COLLABORATIVE GOVERNANCE KOMISI PENANGGULANGAN AIDS DAN LEMBAGA SWADAYA MASYARAKAT LOKAL DALAMKASUS HIV AIDS DI KOTA SURAKARTA

Teks penuh

(1)

commit to user

COLLABORATIVE GOVERNANCEKOMISI PENANGGULANGAN AIDS

DAN LEMBAGA SWADAYA MASYARAKAT LOKAL DALAM KASUS

HIV/AIDS DI KOTA SURAKARTA

Disusun Oleh : Asri Swastini

D0106036

SKRIPSI

Disusun Guna Memenuhi Syarat-Syarat Untuk Mencapai

Gelar Sarjana Ilmu Sosial dan Politik

Jurusan Ilmu Administrasi

FAKULTAS ILMU SOSIAL DAN ILMU POLITIK UNIVERSITAS SEBELAS MARET

(2)

commit to user

ii

HALAMAN PERSETUJUAN

Telah disetujui untuk dipertahankan di hadapan Panitia Penguji Skripsi

Fakultas Ilmu Sosial dan Ilmu Politik

Universitas Sebelas Maret

Surakarta

Pembimbing

(3)

commit to user

HALAMAN PENGESAHAN

Telah diuji dan disahkan oleh Panitia Penguji Skripsi

Jurusan Ilmu Administrasi Fakultas Ilmu Sosial dan Ilmu Politik

Universitas Sebelas Maret Surakarta

Pada Hari : Senin

Tanggal : 20 Desember 2010

Panitia Ujian Skripsi

1. Drs. Sonhaji, M.Si (Ketua)

NIP. 195912061988031004

2. Drs. Muchtar Hadi, M.Si (Sekretaris)

NIP. 195303201985031002

3. Drs. Sudarmo, M.A, Ph.D (Penguji)

NIP. 196311011990031002

Mengetahui,

Dekan Fakultas Ilmu Sosial dan Ilmu Politik

Universitas Sebelas Maret

Surakarta

(4)

commit to user

iv MOTTO

“TUHAN adalah gembalaku, takkan kekurangan aku. IA membaringkan

aku di padang yang berumput hijau, IA membimbing aku ke air yang tenang; IA

menyegarkan jiwaku.

IA menuntun aku di jalan yang benar oleh karena nama-NYA Sekalipun

aku berjalan dalam lembah kekelaman, aku tidak takut bahaya, sebab ENGKAU

besertaku; gadaMU dan tongkatMU, itulah yang menghibur aku.

ENGKAU menyediakan hidangan bagiku, di hadapan lawanku; ENGKAU

mengurapi kepalaku dengan minyak; pialaku penuh melimpah.

Kebajikan dan kemurahan belaka akan mengikuti aku, seumur hidupku;

(5)

commit to user

PERSEMBAHAN

Special Thanks for :

Sahabatku yang begitu setia, tak pernah meninggalkanku,

Memberi aku kekuatan yang memampukanku untuk tetap berjuang,

Terima kasih Tuhan Yesus buat semua penyertaanMu yang sangat luar biasa di hidupku…

Karya sederhana ini kupersembahkan kepada :

- Ibuku terkasih, atas segala cintanya yang begitu tulus dan terima kasih sudah

menjadi ibu sekaligus bapak yang hebat bagiku

- Semua mas dan mbakku yang kukasihi

- Ketujuh keponakan kecilku (Lintang, Jovan, Carissa, Deo, Kyla, Melody, dan Grace)

yang selalu berhasil membuatku bersemangat kembali

(6)

commit to user

vi

KATA PENGANTAR

Dengan segala kerendahan hati senantiasa penulis mengucapkan syukur

kepada Tuhan Yang Maha Esa yang telah melimpahkan kasih dan karunia-Nya,

sehingga penulis dapat menyelesaikan skripsi ini, dengan judul

COLLABORATIVE GOVERNANCE KOMISI PENANGGULANGAN AIDS DAN LEMBAGA SWADAYA MASYARAKAT LOKAL DALAM KASUS

HIV/AIDS DI KOTA SURAKARTA”.

Berbagai hambatan dan pengalaman menjadi pengalaman yang berharga

bagi penulis sebagai bagian dari proses penyelesaian studi di kampus. Berkat

bantuan dan dukungan dari berbagai pihaklah akhirnya skripsi ini dapat selesai.

Oleh karena itu, atas segala bantuan, bimbingan dan arahan yang telah diberikan

kepada penulis, pada kesempatan ini penulis mengucapkan terima kasih kepada :

1. Bapak Drs. Sudarmo, M.A, Ph.D selaku dosen pembimbing yang telah

memberikan masukan dan arahan yang sangat bermanfaat.

2. Bapak Drs. Harsojo Soepodo, SH, MM selaku sekretaris penuh waktu KPA

Surakarta yang telah memberikan ijin kepada penulis untuk melakukan

penelitian di KPA Surakarta.

3. Bapak Drs. Prawoto Mujiyono selaku pengelola program KPA Surakarta atas

segala kebaikan hati, keramahan, informasi, kesediaan waktu dan keterbukaan

selama penelitian di KPA.

4. Ibu Hariyanti, A.Md selaku pengelola administrasi KPA yang telah sangat

(7)

commit to user

5. Semua manajer program dan staf LSM-LSM Peduli Aids Kota Surakarta :

LSM Kakak, LSM SpekHam, LSM Gessang, LSM Mitra Alam, dan LSM

Graha Mitra atas segala kerja sama dan keterbukaan informasi yang

diberikan.

6. Keluarga besar AN’06 atas pertemanan yang mengesankan.

7. Semua sahabat OSPAMA yang selalu memberi dukungan.

8. Seluruh pihak yang telah membantu penulis dalam penelitian ini, yang tidak

bisa disebut satu persatu

Penulis menyadari masih banyak kelemahan dan kekurangan dari skripsi

ini karena adanya keterbatasan teknik dan pengetahuan penulis. Oleh karena itu,

segala saran dan kritik yang bersifat membangun sangat penulis harapkan dan

semoga skripsi ini dapat memberi manfaat bagi semua yang membacanya.

