BAB IV PEMBAHASAN DAN HASIL ANALISIS
4.1. Hubungan UU WDP dengan Peraturan Perundang-undang terkait
4.1.2. Otonomi Daerah dalam Perspektif Sendi-Sendi Pemerintahan
Pengertian sendi-sendi pemerintahan adalah bagaimana menyelenggarakan pemerintahan dalam suatu negara dengan cara lebih baik dan lebih efesien. Dalam teori kenegaraan lazim disebut dengan istilah Ratio Gubernandi. Masalah ini timbul karena dalam perkembangannya tugas dari organisasi negara menjadi bertambah berat. Selain itu wilayah negara menjadi bertambah luas sehingga harus dibagi dalam beberapa wilayah dan memerlukan pengaturan yang jelas mengenai tugas dari pemerintahan pusat serta tugas dari pemerintahan di daerah-daerah. Negara sebagai suatu organisasi hakekatnya memiliki kekuasaan dalam menentukan
segala sesuatu bagi warganya, termasuk kekuasaan dalam menentukan tujuan negara dan cara-cara mencapai tujuan tersebut. Selanjutnya dalam melaksanakan tugas pemerintahan, kekuasaannya ada yang bersifat:
a. Terhimpun, dalam arti terkumpul dalam bentuk ditumpuk (concentrated) yaitu kekuasaan berada di tangan seorang/beberapa orang yang terbatas jumlahnya. Bentuk yang ke dua adalah dipusatkan, artinya kekuasaan berada pada sejumlah orang yang secara bersama-sama merupakan pusat kekuasaan;
b. Tersebar, artinya kekuasaan pemerintahan dibagi berdasar dua cara pembagian yaitu secara horizontal dan vertikal. Secara horizontal tugas pemerintahan dibagi atas sifat tugas yang berbeda jenisnya dan menimbulkan lembaga-lembaga negara. Sedangkan secara vertikal akan membentuk garis hubung antara pemerintahan pusat dan daerah.29
Dalam melaksanakan tugas pemerintahan dengan sifat kekuasaan yang tersebar, secara umum kita mengenal dua macam sendi pemerintahan yaitu sendi keahlian dan sendi wilayah.
a. Sendi Keahlian
Menyelenggarakan tugas pemerintahan berdasar sendi keahlian berarti menyerahkan tugas kepada orang-orang yang ahli. Pelaksanaannya dapat ditentukan berdasarkan pembagian tugas secara horizontal dan secara vertikal. Apabila tugas pemerintahan dibagi secara horizontal maka keseluruhan tugas dibagi dalam beberapa bidang yang pelaksanaannya diserahkan kepada para ahli seperti Menteri beserta stafnya. Kondisi ini menimbulkan lembaga pemerintahan berdasar keahlian seperti Kementerian untuk melaksanakan tugas pemerintahan berdasar keahlian menurut bidangnya masing-masing (menyerahkan obyective staatszorg kepada ahlinya). Tiap Kementerian akan dipimpin oleh seorang Menteri dibantu para stafnya yang merupakan pejabat-pejabat aparatur negara. Dalam teori kenegaraan disebut dengan istilah Government by Official, yaitu pelaksanaan tugas pemerintahan dengan sistem pegawai negeri. Dalam pratek kondisi ini menyebabkan para ahli yang mambantu tugas pemerintahan menjadi terkumpul di
29 H. Abubakar Busro, S.H., Abu Daud Busroh, S.H., Hukum Tata Negara, cet.1, (Jakarta : Ghalia Indonesia, 1985), hal. 145.
pemerintahan pusat yang berada di ibukota negara. Sedangkan pemerintahan daerah menjadi kekurangan tenaga-tenaga ahli yang baik dalam melaksanakan tugas pemerintahan daerah.
Selain itu dalam melaksanakan tugasnya kadang timbul masalah/problem antar Kementerian karena antara beberapa Kementerian ternyata mempunyai bidang tugas yang saling berkaitan. Secara umum masalah ini kemudian diselesaikan dengan cara membentuk suatu kerja sama atau Panitia antar Kementerian yang dalam teori kenegaraaan disebut dengan istilah Government by Committee. Misalnya untuk menyelesaikan masalah penyelundupan di negara Indonesia, maka dibentuk suatu kerja sama antara Kementerian Kehakiman, Kementerian Keuangan (Bea Cukai) dan Lembaga Kepolisian.
