BAB IV KEBIJAKAN HUKUM PENDANAAN PENERAPAN
B. Kebijakan Hukum Pendanaan Penerapan RANHAM di
1. Peranan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah Provinsi
Proses perencanaan dan penyusunan APBD, mengacu pada Peraturan Pemerintah No. 12 Tahun 2019 Tentang Pengelolaan Keuangan Daerah. Secara garis besar proses tersebut meliputi: (1) penyusunan rencana kerja pemerintah daerah; (2) penyusunan rancangan kebijakan umum anggaran; (3) penetapan prioritas dan plafon anggaran sementara; (4) penyusunan rencana kerja dan anggaran SKPD; (5) penyusunan rancangan perda APBD; dan (6) penetapan APBD.263
Ketentuan pengelolaan keuangan daerah tersebut menunjukkan pola hubungan antara Pemerintah Daerah dan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah (DPRD) merupakan hubungan kerja yang kedudukannya setara dan bersifat kemitraan. Kedudukan yang setara bermakna bahwa diantara lembaga pemerintahan daerah itu memiliki
263 Lihat lebih lanjut ketentuan Peraturan Pemerintah No. 12 Tahun 2019 Tentang Pengelolaan Keuangan Daerah. Lebih lanjut lihat dalam Mardiasmo, Otonomi dan Manajemen Keuangan daerah, (Yogyakarta: Andi, 2002), hlm 47.
kedudukan yang sama dan sejajar artinya tidak saling membawahi. Hal ini tercermin dalam membuat kebijakan daerah berupa Peraturan Daerah.
Hubungan kemitraan bermakna bahwa antara Pemerintah Daerah dan DPRD adalah sama-sama mitra kerja dalam membuat kebijakan daerah untuk melaksanakan otonomi daerah sesuai dengan fungsi masing-masing. Sehingga, antara kedua lembaga tersebut perlu membangun suatu hubungan kerja yang sifatnya mendukung bukan merupakan lawan dalam melaksanakan fungsinya masing-masing. Lebih dipertegas lagi, bahwa DPRD mempunyai fungsi pembentukan Perda, anggaran dan pengawasan, sedangkan kepala daerah melaksanakan fungsi pelaksanaan atas Perda dan kebijakan daerah.264
DPRD sebagai badan legislatif daerah berdasarkan fungsi anggaran bersama dengan Pemerintah Daerah menyusun dan menetapkan pendapatan dan belanja daerah dalam APBD.265 Pun demikian, DPRD Provinsi Sumatera Utara dalam hal ini adalah telah menjalankan fungsi anggaran dengan menyusun dan menetapkan APBD dan selanjutnya diatur dalam sebuah Peraturan Daerah. Pengalaman dalam banyak diskusi dan hasil penelitian di lapangan yang banyak dilakukan menunjukkan bahwa eksekutif lebih berkuasa atas penentuan anggaran.
Departemen-departemen atau dinas-dinas pemerintahan yang lebih banyak mengajukan draft-draft usulan anggaran, program pembangunan sekaligus biaya rutin
264 Ketentuan mengenai hubungan kemitraan antara Pemerintah Daerah dan DPRD dipertegas lagi dalam Penjelasan Atas Undang-Undang No. 23 Tahun 2014 Tentang Pemerintahan Daerah hlm 4, yang saat ini diubah dengan UU No. 9 Tahun 2015.
265 Deddy Supriady Brantakusuma, Otonomi Penyelenggaraan Pemerintah Daerah, (Jakarta:
Gramedia Pustaka Utama, 2004), hlm 232.
150
mereka. Sebagai pekerjaan tahunan, proses evaluasi dan pengawasan juga sebenarnya lebih banyak dimainkan oleh ekskutif sendiri, dibandingkan kritik tajam atau sekedar masukan anggota dewan (DPR/DPRD). Sehingga naik-turunnya angka-angka anggaran juga lebih banyak disusun dari hasil rumusan departemen/dinas pemerintahan sendiri.
Namun jangan lupa, bahwa ada politik bargaining (tawar-menawar) anggaran antara eksekutif dan legislatif, yang celakanya tawar-menawar tersebut bukan didasarkan pada kebutuhan rakyat, melainkan pada kepentingan masing-masing individu pemain-pemain politik di eksekutif maupun DPRD. Selain eksekutif yang memiliki peran dalam mempengaruhi kebijakan anggaran, terdapat pula kekuatan modal yang juga sangat dominan menentukan arah penentuan kebijakan.266
Pembahasan dan analisis mengenai anggaran daerah memang telah banyak dilakukan seperti analisis proses penyusunan anggaran pendapatan dan belanja daerah baik di tingkat eksekutif maupun legislatif. Tetapi pada umumnya kajian yang dilakukan hanya secara teknis di mana anggaran daerah disusun berdasarkan kebutuhan visi Pemerintah Daerah arah kebijakan daerah yang dituangkan ke dalam program atau kegiatan kerja Pemerintah Daerah untuk dibahas bersama DPRD dan selanjutnya ditetapkan.
