Bab II KONSEPSI GOOD GOVERNANCE DAN PENGELOLAAN KEUANGAN NEGARA
B. Konsepsi Good Governance dan Akuntabilitas
1. Revolusi Manajemen Sektor Publik
Seiring dengan meningkatnya peran swasta dan masyarakat dalam penyelenggaraan
pemerintahan, manajemen sektor publik telah mengalami perubahan yang cukup
signifikan. Hal ini antara lain dipicu oleh pemikiran Osborne dan Gaebler dalam bukunya Reinventing Government (1992) atau pemerintahan wirausaha. Perubahan tersebut pada
dasarnya diarahkan pada penciptaan manajemen publik yang handal dan mempertajam
serta meningkatkan kualitas penyelenggaraan administrasi publik. Konsep dan sistem
administrasi publik yang kaku, struktural/hirarkis, dan birokratis telah ditinggalkan dan
sebagai gantinya telah dikembangkan suatu konsep manajemen publik yang fleksibel dan
berorientasi kepada pasar. Dalam paradigma manajemen sektor publik yang baru,
birokrasi pemerintah dibuat seefisien dan seefektif mungkin sehingga mereka dapat
bergerak fleksibel dalam mengikuti tuntutan masyarakat dan perubahan lingkungan.
Paradigma baru ini dianggap sebagai solusi atas berbagai label negatif yang melekat pada
sektor publik yaitu dengan mengacu pada kaidah‐kaidah terhadap new public management (NPM).
Perubahan ini bukan perubahan sederhana dalam “management style” administrasi
publik. Akan tetapi, perubahan ini merupakan perubahan peranan pemerintah dalam
masyarakat dan hubungan antara pemerintah dengan masyarakatnya. Paradigma baru ini
merupakan tantangan langsung atas berbagai fungsi prinsip administrasi publik yang telah
diyakini sebagai paradigma terpenting selama hampir 20 abad. Dalam paradigma baru,
birokrat dan pemerintah bukanlah satu‐satunya provider barang dan jasa masyarakat.
Perspektif ini menempatkan organisasi swasta sebagai mitra pemerintah untuk
menyediakan berbagai kebutuhan publik. Pemerintah berperan dalam memfasilitasi
kebutuhan masyarakatnya melalui subsidi, pengaturan perundang‐undangan dan
pengaturan kontrak. Keterbukaan pemerintah juga ditekankan dalam paradigma baru ini,
yang ditunjukkan dengan diadopsinya berbagai prinsip dan sistem manajemen sektor
swasta ke dalam sektor publik untuk memperbaiki kinerja birokrasi.
Dalam mekanisme dan pola hubungan ini akuntabilitas yang ada tidak hanya mengalir dari
bawah ke atas, dalam arti pegawai secara hirarkis mempertanggungjawabkan kegiatan
kepada pihak luar organisasi publik, dalam hal ini masyarakat ataupun kepada sektor
swasta.
2. Pergeseran Paradigma New Public Management (NPM) ke Governance
Orientasi “privatisasi” yang terdapat pada NPM tidak berarti bahwa peran pemerintah
berkurang, namun tetap terwujud dengan munculnya peranan pengaturan (regulations)
terhadap keterlibatan sektor swasta dan juga dengan mengelola respon yang efektif
terhadap tuntuntan sosial dan ekonomi masyarakat. World Bank (1997) menyebutkan
bahwa meskipun terjadi kecenderungan “privatisasi” terhadap berbagai kegiatan
pemerintah, hal ini tidak berarti bahwa peran pemerintah menjadi berkurang. Peran
pemerintah masih sangat penting/dominan dalam manajemen pembangunan. Peran
pemerintah mungkin akan berkurang dalam memberikan arahan dan petunjuk dari pusat
pemerintahan. Akan tetapi, pemerintah masih tetap bertanggung jawab terhadap
perancangan dan pelaksanaan kebijakan publik, terutama yang berkaitan dengan
transformasi ekonomi, pengurangan kemiskinan, peningkatan kinerja sektor pertanian,
ketenagakerjaan, fasilitas sosial dan umum, serta pengelolaan lingkungan hidup.
Hal lain yang mendukung bahwa peran pemerintah masih sangat dibutuhkan dalam
pelayanan publik adalah kenyataan bahwa prinsip ekonomi dan efisiensi tidak selalu dapat
diterapkan pada semua aktivitas pemerintah (misalnya fasilitas sosial dan fasilitas umum).
