PENDAHULUAN
1.1 Latar Belakang Masalah
Masalah kemiskinan dewasa ini bukan saja menjadi persoalan bangsa Indonesia. Kemiskinan telah menjadi isu global dimana setiap negara merasa berkepentingan untuk membahas kemiskinan, terlepas apakah itu negara berkembang maupun sedang berkembang. Masalah kemiskinan di Indonesia ditandai oleh rendahnya mutu kehidupan masyarakat yang ditunjukkan oleh Indeks Pembangunan Manusia (IPM) Indonesia. Di antara beberapa negara ASEAN, Indonesia masih lebih rendah dari Malaysia dan Thailand. Sementara itu Indeks Kemiskinan Manusia (IKM) Indonesia lebih tinggi dari Philipina dan Thailand. (Chamsyah, 2007).
Kemiskinan di Indonesia memiliki tiga karakteristik yang menonjol. Pertama, banyaknya rumah tangga yang berkerumun di sekitar garis kemiskinan nasional dari segi pendapatan. Kedua, perhitungan angka kemiskinan dari segi pendapatan tidak dapat mencerminkan kemiskinan di Indonesia secara sepenuhnya, banyak penduduk Indonesia yang tidak miskin dari segi pendapatan dapat tergolong miskin berdasarkan kurangnya akses mereka terhadap layanan publik dan buruknya indikator-indikator pembangunan manusia mereka. Ketiga,
dengan kondisi geografis Indonesia yang sangat luas dan alam yang sangat berbeda, profil kemiskinan antara satu daerah dengan daerah lainnya sangat berbeda, dan ini menjadi satu karakteristik dari kemiskinan di Indonesia. (Ridwan, 2009).
Berdasarkan data Badan Pusat Statistik (BPS) menyebutkan bahwa:
Jumlah penduduk miskin di Indonesia pada tahun 2007 sebesar 37,12 juta jiwa atau 16,58%. Angka ini lebih rendah dibanding periode yang tahun lalu, yaitu 39,30 juta jiwa atau 17,75% dari total penduduk. Jumlah penduduk miskin di Indonesia pada bulan Juli 2008 sebesar 34,96 juta orang atau 15,42%. Apabila dibandingkan dengan jumlah penduduk miskin pada tahun 2007 yang berjumlah 37,12 juta orang berarti jumlah penduduk miskin tahun 2008 mengalami penurunan sebesar 2,21 juta orang. Sedangkan jumlah pengangguran mengalami penurunan sebesar 1,12 juta orang dibandingkan dengan keadaan Februari 2007 yaitu dari 10,55 juta orang menjadi 9,43 juta orang pada Februari 2008. (Modjo, 2008)
Data diatas menunjukkan bahwa angka kemiskinan di Indonesia mengalami penurunan, akan tetapi tidak dapat dipungkiri bahwa keberadaan orang miskin banyak ditemukan dimana-mana. Sejak krisis ekonomi melanda bangsa Indonesia, pemerintah telah meluncurkan beberapa program penanggulangan kemiskinan, diantaranya adalah Bantuan Langsung Tunai (BLT), Jaring Pengaman Sosial (JPS), dan Program Pemberdayaan Daerah dalam Mengatasi Dampak Krisis Ekonomi (PDMDKE). Meskipun berbagai bentuk program pengentasan kemiskinan diterapkan pemerintah tetapi permasalahan kemiskinan belum juga terselesaikan.
Pada dasarnya ada dua faktor penting yang dapat menyebabkan kegagalan program penanggulangan kemiskinan di Indonesia. Pertama, program- program penanggulangan kemiskinan selama ini cenderung berfokus pada upaya
penyaluran bantuan sosial untuk orang miskin. Kedua, kurangnya pemahaman berbagai pihak tentang penyebab kemiskinan itu sendiri sehingga program-program pembangunan yang ada tidak didasarkan pada isu-isu kemiskinan, yang penyebabnya berbeda-beda secara lokal. Strategi untuk mengatasi krisis kemiskinan tidak dapat lagi dilihat dari satu dimensi saja (pendekatan ekonomi), tetapi memerlukan diagnosa yang lengkap dan menyeluruh (sistemik) terhadap semua aspek yang menyebabkan kemiskinan secara lokal. (Hamonangan Ritonga, Penyebab kegagalan kemiskinan).