Surakarta, Desember 2010

(8)
(9)

commit to user

B.Kolaborasi Pemerintah dalam Upaya Penurunan Angka HIV/AIDS… 43

C.Kerangka Berpikir……….. 43

BAB III METODE PENELITIAN A.Lokasi Penelitian……… 46

B.Jenis Penelitian……… 48

C.Sumber Data……… 49

D.Teknik Pengumpulan Data……….. 50

E.Metode Penarikan Sampel……… 52

F. Teknik Analisis Data……… 53

G.Validitas Data……….. 55

BAB IV HASIL PENELITIAN DAN PEMBAHASAN A. HasilPenelitian………. 58

B.Pembahasan………. 75

BAB V PENUTUP A.Kesimpulan……… 97

B.Saran……… 100 DAFTAR PUSTAKA

(10)

commit to user

x

DAFTAR GAMBAR

Hal

Gambar 2.1……… 45

(11)

commit to user

DAFTAR TABEL

Hal

Tabel 1.1……… 3

(12)

commit to user

xii ABSTRAKSI

ASRI SWASTINI. D0106036. Collaborative Governance Komisi Penanggulangan Aids dan Lembaga Swadaya Masyarakat Lokal dalam Kasus HIV/AIDS di Kota Surakarta, Skripsi. Jurusan Ilmu Administrasi, Fakultas Ilmu Sosial dan Ilmu Politik, Universitas Sebelas Maret, Surakarta, 2010.

Komisi Penanggulangan Aids Surakarta (KPA) berkolaborasi dengan Lembaga Swadaya Masyarakat lokal (LSM) peduli Aids melakukan secara aktif tugas mereka untuk menurunkan angka penderita Aids. Dalam proses kolaborasi diantara mereka KPA tidak bekerja secara efektif tetapi bergantung pada LSM lokal peduli Aids dalam pencarian data dan penjangkauan kelompok sasaran. KPA tidak mendukung dalam pendanaan terhadap LSM lokal tetapi pihak LSM dalam operasionalnya dapat bertahan melalui bantuan dana dari lembaga donor internasional. Pihak LSM lokal merasa KPA tidak bekerja signifikan dalam penurunan angka penderita Aids.

(13)

commit to user

ABSTRACT

ASRI SWASTINI. D0106036. Collaborative Governance of The Aids Prevention Commission and The Local Non-Government Organizations in Cases HIV/AIDS in Surakarta, Bachelor Thesis. The Department of Public Administration. Faculty of Social and Political Science, Sebelas Maret University, Surakarta. 2010

The Aids Prevention Commission called Komisi Penanggulangan Aids (KPA) in collaboration with any other local Non-Government Organizations

(NGO’s) caring on Aids in Surakarta have activily conducted their tasks to

alleviate the number of people suffering from Aids. In the process of collaboration among them, the KPA could not work effectivily but it is highly dependent on the

local NGO’s in particaly in collecting data and reaching the targeted group. The

KPA itself did not provide any financial support to the local NGO’s that in fact

their survival is highly dependent on the overseas funding agencies. The local

NGO’s themselves felt that the KPA did not significat work in alleviateing the

number of people with Aids. This research used triangulation ethnography methods, consisting of some qualitative methods including observation, in-depth interview, and documentation. It used combined purposive and snow-ball samplings in the data collection. The research concludes that collaboration

(14)

commit to user

1 BAB I

PENDAHULUAN

A. Latar Belakang Masalah

Penyakit HIV/AIDS bukanlah jenis penyakit baru dalam dunia kesehatan.

Penyakit ini telah dikenal cukup lama dimana saat ini keberadaannya semakin

meluas dan dapat menyerang siapapun. AIDS adalah singkatan dari Acquired Immunodeficiency Syndrome atau Acquired Immune Deficiency Syndrome yaitu sekumpulan gejala dan infeksi (atau: sindrom) yang timbul karena rusaknya

sistem kekebalan tubuh manusia.

Sekitar 170.000 sampai 210.000 dari 220 juta penduduk Indonesia

mengidap HIV/AIDS. Perkiraan prevalensi keseluruhan adalah 0,1% di seluruh

negeri, dengan pengecualian Provinsi Papua, di mana angka epidemik

diperkirakan mencapai 2,4%, dan cara penularan utamanya adalah melalui

hubungan seksual tanpa menggunakan pelindung. (www.rri.co.id/2009/06/05)

Jumlah kasus kematian akibat AIDS di Indonesia diperkirakan mencapai

5.500 jiwa. Epidemi tersebut terutama terkonsentrasi di kalangan pengguna obat

terlarang melalui jarum suntik dan pasangan intimnya, orang yang berkecimpung

dalam kegiatan prostitusi dan pelanggan mereka, dan pria yang melakukan

hubungan seksual dengan sesama pria. Sejak 30 Juni 2007, 42% dari kasus AIDS

yang dilaporkan ditularkan melalui hubungan heteroseksual dan 53% melalui

penggunaan obat terlarang. (www.rri.co.id/2009/06/05)

Berdasarkan hal ini, maka permasalahan HIV/AIDS merupakan

(15)

oleh Komisi Penanggulangan AIDS (KPA) Nasional dan memiliki Strategi

Penanggulangan AIDS Nasional untuk wilayah Indonesia. Ada 79 daerah prioritas

di mana epidemi AIDS sedang meluas. Daerah tersebut menjangkau delapan

provinsi: Papua, Papua Barat, Sumatra Utara, Jawa Timur, Jakarta, Kepulauan

Riau, Jawa Barat, dan Jawa Tengah. Program-program penanggulangan AIDS

menekankan pada pencegahan melalui perubahan perilaku dan melengkapi upaya

pencegahan tersebut dengan layanan pengobatan dan perawatan.

