EVALUASI PEMILU 2009
B. KELEMAHAN LEGISLASI DAN REGULASI PEMILU 2009
B. KELEMAHAN LEGISLASI DAN REGULASI PEMILU 2009
Menyimak evaluasi Pemilu 2009 yang dilakukan oleh Kemitraan, ada enam parameter proses penyelenggaraan Pemilu yang demokratis (democratic
electoral process), yakni mencakup :
(1) Pengaturan semua tahapan Pemilu mengandung kepastian hukum (tidak ada kekosongan hukum, tidak ada kontradiksi antarketentaun dalam Pasal
dalam suatau undang-undang, tidak multi tafsir, dan dapat dilaksanakan sehingga dipahami dan dilaksanakan sama oleh seluruh pelaksana).
(2) Pengaturan semua tahapan Pemilu dirumuskan berdasarkan asas-asas yang demokratis, yaitu langsung, umum, bebas, rahasia, jujur dan adil, transparan dan akuntabel.
(3) Pengaturan dan pelaksanaannya menjamin integritas proses dan hasil Pemilu (electoral integrity);
(4) Semua sengketa Pemilu (pelanggaran ketentuan pidana Pemilu, peraturan administratif Pemilu, dan kode etik Pemilu) diselesaikan oleh penegak hukum secara adil dan cepat. Sedangkan perselisihan hasil Pemilu (electoral contest) diselesaikan oleh Mahkamah Konstitusi secara terbuka, adil, secara prosedural serta akurat.
(5) Pemilu diselenggarakan tidak hanya sesuai dengan peraturan perundang-undangan, tetapi juga sesuai dengan tahapan, program dan jadwal penyelenggaraan Pemilu sesuai dengan perencanaan oprerasioanl yang telah ditetapkan oleh penyelenggara.
(6) Penyelenggaran Pemilu yang profesional dan independen.
Dari keenam parameter tersebut, diantaranya yang penting juga adalah aspek integritas proses dan hasil pemilu (electoral integrity). Proses penyelenggaraan Pemilu dapat dikatakan memiliki integritas apabila semua tahapan Pemilu diselenggarakan menurut peraturan perundang-undangan (undang-undang dan Peraturan KPU) yang tidak saja mengandung kepastian hukum (tidak ada kekosongan hukum, tidak ada kontradiksi antarketentaun dalam Pasal dalam suatau undang-undang, tidak multi tafsir, dan dapat dilaksanakan), tetapi juga dilaksanakan secara konsisten oleh intitusi yang berwenang. Integritas Pemilu sangat penting diwujudkan karena akan menjamin perlakuan yang sama terhadap pesrta dan calon, dan terhadap pemilih. Peserta Pemilu dan pemilih
akan dapat menerima legitimasi Pemilu apabila ketentuan yang mengatur berlaku sama dan ditegakkan secara konsisten tanpa kecuali.
Seluruh bangun teknis Pemilu memang disandarkan pada legislasi dan regulasi yang semestinya ketentuan yang baik, lengkap dan mudah dilaksanakan sebagai dapat menjadi pegangan bagi penyelenggara dan menjamin integritas dan kualitas Pemilu. Begitu pentingnya legislasi dan regulasi Pemilu karena akan menjadi rujukan bagi semua pihak yang terkait Pemilu.
Dalam konteks Pemilu 2009, legislasi yang dijadikan dasar adalah Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2008 tentang Pemilu Anggota Dewan Perwakilan Rakyat, Dewan Perwakilan Daerah dan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah. Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2008, merupakan penyempurnaan dari Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2003 tentang Pemilu Anggota Dewan Perwakilan Rakyat, Dewan Perwakilan Daerah dan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah yang dianggap sudah tidak sesuai dengan kebutuhan penyelenggaraan Pemilu tahun 2009.
Proses penyusunan UU Nomor 10 Tahun 2008 berlangsung alot dan memakan waktu yang cukup lama, sehingga dari semula ditargetkan selesai pada tahun 2007, mundur satu tahun dan baru disahkan tahun 2008. Dari segi proses ini saja dapat dilihat betapa penyusunan undang-undang ini sarat dengan kepentingan yang sulit dipertemukan. Maka dapat dipahami jika sebagian ketentuan yang dalam undang-undang tersebut dicapai melalui kesepakatan fraksi setelah melalui lobi yang alot dan tetap menimbulkan ketidakpuasan begitu disahkan.