Belajar dari kegagalan program-program penaggulangan kemiskinan yang selama ini dilakukan, Program Nasional Pemberdayaan Masyarakat (PNPM) Mandiri dikembangkan sebagai suatu alternatif penyempurnaan program sebelumnya. PNPM Mandiri meyakini bahwa pendekatan yang lebih efektif untuk mewujudkan proses perubahan perilaku masyarakat adalah melalui pendekatan pemberdayaan dan penguatan kapasitas untuk mengedepankan peran pemerintah daerah dalam mengapresiasi dan mendukung kemandirian masyarakatnya. Program pemberdayaan ini merupakan suatu sistem yang berinteraksi dan berkolaborasi dengan lingkungan sosial dan fisik. Dengan makna lainnya pemberdayaan bukanlah merupakan upaya pemaksaan kehendak terhadap subyeknya dalam membuat kekuatan dan menciptakan kekuasaannya, akan tetapi sesuai dengan potensi yang dimilikinya.
Pemberdayaan masyarakat (community empowerment) sangat strategis dalam konteks pemenuhan kebutuhan masyarakat saat ini. Dalam perspektif sosiologis bahwa pemberdayaan menampilkan peran-peran aktif dan kolaboratif
antara masyarakat dan mitranya. Dalam mengatasi masalah kemiskinan diperlukan kajian yang menyeluruh (komprehensif), sehingga dapat dijadikan acuan dalam merancang program pembangunan kesejahteraan sosial yang lebih menekankan pada konsep pertolongan. Pada konsep pemberdayaan, pemberdayaan dapat diartikan sebagai upaya untuk menolong yang lemah atau tidak berdaya (powerless) agar mampu (berdaya) baik secara fisik, mental dan pikiran untuk mencapai kesejahteraan sosial hidupnya.
Penguatan kapasitas pemerintah daerah dalam rangka mengedepankan peran dan tanggung jawab pemerintah daerah dilakukan melalui: pelibatan intensif pemerintah daerah pada pelaksanaan PNPM Mandiri, penguatan peran dan fungsi Komite Penanggulangan Kemiskinan Daerah (KPK-D) agar mampu menyusun Dokumen Strategi Penanggulangan Kemiskinan Daerah (SPK-D) dan PJM Pronangkis berbasis program masyarakat.
Semua pendekatan yang dilakukan oleh PNPM Mandiri ditujukan untuk mendorong proses percepatan terbangunnya landasan yang kokoh bagi terwujudnya kemandirian penanggulangan kemiskinan dan juga melembaganya pembangunan berkelanjutan. Dengan demikian, pelaksanaan PNPM Mandiri sebagai “gerakan bersama membangun kemandirian dan pembangunan berkelanjutan yang berbasis nilai-nilai universal” diyakini akan mampu membangun kesadaran kritis dan perubahan perilaku individu ke arah yang lebih baik lagi. Kebijakan PNPM Mandiri dilaksanakan sesuai dengan mekanisme bottom-up dimana daerah mengusulkan lokasi yang akan menjadi sasaran program sesuai dengan kriteria-kriteria yang ditetapkan oleh pusat. Selanjutnya strategi
pemberdayaan disusun di pusat setelah menerima masukan dari bawah, tetapi pelaksanaan kegiatan diserahkan kepada masyarakat.
Dalam penanggulangan kemiskinan, visi yang menjadi pemersatu. Kelompok Swadaya masyarakat (KSM) berorientasi pada penanggulangan kemiskinan sehingga harus dipastikan warga miskin terdaftar dan terlibat dalam kegiatan kelompok dan merupakan penerima manfaat primer sebagai kelompok sasaran dari program-program yang sudah dikembangkan dalam PJM Pronangkis. Manfaat yang dirasakan dapat berupa peningkatan pengetahuan dan kemampuan serta peningkatan kualitas hidup seperti kualitas pendidikan, kesehatan, peningkatan ekonomi, pemukiman dan lainnya.
Bantuan kepada orang miskin diberikan dalam bentuk dana yang dapat dimanfaatkan untuk berbagai kegiatan usaha yang diusulkan dan dalam bentuk pendampingan teknis yang diperlukan dalam pelaksanaan kegiatan. Dana dalam PNPM Mandiri merupakan dana bantuan hibah dan pinjaman dari Bank Dunia yang disalurkan kepada Kelompok Swadaya Masyarakat (KSM) secara langsung dengan sepengetahuan konsultan yang mengelola PNPM Mandiri di suatu wilayah kerja, sepengetahuan Penanggung Jawab Operasional Kegiatan (PJOK) yang ditunjuk, dan sepengetahuan warga masyarakat setempat melalui kelembagaan lokal masyarakat yang dibentuk.