(www.tempointeraktif.com/hg/nusa/2009/05/06)

Diantara 8 provinsi yang diprioritaskan tersebut salah satunya adalah

provinsi Jawa Tengah. Dalam konteks provinsi Jawa Tengah perkembangan

penyebaran HIV dan AIDS semakin mengkhawatirkan dari tahun ke tahun

sehingga dapat mengancam kesehatan masyarakat dan kelangsungan hidup

manusia. Human Immunodeficiency Virus (HIV) penyebab Acquired Immuno deficiency Syndromeatau Acquired Immune Deficiency Syndrome(AIDS) adalah virus perusak sistem kekebalan tubuh manusia yang proses penularannya sulit

dipantau, meningkat secara signifikan dan tidak mengenal batas wilayah,

pekerjaan, usia, status sosial, dan jenis kelamin.

(http://www.tempointeraktif.com/hg/nusa/2009/05/06).

Berdasarkan data yang diperoleh dari Komisi Penanggulangan Aids (KPA)

Kota Surakarta sangat terlihat bahwa HIV/AIDS dapat terjadi pada siapapun. Kota

Surakarta sendiri sebagai salah satu kota yang ada di provinsi Jawa Tengah

menempati posisi nomor dua setelah kabupaten Banyumas untuk urusan jumlah

(16)

Manajer Program The Global Fund-AIDS Tuberculosis Malaria District

Implementing Surakarta Titiek Kadarsih, hal itu harus dipandang dari sisi positif

bahwa gunung es penderita HIV/AIDS di Kota Surakarta semakin terungkap.

"Kami menargetkan pada 2015 bisa terungkap semua gunung es, mencapai 860

penderita HIV/AIDS. Jika jumlahnya lebih banyak dari itu, berarti program yang

kami kerjakan saat ini tidak tepat. Kami justru ingin menemukan

sebanyak-banyaknya penderita agar bisa diobati untuk mencegah penularan lebih besar,"

kata Titiek. Sejak Oktober 2005-Maret 2010, di Surakarta ditemukan 365 kasus

HIV/AIDS dengan 106 di antaranya meninggal. Dari jumlah penderita HIV/AIDS,

persentase terbesar ditempati wanita pekerja seksual (WPS) sebanyak 149 orang

dan ibu rumah tangga sebanyak 74 orang. (http://www.cetak.kompas.com)

Tabel 1.1 Hasil Pemetaan Data Populasi Kunci KPA Maret 2010 Kel Risiko Estimasi Data Lap Dijangkau Gap ODHA

Penasun (Idus) 270 1.309 753 556 69

WPS langsung 1.310 4.307 2.863 1.444 39

Pelanggan WPS 24.350 40.474 38.675 1.799 149

Waria 80 103 103 11 6

MSM/LSL 2.510 1.168 900 268 27

Ibu RT/Anak 74

PLHIV/ODHA 860 331 156 104 364

Sumber : Data Cakupan Maret 2010, KPA Kota Surakarta

Dari tabel tersebut dapat dilihat perkembangan kasus HIV/AIDS di Kota

Surakarta. Sampai bulan Maret 2010 ini masih terus ditemukan kasus-kasus

(17)

pengguna narkoba suntik, WPS atau wanita pekerja seks, pelanggan WPS, waria,

LSL atau laki-laki seks dengan laki-laki, sampai ibu-ibu rumah tangga dan atau

anaknya. Dari hasil pemetaan data populasi kunci yang dilakukan oleh KPA kota

Surakarta, masih terjadi gap antara estimasi, data lapangan, dan yang telah

berhasil dijangkau oleh KPA maupun LSM-LSM peduli Aids yang ada di kota

Surakarta. Gap atau selisih jumlah inilah yang menguatkan asumsi bahwa masih

banyak kasus-kasus HIV/AIDS yang belum tersentuh oleh pemerintah ataupun

institusi sosial lainnya.

Selain itu, klien HIV/AIDS kota Surakarta juga terus meningkat bahkan

dengan cukup cepat dan berkali lipat. Masih berdasarkan data cakupan Maret

2010 KPA kota Surakarta, pada bulan Oktober 2005 jumlah penderita HIV yang

tercatat hanya 2 orang saja dan terus meningkat dari waktu ke waktu sekitar 15

kali lipat hingga berjumlah 30 orang pada tahun 2009, dan sudah ada 8 penderita

HIV baru yang tercatat sampai bulan Maret 2010 ini. Sedangkan untuk penderita

AIDS peningkatannya jauh lebih cepat. Pada Oktober 2005, hanya tercatat 2 orang

penderita dan terus meningkat sampai pada tahun 2009 ditemukan ada 73

penderita AIDS. Itu berarti terjadi pelipatgandaan sampai lebih dari 36 kali, dan

telah ditemukan 11 kasus penderita AIDS baru di bulan Maret 2010. (Sumber : Data Cakupan Maret 2010, KPA Kota Surakarta)

Semakin tingginya angka HIV/AIDS di Kota Surakarta disinyalir karena

masih rendahnya kesadaran masing-masing stakeholders untuk giat melakukan sosialisasi pada wilayah kerja mereka, dan rendahnya kesadaran dari masyarakat

(18)

Selama ini, HIV/AIDS memang masih kalah populer dibanding kasus demam

berdarah meskipun sama-sama fatal akibatnya.

Untuk tahun 2010 ini anggaran yang diberikan dari APBD Surakarta untuk

program penanggulangan HIV/AIDS hanya sebesar 75 juta saja. Hal ini sangat

kecil dibanding dengan dana LSM yang berasal dari lembaga donor luar negeri,

bisa mencapai 1 miliar satu tahun untuk 5 kabupaten/kota.

Di tingkatan pusat, pemerintah memiliki Komisi Penanggulangan AIDS

Nasional yang yang berfokus pada upaya penanganan HIV/AIDS di seluruh

Indonesia, selanjutnya KPA Nasional ini memiliki cabang-cabang baik di tingkat

provinsi maupun kabupaten/kota. KPA Surakarta merupakan instansi independen

yang bertugas sebagai koordinator penanganan HIV/AIDS di kota Surakarta.