Akibatnya undang-undang ini banyak digugat dan diajukan ke Mahkamah Konstitusi, dan sebagian diantaranya dikabulkan. Tak kurang dari sepuluh gugatan diajukan diantaranya yang dikabulkan adalah penentuan calon terpilih sehingga menjadi suara terbanyak, perlakuan bagi Parpol peserta Pemilu 2004 untuk mengikuti Pemilu dari semula yang hanya memperoleh kursi di DPR menjadi seluruh peserta Pemilu 2004 dapat menjadi peserta Pemilu serta
ketentuan pengumuman hasil survei oleh lembaga yang melakukan survei Pemilu.
Dalam pengamatan Ramlan Surbakti, terdapat setidaknya 40 materi yang semula diatur dalam Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2003, namun kemudian tidak lagi diatur dalam Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2008 sehingga berpootensi menimbulkan kekosongan hukum dan menyulitkan pelaksanaan Pemilu.
Berikut adalah beberapa identifikasi kelemahan pengaturan dalam Undang-undang Nomor 10 Tahun 2008 yang antara lain meliputi:
(1) Ketentuan tentang sistem Pemilu yang menggunakan sistem proporsional terbuka (Pasal 5 ayat (1) Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2010, tidak konsisten dengan ketentuan penetapan calon terpilih yang menetapkan kuota 30 persen dari Bilangan Pembagi Pemilihan (BPP). Hal ini dinilai menimbulkan ketidakadilan sehingga digugat dan dibatalkan oleh Mahkamah Konstitusi.
(2) Ketentuan tentang pemutakhiran data pemilih, khususnya terkait jangka waktu pengumuman Daftar Pemilih Sementara (DPS), masa perbaikan dan penyusunan Daftar Pemilih Tetap (DPT) terlalu singkat sehingga dalam praktek tidak mencukupi untuk perbaikan dan akurasi.
(3) Ketentuan tentang batas kursi dalam suatu Daerah Pemilihan (Dapil) DPR-RI paling sedikit 3 dan maksimal 10 kursi, belum sepenuhnya dapat mendorong keterwakilan karena dalam prakteknya dapat mencakup daerah yang sangat luas (terdiri atas beberapa kabupaten) terutama di luar Jawa, sehingga dapat terjadi satu propinsi hanya satu Dapil.
(4) Ketentuan tentang batas kursi dalam suatu Daerah Pemilihan (Dapil) untuk DPRD Propinsi dan DPRD Kabupaten/Kota tidak sepenuhnya dapat diterapkan karena dalam praktek dapat terjadi karena jumlah penduduk
yang sangat besar sehingga satu Dapil dapat melebihi jumlah kursi maksimal di atas 12 kursi.
(5) Ketentuan tentang penetapan jumlah kursi dalam satu Dapil DPRD Propinsi yang menegaskan bahwa jumlah kursi setiap Dapil anggota DPRD Propinsi ditetapkan sama dengan Pemilu sebelumnya (Pasal 24 ayat 2 UU Nomor 10 Tahun 2008). Ketentuan ini berpotensi bertentangan dengan ketentuan dalam Pasal 25 ayat (3) yang menentukan dalam hal terjadi pembentukan provinsi baru setelah Pemilu dilakukan penataan Dapil di Provinsi induk sesuai dengan jumlah penduduk. Dengan demikian tidak mungkin Dapil tetap, karena jika ada pemekaran pasti ada pengurangan jumlah penduduk yang berdampak pada berubahnya Dapil.
(6) Ketentuan yang mengatur penetapan kursi daerah pemilihan bagi anggota DPRD Propinsi agar disesuaikan dengan penetapan kursi daerah pemilihan anggota DPR-RI karena jumlah dan nama kabupaten/kotanya sama, sering terjadi kesulitan ketika dimplementasikan karena untuk beberapa daerah jika disamakan daerah pemilihannya akan menabrak ketentuan batas jumlah kursi dalam sutau daerah pemilihan yang telah ditentukan antara 3-12 kursi (Pasal 314 ayat (1) UU Nomor 10 Tahun 2010). Hal ini terjadi karena untuk menetapkan alokasi kursi tiap daerah pemilihan anggota DPRD propinsi didasarkan atas Bilangan Pembagi Penduduk dan BPP penduduk tersebut diperoleh dari hasil bagi total jumlah total jumlah penduduk di propinsi tersebut dengan jumlah kursi DPRD propinsi yang sudah secara pasti ditentukan yaitu paling sedikit 35 kursi dan paling banyak 100 kursi (Pasal 23 Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2010).