Selanjutnya pelaksanaan tugas pemerintahan berdasar sendi keahlian juga dapat dibagi secara vertikal. Dalam hal ini pemerintah pusat membagi tugasnya ke daerah-daerah, sehingga menimbulkan perwakilan-perwakilan pusat di daerah yang kedudukannya bertingkat-tingkat dengan berdasar pada prinsip keahlian. Akan tetapi dalam perkembangannya karena wilayah negara dalam zaman modern sudah amat luas, maka pemerintah pusat tidak lagi mempunyai kemampuan untuk melaksanakan tugas pemerintahan secara baik dan efesien yang meliputi seluruh wilayah negara. Oleh karena itu pemerintah pusat dalam melaksanakan tugas pemerintahan tidak hanya berdasar pada sendi keahlian saja tetapi juga menggunakan dasar sendi wilayah.
b. Sendi Wilayah.
Pengertian sendi wilayah adalah menyelenggarakan tugas pemerintahan dengan memperhatikan unsur wilayah negara. Negara yang dalam melaksanakan tugas pemerintahan hanya menggunakan sendi keahlian saja, maka kekuasaan negara menjadi terpusat/terhimpun dan harus menggunakan sistem yang seragam. Cara ini tentu saja tidak cocok bagi negara-negara yang mempunyai wilayah luas serta penduduk yang beragam karena akan menghambat kelancaran jalannya tugas pemerintahan. Agar dapat berjalan baik dan efesien maka tugas harus berjalan berdasar pada sendi keahlian dan sendi wilayah. Secara teoritis ditinjau dari sudut sendi wilayah kita mengenal dua macam sendi pemerintahan, yaitu dekonsentrasi dan desentralisasi.
Dengan dekonsentrasi, wilayah negara dibagi dalam beberapa daerah besar dan kecil dan masing-masing daerah mempunyai wakil-wakil dari pemerintah pusat.
Para wakil tersebut mempunyai kewenangan atas nama pemerintah pusat dalam batas-batas tertentu.30
Amrah Muslim, S.H., menyatakan dekonsentrasi adalah penyerahan sebagian dari kekuasaan pemerintah pusat pada alat-alat pemerintah pusat yang ada di daerah.31 Para wakil atau alat pemerintah pusat di daerah mempunyai kewenangan untuk bertindak dan mengambil keputusan atas inisiatif sendiri yang berkaitan dengan wilayahnya masing-masing. Meskipun demikian mereka tetap merupakan unsur pelaksana di daerah yang mempunyai hubungan hirarkhi antara atasan dan bawahan dengan pemerintah pusat. Para unsur pelaksana ini melaksanakan tugas pemerintahan pusat di daerah menurut kebijaksanaan yang telah ditetapkan oleh pemerintah pusat. Dengan demikian tanggung jawab tetap berada pada pemerintah pusat baik menyangkut masalah pembiayaan, perencanaan serta cara-cara pelaksanaannya. Sebagai unsur pelaksana di daerah khususnya yang menyangkut instansi vertikal, mereka dikoordinasikan pada Kepala Daerah setempat dalam kedudukannya sebagai perangkat pusat. Akan tetapi dalam masalah kebijakan yang berkaitan dengan pelaksanaan urusan dekonsentrasi tetap terikat pada kebijaksanaan yang telah digariskan oleh pemerintah pusat. Mereka yang bertugas di daerah atas dasar dekonsentrasi merupakan pegawai pemerintah pusat yang ditetapkan di daerah, sedangkan wilayahnya disebut wilayah administrasi.
Desentralisasi bearti wilayah negara dibagi dalam beberapa daerah besar dan kecil, dan masing-masing daerah mempunyai beberapa kewenangan tertentu semacam kewenangan pemerintah pusat dalam batas-batas tertentu yang ditetapkan berdasar undang-undang. 32 Menurut Prof. Dr. Prajudi, S.H., masalah desentralisasi menunjuk kepada proses pendelegasian tanggung jawab terhadap sebagian dari administrasi negara kepada badan-badan otonom (bukan kepada jabatan) dan tidak mengenai kewenangan dari sesuatu urusan tertentu. Sebagai perbandingan dapat dikemukakan pendapat dari Amrah Muslim, S.H., yang merumuskan bahwa desentralisasi adalah pembagian kekuasaan pada badan-badan dan golongan dalam masyarakat untuk mengurusi rumah tangganya