Semua Satuan Kerja Perangkat Daerah (SKPD) Kota Surakarta menjadi anggota

KPA, meliputi semua dinas yang ada di Kota Surakarta, organisasi profesi seperti

IDI, Persatuan Perawat, Organda, Apindo, dan lain-lain, dan LSM peduli AIDS

yang ada di Kota Surakarta yaitu Mitra Alam (Injeksi Drug User), SpekHam

(WPS dan pelanggan), Graha Mitra (Waria), Gessang (Gay), dan Yayasan Kakak

(Anak yang Dilacurkan) sehingga diharapkan semua komponen ini bisa

mengkomunikasikan dan menginformasikan tentang bahaya HIV/AIDS.

Berdasarkan hal ini, maka KPA merupakan koordinator utama upaya penanganan

HIV/AIDS di kota Surakarta dimana selanjutnya KPA Surakarta bekerjasama

dengan stakeholders lain dengan tujuan penanggulangan HIV/AIDS dapat jauh lebih efektif. Tugas KPA hanya sebagai koordinator. Hal ini diperkuat melalui

(19)

“KPA itu tugasnya adalah untuk mengkoordinir kegiatan-kegiatan yang ada di daerah ini yang berkaitan dengan pencegahan, penanggulangan sehingga akan terwujud penurunan angka HIV. Koordinator supaya upaya kegiatan itu berjalan lancar. KPA kan bukan lembaga implementer tapi

koordinator.”

Program yang dimiliki KPA selama ini antara lain sosialisasi kepada

masyarakat maupun kelompok-kelompok beresiko melalui berbagai media,

penjangkauan pada kelompok-kelompok beresiko untuk mau memeriksakan

kesehatannya baik ke klinik IMS (inveksi menular seksual) yang ada di

puskesmas Manahan dan Sangkrah maupun ke klinik VCT (voluntary counseling and testing) yang ada di RS. Dr. Moewardi dan RS. Dr. Oen, training PE (peer educator) atau kelompok dampingan sebaya yang akan mensosialisasikan bahaya HIV/AIDS di kelompok mereka masing-masing dan training PO (peer outreach) atau petugas penjangkau yang bertugas mengarahkan teman sebaya untuk mau

periksa ke IMS dan VCT. Perkembangan kondisi terbaru kasus-kasus HIV/AIDS

di Surakarta dapat selalu dipantau oleh KPA karena KPA sebagai koordinator,

mengkoordinasi klinik-klinik dan LSM-LSM peduli Aids yang ada di Surakarta

untuk memberikan laporan bulanan kepada KPA yang selanjutnya akan

dilaporkan kepada walikota.

Kerjasama yang terjalin antara KPA dengan stakeholders lain selama ini masih hanya sebatas kesepakatan bersama, sehingga terkadangstakeholdersyang lain merasa tidak terlalu menganggap penting untuk ikut berperan aktif

menurunkan angka HIV/AIDS di Kota Surakarta atau setidaknya aktif dan

(20)

berperan menjangkau kelompok-kelompok beresiko tinggi terkena HIV/AIDS dan

sosialisasi kepada masyarakat.

Berdasar hal inilah, maka penelitian ini menekankan pada kolaborasi antar

institusi dalam upaya penurunan HIV/AIDS dan tidak memfokuskan pada

penurunan HIV/AIDS melainkan hanya menekankan pada kolaborasi antar

insitusi itu saja. Institusi yang dimaksud disini adalah KPA dengan LSM-LSM

peduli Aids yang selama ini dianggap paling berperan dalam proses

penanggulangan HIV/AIDS di Kota Surakarta. Dengan demikian, hasil penelitian

nantinya akan berfokus pada masalah kolaborasi antar institusi yang selama ini

berjalan, yaitu antara KPA dengan LSM-LSM peduli Aids mengenai sejauh mana

efektivitas kolaborasi tersebut dan tidak menitikberatkan pada hasil penurunan

angka HIV/AIDS di Kota Surakarta.

A. Rumusan Masalah

Penelitian ini akan memfokuskan kajian pada perumusan masalah, yaitu :

1. Bagaimana KPA menyelenggarakan tugas pokok dan fungsinya dalam

upaya penanganan kasus HIV/AIDS di Kota Surakarta ?

2. Bagaimana kolaborasi yang dibangun KPA dengan LSM-LSM Peduli Aids

yang ada di Kota Surakarta untuk penanganan kasus HIV/AIDS dan

(21)

B. Tujuan Penelitian

Tujuan penelitian ini yaitu :

1. Mengetahui program-program yang selama ini dilakukan oleh pihak KPA

dan LSM-LSM peduli Aids dalam upaya penurunan angka penularan

HIV/AIDS di Kota Surakarta.

2. Mengetahui efektivitas kolaborasi antara KPA dan LSM-LSM peduli Aids

dalam upaya penurunan angka penularan HIV/AIDS di Kota Surakarta.

3. Memberikan rekomendasi tentang kebijakan penanggulangan HIV/AIDS

di Kota Surakarta.

C. Manfaat Penelitian

Adapun manfaat dari penelitian ini adalah :

1. Memberikan masukan dalam upaya perbaikan kinerja kebijakan dan

peningkatan kolaborasi antar instansi melalui rekomendasi kebijakan.

2. Memperluas pengetahuan dan wacana baru bagi pembaca mengenai

keadaan dan kondisi terkini HIV/AIDS di Kota Surakarta dan kolaborasi

yang terjalin selama ini.

3. Meningkatkan kompetensi penulis sebagai mahasiswa ilmu administrasi

(22)

commit to user

9 BAB II

TINJAUAN PUSTAKA

A. Kolaborasi

1. Pendahuluan

Teori-teori yang dipakai dalam penelitian ini banyak mengambil

dari karya-karya penelitian Sudarmo, hal ini dikarenakan teori-teori yang

ada sangat relevan dan tepat untuk diterapkan dalam penelitian skripsi ini.

