penerapan dan penggunaan serta pilihan sistem perwakilan di setiap negara kedepannya berimplikasi pada bentuk dan struktur lembaga legislatif di negara masing-masing.66 Pada umumnya untuk lembaga legislatif yang berbentuk unikameral kecenderungannya adalah menggunakan sistem perwakilan politik. Sedangkan jika ingin
63 Untuk lebih jelas, lihat: Miriam Budiarjo, Dasar-Dasar Ilmu Politik, (Jakarta:
Gramedia Pustaka Utama, 2018), Ed. Revisi, Cet. 7, h. 322-327.
64 Muchammad Ali Safa‘at, Parlemen Bikameral..., ..., h. 29. Sebagaimana dikutip dari Kusnadi dan Saragih, Ilmu Negara Edisi Revisi, (Jakarta: Gaya Media Pratama, 2000), h. 254-259.
65 Jimly Asshiddiqie, Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara, (Depok: Rajawali Pers, 2017), Ed. 1, Cet. 9, h. 301.
66 Untuk lebih jelas, lihat: Jimly Asshiddiqie, Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara, (Depok: Rajawali Pers, 2017), Ed. 1, Cet. 9, h. 305-306.
mengakomodasi setidaknya dua dari tiga sistem perwakilan tersebut, maka bentuk lembaga legislatif yang dinilai ideal adalah lembaga legislatif bikameral.