IMPLEMENTASI PRINSIP GOOD CORPORATE GOVERNANCE DALAM BADAN USAHA MILIK NEGARA
A. Ruang Lingkup Corporate Governance
2. Teori dan Pengertian Corporate Governance
Teori utama yang terkait dengan corporate governance, sebagaimana dikutip oleh Mas Achmad Daniri79, ada dua yaitu Stewardship theory dan agency theory.
Stewardship theory dibangun di atas asumsi filosofis mengenai sifat manusia yakni bahwa manusia pada hakekatnya dapat dipercaya, mampu bertindak dengan penuh tangung jawab, memiliki integritas dan kejujuran terhadap pihak lain. Inilah yang tersirat dalam hubungan fidusia yang dikehendaki oleh para pemegang saham. Stewardship theory memandang manajemen sebagai institusi yang dapat dipercaya untuk bertindak dengan sebaik-baiknya bagi kepentingan stakeholders pada umumnya maupun shareholders pada khususnya.
78
Ibid, hal. 11. 79
Mas Achmad Daniri; Good Corporate Governance, Konsep dan penerapannya dalam
Agency theory memandang bahwa manajemen perusahaan sebagai “agents” bagi pemegang saham, yang akan bertindak dengan penuh kesadaran bagi kepentingannya sendiri,
bukan sebagai pihak yang arif dan bijaksana serta adil terhadap pemegang saham
sebagaimana yang diasumsikan dalam stewardship model. Bertentangan dengan
stewardship theory, agency theory memandang bahwa manajemen tidak dapat dipercaya
untuk bertindak dengan sebaik-baiknya bagi kepentingan stakeholders pada umumnya maupun shareholders pada khususnya.
Dalam perkembangan selanjutnya, agency theory mendapat respons yang lebih luas karena dipandang lebih mencerminkan kenyataan yang ada. Berbagai pemikiran mengenai corporate governance berkembang dengan bertumpu pada agency theory, di mana pengelolaan perusahaan harus diawasi dan dikendalikan untuk memastikan bahwa pengelolaan dilakukan dengan penuh kepatuhan kepada berbagai peraturan yang berlaku. Upaya ini menimbulkan apa yang disebut sebagai agency costs, yang harus dikeluarkan sebagai biaya untuk mengurangi kerugian yang timbul karena ketidakpatuhan setara dengan peningkatan biaya enforcement-nya. Agency costs ini mencakup biaya untuk pengawasan oleh pemegang saham; dan biaya yang dikeluarkan oleh manajemen untuk menghasilkan laporan yang transparan, termasuk biaya audit yang independen dan pengendalian internal.
Di berbagai kalangan (pelaku bisnis, akademisi, pembuat kebijakan dan lain sebagainya) corporate governance merupakan isu yang tidak pernah usang dan selalu menarik minat mereka untuk memperbincangkannya secara
serius80, sehingga pemahaman tentang praktik corporate governance terus berevolusi dari waktu ke waktu. Kajian atas corporate governance mulai disinggung pertama kalinya oleh Barle dan Means pada tahun 1932, yang dalam kajian mereka memisahkan antara kepemilikan saham (ownership) dengan pengawas pada suatu perusahaan modern. Pemisahan tersebut pada gilirannya telah memunculkan konflik kepentingan (conflik of interest) antara para pemegang saham dengan pihak manajemen dalam struktur kepemilikan perusahaan yang tersebar (dispersed ownership).81
Di Indonesia istilah corporate governance seringkali diterjemahkan sebagai tata kelola perusahaan.82 Sedangkan pengertian corporate governance itu sendiri telah dikemukakan oleh banyak institusi dan para pakar. Berikut ini
80
Lihat juga Sedarmayanti yang mengemukakan bahwa berbagai peristiwa dalam dasawarsa terakhir telah menjadikan Corporate Governance menjadi isu penting di kalangan eksekutif, Non Government Organization (NGO), kosultan korporasi, akademisi, dan pembuat kebijakan (pemerintah) di berbagai belahan dunia. Isu yang terkait dengan Corporate Governance seperti insider trading, transparansi, akuntabilitas, independensi, etika bisnis, tanggung jawab sosial, dan perlindungan investor telah menjadi ungkapan lazim dibicarakan di kalangan pelaku usaha. Corporate Governance juga telah menjadi salah satu isu penting bagi pelaku usaha di Indonesia. Sedarmayanti, Good Governance dan Good Corporate Governance, (Bandung: Penerbit Mandar Maju, 2007), hal. 59.
