KEWENANGAN LEGISLASI LIMPAHAN (Delegated Legislation)
B. PENDELEGASIAN KEWENANGAN 1 Delegasi dan Subdelegas
Kewenangan yang dimiliki oleh suatu lembaga negara dapat saja berpindah kepada lembaga lain karena pemberian mandat (mandatory) atau karena pelimpah-
126 Lihat I.C. Van der Vlies, Op Cit., hal. 140-142.
an wewenang (transfer of power). Apabila suatu kewe- nangan dimandatkan kepada suatu lembaga lain untuk melaksanakannya atas nama pemberi mandat, maka lembaga pemberi mandat atau mandator itu dapat saja menarik kembali mandatnya itu sewaktu-waktu dari lembaga penerima mandat. Akan tetapi, dalam teori tentang pendelegasian, maka pelimpahan kewenangan dari satu lembaga kepada lembaga lain berakibat ter- jadinya perpindahan kewenangan secara mutlak. Kewe- nangan yang sudah didelegasikan kepada lembaga yang lain itu tidak dapat lagi ditarik kembali oleh lembaga pemberi delegasi. Begitu kekuasaan telah dilimpahkan kepada lembaga lain, maka lembaga penerima limpahan kewenangan itulah penyandang tugas dan kewenangan hukum atas kekuasaan yang telah dilimpahkan itu.
Karena itu, dapat dikatakan bahwa delegasi (dele- gation) memang berbeda dari mandat. Delegasi meru- pakan “het overdragen door een bestuursorgaan van zijn bevoegdheid tot het nemen van besuiten aan een ander die deze onder eigen verantwoordelijkheid uitoefent”. Sedangkan mandat adalah “het door een bestuursorgaan aan een ander verlenen van de bevoeg- dheid in zijn naam besluiten te nemen”127. Delegasi me- rupakan pemberian, pelimpahan, atau pengalihan kewe- nangan oleh suatu organ pemerintahan kepada pihak lain untuk mengambil keputusan atas tanggungjawab sendiri. Sedangkan mandat merupakan kewenangan yang diberikan oleh suatu organ pemerintahan kepada organ lain untuk atas nama atau tanggungjawabnya sendiri mengambil keputusan.
Dalam hubungan itu, jika kekuasaan yang dilim- pahkan atau didelegasikan itu adalah kekuasaan untuk membentuk suatu peraturan perundang-undangan (the
127 Lihat Algemene Wet Bestuursrecht (AWB), 1992/1993, artikel 1.A.1.2.1.
power of rule-making atau law-making), maka dengan terjadinya pendelegasian kewenangan regulasi atau “delegation of the rule-making power” tersebut berarti, terjadi pula peralihan kewenangan untuk membentuk peraturan perundang-undangan sebagaimana mestinya. Misalnya, Pasal 86 UU No. 24 Tahun 2003 tentang Mahkamah Konstitusi menyatakan, “Mahkamah Konsti- tusi dapat mengatur lebih lanjut hal-hal yang diperlu- kan bagi kelancaran pelaksanaan tugas dan wewe- nangnya menurut undang-undang ini”. Artinya, pem- bentuk undang-undang, dalam hal ini DPR dan Presiden, memberikan delegasi kepada Mahkamah Konstitusi se- bagai lembaga yang diatur oleh UU No. 24 Tahun 2003 itu untuk mengatur sendiri hal-hal yang diperlukan bagi kelancaran pelaksanaan tugas dan wewenangnya.
Pemberian delegasi kewenangan itu tidak perlu dipahami dalam arti vertikal dari dari atasan kepada bawahan, karena Mahkamah Konstitusi bukanlah lemba- ga bawahan dari DPR dan Presiden. Ketiga lembaga ini adalah lembaga tinggi negara yang sederajat satu dengan yang lain. Artinya, pendelegasian itu dapat saja terjadi di antara lembaga yang sederajat, meskipun tentunya dapat pula terjadi di antara lembaga-lembaga yang tidak sederajat, misalnya dari Presiden kepada Menteri sebagai pembantu Presiden. Dapat pula terjadi bahwa pende- legasian itu dilakukan dari pemerintahan atasan kepada pemerintahan bawahan, misalnya dari Pemerintah Pusat kepada Pemerintah Daerah Provinsi, dan dari Pemerin- tah Daerah Provinsi kepada Pemerintah Daerah Kabu- paten/Kota.