266Wiratraman, H.P, Anggaran dan Hak Asasi Manusia, Strategi Penganggaran Berbasis Kebutuhan Dasar Rakyat Miskin: Kertas Kerja Advokasi, (LBH Surabaya didukung oleh The Asia Foundation) Ed. Rinto Adriono (Yogyakarta: IDEA, 2004).
Umumnya, presentase kebijakan anggaran disesuaikan dengan presentase kegiatan Aksi HAM267, atau disesuaikan dengan kemampuan daerah dengan tetap berpedoman kepada urgensi dan prioritas program serta kegiatan dan diketok palu dalam Rapat Anggaran DPRD Provinsi Sumatera Utara. Kurang harmonisnya Pemerintah Daerah dengan badan legislatif daerah dalam membentuk kebijakan pendanaan berkaitan dengan instrument HAM mengakibatkan proses penganggaran untuk program Aksi HAM terganjal di DPRD. Padahal, pengalokasian dana penting dalam melakukan memobilisasi pelaksanaan program RANHAM di daerah.268
Praktiknya, agenda RANHAM yang tertuang dalam Perpres dan Surat Edaran Mendagri RI No. 180/1319/SJ Tentang Pelaksanaan dan Pelaporan Aksi HAM Pemerintah Provinsi Tahun 2019 belum terlaksana secara optimal sebagai bagian intergral tugas dari Pemerintah Daerah Provinsi Sumatera Utara. Hal demikian berdampak pada politik anggaran dalam pemajuan HAM di daerah. Umumnya, dana dalam hal penerapan Aksi HAM tersebut di daerah tergantung berdasarkan jumlah dan cakupan program Aksi HAM yang akan dilaksanakan.
Selanjutnya, proses penyusunan anggaraan diajukan di sidang paripurna DPRD untuk menentukan sikap politik akan kepeduliannya dalam penanganan HAM
267 Kebijakan Umum Pemeintah Provinsi Sumatera Utara Tentang HAM, Medan, 2011 dalam Laporan Penelitian Kelompok tentang Prinsip-prinsip Hak Sipil dan Hak Politik dalam Peraturan Perundang-undangan dan lmplementasinya, Jakarta: Pusat Pengkajian Pengolahan Data dan Informasi Sekretariat dalam Monika Suhayati, Kebijakan Daerah Tentang Perlindungan Perempuan Terhadap Tindak Kekerasan (Studi Di Provinsi Sulawesi Selatan Dan Provinsi Sumatera Utara), Dalam Jurnal Kajian Vol 16 No.4 Desember 2011, hlm 671.
268Lebih lanjut dalam wawancara dengan Staf Biro Hukum Provinsi Sumatera Utara Winda Diana Silitonga (22 Mei 2019 di Ruangan Biro Hukum Provinsi Sumatera Utara), dalam wawancara tersebut membahas terkait dengan pengimplementasian RANHAM dalam bentuk Aksi HAM Provinsi, serta keterbatasan dana yang melandasi penerapan RANHAM daerah.
152
melalui penetapan anggaran pendanaan instrumen HAM sudah memasuki tahap atau intrik-intrik politik. Sisi lain wawancara dengan Staff Biro Hukum Provinsi Sumatera Utara, bahwa penetapan anggaran pendanaan instrumen HAM berbalik paham. DPRD belum memberikan perhatian penuh sebagai agenda prioritas terhadap persoalan perlindungan dan pemajuan HAM (membatasi atau mengurangi besaran anggaran yang diajukan oleh pemerintah daerah).269
Padahal, Dewan Perwakilan Rakyat Daerah berdasarkan namanya adalah lembaga daerah yang menjadi wakil rakyat untuk menjamin dalam menyuarakan hak dan kewajibannya. Minimnya pengalokasian pendanaan implementasi RANHAM daerah secara tidak langsung akan mengurangi program Aksi HAM yang telah ditetapkan sebelumnya.270 Sehingga apa yang menjadi tujuan hukum haruslah memberikan kepastian hukum dalam perlindungan dan pemajuan HAM melalui pendanaan Aksi HAM daerah secara maksimal.