Sebuah masalah yang dirasakan orang atau kelompok orang,

mungkin tidak dirasakan oleh kelompok lainnya. Namun sangat mungkin

persoalan yang terjadi di kelompok tertentu, akan berdampak bagi

kelompok lainnya, demikian seterusnya sehingga kelompok yang pertama

merasakan bahwa kemungkinan mereka akan semakin merasakan banyak

beban ketika masalah dari pihak lainnya menimpa padanya. Dalam

menangani, mengelola dan menata suatu masalah publik, sering tidak

cukup hanya dilakukan oleh unit-unit institusi-institusi pemerintah

setempat baik secara terpadu atau terkait, melainkan tidak jarang

memerlukan keterlibatan institusi non-pemerintah lainnya, termasuk

lembaga swadaya lokal (LSML) sesuai dengan pusat perhatian yang

mereka masing-masing. Ketika cara mengelola, menata dan memenej

suatu urusan adalah dengan melibatkan berbagai stakeholder dalam suatu jaringan atau kelompok, maka disinilah konsepcollaborative governance antar institusi, termasuk institusi pemerintah maupun non pemerintah,

(23)

Ketika sebuah isu menegaskan adanya kolaborasi antara institusi

maka dalam perspektif administrasi publik, seharusnya didalamnya telah

tercakup konsep collaborative governance karena paradigma administrasi publik yang menekankan nilai-nilaicitizenship dan atau demokrasi secara tidak langsung (dengan sendirinya) mempraktekan governance, meskipun dimungkinkan jugastakeholdertertentu tidak dilibatkan secara fisik tetapi kepentingan mereka seoptimal mungkin diupayakan untuk diakomodasi

dalam proses pengambilan keputusan. Dalam konteks inistakeholderbisa didefinisikan sebagai pihak (atau orang atau kelompok) yang terpengaruh

atau terkena dampak dari sebuah tindakan, program atau kebijakan atau

pihak yang memang seharusnya dilibatkan dalam proses pengambilan

keputusan suatu pemecahan suatu persoalan bersama.

Kolaborasi antar institusi menjadi isu penting dalam administrasi

publik mengingat banyak persoalan publik yang memiliki implikasi luas

yang tidak bisa ditangani secara optimal dan dipecahkan secara tuntas jika

hanya mengandalkan pada satu institusi pemerintah saja. Melalui

kolaborasi ini diharapkan persoalan atau masalah publik yang dihadapi

bisa atasi atau paling tidak bisa diminimalisir secara signifikan.

Collaborative governance muncul dan dikembangkan secara adaptif untuk merespon adanya kompleksitas dan konflik-konflik

bernuansa politik atau persolan-persoalan yang menuntut diadopsinya

nilai-nilai demokrasi, namun konsep tersebut tidak atau belum

(24)

kecenderungan bahwa dilakukannya collaborative governance didorong oleh adanya upaya pragmatisme dalam menyelesaikan masalah yang

selama ini tidak kunjung teratasi melalui penerapan teori-teori

konvensional yang selama ini dipercaya mampu mengatasi masalah

(Sudarmo, 2010).

2. PengertianCollaborative Governance

Pengertian kolaborasi secara umum bisa dibedakan ke dalam dua

pengertian: (1) kolaborasi dalam arti proses, dan (2) kolaborasi dalam arti

normative (Sudarmo, 2010). Pengertian kolaborasi dalam arti sebuah

proses merupakan serangkaian proses atau cara mengatur/mengelola atau

memerintah secara institusional. Dalam pengertian ini, sejumlah institusi,

pemerintah maupun non pemerintah (termasuk lembaga-lembaga swadaya

masyarakat setempat/atau [LSM] lokal dan lembaga-lembaga swasta lokal

maupun asing) ikut dilibatkan sesuai dengan porsi kepentingannya dan

tujuannya. Bisa saja, kolaborasi ini hanya terdiri dari institusi-institusi

pemerintah saja, LSM lokal saja, lembaga swasta saja; atau bisa juga

mencakup institusi yang berafilisasi ke pemerintah berkolaborasi dengan

LSM-LSM setempat yang didanai oleh pihak swasta/LSM/penyandang

dana dari luar negeri. Namun dalam kolaborasi ini institusi-institusi yang

terlibat secara interaktif melakukan governance bersama.Adapun porsi keterlibatanya tidak selalu sama bobotnya, mungkin saja mereka hanya

(25)

HIV/AIDS oleh LSM ke institusi pemerintah, sedangkan operasi lapangan

dalam memberikan penyuluhan dilakukan langsung oleh LSM-LSM

tersebut yang secara intensiif didanai oleh pihak asing, atau didukung oleh

pihak pemerintah dalam hal penyediaan kondom dan alat kontrasepsi

lainnya.

Sedangkan kolaborasi dalam pengertian normative merupakan

aspirasi, atau tujuan-tujuan fisolofi bagi pemerintah untuk mencapai

interaksi-interaksinya dengan para partner atau mitranya. Memang

collaborative governance bisa merupakan bukan institusi formal tetapi juga bisa merupakan a way of behaving (cara berperilaku/bersikap) institusi non-pemerintah yang lebih besar dalam melibatkan ke dalam

manajemen publik pada suatu periode (Sudarmo, 2010). Dalam hal ini

kolaborasi antara KPA Surakarta dan para LSM lokal Surakarta yang

berkepentingan dalam penurunan angka HIV/AIDS bisa juga

dikategorikan ke dalam kolaborasi dalam konteks normatif sepanjang

sama-sama memiliki aspirasi atau tujuan-tujuan yang serupa untuk

menurunkan penyebaran HIV/AIDS, walaupun masing-masing LSM

tersebut bekerja secara-sendiri-sendiri sesuai dengan ketentuan yang

mereka sepakati bersama penyandang dana masing-masing bagi LSM

tersebut. Namun demikian, jika peneliti lebih berkepentingan untuk

menganalisis atau meneliti pada kolaborasi antar institusi dalam penurunan

angka HIV/AIDS maka sifat kolaborasi ini lebih menekankan pada proses;

(26)

tujuan untuk menurunkan angka HIV/AIDS maka kolaborasi antara KPA

dan LSM peduli HIV/AIDS bisa dikategorikan sebagai kolaborasi dalam

arti normatif.

