Bali Antara Abad VIII-XIV : Kajian Aspek Politik
3.2 Struktur Birokrasi Birokrasi Tingkat Pusat
Pada intinya yang dimaksud dengan birokrasi tingkat pusat adalah kegiatan birokrasi atau proses pelaksanaan aktivitas pemerintahan yang diselenggarakan di ibukota kerajaan atau di istana raja (Astra, 1997 : 220). Kegiatan birokrasi itu sendiri melibatkan pejabat- pejabat tinggi yang dalam kedudukannya sebagai pejabat pusat, berlaku bagi seluruh wilayah kerajaan.
Pembicaraan mengenai hal ini bersumber pada dua bagian dari suatu prasasti. Adapun dua bagian yang dimaksud adalah pada bagian awal dan pada bagian akhir suatu prasasti. Untuk jelasnya, di sini dikutipkan bagian-bagian termaksud yang terdapat pada prasasti Cempaga A dari raja Jayapangus.
Pada bagian awal prasasti itu dapat dibaca :
...”irika dewasa ajnapaduka sri maharaja haji Jayapangus arkajalancana saha rajapatni dwaya paduka bhatari sri parameswari indujaketana, paduka sri mahadewi sasangkajacihna umajar i para senapati, umingsor i tanda rakryan ring pakirakiran i jro makabehan, karuhun para bujangga ring kasewan kasogatan, rsi, mahabrahmana.... “ (Callenfels, 1926 : 46). Artinya
...”itulah saatnya perintah Paduka Sri Maharaja Haji Jayapangus Arkajalancana bersama kedua permaisuri Paduka Bhatari Sri Parameswari Indujaketana dan Paduka Sri Mahadewi Sasangkajacihna, bertitah kepada para senapati, menurun kepada tanda rakryan ring pakira-
kiran i jro makabehan, didahulukan kepada para bhujangga, pendeta Siwa-Buddha, rsi, brahmana agung.
Pada bagian akhir prasasti terbaca sebagai berikut:
....”tlas sinaksyaken i sanmukha tanda rakryan ri pakira-kiran i jro makabehan, karuhun mpungku ring kesewan kasogatan, makadi para senapati, sira hana kala samangkana sang senapati balembunut mpu anakas, sang senapati dinganga mpu udasina, samgat manuratang ajna i hulu madatambreh, samgat caksukaranapura walaharsa...., sireng kasewan mpungku hyang padang dang acaryya anaguna...., sireng kasogatan mpungkwing kutihanar dang upadhyaya butaraga.... “ (Callenfels, 1926 : 48).
Artinya:
.... “telah disaksikan dihadapan tanda rakryan ri pakira-kiran i jro makabehan, didahulukan kepada pendeta Siwa Buddha, para senapati. Beliau-beliau yang hadir pada waktu itu ialah Senapati Balembunut Mpu Anakas, Senapati Dinganga Mpu Udasina...., Samgat Manuratang ajna i hulu bernama Madatambreh, Samgat Caksukaranapura bernama Walaharsa...., Beliau dari pendeta Siwa Mpungku Hyang Padang bernama Dang Acaryya Anaguna...., Beliau dari pendeta Buddha Mpungkwing Kutihanar bernama Dang Upadhyaya Butaraga....”
Sementara itu pada bagian akhir prasasti Bebetin AII bertahun 989 Masehi yang dikeluarkan oleh raja Udayana terbaca sebagai berikut:
... “da dhikara di panglapuan di pituha tuhabera, da dhikara di panglapuan di tira tuha pamuktyan, da dhikara di biyut tuhapalar, da dhikara di panglapuan di surih lamata tuha bagot....” (Goris, 1954 : 80).
Artinya:
...”Dhikara Dipanglapuan di Pituha bernama Tuhabera, Dhikara di Panglapuuan di Tira bernama Tuha Pamuktyan, Dhikara di Biyut bernama Tuha Palar, Dhikara di Panglapuan di Surih Lamata bernama Tuha Bagot....”
Pengertian yang didapat dari kutipan pada bagian awal prasasti Cempaga A ialah adanya suatu persidangan lengkap (pakirakiran i jro makabehan) di istana. Dalam persidangan itu hadir raja Jayapangus bersama kedua permaisurinya, para senapati sebagai penerima perintah langsung, tanda rakryan, dan para ulama, yaitu pendeta Siwa Buddha, Rsi, dan Brahmana Agung. Sementara itu, kutipan pada bagian akhir prasasti Cempaga A dapat diketahui rincian mengenai beliau-beliau yang hadir sebagai saksi. Para pejabat tinggi kerajaan yang hadir sebagai saksi pada persidangan raja disebut secara berturut-turut yaitu sejumlah senapati, para samgat, dan terakhir para pendeta Siwa Buddha. Khusus pada prasasti Bebetin All dari raja Udayana disebut beberapa pejabat dhikara yang hadir sebagai saksi saat penganugrahan prasasti kepada Desa Bharu. Bahwasannya dalam sidang kerajaan, raja menerima pula nasihat atau pertimbangan-pertimbangan mengenai kebijakan yang akan diambil dari para pemuka yang tergolong pejabat tingkat pusat. Hal itu jelas diketahui bahwasannya dalam hal kebijakan, raja lebih dahulu mempertimbangkan kepada kelompok pemuka agama ini. Dalam kutipan prasasti dipakai kata “karuhun” (didahulukan) untuk mengantarkan penyebutannya. Dengan demikian, setidak-tidaknya pada masa Bali Kuno, di mana ternyata selain para senapati, para samgat, para pendeta Siwa Buddha, hadir pula sejumlah dhikara di panglapuan sebagai pejabat-pejabat tingkat pusat. Dengan demikian pejabat-pejabat tinggi itu berdasarkan data
prasasti-prasasti Bali Kuno terdiri atas para Senapati, para Samgat, para pendeta Siwa Buddha, dan para Dhikara.