81
Indra Surya & Ivan Yustiavandana, Op.Cit., hal. 24. 82
Dalam konteks GCG, di kalangan pemerintah governance sering juga disebut “tata pamong” atau “penadbiran”, sedangkan di kalangan pebisnis istilah GCG sering diartikan “tata kelola”. Dengan mengikuti kelaziman tersebut, maka istilah corporate governance dan tata kelola perusahaan yang dipergunakan oleh penulis secara bergantian dalam disertasi ini memiliki pengertian dan maksud yang sama.
disajikan beberapa definisi corporate governance yang banyak digunakan sebagai acuan dalam diskusi dan tulisan-tulisan.83
Usaha untuk melembagakan corporate governance untuk kali pertama dilakukan oleh Bank of England dan London Stock Exchange pada tahun 1992 dengan membentuk Cadbury Committee. Komite ini bertugas menyusun corporate governance code yang menjadi acuan utama (benchmark) di banyak negara. Menurut Komite ini corporate governance adalah “sistem yang mengarahkan dan mengendalikan perusahaan dengan tujuan, agar mencapai keseimbangan antara kekuatan kewenangan yang diperlukan oleh perusahaan, untuk menjamin kelangsungan eksistensinya dan pertanggungjawaban kepada stakeholders. Hal ini berkaitan dengan peraturan kewenangan pemilik, direktur, manajer, pemegang saham, dan sebagainya”.84
The Organization for Economic Cooperation and Development (OECD) merupakan salah satu organisasi international yang sangat aktif mendukung implementasi dan perbaikan corporate governance di seluruh dunia. OECD mendefinisikan corporate governance sebagai berikut85 :
“Corporate Governance is the system by which business corporations are directed and controlled. The corporate governance structure specifies the distribution of rights and responsibilities among different participants in the corporation, such as the board, the managers, shareholders and other stakeholders, and spells out the rules and procedures for making decisions on corporate affairs. By doing this, it
83
Lihat Etty Retno Wulandari, Good Corporate Governance: Konsep, Prinsip, dan Praktik, (Jakarta: Lembaga Komisaris dan Direktur Indonesia, 2007), hal. 9.
84
Lihat Misahardi Wilamarta, Op.Cit., hal. 40. 85
also provides the structures through which the company objectives are set, and means of attaining those objectives and monitoring performance”.
Sementara itu, Asian Development Bank (ADB) sebagai suatu organisasi yang mendorong perkembangan ekonomi negara-negara di benua Asia juga menaruh perhatian yang besar terhadap corporate governance. Dalam laporannya sebagai hasil penilaian terhadap kondisi corporate governance di 5 negara Asia, ADB (2001) mendefinisikan corporate governance sebagia berikut:
“A corporate governance system consists of (1) a set of rules that define the relationships between shareholders, managers, creditors, the government and other stakeholders (i.e. their respective rights and responsibilities) and (2) a set of mechanisms that help directly or indirectly to enforce these rules”(p.5).
Stijn Claessens & Joseph P.H. Fan antara lain mengemukakan bahwa pengertian tentang corporate governance dapat dimasukkan dalam dua kategori. Kategori pertama, lebih condong pada serangkaian pola perilaku perusahaan yang diukur melalui kinerja, pertumbuhan, struktur pembiayaan, perlakuan terhadap para pemegang saham dan stakeholders. Kategori pertama ini akan sangat cocok untuk dijadikan dasar analisis dalam mengkaji corporate governance di satu negara, misalnya melihat bagaimana dewan direksi memenuhi transparansi dan akuntabilitas dalam pengambilan keputusan, bagaimana menentukan kompensasi yang layak bagi executive perusahaan. Kategori kedua, lebih melihat pada kerangka secara normative, yaitu segala ketentuan hukum, baik yang berasal dari sistem hukum, sistem
peradilan, pasar keuangan dan sebagainya, yang mempengaruhi perilaku perusahaan. Kategori kedua ini dijadikan dasar analisis dalam mengkaji corporate governance secara komparatif, misalnya melihat bagaimana berbagai perbedaan dalam kerangka normatif yang dibangun akan mempengaruhi pola perilaku perusahaan, investor dan lainnya.86
Berdasarkan beberapa pengertian corporate governance tersebut di atas, maka corporate governance secara ringkas dapat diartikan sebagai suatu sistem yang mengandung elemen-elemen tertentu untuk menata, mengendalikan dan mengawasi perusahaan guna mencapai tujuan perusahaan secara optimal.