30 Padmo Wahyono, S.H., Negara Republik Indonesia, cet. 2, (Jakarta : CV. Rajawali, 1986 ), hal. 76.
31 Drs. Musanef, Sistem Pemerintahan Di Indonesia, cet.4, (Jakarta : CV. Haji Masagung, 1993 ), hal.19.
sendiri.33 Pendapat lain menyatakan bahwa hubungan pusat dan daerah berdasar asas desentralisasi merupakan pelimpahan sebagian kewenangan dari pemerintah pusat kepada pemerintah daerah yang dipilih oleh rakyat dalam daerah yang bersangkutan, untuk secara bertingkat dengan alat perlengkapan sendiri mengurus kepentingan rumah tangga sendiri atas inisiatif dan beban biaya sendiri sejauh tidak menyimpang dari kebijaksanaan pemerintah pusat.346)
Berbagai pendapat mengenai arti desentralisasi tersebut di atas merupakan rumusan tentang pengertian desentralisasi dalam arti politis. Secara teoritis kita mengenal pula beberapa arti desentralisasi, yaitu:
1) Desentralisasi fungsional, merupakan pemberian hak/wewenang kepada golongan tertentu yang mempunyai fungsi dalam masyarakat untuk mengatur kepentingannya sendiri, baik terikat atau tidak terikat pada suatu daerah tertentu. Golongan ini biasanya mempunyai fungsi dalam bidang ekonomi (produksi dan distribusi) atau dalam bidang pertanian, dan dalam melaksanakan tugasnya dapat mencakup lebih dari satu daerah;
2) Desentralisasi kebudayaan, pemberian kesempatan atau hak kepada golongan minoritas dalam masyarakat untuk mengatur sendiri kepentingannya dalam bidang kebudayaan. Umumnya menyangkut bidang pendidikan dan agama; 3) Desentralisasi teknis, adalah pelimpahan hak kepada suatu badan yang terdiri
dari para ahli untuk mengurus suatu tugas tertentu yang bersifat teknis. Badan tersebut umumnya berbetuk panitia yang diberi hak penuh untuk menyelesaikan tugas yang bersifat teknis tersebut;
4) Desentralisasi kolaboratif, merupakan pemberian hak kepada pihak swasta untuk turut serta melaksanakan tugas pemerintahan bagi kepentingan umum/rakyat. Pada umumnya mereka mempunyai kedudukan ekonomis yang kuat, dan duduk dalam badan-badan pemerintah sebagai suatu kehormatan tanpa menerima gaji.
Pelimpahan tugas pemerintahan pusat pada daerah berdasar asas desentralisasi selain menimbulkan hak otonomi juga tugas medebewind kepada pemerintahan daerah. Otonomi berasal dari kata auto yaitu sendiri, dan kata nomos yang bearti pemerintahan. Dengan demikian otonomi adalah pemerintahan sendiri
33 Drs. Musanef, op.cit., hal. 21.
atau menyelenggarakan urusan rumah tangga sendiri. Sedangkan Logemann berpendapat bahwa kekuasaan bertindak merdeka (vrije beweging) yang diberikan kepada satuan-satuan kenegaraan yang memerintah sendiri daerahnya, yakni kekuasaan yang berdasarkan inisiatif sendiri, yang dapat dipergunakannya untuk menyelenggarakan kepentingan umum, maka pemerintahan yang demikian disebut otonomi.35 Dengan cara ini diharapkan kebutuhan masyarakat setempat dapat terpenuhi secara baik melalui pembagian tugas dan kewajiban antara pemerintahan pusat dan daerah.