Birokrasi Tingkat Desa
Birokrasi tingkat desa adalah pemerintahan yang diselenggarakan dalam lingkungan wilayah sebuah desa. Dalam analisis berikut akan dibahas mengenai jabatan-jabatan tingkat desa, dengan catatan tidak tertutup kemungkinan adanya jabatan-jabatan tingkat daerah yang mengawasi lebih dari satu desa. Untuk menyebut desa, prasasti-prasasti Bali Kuno memakai istilah wanua dan thani. Sedangkan untuk menyebut penduduk desa dipakai istilah anak wanua, anakthani, dan karaman. Masyarakat desa yang disebut dengan istilah anak wanua, anakthani, dapat dianggap mewakili lapisan terbawah dari masyarakat kerajaan yang lebih besar. Namun lapisan ini tidaklah homogen, terdapat pengelompokkan-pengelompokkan penduduk yang relatif kompleks. Sumber-sumber prasasti tidak menyebut secara eksplisit penglompokkan itu, hanya beberapa indikasi yang memperlihatkan adanya pembagian kelompok-kelompok sosial yang agak jelas. Prasasti Buahan A 916 Saka/994 Masehi memberi gambaran lapisan teratas terdiri dari dewan para rama yang disebut karaman, dan lapisan bawah adalah penduduk desa. Karaman dalam arti kelompok para rama yang membentuk “dewan pemimpin desa”
memiliki tugas menyelenggarakan sistem pemerintahan di tingkat desa. Dalam pranata pemerintahan desa masa Bali Kuno, sistem pengambilan keputusan rupa-rupanya tidak ditentukan oleh seorang tokoh yang dianggap dapat mewakili semua penduduk desa, melainkan atas dasar kesepakatan semua anggota dewan. Jumlah anggota dewan para rana antara desa satu dengan desa lain tidak sama. Dasar keanggotaan mereka tidak diketahui dengan jelas. Ada kemungkinan diperoleh atas dasar status keturunan, pemilikan tanah pertanian, atau atas dasar status mereka sebagai kepala keluarga, sebagaimana masih berlaku sekarang di desa-desa Bali Age (Casparis, 1986 : 8). Meski jumlah anggota karaman cukup banyak, namun tidak pernah disebutkan satu pimpinan desa yang muncul di antara mereka. Jika suatu desa menghadapi suatu masalah, maka yang menangani adalah dewan pimpinan desa. Berdasarkan keterangan prasast-prasasti dapat diketahui bahwa dewan pimpinan desa dapat menghadap secara langsung kepada raja. Dewan pimpinan desa bukan saja berasal dari orang-orang biasa, tetapi juga tokoh- tokoh agama di tingkat desa dengan identitas bhiksu, mpungku, rama kabayan, dan acaryya. Dalam prasasti Bwahan A 916 Saka/994 Masehi misalnya disebutkan:
...”Irika dewasa nikang karaman i wingkang ranu bwahan, hulu kayu bias mwang sadhyanta, panulisan rotangga, rama kabayan dang acaryya dewanggi, bhadra, manambah i haji sajalu stri...” (Goris, 1954 : 83).
Artinya :
....” Itulah saatnya pemuka-pemuka desa Bwahan di tepi danau, hulu kayu bernama Blas dan Sadhyanta, penulisan bernama Rotangga, rama kabayan bernama Dang Acaryya Dewanggi, Bhadra, menghadap dihadapan raja suami-istri....”.
Di tingkat desa lembaga karaman, terdiri atas para tetua/tokoh desa dan pemuka-pemuka agama setempat. Para pemuka agama itu meliputi kepala biara, pemimpin sebuah pertapaan, guru agama di pasraman, atau pemimpin bangunan suci yang terletak di wilayah suatu desa. Pada saat yang diperlukan majelis karaman menyelenggarakan rapat untuk membahas suatu persoalan yang dihadiri oleh para pejabat desa.
Menarik perhatian pula bahwa beberapa prasasti Bali Kuno menyebut tuha-tuha ‘sekelompok orang-orang tua’, atau tuha-tuharing desa ‘sekelompok orang-orang tua di desa’. Karena mereka disebut dalam prasasti sebagai wakil desa, maka besar kemungkinan tuha-tuha tersebut adalah sebagai pemuka-pemuka desa.
Jabatan-jabatan lain yang sering mewakili desa dalam pemerintahan adalah hulu kayu. Huku kayu ini bukan merupakan jabatan tingkat desa, melainkan sebagai jabatan tingkat daerah yang bertugas sebagai pengawas hutan (Goris, 1954 : 248). Pejabat ini seperti keterangan prasasti-prasasti, selalu terlibat dalam suatu desa. Hal itu dapat dimaklumi mengingat ada beberapa desa yang berada di bawah pengawasan seorang hulu kayu, seperti yang tersurat dalam prasasti Bangli Pura Kehen A, prasasti Batunya, prasasti Bwahan A, prasasti Abang Pura Batur, dan lain-lain.
3.3 Berbagai Sarana Fisik Pranata Politik