Dengan mengacu pada dua pengertian ini maka seorang peneliti

atau analis bisa memilih apakah dia akan memfokuskan kolaborasi dalam

arti proses atau dalam arti normatif. Dalam konteks hubungan kerjasama

KPA dan para LSM lokal di Surakarta yang peduli atau berkecimpung

terhadap isu tentang penderita HIV/AIDS, bisa dikategorikan sebagai

collaborative governance dalam arti proses, terutama ketika peneliti atau analis tidak ada ketertarikan untuk melihat lebh jauh hasil akhir dari

kolaborasi tersebut dalam penurunan angka HIV/AIDS. Bisa disebut

demikian karena KPA secara berkolaborasi bersama LSM-LSM peduli

AIDS ikut mengelola bagaimana berupaya menurunkan angka HIV/AIDS

di Surakarta walaupun hasil akhirnya kurang diperhitungkan, apakah dari

kolaborasi tersebut angka tersebut akan menurun atau bahkan akan

meningkat mengingat banyak faktor dari para individu rentan penyakit

menular itu sendiri yang justru ikut berkontribusi bagi peningkatan jumlah

penderita HIV/AIDS.

Pada umunya, collaboration dipandang sebagai respon organisasi terhadap perubahan-perubahan atau pergeseran-pergeseran lingkungan

kebijakan. Pergeseran-pergeseran bisa dalam bentuk jumlah aktor

kebijakan meningkat, isu-isu semakin meluas keluar batas-batas normal

(27)

kapasitas pemerintah daerah, kota dan atau pemerintah pusat terbatas

sedangkan institusi-institusi di luar pemerintah meningkat, dan inisiatif

spontan masyarakat semakin meluas dan kritis. Ketika

pergeseran-pergeseran tersebut terjadi, maka hal ini bisa dirasakan bahwa pemerintah

memiliki pilihan terbatas atau kecil dan bahkan seakan dipaksa untuk

mengikuti untuk segera menyelesaikan atau mengatasi apa yang tengah

menjadi isu tersebut; namun demikian pemerintah tetap harus

menyesuaikan dan membuat dirinya tetap relevan dengan lingkungan yang

tengah bergejolak atau berubah. Kolaborasi dalam konteks ini merupakan

cara merespon terhadap perubahan sehingga pemerintah tetap aktif dan

harus tetap efektif dalam suatu lingkungan manajemen publik yang

kompleks dengan tetap melibatkan para institusi-institusi lain yang relevan

dengan tujuan yang diinginkan.

Lebih dari itu, collaboration dipandang sebagai gambaran tentang cara menangani sesuatu isu atau persoalan tertentu yang sifatnya kabur dan

tidak jelas yang memiliki implikasi bahwa ukuran-ukuran

(standar-standar) dan relevansi dari wilayah isu yang satu ke wilayah isu lainnya

secara berbeda-beda. Dengan demikian, siapa/stakeholder mana saja yang dilibatkan atau harus dilibatkan dalam kolaborasi, dan bentuk dan proses

kolaborasi dimungkinkan akan berbeda-beda dari sebuah wilayah isu

tertentu ke isu lain dan dari satu sektor ke sektor lain. Ini untuk menggaris

bawahi bahwa kolaborasi antara institusi dalam penurunan angka

(28)

stakeholder mana saja yang terlibat atau dilibatkan, bentuk dan proses kolaborasi nya dalam isu-isu kesejahteraan petani padi, perdagangan anak,

pelacuran, dan isu tenaga kerja wanita Indonesia di luar negeri.

Satu hal yang perlu diyakini dan diterima adalah bahwa sebenarnya

kolaborasi bukanlah hal baru. Sejak lama kolaborasi telah banyak

dilakukan namun fenomena ini semakin mendapat perhatian akhir-akhir ini

terutama ketika disadari bahwa single otoritas sering tidak mampu mengatasi masalah yang dihadapi atau tidak mampu memenuhi dengan

kapasitas yang dimilikinya di era pelayanan publik seiring dengan

pergeseran paradigma pelayanan dalam administrasi publik. Namun tentu

saja setiap orang memiliki pandangan yang berbeda tentang konsepsi

kolaborasi ini, sesuai dengan perspektif displin ilmu yang mereka

gunakan.

Terkait dengan konsepsi kolaborasi, sejumlah pemerhati

mengemukakan pandangannya bahwa pemerintah sejak lama sudah

melakukan kolaborasi, yakni dalam bentuk mencari diluar batas-batas

wilayah pemerintah untuk medapatkan saran-saran atau nasehat, ahli, dan

mitra kerja yang potensial. Sebagian lainnya mengatakan bahwa

kolaborasi yang sifatnya non-hirarkhis dan non birokratis pada dasarnya

berkebalikan dari apa yang secara tradisional (hirarkis dan birokratis) telah

(29)

Apakah pemerintah melakukan atau tidak melakukan kolaborasi di

masa lampau, hampir bisa disepakati secara konsensus bahwa dalam hal

dimana lingkungan kebijakan berubah berarti bahwa pemerintah dituntut

harus mengadopsi kesepakatangovernanceyang cepat agar efektif namun bisa diterima semua pihak. Padahal, agar setiap keputusan bisa diterima

oleh semua pihak, menuntut adanya collaborative governance dalam setiap pembuatan keputusan yang melibatkan partisipasi semua

stakeholder dan mengakomodasi kepentingan semua kelompok. Ini untuk menggarisbawahi bahwa jika pemerintah daerah atau lembaga tertentu

yang berafiliasi ke pemerintah mengambil keputusan yang bisa

berpengaruh bagi kehidupan kelompok marginal, seperti pedagang kaki

lima, mereka yang terjangkit HIV atau penyakit AIDS (kaum ODHA),

kaum homoseksual, misalnya, maka melakukan kolaborasi dengaan

kelompok tersebut adalah hal yang sangat penting agar tidak terjadi

penolakan hasil keputusan tersebut oleh mereka. Atau, pemerintah dan

atau lembaga-lembaga yang berafiliasi ke pemerintah, perlu berkolaborasi

dengan lembaga-lembaga swadaya yang memfokuskan pada

persoalan-persoalan kaum marginal tersebut agar mampu memahami,

mengidentifikasi dan memecahkan masalah-masalah yang dihadapi oleh

(30)