Menurut Maddick pengertian desentralisasi mengandung dua elemen yang saling bertalian. Pertama pembentukan daerah otonomi dan kedua menyerahkan kekuasaan secara hukum untuk menangani bidang-bidang pemerintahan tertentu, baik yang dirinci maupun yang dirumuskan secara umum.36 Dalam rangka desentralisasi daerah otonomi berada di luar hirarkhi organisasi pemerintahan pusat. Sedangkan dalam sendi dekonsentrasi unsur wilayah jabatan/wilayah administrasi berada dalam hirarhi organisasi pemerintahan pusat. Melalui konsep otonomi maka setiap pemerintahan daerah pada dasarnya mempunyai kebebasan untuk mengambil keputusan, mempunyai insiatif sendiri terlepas dari kontrol pemerintahan pusat. Karena itu sendi desentralisasi yang menimbulkan konsep otonomi daerah mempunyai kaitan yang erat dengan demokrasi. Dengan mampu mengambil prakasa/insiatif sendiri mengenai kepentingan masyarakat setempat berarti pemerintah daerah juga telah mampu menentukan serta memperbaiki nasibnya sendiri. Para pakar administrasi publik kerap kali beranggapan bahwa secara konseptual sendi desentralisasi merupakan instrumen untuk mencapai tujuan-tujuan tertentu, seperti dikemukakan oleh James W. Feslert dan A.F. Leemans. Tujuan-tujuan yang ingin dicapai adalah kesatuan bangsa, pemerintahan yang demokratis, kemandirian sebagai kemandirian sebagai penjelmaan dari otonomi, efisiensi administrasi dan pembangunan sosial ekonomi. 37
Dalam menyelenggarakan tugas pemeritahan daerah kita jumpai pula tugas yang disebut tugas pembantuan (medebewind), artinya tugas dari pemerintah daerah untuk melaksanakan urusan pemerintah pusat atau pemerintah daerah di atasnya dengan kewajiban memberikan pertanggungan jawab kepada yang
35 Ibid., hal. 155.
36 Prof.DR.Bhenyamin Hoessein.”Implikasi UU Nomor 22 tahun 1999 Terhadap Pembangunan dan Penyelenggaraan Sektor Transportasi”, (Makalah disampaikan pada Diskusi Interen Fakultas Hukum UI, Agustus 1999), hal. 4.
memberi tugas. Perbedannya dengan fungsi otonomi terletak dalam wewenang membentuk peraturan daerah. Dalam hak otonomi pemerintah daerah berhak membuat peraturan daerah berdasar garis kebijaksanaan sendiri. Sedangkan dalam tugas pembantuan atau medebewind hak tersebut harus berdasar pada kebijaksanaan pemerintah pusat. Dengan demikian secara keseluruhan pelaksanaan tugas pemerintahan berdasar asas sendi wilayah, dapat dibedakan dalam tiga bentuk/sistem pemerintahan daerah, yaitu:
1) pemerintahan daerah yang mempunyai hak-hak otonomi berdasar asas desentralisasi;
2) pemerintahan daerah yang bertugas melaksanakan peraturan dari pemerintah pusat atau pemerintahan daerah setingkat di atasnya atas dasar asas pembantuan (medewind);
3) pemerintahan daerah berdasar atas asas dekonsentrasi yang menimbulkan wilayah jabatan atau wilayah administrasi.
Ketentuan mengaenai masalah sendi-sendi pemerintahan di negara Indonesia dapat kita lihat dalam pasal 18 Undang Undang Dasar 1945 tentang Pemerintahan Daerah. Pasal ini pada dasarnya mengatur mengenai kehidupan negara dan secara tidak langsung juga mengatur mengenai masalah kesejahteraan sosial. Wilayah Indonesia dalam hal ini akan dibagi dalam daerah besar dan kecil yang bentuk serta susunan pemerintahannya harus memperhatikan dan berdasar pada asas permusyawaratan dalam sistim pemerintahan negara. Untuk melaksanakan Pasal 18 Undang-Undang Dasar 1945 dibentuk Undang-Undang Nomor 5 tahun 1974 tentang Pemerintahan Daerah. Hal-hal pokok yang dapat dicatat dari Undang-Undang Nomor 5/1974 adalah bahwa negara Indonesia adalah negara kesatuan maka tidak akan ada daerah dalam wilayahnya ayang bersifat negara. Adapun yang dimaksud dengan daerah besar dan kecil adalah Propinsi dan daerah-daerah yang lebih kecil lagi, yang akan merupakan daerah otonomi dan daerah administrasi. Dalam daerah yang bersifat otonomi akan ada perwakilan daerah yang pemerintahannya bersendi atas dasar musyawarah. Selain itu ada daerah-daerah yang secara historis mempunyai susunan asli, dapat dianggap sebagai daerah istimewa dengan memperhatikan hak asal usul daerah tersebut. Undang-Undang tentang pemerintah Daerah ini juga menetapkan menganut prinsip bahwa bentuk serta sistim yang berlaku di pemerintahan pusat sebagaimana diatur
dalam Undang-Undang Dasar 1945 juga berlaku bagi pemerintahan di daerah sesuai dengan proporsi dan keadaan lingkungan masing-masing. Undang-Undang Nomor 5/1974 kemudian disempurnakan menjadi Undang-Undang Nomor 5 tahun 1979.