Terhadap unit-unit pelaksana Aksi HAM juga turut merasakan ketidakpastian hukum, minimnya biaya operasional yang di peroleh menunjukkan semangat dan konsistensi yang menurun. Sehingga dapat diartikan bahwa, harmonisasi antara Pemerintah Daerah dengan DPRD Provinsi Sumatera Utara masih terdapat ruang dan
269 Lebih lanjut dalam wawancara dengan Staf Biro Hukum Provinsi Sumatera Utara Winda Diana Silitonga (22 Mei 2019 di Ruangan Biro Hukum Provinsi Sumatera Utara), dalam wawancara tersebut membahas terkait dengan pengimplementasian RANHAM dalam bentuk Aksi HAM Provinsi, serta harmonisasi antara Pihak Pemerintah Daerah Provinsi (Kepala Dareah/Gubernur) dengan Dewan Perwakilan Rakyat Provinsi Sumatera Utara dalam Proses penyusunan anggaran untuk penerapan RANHAM daerah.
270 Wawancara dengan Staf Biro Hukum Provinsi Sumatera Utara Winda Diana Silitonga (22 Mei 2019 di Ruangan Biro Hukum Provinsi Sumatera Utara), dalam wawancara tersebut membahas terkait dengan pengimplementasian RANHAM dalam bentuk Aksi HAM Provinsi, serta keterbatasan dana yang melandasi penerapan RANHAM daerah.
jarak paham dalam upaya pemajuan dan perlindungan HAM.271 Tahapan atau proses penyusunan anggaran dan problem demokratisasi kebijakan secara garis besar ada 4 kunci tahapan proses pembuatan anggaran, baik di level daerah maupun pusat, yaitu:
pertama, tahapan penyusunan (budget preparation); kedua, tahapan pengesahan (Budget authorization); ketiga, tahapan pelaksanaan (budget execution); keempat, tahapan pertanggung jawaban (budget accountability).272
Penyusunan APBD merupakan instrument keuangan daerah yang paling penting dalam mementukan kelancaran dari program kerja. Sebagaimana diungkapkan oleh Staf Biro Hukum Provinsi Sumatera Utara Winda Diana Silitonga, dalam wawancara mengatakan bahwa:
(…menyusun program sesuai kebutuhan dan ketersediaan anggaran. Namun dalam program yang ditetapkan terjadi pemotongan atau pembatasan oleh dewan. Sehingga, berdampak pada kualitas dan kelancaran pemajuan HAM di Provinsi Sumatera Utara dan proses monitoring di 33 kabupaten/kota.)
Sejatinya, RANHAM dapat dikatakan sebagai landmark (acuan) dalam kebijakan pemenuham HAM oleh pemerintah. Akan tetapi, kebijakan ini tidak dikelola dengan baik sehingga pelaksanaannya tidak optimal. Pelaksanaan RANHAM perlu ada komitmen bersama yang kuat karena ada everything costs money (segala sesuatu membutuhkan biaya). Artinya, setiap program tersebut harus dapat diakses dengan pembiayaannya.
271Lebih lanjut dalam wawancara dengan Staf Biro Hukum Provinsi Sumatera Utara Winda Diana Silitonga (22 Mei 2019 di Ruangan Biro Hukum Provinsi Sumatera Utara), membahas terkait dengan pengimplementasian RANHAM dalam bentuk Aksi HAM Provinsi, serta permasalahan keterbatasan dana yang melandasi penerapan RANHAM daerah.
272 Wiratraman, H.P, Anggaran dan Hak Asasi Manusia.,Op.,Cit.
154
Meskipun demikian, harmonisasi dan koordinasi para stakeholders (pihak terkait) dapat tertata dengan baik dan selaras dengan pengarasutamaan perlindungan, penghormatan, penegakan, pemenuhan, dan pemajuan terhadap HAM. Selain itu, legislatif daerah (DPRD Provinsi Sumatera Utara) juga perlu dilibatkan dalam agenda Aksi HAM daerah. Pasalnya, agar DPRD dapat lebih paham lagi terhadap persoalan HAM dan pendanaannya yang selama ini dipermasalahkan.
Substansi daripada Surat Edaran tersebut tidak mencantumkan DPRD untuk ikut ambil tugas dalam agenda Aksi HAM sebagaimana telah diamanatkan.
Konkritnya, DPRD perlu untuk dilibatkan dalam agenda tersebut. Namun, akibat persoalan penerapan RANHAM adalah merupakan agenda kerja pihak eksekutif (kepala daerah beserta SKPD), sementara DPRD adalah badan legislasi daerah.
Dengan demikian, bukanlah pekerjaan yang mudah untuk menggabungkan kudua instansi tersebut sebagai kesatuan relasi kerja dalam agenda Aksi HAM. Hal demikian menujukkan bahwa tidak mungkin meletakkan DPRD sebagai anggota Aksi HAM daerah dengan penanggung jawab adalah kepala daerah (gubernur, bupati/walikota). Sementara itu, jika DPRD dan kepala daerah diletakkan sebagai penanggung jawab, tentu akan melebihi batas wewenangnya.
2. Pendanaan Penerapan Aksi HAM Pemerintah Daerah Provinsi Sumatera