3. Jenis-jenis Corporate Governance
Sentralisasi isu corporate governance, menyusul berbagai perkembangan yang terjadi di industri pasar modal, korporasi, dan profesi audit, dan juga terjadinya krisis finansial di Asia, berikut konsep dan definisi mengenai korporasi dan corporate governance, membawa kita untuk melihat lebih jauh beberapa jenis sistem corporate governance dan alternatif board structures yang ada dan bagaimana penerapannya di Indonesia yang berbasis two-tier board system.87
86
Stijn Claessens & Joseph P.H. Fan,” Global Corporate Governance Forum”, Amsterdam 2003 .
87
Dalam praktiknya ada beberapa jenis sistem corporate governance yang berkembang di berbagai negara. Ini mencerminkan adanya perbedaan tradisi budaya, kerangka hukum, praktik bisnis, kebijakan, dan lingkungan ekonomik institusional dimana sistem-sistem corporate governance yang berbeda-beda itu berkembang. Setiap sistem memiliki kekuatan dan kelemahannya masing-masing, dan berbagai usaha telah dilakukan untuk mendalami faktor-faktor apa yang membuat suatu sistem corporate governance efektif dan dalam kondisi seperti apa, dengan tujuan agar negara-negara yang saat ini sedang dalam transisi dari perekonomian komando menuju perekonomian pasar dapat memiliki panduan yang memadai.88
Pembahasan mengenai berbagai sistem corporate governance didominasi oleh dua isu penting : (1) apakah perusahaan harus dikelola dengan single-board system atau two-board system; dan (2) apakah para anggota Dewan (Dewan Komisaris dan Direksi) sebaiknya terdiri atas para outsiders atau lebih terkonsentrasi pada insiders, termasuk misalnya, sejumlah kecil institusi finansial yang memberi pinjaman kepada perusahaan, perusahaan lain yang memiliki hubungan perdagangan dengan suatu perusahaan, karyawan, manajer dan lain lain.
Pembahasan mengenai board structures ini penting karena board structures memperlihatkan bagaimana berbagai peran dan fungsi dalam
88 Ibid.
organisasi saling berhubungan dan bekerja serta bagaimana berbagai kepentingan dari para stakeholders terlindungi. Secara umum board structures ini dapat dioperasikan dengan salah satu dari dua sistem yang berbeda, yaitu Single-board system atau Two-board system.
Model board structures perusahaan-perusahaan di Inggris dan Amerika serta negara-negara lain yang dipengaruhi langsung oleh model Anglo-Saxon, pada umumnya berbasis single-board system dimana keanggotaan Dewan Komisaris dan Direksi tidak dipisahkan. Dalam model ini anggota Dewan Komisaris juga merangkap anggota Direksi dan keduanya berada dalam sebuah board of directors.89
Perusahaan-perusahaan di Indonesia pada umumnya berbasis two-tier system yang dengan tegas memisahkan keanggotaan Dewan Komisaris sebagai pengawas dan Direksi sebagai eksekutif korporasi.
Pada umumnya undang-undang perusahaan di seluruh dunia yang menganut model single-board system tidak membedakan berbagai gaya (styles) dan sebutan (title) direktur. Semua Direktur yang telah ditunjuk secara sah oleh para pemegang saham bertanggung jawab atas governance korporasi. Bahkan, dalam banyak hal, siapa pun yang menyebut dirinya direktur harus bertanggung jawab. Namun dalam praktik, kita perlu membedakan antara para direktur yang menempati posisi manajemen dan para komisaris yang
89
mengawasi (oversight) mereka. Berkaitan dengan hal itu, two-tier board system memiliki beberapa kelebihan dibandingkan single-board system:90
Pertama, pengaruh pemegang saham dalam two-tier system dapat dijalankan melalui Dewan Komisaris sehingga tidak harus mengganggu aktivitas normal manajemen, dan memungkinkan pemegang saham meningkatkan pengaruhnya tanpa harus menunggu terjadinya skandal publik atau ketidaksepakatan publik. Dalam hal ini persepsi manajemen mengenai pengaruh pemegang saham tidak harus menunggu saat krisis. Sebaliknya, two-tier system memungkinkan tekanan terhadap manajemen untuk menghasilkan kinerja yang baik.