Oleh karena itu, pendelegasian kewenangan regu- lasi (rule-making power) itu dapat pula dilakukan secara bertingkat atau bertahap. Delegasi diberikan oleh delega- tor kepada penerima delegasi, dan penerima delegasi itu kemudian mendeledasikan lagi kewenangan untuk me- ngatur itu pada tahap berikutnya kepada lembaga lain
atau lembaga lain yang lebih rendah. Misalnya, Presiden mendelegasikan kewenangan mengatur sesuatu kepada Menteri, lalu Menteri melalui peraturan yang dibuatnya memberi delegasi lagi kepada Direktur Jenderal untuk menetapkan peraturan lagi yang lebih teknis. Pemerintah Pusat memberi delegasi kepada Pemerintah Daerah Provinsi, lalu Pemerintah Daerah Provinsi memberikan delegasi lagi kepada Pemerintah Daerah Kabupa- ten/Kota. Pemberian delegasi tingkat kedua ini disebut sebagai sub delegasi, yaitu “sub-delegation of the rule- making power”.
Jika dipandang dari segi objek peraturannya, wewenang untuk mengatur (rule-making power) terse- but dapat didelegasikan oleh Undang-Undang kepada Peraturan Pemerintah atau kepada bentuk peraturan lainnya. Misalnya, seperti yang dicontohkan di atas, UU No. 24 Tahun 2003 memberikan delegasi kepada Mah- kamah Konstitusi untuk mengatur lebih lanjut hal-hal yang diperlukan untuk pelaksanaan tugas dan wewenang Mahkamah Konstitusi itu sendiri. Masalahnya kemudian, apakah Undang-Undang dapat memberikan delegasi kepada PP untuk mengatur lebih lanjut hal-hal yang bersifat pelaksanaan, dan sejauhmana PP itu selanjutnya dapat memberikan lagi delegasi kewenangan mengatur kepada Peraturan Presiden atau bahkan Peraturan Men- teri. Pendek kata, pendelegasian kewenangan mengatur itu dapat diberikan secara bertingkat-tingkat sesuai dengan kebutuhan di lapangan, yaitu melalui delegasi dan sub-delegasi.
Prosedur pemberian delegasi kewenangan peng- aturan yang bagaimanakah yang dapat dibenarkan secara hukum? Apakah sub-delegasi dapat diberikan sekehen- dak pemberi delegasi, atau diserahkan sepenuhnya kepa- da diskresi penerima delegasi?
2. Syarat-Syarat Delegasi dan Sub-delegasi
Seperti diuraikan di atas, kewenangan regulasi atau pengaturan, pada pokoknya, lahir dari adanya prinsip kedaulatan rakyat, sehingga rakyat sendirilah – dalam hal ini melalui wakil-wakilnya di parlemen - yang dianggap berwenang untuk menentukan peraturan- peraturan yang mengikat untuk umum. Sekurang-ku- rangnya, setiap peraturan yang akan ditetapkan oleh pemerintah mengikat untuk umum, haruslah atas perse- tujuan wakil-wakil yang dipilih oleh rakyat sendiri untuk duduk di lembaga perwakilan rakyat atau parlemen. Oleh sebab itu, peraturan tertinggi di bawah Undang-Undang Dasar selalu berbentuk undang-undang, wet, gessetz, law, atau legislative acts yang disebut dengan nama- nama lainnya, dan sesuai dengan ketentuan UUD 1945, yang berwenang membentuk undang-undang adalah DPR atas persetujuan bersama dengan Presiden.
Apabila ketentuan itu belum cukup dan masih diperlukan pengaturan lebih lanjut, maka pendelegasian kewenangan pengaturan itu baru dapat dilakukan dengan tiga alternatif syarat, yaitu:
a. Adanya perintah yang tegas mengenai subjek lembaga pelaksana yang diberi delegasi kewenangan, dan bentuk peraturan pelaksana untuk menuangkan materi pengaturan yang didelegasikan;
b. Adanya perintah yang tegas mengenai bentuk per- aturan pelaksana untuk menuangkan materi pengaturan yang didelegasikan; atau
c. Adanya perintah yang tegas mengenai pendelegasian kewenangan dari undang-undang atau lembaga
pembentuk undang-undang kepada lembaga
penerima delegasi kewenangan, tanpa penyebutan bentuk peraturan yang mendapat delegasi;
Ketiga persyaratan tersebut bersifat alternatif dan salah satunya harus ada dalam rangka pemberian delegasi kewenangan pengaturan (rule-making power) itu. Lembaga pelaksana undang-undang, baru dapat me- miliki kewenangan untuk menetapkan sesuatu peraturan yang mengikat umum jika oleh undang-undang sebagai “primary legislation” memang diperintahkan atau diberi kewenangan untuk itu. Oleh karena syarat pertama un- tuk dilakukannya pendelegasian kewenangan pengaturan itu adalah harus ada perintah atau pendelegasian yang resmi dari undang-undang.