(7) Ketentuan syarat bagi calon anggota legislatif (caleg) khususnya mengenai pemenuhan syarat calon tidak pernah dijatuhi pidana penjara berdasarkan putusan pengadilan yang telah mempunyai kekuatan hukum tetap karena melakukan tindak pidana yang diancam dengan pidana penjara 5 (lima) tahun atau lebih (Pasal 12 huruf g dan Pasal 51 ayat (1) huruf g
Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2010) perlu menyesuaikan dengan semangat putusan Mahkamah Konstitusi nomor 4/PUU-VII/2009. Pada intinya yang dilihat dalam pemenuhan syarat calon memnuhi 5 tahun atau lebih adalah ancaman pidana yang sudah pasti yang menjadi dasar pengenaan dakwaan.
(8) Ketentuan pencalonan anggota legislatif khususnya mengenai syarat keterwakilan perempuan minimal 30 persen yang diajukanoleh Parpol peserta Pemilu Anggota DPR/DPRD dalam pelaksanaannya sulit dipenuhi. Parpol sering beralsan sulit memnuhi karena keterbatasan dan kekurangsiapan kader perempuan. Hal ini perlu diperjelas mengani sanksi jika Parpol tidak memnuhi kuota caleg perempuan apakah sanksi adminstratif atau sanksi lainya.
(9) Ketentuan pemberian suara yang hanya membolehkan pemilih yang terdaftar dalam DPT yang dapat menggunakan hak pilihnya banyak mengakibatkan hilangnya hak pilih warga masyarakat. Hal ini terjadi karena pendaftaran pemilih tidak berjalan sebagaiman mestinya.
(10) Ketentuan tentang teknis pemberian suara, dengan memberikan tanda dan kemudian didalam prakteknya diakui berbagai tanda yang dianggap sah menyulitkan warga sehingga banyak suara yang tidak sah.
(11) Ketentuan tentang peserta Pemilu Tahun 2004 yang dapat mengikuti Pemilu Pada Tahun 2009, yang ditentukan hanya Parpol yang memiliki kursi di DPR dinilai diskrimintaif dan kemudian dibatalkan oleh Mahkamah Konstitusi.
(12) Ketentuan tentang perhitungan pengkategorian sisa suara dan sisa kursi dalam suatu Dapil tidak jelas sehingga menimbulkan multi tafsir dan sengketa di Mahkamah Agung maupun di Mahkamah Konstitusi.
(13) Ketentuan tentang pembatasan pengumuman hasil survei oleh lembaga survei publik terkait persepsi masyarakat terhadap peserta Pemilu dianggap
membatasi dan tidak sejalan dengan nilai-nilai dalam konstitusi sehingga digugat dan kemudian dibatalkan oleh Mahkamah Kosntitusi.
(14) Ketentuan kampanye bagi parpol peserta Pemilu yang telah ditetapkan sebagai peserta Pemilu yaitu 3 (tiga) hari setelah penetapan peserta Pemilu tidak secara tegas mengartu bentuk-bentuk dan media apa saja yang digunakan dalam kampanye dan apa sanksinya jika melanggar ketentuan bentuk dan waktu kampanye. Hal ini terkait dengan ketentuan sanksi kampanye hanya berlaku bagi kampanye terbuka (rapat umum).
(15) Ketentuan ambang batas 2,4 persen perolehan suara sah Parpol secara nasional untuk menetapkan Parpol peserta Pemilu yang dapat diikutkan dalam pehitungan kursi DPR perlu dipertegas apakah hanya berlaku bagi suara sah DPR atauakah termasuk sura sah DPRD Propinsi dan DPRD Kabupaten/Kota. Perlu penegasan apakah ketentuan ambang batas ini hanya berlaku bagi pembagian kursi DPR ataukah juga berlaku bagi pembagian kursi DPRD Propinsi dan pembagian kursi DPRD Kabupaten/Kota.