Sebenarnya para The founding fathers telah mencapai konsensus nasional mengenai bangunan negara kita, yaitu negara kesatuan dan sendi desentralisasi. Dalam melaksanakan tugas pemerintahan ada bidang-bidang pemerintahan yang diselenggarakan atas dasar sentralisasi oleh pemerintah pusat dengan penghalusannya secara dekonsentrasi, dan ada pula pelaksanaan secara desentralisasi. Dengan menganut sendi desentralisasi yang perwujudannya adalah otonomi daerah diharapkan aspek kemajemukan masyarakat daerah dan unsur demokrasi akan terpenuhi secara baik. Akan tetapi dalam pelaksanaannya Undang-Undang Pemerintah Daerah telah menyelenggarakan sendi dekonsentrasi yang cenderung menganut model Integrated Field Administration. Model ini menyeragamkan batas-batas wilayah kerja antara Instansi Vertikal dari berbagai departemen dengan batas wilayah kerja dari Kepala Wilayah yang berada di daerah. Kondisi ini menimbulkan kecenderungan berhimpitnya wilayah kerja dari Instansi Vertikal dengan Wilayah Administrasi. Selain itu berhimpitnya pula wilayah dari daerah otonomi dalam rangka desentralisasi dengan wilayah Administrasi. Dalam hal ini terdapat tuntutan untuk mengemban peran ganda dari Kepala Daerah dan Kepala Wilayah selaku wakil dari pemerintah pusat.38 Strategi yang ditempuh oleh pemerintah pusat ini dengan menyelenggarakan model sentralisasi, dekonsentrasi dan desentralisasi melalui Undang-Undang Pemerintahan Daerah ternyata menimbulkan kondisi kurang menguntungkan bagi pengembangan otonomi daerah di wilayah negara Indonesia. Gelombang reformasi yang terjadi di negara Indonesia akhir-akhir ini telah berhasil mengadakan perubahan terhadap Undang Pemerintahan Daerah. Undang Nomor 5/1974 dan Undang-Undang Nomor 5/1979 telah diganti dengan Undang-Undang-Undang-Undang Nomor 22 tahun 1999 dan terakhir kali diubah dengan Undang-Undang Nomor 32 tahun 2004, yang diharapkan akan membawa kondisi yang lebih baik terhadap pelaksanaan otonomi daerah dan demokrasi berdasar sendi desentralisasi.
c. Sendi Historis.
Secara historis kita mengetahui bahwa pada masa Yunani kuno negara belum menghadapi masalah sendi-sendi pemerintahan. Pada masa ini wilayah negara hanya merupakan negara kota/city state yang mengutamakan status aktif dari warganya dan menimbulkan sistem demokrasi langsung. Tugas dan masalah pemerintahan diselesaikan dan dibahas secara langsung oleh para ahli pikir dengan cara berkumpul bersama pada suatu tempat tertentu. Paras ahli pikir ini mempunyai cukup waktu utnuk membahas tugas-tugas negara karena ada lapisan budak di negara Yunani yang mengatur serta memenuhi kebutuhan sehari-hari mereka beserta keluarganya. Memasuki masa kerajaan Romawi wilayah negara sudah bertambah luas sehingga mulai timbul masalah ratio gubernandi, yaitu bagaimana cara melaksanakan tugas pemerintahan secara baik dan efisien yang meliputi seluruh wilayah negara. Dengan wilayah negara yang luas, maka negara Romawi tidak dapat menerapkan sistem demokrasi langsung seperti di negara Yunani untuk melaksanakan tugas-tugas pemerintahan. Dalam hal ini Romawi kemudian membagi wilayah negaranya dalam beberapa propinsi yang masing-masing dipimpin oleh seorang Gubernur. Melalui pelimpahan kekuasaan dari Kaisar, para Gubernur kemudian melaksanakan tugas pemerintahan di daerah masing-masing.
Sejarah kenegaraan juga menunjukkan bahwa pada abad ke XVI negara Perancis membagi tugas pemerintahan dalam lima departemen. Ke lima departemen tersebut meliputi Departemen Diplomacie, Defencie, Financie, Yusticie dan Policie. Akan tetapi kenyataan menunjukan, bahwa ke lima departemen tersebut berada dibawah kekuasaan Kaisar dalam melaksanakan tugasnya. Kondisi ini tentu saja tidak menggambarkan adanya pembagian tugas pemerintahan dalam negara termasuk pengaturan hubungan pemerintahan pusat dan daerah yang merupakan masalah sendi-sendi pemerintahan.