Pemerintahan yang modern tidak hanya mencakup efisiensi dan peningkatan
keekonomisan, tetapi juga merupakan hubungan akuntabilitas antara negara dengan
warga negara, di mana warga negara tidak diberlakukan hanya sebagai konsumen tapi
juga sebagai warga negara yang memiliki hak untuk mendapatkan jaminan atas kebutuhan
dasar dan menuntut pemerintah untuk bertanggung jawab atas berbagai kebijakan yang
dilakukan. Hal ini merupakan perubahan pandangan dalam manajemen publik dari
penekanan pada hubungan antara negara dengan pasar ke hubungan antara negara
dengan warga negaranya. Pandangan ini dikenal dengan governance (kepemerintahan)
yang diartikan oleh UNDP sebagai:
“… the exercise of political, economic and administrative authority in the management of a country’s affairs at all level…comprises the complex mechanisms, processes and institutions through which citizens and groups articulate their interests, mediate their differences and exercise legal rights and obligations” (UNDP,
Dengan kata lain, governance meliputi berbagai kewenangan baik yang menyangkut
kewenangan politik, ekonomi, dan administrasi berinteraksi satu dengan lainnya.
Hubungan ini mencakup hubungan yang komplek antar berbagai kewenangan dalam
semua level pemerintahan dalam bentuk mekanisme, proses dan pembentukan institusi di
mana masyarakat dan kelompok masyarakat dapat menyampaikan keinginan, mengatur
berbagai perbedaan, dan juga mendapatkan jaminan hukum, termasuk pengaturannya.
Konsep ini lebih luas dari fungsi dan kapasitas sektor publik, akan tetapi konsep ini
berkaitan dengan manajemen proses pembangunan yang melibatkan pemerintah, swasta,
dan masyarakat. Hubungan semua pihak ini bukan merupakan kerangka kegiatan yang
terpisah melainkan dalam kerangka keterpaduan dan kerja sama yang harmonis untuk
pencapaian tujuan dan kepentingan bersama. Tujuan interaksi sosial‐politik‐ekonomi
dalam pengertian ini adalah tercapainya suatu keseimbangan dan sinergi dalam
pemenuhan kebutuhan dan kepentingan masing‐masing institusi dalam satu keselarasan
dan keseimbangan.
3. Karakteristik Good Governance (GG)
Dalam rangka mengembangkan strategi yang lebih implementatif, terdapat banyak
karakteristik dan prinsip tentang GG. Salah satu yang menjadi tonggak penting adalah
karakteristik GG yang dirumuskan pada deklarasi Manila, yaitu transparan, akuntabel, adil,
wajar, demokratis, partisipatif, dan responsif.
Masing‐masing karakteristik dijelaskan lebih lanjut sebagai berikut.
a. Transparan, mengindikasikan adanya adanya kebebasan dan kemudahan didalam
memperoleh informasi yang akurat dan memadai bagi mereka yang memerlukan.
Informatif, mutakhir, dapat diandalkan, mudah diperoleh dan dimengerti adalah
beberapa parameter yang digunakan untuk mengecek keberhasilan tranparansi.
b. Akuntabel, di mana semua pihak (baik pemerintah, swasta dan masyarakat) harus
mampu memberikan pertanggungjawaban atas mandat yang diberikan kepadanya
untuk para stakeholders. Secara umum organisasi atau institusi harus akuntabel
kepada mereka yang terpengaruh dengan keputusan atau aktivitas yang mereka
c. Adil, yaitu terdapat jaminan bagi masyarakat untuk mendapatkan pelayanan dan
kesempatan yang sama dalam menjalankan kehidupannya. Sifat adil ini diperoleh
dari aspek ekonomi, sosial dan politik. Adil ini juga berarti terdapat jaminan akan
kesejahteraan masyarakat dimana semua masyarakat merasa bahwa mereka
memiliki hak dan tidak merasa diasingkan dari kehidupan masyarakat.
d. Wajar, yaitu jaminan pemerintah terhadap pemenuhan kebutuhan dasar
masyarakat (standar). Hal ini mensyaratkan bahwa semua kelompok, terutama
kelompok yang lemah, memiliki kesempatan untuk meningkatkan kesejahteraannya.