(16) Ketentuan penetapan/pembagian kursi perolehan kursi DPR, tidak mengatur secara tegas penempatan kursi hasil perhitungan tahap III, semestinya parpol yang memperoleh kursi tahap III baik berdasarkan Bilangan Pembagi Pemilihan DPR yang baru pada tingkat propinsi maupun peringkat sisa suara maka penempatan kursinya didasarkan atas sisa suara suara terbanyak suatu parpol di daerah pemilihan yang masih tersedia sisa kursi yang belum terbagi dan sisa suara parpol tersebut juga lebih banyak dari sisa suara parpol lain di daerah pemilihan yang bersangkutan (Pasal 205 ayat (5), ayat (6), dan ayat (7), Pasal 206 dan Pasal 208 Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2010). Hal ini juga perlu memperhatikan hasil putusan sengketa Pemilu yang telah diputuskan oleh Mahkamah Konstitusi dalam putusan Nomor 74-80-94-59-67/PHPU.C-VII/2009).
(17) Ketentuan parpol menjadi peserta Pemilu berikutnya apabila sudah ditentukan prosentasenya berdasarkan perolehan kursi DPR, atau kursi DPRD propinsi, atau kursi DPRD kabupaten/kota, semestinya tidak perlu diatur bahwa parpol yang memperoleh kursi seberapapun tetap dapat menjadi peserta Pemilu berikutnya. Hal ini akan bertentangan dengan ketentuan mengenai prosesntase berdasarkan jumlah kursi yang diperoleh parpol untuk menjadi peserta pada pemilu beriktunya (Pasal 316 hurf d, Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2010).
(18) Ketentuan mengenai logistik Pemilu, khususnya surat suara cadangan yang ditentukan sebanyak 2% dari jumlah pemilih tetap, dalam pelaksanaanya menyulitkan karena surat suara yang datang dari percetakan tidak selalu persis jumlahnya karena setiap dus seringkali jumlahnya tidak tepat karena menggunakan mesin hitung elektronik, sehingga cadangan riil yang diperoleh oleh KPU/KPU Propinsi/KPU Kabupaten/Kota tidak sesuai dan selalu kurang dari hitungan yang ditetapkan (Pasal 145 ayat (2) dan Pasal 150 ayat (3) Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2010).
Selain berbagai kelemahan tersbut masih terdapat sejumlah ketentuan dalam Pasal maupun ayat dalam Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2010 yang dalam pelaksannaannya menyulitkan pelaksana pemilu di lapangan sehingga perlu dikaji dan disempurnakan dalam rangka memperbaiki pelaksanaan penyelenggaraan Pemilu tahun 2014 yang akan datang.
Setelah mengidentifikasi kelemahan legislasi, -dalam hal ini Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2010,- dalam penyelenggaraan Pemilu juga ditindaklanjuti dengan berbagai peraturan yang dikeluarkan oleh Komisi Pemilu sebagai penyelenggara Pemilu. Ketentuan ini merupakan regulasi lanjutan yang diperintahkanh oleh Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2010 untuk diatur lebih lanjut atau sering disebut sebagai petunjuk pelaksanaan (Juklak) dan petunjuk teknis (Juknis) bagi pelaksana Pemilu.
Selama ini terdapat cukup banyak regulasi yang dikeluarkan oleh KPU, terkait penyelenggaraan Pemilu. Fakta-fakta empiris menunjukkan KPU sering kesulitan ataupun terlambat dalam menyiapkan regulasi sehingga mengganggu kelancaran penyelenggaraan Pemilu. Tercatat sejumlah tahapan Pemilu yang sudah berjalan seperti tahapan kampanye Pemilu 2009 namun regulasinya belum tuntas atau bahkan ada yang mengalami perubahan-perubahan saat dilaksanakan.
Di antara regulasi yang mengandung kelemahan dan menimbulkan persoalan adalah Peraturan KPU yang mengatur teknis penetapan perhitungan suara dan perolehan kursi. Peraturan ini kemudian digugat ke Mahkamah Agung (MA) karena dianggap melanggar Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2010. MA kemudian mengabulkan gugatan dan membatalkan peraturan KPU namun dalam prakteknya tidak dapat dilaksanakan. Hal ini menyisakan permasalahan yang masih menggantung dan berpotensi menimbulkan ketidakpastian hukum.