Berikut ini merupakan data penduduk miskin di Kecamatan Cipondoh Kota Tangerang:
Tabel 1 DATA PENDUDUK KECAMATAN CIPONDOH
NO KELURAHAN Penduduk Penduduk Miskin Prosentase 2008 2009 2008 2009
1 Cipondoh 18.954 19.270 1.128 1.095 1.4 %
2 Cipondoh Indah 23.769 23.989 1.769 1.756 0.3 %
3 Cipondoh Makmur 23.355 23.570 880 884 0.2 %
4 Poris Plawad 11.755 12.852 1.503 1.497 0.2 %
5 Poris Plawad Utara 12.210 12.334 707 702 0.3 %
6 Poris Plawad Indah 8.535 8.684 552 548 0.3 %
7 Kenanga 9.864 9.960 1.245 1.231 0.5 %
8 Ketapang 10.144 10.155 1.900 1.926 0.6 %
9 Gondrong 13.151 13.261 1.265 1.128 5.7 %
10 Petir 15.021 15.042 1.207 1.157 2.1 %
Sumber: Laporan Tahunan Kecamatan Cipondoh, 2009
Berdasarkan tabel di atas dapat diketahui bahwa jumlah penduduk miskin di Kecamatan Cipondoh dari tahun 2008 sampai tahun 2009 ada yang mengalami peningkatan dan ada juga yang mengalami penurunan. Hasil prosentase tertinggi diperoleh pada Kelurahan Gondrong sebesar 5,7%, tetapi itu merupakan hasil penurunan, sedangkan kelurahan yang jumlah penduduk miskinnya bertambah yaitu Kelurahan Cipondoh Makmur sebesar 0,2% dan Kelurahan Ketapang sebesar 0,6%. Oleh karena itu peneliti memilih Kelurahan Ketapang sebagai lokus penelitiannya, karena prosentase peningkatan jumlah penduduk miskinnya lebih
besar dibandingkan dengan Kelurahan Cipondoh Makmur, yaitu dari 1.900 jiwa menjadi 1.926 jiwa.
Kelurahan Ketapang terdiri dari 5 RW dan 28 RT. Kelurahan Ketapang merupakan daerah yang berada di pinggiran kota dan juga berbatasan langsung dengan wilayah Jakarta Barat. Tetapi pemukiman penduduk yang kurang tertata dengan baik dan ditambah masih kurangnya sarana dan prasarana lingkungan menjadikan Kelurahan Ketapang masih tertinggal dengan kelurahan yang ada di sekitarnya.
Permasalahan-permasalahan yang terdapat di Kelurahan Ketapang dapat dikelompokkan menjadi permasalahan lingkungan fisik, masalah sosial, dan masalah ekonomi. Masalah lingkungan fisik berupa pasarana seperti jalan, saluran air, sumber air bersih, dan penerangan jalan. Masalah sosial berkaitan dengan sumber daya manusia yang ada. Sumber daya manusia di Kelurahan Ketapang dirasa masih kurang karena masih kebanyakan masyarakatnya hanya bisa menempuh pendidikan pada tingkat SLTA saja, sedangkan masalah ekonomi berkaitan dengan modal yang dimiliki oleh masyarakat. Kebanyakan masyarakat di Kelurahan Ketapang tidak mempunyai cukup modal untuk membuka usaha, padahal banyak jenis usaha yang dapat dikembangkan apalagi jumlah lahan yang tersedia masih cukup luas.
Langkah-langkah yang dilakukan PNPM Mandiri di Kelurahan Ketapang yaitu sosialisasi substansi PNPM Mandiri, rembug kesiapan masyarakat yang merupakan proses konfirmasi kembali masyarakat apakah menerima atau tidak
pelaksanaan PNPM Mandiri, dengan konsekuensi masyarakat ikut berpartisipasi secara langsung. Focus Group Discussion (FDG) merupakan proses rembug yang melibatkan partisipasi masyarakat kelurahan untuk mengidentifikasi kriteria, karakteristik, dan faktor-faktor penyebab kemiskinan. Berikutnya Pemetaan Swadaya yang meliputi Tridaya (lingkungan, ekonomi, sosial). Kemudian pembentukan BKM, dimana anggotanya berasal dari masyarakat itu sendiri. Terakhir yaitu pembentukan Kelompok Swadaya Masyarakat (KSM) yang merupakan kelompok sasaran penerima manfaat dana pinjaman.