3. Alasan Melakukan Kolaborasi

Secara umumcollaborative governancemuncul secara adaptif atau dengan sengaja diciptakan secara sadar karena alasan-alasan sebagai

berikut: (1) kompleksitas dan saling ketergantungan antar institusi, (2)

konflik antar kelompok kepentingan yang bersifat laten dan sulit diredam,

dan (3) upaya mencari cara-cara baru untuk mencapai legitimasi politik

(Sudarmo, 2010). Fragmentasi hukum dan pemecahan masalah yang

sifatnya multi jurisdiksi merupakan dua sumber utama atau symptom

adanya kompleksitas institusi dan interdependensi. Konflik antar

kelompok kepentingan yang bersifat laten dan sulit diredam seringkali

merugikan berbagai pihak dan memerlukan tenaga dan perhatian yang

sangat besar. Sehingga tanpa melakukan collaborative governance dalam pemecahan masalah, konflik antar kelompok sulit untuk diatasi. Juga,

ketka berbagai upaya telah dlakukan dan belum membuahkan hasil, maka

kolaborasi bisa dilakukan sebagai upaya pemecahan masalah yang

memiliki legitimasi kuat karena melibatkan berbagai kelompok

kepentingan untuk secara aktif berpartisipasi dn mengambil keputusan

secara bersama-sama untuk bisa disetujui secara bersama-sama. (Sudarmo,

2010).

Terdapat banyak argumen tentang berkembangnya pentingnya

melakukan collaborative governance, antara lain adalah karena: (1) kegagalan implementasi kebijakan di tataran lapangan, (2)

(31)

regim-regim kekuasaan untuk menggunakan arena-arena institusi lainnya untuk

menghambat keputusan, (3) mobilisasi kelompok kepentingan, dan (4)

tingginya biaya dan politisasi regulasi (Sudarmo, 2010).

Disamping empat alasan tersebut diatas, terdapat dua alasan lain

atas kemunculan dan dikembangkannya collaborative governance, yakni: (1) pemikiran-pemikiran yang semakin luas tentang pluralisme kelompok

kepentingan, dan (2) adanya kegagalan akuntabilitas manajerialisme

(terutama manajemen ilmiah yang semakin dipolitisasi) dan kegagalan

implementasinya (Sudarmo, 2010).

Demikian pula, kecenderungan dilakukannya collaborative governace adalah dilatarbelakangi oleh perkembangan organisasi dan tumbuhnya pengetahuan dan kapasitas institusi atau organisasi seiring

dengan pengalaman-pengalaman yang diperoleh dari lingkungan selama

organisasi tersebut bekerja dalam rentang waktu tertentu (Sudarmo, 2010).

Ketika pengetahuan semakin terspesialisasi dan terdistribusi dan ketika

infrastruktur institusi bagi pemecahan masalah dan deliberasi menjadi

semakin berkembang, kompleks dan padat, maka tuntutan dan permintaan

kolaborasi antar bagian atau institusi meningkat pula mengingat sebuah

masalah sering merdampak bagi semua bagian atau sejumlah institusi atau

masalah sejenis menjadi fokus perhatian dari berbagai institusi yang

memiliki kepentingan sejenis sedangkan mereka memiliki keahlian

berbeda-beda yang mungkin bersifat komplementer; dengan demikian

(32)

lebih direkomendasikan atau justru merupakan sebuah kebutuhan masa

kini dan masa yang akan datang.

Justru karena collaborative governance kemunculannya dan perkembangannya sifatnya adaptif (sengaja diciptakan) terhadap suatu

persoalan yang menuntut pemecahan dari berbagai pihak terkait maka

dimungkinkan bahwa bentuk-bentuk collaborative governance akan bervariasi dan mencakup banyak bentuk, yang antara lain dalam hal

manajemen, kebijakan komunitas, keterlibatan wakil rakyat, negosiasi

regulasi, dan perencanaan kolaborasi serta bentuk-bentuk lain yang

mencakup berbagai stakeholder yang harus terlibat secara normatif. Juga dalam analisis collaborative governance perlu ditegaskan batas-batas definisinya yang tentu saja bervariasi dalam hal (1) tingkat formalitasnya,

(2) tingkat durasinya, (3) tingkat fokusnya, (4) tingkat institutional

diversitynya, (4) tingkat “valence” nya, (5) tingkat stabilityatauvolatility nya, (6) tingkat inisiatifnya, dan (7) tingkat pencetusan masalah, apakah

sifatnyaprobel-drivenatauopportunity-driven (Sudarmo, 2010). Ke tujuh elemen inilah yang kemudian ikut berkontribusi dalam mendefinisikan

collaborative governance.

Terkait dengan sifat kolaborasi, hubungan collabotarive governance bisa berjalan secara terlembaga melalui kontrak-kontrak formal atau juga collaborative relationships bisa berjalan melalui kesepakatan informal. Memang sekarang telah banyak hubungan

(33)

menjelaskan, mendeskripsikan para partisipannya, mudah menggambarkan

atau menjelaskan prosedurnya, dan mudah menjelaskan tujuanya. Namun

demikian, sebaliknya jika hubungan kolaboratif dilakukan melalui

kespakatan informal maka cenderung lebih sulit untuk menganalisis

meskipun tetap bisa dilakukan. Hubungan kelompok marginal dan

Pemerintah kadang bisa formal kadang bisa informal. Namun demikian,

jika telah menyangkut persoalan keuangan atau tanggung jawab keuangan

yang harus disetorkan pedagang kaki lima (PKL) misalnya, ke pihak-pihak

tertentu termasuk pihak swasta atau perusahaan tertentu, maka hubungan

kolaborasi lebih menekankan pada kesepakatan atau kontrak formal agar

jelas garis tanggung jawabnya. Juga hubungan formal bisa terjadi terutama

antara pihak LSM kepada pihak penyandang dana; dan hubungan semi

formal bisa terjadi antara LSM dan lembaga pemerintah yang sama-sama

memfokuskan pada isu penurunan angka HIV di Surakarta.