Kedua, Direksi (top management) dapat mempertahankan tingkat independensi yang lebih besar pada saat operasional. Pemisahan antara Dewan Komisaris dan Dewan Eksekutif, merupakan hal yang cukup penting. Ini sulit dilakukan dalam model single-board system, karena dalam model ini seseorang dapat menjalankan salah satu atau kedua peran itu sekaligus. Direksi, karena pengaruh pemegang saham yang kuat melalui Dewan Komisaris, harus memperhatikan dengan serius pandangan para pemegang saham.
Ketiga, memungkinkan masuknya lebih banyak Komisaris Independen, tanpa harus mengganggu kerja normal perusahaan.91
90 Ibid.
Keempat, tidak mungkin bagi seseorang untuk berperan sebagai Komisaris Utama sekaligus sebagai Direktur Utama sebuah perusahaan, dimana kedua posisi tersebut dalam kedua kepengurusan perusahaan tidak saling mendominasi sebagaimana terjadi dalam one-tier system di mana Chairman (Presiden Komisaris) dan Chief Executive Officer CEO mungkin dijabat oleh satu orang.92
Kelima, karakter yang cenderung tidak sehat pada perusahaan keluarga dapat dicegah bahkan ketika perusahaan dihadapkan pada masalah ketidakmampuan manajerial generasi keluarga yang mengelola. Permasalahan akut dalam perusahaan keluarga yang sedang bertumbuh adalah ketika suatu generasi keluarga benar-benar tidak kompeten untuk menjalankan bisnis pada skala yang telah dicapai perusahaan. Dengan struktur two-board system maka bahaya ini dapat dihindari karena Direksi yang profesional dapat menutupi kelemahan tersebut.
91
Komisaris independen diperlukan untuk meningkatkan independensi dewan komisaris terhadap kepentingan pemegang saham (mayoritas) dan benar-benar menempatkan kepentingan perusahaan di atas kepentingan lainnya. Komite Kebijakan Nasional Corporate Governance (2001) menyebutkan bahwa paling tidak 20 persen anggota dewan komisaris harus berasal dari luar perusahaan. Meskipun dewan komisaris ini memang diakui banyak pihak sangat penting dan secara intuitif itu benar, namun tidak sedikit pula yang berpendapat bahwa pada akhirnya yang teramat penting adalah kompetensi dan perilaku anggota dewan komisaris indenpenden tersebut. Lihat Ronny Kusuma Muntoro, ”Membangun Dewan Komisaris yang Efektif”, http://www.lmfeui.com/data/ mui_Membangun%20Dewan%20Komisaris%20%20yang%20Efektif_Ronny%20K%20Muntoro.pdf,
diakses tanggal 28 April 2010. 92
Perusahaan-perusahaan Amerika telah memperkenalkan istilah-istilah yang membi-ngungkan seperti “Chairman and Chief Executive Officer atau President and Chief Executive Officer”.
Two-board system sangat memungkinkan penghapusan konsep yang menggabungkan chairman dan managing director seperti itu, sehingga memungkinkan chairman (presiden komisaris/komisaris
utama) melakukan tugas pengawasasan (oversight) dan manajemen harus benar-benar memperhatikan suara Dewan Komisaris sebelum membuat keputusan sebagaimana direkomendasikan oleh Cadbury
Keenam, Two-board system merupakan mekanisme yang relatif sederhana dalam menjawab kebutuhan publik akan pengendalian seraya tetap mempertahankan independensi manajemen.
Perlu dicatat bahwa Masyarakat Eropa (Uni Eropa) semula mengusulkan agar two-tier board ini diterapkan perusahaan-perusahaan di seluruh negara anggota. Namun usul ini ditolak terutama oleh Inggris dan Amerika Serikat serta perusahaan-perusahaan mereka di Eropa. Pemikiran yang kemudian banyak diterima adalah menerapkan two-tier board system maupun single-board system dengan catatan lebih banyak melibatkan outside directors (atau semacam komisaris indpenden). Pilihan lainnya adalah single-board system dengan pembentukan badan perwakilan karyawan (statutory employee council).93