Sebelum ada Program PNPM Mandiri, di Kelurahan Ketapang sudah dilaksanakan Program Pengentasan Kemiskinan di Perkotaan (P2KP). Program P2KP di Kelurahan Ketapang dilaksanakan mulai tahun 2002 sampai tahun 2006, kemudian pada tahun 2007 diganti menjadi Program Nasional Pemberdayaan Masyarakat (PNPM) yang merupakan kelanjutan dari P2KP. Kegiatan-kegiatan yang dilakukan pada program P2KP yaitu pelaksanaan pembangunan fisik berupa perbaikan jalan dan pembuatan jembatan, kegiatan sosial berupa pemberian bantuan kepada usaha-usaha kecil, dan kegiatan ekonomi yang berbentuk dana pinjaman bergulir.
Pada tahun 2005 kegiatan ekonomi yang berupa pinjaman dana bergulir yang diberikan kepada masyarakat mulai macet, karena masyarakat tidak mengembalikan dana yang telah mereka pinjam. Pada tahun berikutnya kegiatan ekonomi tersebut tidak dapat berjalan lagi karena terdapat peraturan mengenai pencairan dana bergulir, sehingga kegiatan yang dilaksanakan pada program
PNPM pada tahun 2007 hanya kegiatan fisik dan sosial dan pada tahun 2009 hanya kegiatan fisik saja.
Program PNPM Mandiri tahun 2007 di Kelurahan Ketapang mendapat dana BLM sebesar 200 juta yang dibagi ke dalam dua jenis kegiatan yaitu fisik/lingkungan dan sosial. Kegiatan fisik mendapatkan dana sebesar 180 juta dan untuk kegiatan sosial 20 juta. Untuk kegiatan fisik memperoleh dana yang lebih besar karena membutuhkan dana yang besar pula untuk pembangunan lingkungan seperti pembuatan jembatan, drainase dan paving block. Kegiatan sosial yang dilaksanakan berupa pelatihan menjahit dan membuat anyaman yang diadakan di setiap RW. Karena tidak ada kegiatan ekonomi maka KSM yang dibentuk yaitu KSM untuk lingkungan yang berjumlah 11 KSM dan untuk KSM sosial berjumlah 2 KSM, tiap-tiap KSM terdiri dari 8 sampai 10 orang. Program PNPM Mandiri di tahun 2009 mendapatkan dana BLM sebesar 100 juta dan hanya digunakan untuk kegiatan lingkungan/fisik saja.
Setelah kegiatan program PNPM Mandiri berlangsung mulai dari perencanaan, pelaksanaan, sampai pemeliharaan, maka peneliti bermaksud melakukan penelitian terhadap pelaksanaan program PNPM Mandiri tesebut. Dalam hal ini banyak ditemukan permasalahan-permasalahan yang terjadi. Pertama, kurangnya sosialisasi yang dilakukan oleh para pelaksana dan juga aparatur yang terlibat sehingga pemahaman masyarakat terhadap program PNPM Mandiri masih kurang. Masih banyak masyarakat yang belum tahu tentang PNPM Mandiri dan mengakibatkan program ini belum tepat pada sasaran yang dituju.
Kedua, tidak adanya kegiatan ekonomi berupa dana pinjaman bergulir yang dapat mengembangkan usaha masyarakatnya. Dana bergulir merupakan salah satu upaya menekan tingkat pengangguran, karena melalui dana bergulir masyarakat miskin diberikan modal untuk usaha atau menambah modal bagi masyarakat yang sebelumnya sudah memiliki usaha agar bisa lebih berkembang. Terakhir yaitu bahwa program PNPM Mandiri hanya sebatas memberikan pembinaan atau keterampilan kepada masyarakat yang putus sekolah atau menganggur sehingga setelah program PNPM Mandiri ini selesai masyarakat tetap menganggur dan program ini tidak berkelanjutan.
Bertolak dari permasalahan yang penulis uraikan sebelumnya, maka penulis tertarik untuk melakukan penelitian dengan judul ”Tingkat Implementasi Program Nasional Pemberdayaan Masyarakat (PNPM) Mandiri Tahun 2007 dan 2009 di Kelurahan Ketapang Kecamatan Cipondoh Kota Tangerang .”