Untuk alasan ini, dalam memberikan pelayanan kepada masyarakat pemerintah
harus menyediakan standar pelayanan untuk menjamin kesamaan (fair) dan
konsistensi pelayanan.
e. Demokratis, yaitu terdapat jaminan kebebasan bagi setiap individu untuk
berpendapat/mengeluarkan pendapat serta ikut dalam kegiatan pemilihan umum
yang bebas, langsung, dan jujur.
f. Partisipatif, yaitu terdapat jaminan kesamaan hak bagi setiap individu dalam
pengambilan keputusan (baik secara langsung maupun melalui lembaga perwakilan).
Dalam kaitannya dengan partisipasi ini, terdapat tuntutan agar pemerintah
meningkatkan fungsi kontrol terhadap manajemen pemerintah dan pembangunan
dengan melibatkan organisasi non‐pemerintah. Peran organisasi non‐pemerintah
sangat penting dalam konteks ini karena diyakini organisasi ini memiliki kontak yang
lebih baik dengan masyarakat miskin, memiliki hubungan yang baik dengan daerah
pedalaman dan pedesaan, mampu menyediakan metode alternatif pelayanan publik
dengan harga yang murah dan sebagai mediator dalam menyampaikan berbagai
pandangan dan kebutuhan masyarakat.
g. Tanggap/peka/responsif, yang berarti bahwa dalam melaksanakan kepemerintahan
semua institusi dan proses yang dilaksanakan pemerintah harus melayani semua stakeholders secara tepat, baik dan dalam waktu yang tepat (tanggap terhadap
kemauan masyarakat).
Berdasarkan konsep di atas, dapat dilihat bahwa good governance mempunyai tujuan
yang lebih besar dari sekedar manajemen yang efisien dan penggunaan sumber daya yang
kuat, dan juga untuk membuat pemerintah/publik sektor semakin terbuka, responsif,
akuntable dan demokratis. Di samping itu, konsep good governance jika dikembangkan
akan menciptakan modern governance (nasional maupun lokal) yang handal yang tidak
hanya menekankan aktivitasnya dalam kerangka efisiensi tetapi juga akuntabilitasnya di
mata publik. Penerapan good governance juga sangat berperan dalam pencegahan dan
pemberantasan praktik‐praktik KKN yang dapat menghindarkan penyalahgunaan fasilitas
publik untuk kepentingan pribadi semaksimal mungkin.
4. Konsep Akuntabilitas
Good governance tidak hanya terkait dengan efisiensi dan ekonomis, tapi juga berkaitan
dengan akuntabilitas berbagai penyelenggaraan kepentingan publik kepada stakeholder‐nya. Ide dasar dari akuntabilitas adalah kemampuan seseorang atau
organisasi atau penerima amanat untuk memberikan jawaban kepada pihak yang
memberikan amanat atau mandat tersebut. Semua unit organisasi, apakah dipilih atau
ditunjuk, dikatakan akuntabel ketika mereka mampu menjelaskan dan
mempertanggungjawabkan semua tindakan/kegiatan yang mereka lakukan, dan
menerima sanksi untuk tindakan yang tidak layak atau tidak dapat
dipertanggungjawabkan.
Konsep dan aplikasi akuntabilitas sebenarnya sudah ada namun seiring dengan perubahan
lingkungan tuntutan akuntabilitas menjadi semakin besar. Secara garis besar terdapat
empat model akuntabilitas yang perkembangannya lebih banyak dipengaruhi karena
perubahan tuntutan dan kebutuhan masyarakat.
a. Model Tradisional Westminster
Model ini menyebutkan bahwa garis pertanggungjawaban akuntabilitas adalah dari
bawah ke atas (hierakhis), dan garis kewenangan (otoritas) dari atas ke bawah atau
akuntabilitas ministerial.
Model akuntabilitas ini sesuai dengan konsep birokrasi yang diterapkan oleh Max
Weber sehingga disebut juga sebagai administrative accountability. Dalam konsep
ini, setiap individu memberikan pertanggungjawaban terhadap suatu tugas spesifik
yang diterima kepada atasannya secara hirarkis. Hal ini dilakukan sebagai bentuk
Model tradisional Westminster memiliki beberapa kelemahan, yaitu:
1) ide pertanggungjawaban yang menekankan pada penjelasan dan pembenaran
atas suatu tindakan dianggap tidak cukup digunakan untuk melihat kinerja
suatu tindakan;
2) hubungan dalam pertanggungjawaban yang bersifat interpersonal;
3) kontrol yang bersifat top‐down.