Perintah untuk mengatur itu dapat bersifat tegas subjeknya dan tegas pula bentuknya. Misalnya, Pasal 22 ayat (2) UU No. 18 Tahun 2003 tentang Advokat menen- tukan, “Ketentuan mengenai persyaratan dan tata cara pemberian bantuan hukum secara cuma-cuma sebagai- mana dimaksud pada ayat (1), diatur lebih lanjut dengan Peraturan Pemerintah”. Di sini tegas ditentukan bentuk peraturannya, yaitu Peraturan Pemerintah yang menurut ketentuan Pasal 5 ayat (2) UUD 1945 dinyatakan sebagai kewenangan Presiden, yaitu bahwa “Presiden menetap- kan peraturan pemerintah untuk menjalankan undang- undang sebagaimana mestinya”.
Kadang-kadang pendelegasian itu tidak menye- butkan dengan tegas bentuk peraturannya, tetapi hanya menyebut subjek yang diberi delegasi. Misalnya, seperti dalam contoh di atas, Pasal 86 UU No. 24 Tahun 2003 tentang Mahkamah Konstitusi menyatakan, “Mahkamah Konstitusi dapat mengatur lebih lanjut hal-hal yang di- perlukan bagi kelancaran pelaksanaan tugas dan
wewenangnya menurut undang-undang ini”. Apa
bentuk peraturan yang dapat ditetapkan oleh Mahkamah Konstitusi tidak ditentukan dengan jelas. Karena itu, Mahkamah Konstitusi sendiri menentukannya, yaitu dengan sebutan Peraturan Mahkamah Konstitusi.
Bagaimana jika penyebutan subjek itu bersifat sangat umum, misalnya, UU menentukan bahwa pelak- sanaan mengenai hal-hal tertentu dari undang-undang yang bersangkutan diatur lebih oleh pemerintah. Bukan- kah Presiden selaku kepala pemerintahan dapat menge- luarkan produk hukum Peraturan Pemerintah, Peraturan Presiden, atau menugaskan kepada menterinya untuk menetapkan Peraturan Menteri? Bukankah para menteri itu juga adalah pemimpin pemerintahan dalam bidang- nya masing-masing? Hal yang demikian inilah yang disebutkan di atas sebagai altenatif persyaratan ketiga, yaitu adanya perintah yang tegas mengenai lembaga yang mendapat delegasi kewenangan pengaturan, tetapi ben- tuk peraturan pelaksana untuk menuangkan materi pengaturan yang didelegasikan tidak ditentukan dengan jelas.
Dalam hal yang demikian berarti lembaga penerima delegasi kewenangan harus menentukannya sendiri apa bentuk yang akan dipilih. Misalnya, dalam hal Presiden/Pemerintah menerima delegasi kewe- nangan semacam itu, maka Presiden dapat menentukan pilihan apakah akan menetapkan Peraturan Pemerintah, Peraturan Presiden, atau dalam bentuk lainnya, misal- nya, hanya dalam bentuk pengaturan kebijakan (beleids- regel). Apakah pengaturan demikian dapat dilakukan dalam bentuk Peraturan Menteri? Bukankah menteri juga adalah pemerintah? Penafsiran demikian menurut saya terlalu luas, dan sebaiknya dihindari. Bukankah tidak ada kesulitan bagi pemerintah untuk menetapkan saja Peraturan Pemerintah atau Peraturan Presiden. Dalam hal ini, Pemerintah tinggal memilih saja PP atau Perpres.
Menurut Pasal 10 UU No. 10 Tahun 2004 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-Undangan, materi muatan Peraturan Pemerintah (PP) berisi materi untuk menjalankan Undang-Undang (UU) sebagaimana mesti-
nya. Sedangkan Pasal 11-nya menentukan bahwa materi muatanPeraturan Presiden (Perpres) berisimateri yang diperintahkan oleh Undang-Undang (UU) atau materi untuk melaksanakan Peraturan Pemerintah (PP). Arti- nya, baik PP maupun Perpres dapat menjadi instrumen hukum untuk menjalankan undnag-undang, asalkan de- legasi kewenangan untuk itu tegas ditentukan atau diperintahkan oleh undang-undang yang bersangkutan.