1.2 Identifikasi Masalah
Berdasarkan uraian pada latar belakang, penelitian ini perlu adanya identifikasi permasalahan-permasalahan yang ada pada lokasi penelitian dari hasil penelitian awal peneliti, peneliti mengidentifikasikan masalah yang ada sebagai berikut :
1. Kurangnya sosialisasi yang mengakibatkan kurangnya pemahaman masyarakat terhadap program PNPM Mandiri.
2. Tidak adanya kegiatan ekonomi berupa pinjaman dana bergulir yang dapat mengembangkan usaha masyarakat.
3. Program PNPM Mandiri hanya sebatas memberikan pembinaan atau keterampilan kepada masyarakat dan tidak berkelanjutan.
1.3 Batasan dan Rumusan Masalah
1.3.1 Batasan Masalah
Berdasarkan masalah yang telah diuraikan sebelumnya, maka penelitian lebih diarahkan kepada kajian mengenai :
Tingkat Implementasi Program Nasional Pemberdayaan Masyarakat (PNPM) Mandiri Tahun 2007 dan 2009 di Kelurahan Ketapang Kecamatan Cipondoh Kota Tangerang.
1.3.2 Rumusan Masalah
Berdasarkan latar belakang dan batasan masalah tersebut, peneliti merumuskan masalah dalam penelitian ini adalah:
Berapa besar tingkat implementasi Program Nasional Pemberdayaan Masyarakat (PNPM) Mandiri Tahun 2007 dan 2009 di Kelurahan Ketapang Kecamatan Cipondoh Kota Tangerang?
1.4 Tujuan Penelitian
Dalam melakukan penelitian ini, peneliti mempunyai tujuan yaitu untuk mengetahui berapa besar tingkat implementasi dari Program Nasonal Pemberdayaan Masyarakat (PNPM) Mandiri Tahun 2007 dan 2009 di Kelurahan Ketapang Kecamatan Cipondoh Kota Tangerang.
1.5 Manfaat Penelitian
Penelitian ini diadakan dengan harapan mempunyai manfaat besar bagi kita semua, umumnya bagi para pembaca dan khususnya bagi peneliti sendiri. Dalam penelitian ini dapat dikategorikan menjadi 2 (dua) bentuk, yaitu:
1.5.1 Manfaat Teoritis
1. Untuk menambah wawasan dan pengetahuan mengenai Program Nasional Pemberdayaan Masyarakat (PNPM) Mandiri.
2. Untuk mengembangkan Ilmu Administrasi Negara yang berkaitan dengan Kebijakan Publik dan Implementasi Kebijakan.
1.5.2 Manfaat Praktis
1. Dari hasil penelitian ini diharapkan dapat memberikan masukan kepada Tim Pelaksana Program Nasional Pemberdayaan Masyarakat (PNPM) Mandiri di Kelurahan Ketapang Kecamatan Cipondoh Kota Tangerang.
2. Untuk pembaca, penelitian ini diharapkan dapat digunakan sebagai dasar atau referensi dalam melakukan penelitian sejenis atau penelitian selanjutnya di bidang Kebijakan Publik.
3. Diharapkan hasil penelitian ini dapat memberikan sumbangan pemikiran untuk meningkatkan implementasi pada prgram PNPM Mandiri.
1.6 Sistematika Penulisan
BAB I PENDAHULUAN
1.1Latar Belakang Masalah
Latar belakang masalah berisikan tentang latar belakang atau alasan mengapa peneliti mengambil permasalahan tersebut sekaligus menjabarkan fakta-fakta yang ada dari fokus penelitian. 1.2Identifikasi Masalah
Identifikasi masalah menyebutkan permasalahan yang muncul dari fokus penelitian yang kita teliti. Identifikasi masalah biasanya diketahui melalui studi pendahuluan ke fokus masalah, observasi dan wawancara atau sekedar informasi yang masih berkaitan dengan masalah tersebut.
1.3Batasan dan Rumusan Masalah
Pembatasan masalah mencakup pembahasan lokus atau tempat dan fokus penelitian. Sedangkan perumusan masalah adalah mendefinisikan permasalahan yang telah kita tetapkan berdasarkan desain penelitian yang disusun dengan memperhatikan maksud dan tujuan penelitian.
Tujuan penelitian mengungkapkan tentang sasaran yang ingin dicapai dengan dilaksanakannya penelitian terhadap masalah yang telah dirumuskan.
1.5Manfaat Penelitian
Bagian ini menjelaskan manfaat yang akan di dapat baik teoritis maupun praktis.
1.6Sistematika Penulisan
Sub bab terakhir ini merupakan yang terakhir dalam bab pendahuluan, dimana menjelaskan bab per bab tentang sistematika penulisan laporan secara singkat dan jelas.
BAB II DESKRIPSI TEORI DAN HIPOTESIS PENELITIAN