b. Model Tradisional yang Dikembangkan (upward, inward dan outward)
Model ini merupakan jawaban terhadap adanya beberapa kelemahan dalam model
tradisional Westminster. Dengan berbagai kelemahan tersebut dan tuntutan global
terhadap transparansi dan kejujuran organisasi pemerintah, maka dikembangkan
konsep pertanggungjawaban akuntabilitas yang tidak hanya dari bawah ke atas,
tetapi juga bersifat ke dalam (perorangan) dan ke luar (masyarakat). Untuk
mendukung akuntabilitas internal dan eksternal ini, pendukung konsep ini
menyarankan diciptakannya berbagai mekanisme dan sistem akuntabilitas seperti
pengembangan jaminan kebebasan mendapatkan informasi dan pembentukan
berbagai lembaga independen yang bertujuan untuk mengontrol kinerja sektor
publik seperti ombudsman dan lembaga peradilan yang kuat.
c. Model Stone
Dalam model ini pertanggungjawaban/akuntabilitas dibagi dalam lima kategori,
yaitu:
1) kontrol dari parlemen (DPR),
2) managerialism,
3) pengadilan/lembaga semi peradilan,
4) perwakilan masyarakat,
5) pasar (konsumen‐pengusaha).
d. Model Jaringan Kerja (Jaringan yang Kompleks)
Para pihak yang terkait satu dengan yang lain membentuk suatu jaringan kerja yang
pada pola hubungan yang terjalin dalam suatu kerja sama. Dalam suatu sistem kerja
sama, semua pihak yang terkait saling melakukan komunikasi, pemberian informasi
dan hubungan kerja yang saling melengkapi untuk mencapai tujuan dari jaringan
kerja yang dibuat.
Selain model akuntabilitas yang menekankan pada cara dan institusi pendukung
dalam pelaksanaan akuntabilitas, terdapat faktor lain yang penting, yaitu
mekanisme akuntabilitas. Pengembangan mekanisme akuntabilitas diarahkan untuk
meningkatkan:
a. kejelasan tugas dan peran,
b. hasil akhir yang spesifik,
c. proses yang transparan,
d. ukuran keberhasilan kinerja, dan
e. konsultasi dan inspeksi publik.
Mekanisme akuntabilitas juga meliputi beberapa aspek, yaitu siapa yang harus melakukan
akuntabilitas, kepada siapa akuntabilitas ini dilakukan, untuk apa akuntabilitas dilakukan,
dan bagaimana proses akuntabilitas dilaksanakan. Mekanisme akuntabilitas ini sangat
bervariasi dan sangat ditentukan oleh keputusan atau aktivitas yang dilakukan suatu
organisasi mengikat organisasi secara internal atau mengikat secara eksternal.
Kepada siapa kita harus bertanggung jawab, tergantung pada siapa yang memberi kita
mandat dan seberapa besar berbagai tindakan yang kita lakukan mempengaruhi orang
lain. Pertanggungjawaban dapat diberikan kepada masyarakat (pelanggan), pemerintah
pusat dan daerah (termasuk dalam hal ini presiden, menteri, bupati/walikota, gubernur,
pejabat struktural dalam birokrasi pemerintah), organisasi kemasyarakatan/NGOs,
organisasi pemerintah lainnya misalnya BUMN, dan lembaga penilai organisasi publik yang
diatur dalam undang‐undang.
Mulgan, Richard (2003) dalam bukunya “Holding Power to Account”, membuat matriks
mekanisme akuntabilitas pemerintah. Contoh dari matriks yang dikembangkan adalah
sebagaimana Tabel 2.1 berikut.
Tabel 2.1 Mekanisme Akuntabilitas Pemerintah
Mekanisme Siapa Kepada Siapa Untuk Apa Bagaimana Prosesnya
Bagaimana Pemilu Parpol Individu (yang dipilih) Pemilih Kinerja secara total Kampanye Parpol Diskusi Amandemen Media Pemerintah Birokrasi Wartawan Publik Kinerja secara umum Keputusan khusus Laporan pers Wawancara Laporan dari informan Informasi Diskusi Akses publik secara langsung
Birokrasi Publik Kebijakan umum Keputusan khusus Prosedur pengaduan Prosedur FOI Anggaran dasar Informasi Diskusi (bukan FOI) Amandemen (bukan FOI)
Catatan: FOI = freedom of information
5. Kebijakan Akuntabilitas di Indonesia
Pengembangan kebijakan akuntabilitas di Indonesia dipicu oleh dua hal penting, yaitu:
pertama, adanya tuntutan internal (masyarakat Indonesia) antara lain agar sektor publik
semakin transparan dan mampu mempertanggungjawabkan atas berbagai kebijakan dan
tindakan yang dilakukan yang ditujukan untuk menyelesaikan dan memenuhi tuntutan
publik. Kedua, adalah tuntutan perubahan dalam lingkungan global dalam hal manajemen
sektor publik misalnya tuntutan Good Governance dan Performance Management.