Hanya saja, dalam penjelasan Pasal 11 UU No. 10 Tahun 2004 itu, muncul perumusan yang agak berlainan dengan bunyi tekstual normatif Pasal 11 itu sendiri. Dalam penjelasan pasal ini disebutkan:
“Sesuai dengan kedudukan Presiden menurut
Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945, Peraturan Presiden adalah peraturan yang dibuat oleh Presiden dalam menyelengga- rakan pemerintahan negara sebagai atribusi dari Pasal 4 ayat (1) Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945.
Peraturan Presiden dibentuk untuk menyelenggara- kan pengaturan lebih lanjut perintah Undang- Undang atau Peraturan Pemerintah baik secara tegas maupun tidak tegas diperintahkan pem- bentukannya”.
Dengan demikian dapat diketahui bahwa perintah undang-undang dimaksud dapat bersifat tegas atau tidak tegas. Masalahnya adalah yang bagaimanakah yang dimaksud sebagai perintah yang tidak tegas itu? Apakah jika perintah itu sama sekali tidak disebutkan secara eksplisit dapat dikatakan termasuk pengertian tidak tegas, sehingga dengan demikian dapat disimpul- kan bahwa tanpa ada perintah sama sekali pun, dalam rangka pelaksanaan kewenangan Presiden sebagai atri- busi dari Pasal 4 ayat (1) UUD 1945, Presiden harus
dianggap berwenang menetapkan Peraturan Presiden kapan saja dibutuhkan.
Dalam hubungan dengan hal ini, ada 3 (tiga) kemungkinan yang dapat dikembangkan mengenai pe- ngertian ”perintah yang tidak tegas” tersebut di atas.
Pertama, perintah pengaturan itu memang ada tetapi tidak tegas menentukan bentuk peraturan apa yang dipilih sebagai tempat penuangan materi ketentuan yang didelegasikan pengaturannya; Kedua, perintah peng- aturan itu memang ada, tetapi tidak ditentukan dengan jelas lembaga yang diberi delegasi kewenangan ataupun bentuk peraturan yang harus ditetapkan untuk penuang- an materi ketentuan yang didelegasikan. Ketiga, perin- tah pengaturan semacam itu sama sekali tidak disebut atau ditentukan dalam undang-undang yang bersang- kutan, tetapi kebutuhan akan pengaturan semacam itu bersifat nyata dan tidak terelakkan dalam rangka pelaksanaan ketentuan undang-undang itu sendiri. Bahkan, sebenarnya, jikalau tidak karena kealfaan atau- pun kelalaian pembentuk undang-undang, memang sudah seharusnya bahwa pengaturan lebih lanjut me- ngenai hal-hal dimaksud harus diatur, sehingga keten- tuan-ketentuan undang-undang dimaksud dapat dilaksa- nakan sebagaimana mestinya.
Dalam kondisi ketiga atau yang terakhir, maka berdasarkan asas ’freies ermessen” atau asas ”beleids- vrijheid” Presiden dengan sendirinya dianggap berwe- nang menetapkan peraturan yang diperlukan untuk ke- lancaran pelaksanaan tugas dan kewenangannya sebagai administrator pemerintahan yang tertinggi. Namun, untuk yang terakhir ini harus pula dipahami secara terbatas, yaitu (i) bahwa materi pengaturan lebih lanjut yang dituangkan dalam bentuk Peraturan Presiden itu, hanya bersifat internal dalam rangka kebutuhan admi- nistrasi pemerintahan; dan (ii) bahwa materi ketentuan yang bersangkutan hanya bersifat prosedural-adminis-
tratif untuk membantu lembaga pelaksana undang-un- dang menjalankan ketentuan undang-undang yang ber- sangkutan. Isinya tidak melebar berupa penambahan norma ataupun mengubah norma yang bersifat mengu- rangi ketentuan undang-undang.
Demikian pula, untuk memberikan sub-delegasi dari lembaga penerima delegasi kepada lembaga lain atau dari peraturan pelaksana undang-undang ke per- aturan yang lebih rendah, harus pula memenuhi syarat yang ketat. Misalnya, UU memberi delegasi kepada PP, lalu PP memberikan sub-delegasi kepada Peraturan Daerah atau pun kepada Peraturan Menteri dengan sya- rat bahwa dalam PP itu sub-delegasi yang di maksudkan ditentukan secara tegas, baik menyangkut (i) materi yang dianggap perlu diatur, (ii) lembaga yang diberi sub- delegasi kewenangan, maupun (iii) bentuk peraturan yang ditunjuk untuk mengaturnya. Idealnya, ketiga hal itu sama-sama ditentukan dengan jelas dalam Peraturan Pemerintah yang memberikan sub-delegasi.