Kebijakan akuntabilitas di Indonesia dimulai sejak dikeluarkannya TAP MPR RI Nomor
XI/MPR/1998 dan UU Nomor 28 Tahun 1999 tentang Penyelenggaraan Negara yang Bersih
dan Bebas dari KKN. Dalam UU Nomor 28 Tahun 1999 disebutkan salah satu asas
penyelenggaraan kepemerintahan yang baik yaitu asas akuntabilitas. Asas akuntabilitas di
sini diartikan bahwa setiap kegiatan dan hasil akhir dari kegiatan penyelenggara negara
harus dapat dipertanggungjawabkan kepada masyarakat sebagai pemegang kedaulatan
tertinggi negara sesuai dengan ketentuan perundang‐undangan yang berlaku.
Dalam tataran praktis, terdapat Instruksi Presiden Nomor 7 Tahun 1999 tentang
Indonesia. Inpres ini mendefinisikan Akuntabilitas Kinerja Instansi Pemerintah (AKIP)
sebagai pertanggungjawaban keberhasilan atau kegagalan misi dan visi instansi
pemerintah dalam mencapai tujuan dan sasaran yang telah ditetapkan melalui
seperangkat indikator kinerja. Dalam konteks AKIP ini, instansi pemerintah diharapkan
dapat menyediakan informasi kinerja yang dapat dipahami dan digunakan sebagai alat
ukur keberhasilan ataupun kegagalan pencapaian tujuan dan sasaran tersebut. Inpres
Nomor 7 Tahun 1999 dijabarkan lebih lanjut dalam Keputusan Kepala Lembaga
Administrasi Negara Nomor 589/IX/6/Y/99 tentang Pedoman Pelaporan Akuntabilitas
Instansi pemerintah, yang telah diperbaiki dengan Keputusan Kepala LAN Nomor
239/IX/6/8/2003 tentang Perbaikan Pedoman Pelaporan Akuntabilitas Kinerja Instansi
Pemerintah.
Sistem Akuntabilitas Kinerja Instansi pemerintah (SAKIP) merupakan instrumen yang
digunakan instansi pemerintah dalam memenuhi kewajiban untuk
mempertanggungjawabkan keberhasilan dan kegagalan pelaksanaan misi organisasi (LAN,
2004, hal. 63). Sebagai suatu sistem, SAKIP terdiri dari komponen‐komponen yang
merupakan satu kesatuan, yakni perencanaan kinerja, pengukuran dan evaluasi kinerja,
serta pelaporan kinerja. Komponen dalam SAKIP ini menceminkan semua proses yang ada
dalam manajemen kinerja.
PP Nomor 8 Tahun 2006 Pasal 2 ‐ 3 telah menegaskan kewajiban penyusunan dan
penyajian laporan keuangan maupun laporan kinerja dalam rangka pertanggungjawaban
pelaksanaan APBN/ APBD bagi pemerintah pusat, pemerintah daerah, kementerian
negara/lembaga, dan Bendahara Umum Negara.
Selanjutnya berdasarkan Inpres Nomor 4 Tahun 2011 tentang Percepatan Peningkatan
Kualitas Akuntabilitas Keuangan Negara ditetapkan peran BPKP untuk melaksanakan (1)
asistensi kepada kementerian/lembaga/pemerintah daerah untuk meningkatkan
pemahaman bagi pejabat pemerintah pusat/daerah dalam pengelolaan keuangan negara/
daerah, meningkatkan kepatuhan terhadap peraturan perundang‐undangan, dan
meningkatkan kualitas laporan keuangan dan tata kelola, (2) evaluasi terhadap
penyerapan anggaran kementerian/ lembaga/pemerintah daerah, dan memberikan
rekomendasi langkah‐langkah strategis percepatan penyerapan anggaran, dan (3) audit
publik dan menjadi isu terkini, dan (4) rencana aksi yang jelas, tepat, dan terjadwal dalam
mendorong penyelenggaraan SPIP pada setiap kementerian/lembaga/pemerintah daerah.