Durasi kolaborasi bisa bersifat permanen atau sementara.

Kolaborasi yang bersifat permanen antara kelompok marginal dan

pemerintah bisa berupa hubungan hak dan kewajiban antara kedua

stakeholder. Contohnya, KPA yang pada prakteknya memerlukan kolaborasi dengan LSM-LSM lokal yang memiliki kepentingan serupa

dalam hal penurunan angka HIV, berkewajiban melaporkan hasil kerjanya

kepada Walikota Surakarta. Namun demikian, apakah kolaborasi itu akan

berjalan secara permanen atau sementara belum bisa diprediksikan

(34)

sangat tergantung pada penyandang dana dari luar negeri. Sebaliknya KPA

yang seharusnya ikut mendukung secara finansial kepada LSM-LSM lokal

peduli AIDS, institusi pemerintah tersebut belum memberikan kontribusi

finansial secara signifikan. (Sudarmo, 2010)

Fokus collaborative governnace juga bervariasi, ada yang cukup luas ada yang spesifik. Ada kecenderungan semakin spesifik fokus

kolaborasi maka semakin memudahkan dalam analisis karena unsur-unsur

yang akan dianalisis sifatnya khusus dan spesifik dan terfokus. Sebaliknya

jika fokus kolaborasi terlalu luas maka akan mempersulit analisis karena

terlalu banyak bagian yang harus dianalisis sehingga menuntut kejelian

yang amat tinggi untuk mendapatkan hasil analisis yang tajam, dalam dan

komperehensif. Collaborative governace terhadap kaum marginal pada dasarnya cukup spsesifik, namun analisis bisa meluas tergantung pada

seberapa kompleks hubungan mereka dan stakeholder lainnya dalam governance. Untuk kepentingan penelitian, peneliti atau analis bisa memfokuskan pada kolaborasi antara institusi pemerintah dengan LSM

lokal setempat peduli AIDS; atau kolaborasi antara institusi pemerintah

dengan kaum marginal lainnya.

Collaborative governance memerlukan sejumlah institusi (kelompok beserta para pemukanya) yang berpartisipasi dalamgovernance (penataan, penertiban, pembinaan, pemberdayaan atau pengelolaaan

kelompok marginal) yang semuanya ikut dianalisis terkait dengan

(35)

terkait dengan masalah yang dihadapistakeholder lainnya terutama pihak pemerintah setempat (Sudarmo, 2009a). Demikian pula ketika akan

menganalisis isu penurunan angka HIV maka perlu dilihat pula

stakeholder yang terlibat termasuk KPA dan LSM-LSM peduli AIDS se-Surakarta, serta institusi-institusi atau individu-individu tertentu yang

terlibat.

Collaborative governance juga memerlukan kejelasan “valence

yaitu para pelaku atau pemain yang secara jelas berhubungan

bersama-sama dalam kolaborasi dan jumlah hubungan diantara mereka. Dalam

konteks collaborative governance kaum marginal maka ada beberapa pelaku yang berhubungan dengan mereka termasuk pihak pemerintah dan

sejumlah pihak swasta, dan bahkan mungkin saja partai politik tertentu

Walaupun analisis perlu membatasi, tetapi tidak mudah karena tidak

menutup kemungkinan stakeholder yang kurang diperhitungkan justru merupakan unsur penting bagicollaborative governance, misalnya, dalam hal penurunan angka HIV, analis/peneliti perlu membatasi

institusi-institusi mana saja yang benar-benar terlibat secara kolaboratif, namun

peneliti/analis perlu waspada pihak-pihak mana saja yang perlu dijadikan

informan mengingat tidak jarang sejumlah informan jauh dari perhatian

dan jangkauan peneliti/analis yang mengakibatkan data kurang akurat.

(Sudarmo, 2010)

(36)

anggota”seperti pada kolaborasi antara KPA dan LSM-LSM se Surakarta yang peduli AIDS mungkin bersifat lama atau permanen atau bisa saja tak

tentu tergantung seberapa mampu lembaga-lembaga ini mampu beroperasi

dengan topangan dana tertentu mengingat dana amat penting peranannya

bagi kesinambungan operasi mereka. Sebuah LSM bisa saja berhenti

beroperasi ketika penyandang dana tidak lagi secara berkesinambungan

mendanai aktivitasnya. Banyak LSM di Surakarta hidupnya masih

tergantung pada penyandang dana dari luar negeri. Ini berarti bahwa

kondisi keuangan yang minimal bisa mengancam kesinambungan

kolaborasi dengan KPA terutama ketika LSM tersebut berhenti beroperasi.

Semakin kurang stabil sebuah kolaborasi maka semakin besar energi yang

harus mereka curahkan melalui rasa berbagi bersama guna memelihara dan

mempertahankan kolaborasi itu sendiri. (Sudarmo, 2010)

Collaborative governance juga mencakup pengertian keterlibatan institusi-institusi mana saja yang tengah memulai usaha kerjasama, dan

apa insiatif dari masing-masing institusi (stakeholder) dalam menentukan/mendefinisikan tujuan, menilai hasil, menyebabkan

perubahan, dan sebagainya. Dengan kata lain siapa yang mempengaruhi

(atau mengajak) kepada yang lain. Maka dalam hal ini, siapa yang

memulai melakukan inistaitif bisa dilihat dari tiga aspek.Pertama,inisiatif pasti bermula dari pemain/pelaku yang memiliki tuntutan jelas untuk

mencerminkan kepentingan publik yang lebih besar. Dalam masyarakat

(37)

demokrasinya, semua pencapaian tujuan yang diperoleh dalam proses

kolaborasi tentunya bisa dinilai. Namun demikian, dalam keadaan

demokrasi sangat lemah atau pemerintahnya itu sendiri tidak demokratis

(misalnya tidak bersih, korup) atau bahkan tidak ada pemerintah, maka

menilai hasil kolaborasi sangat tidak masuk akal dan bahkan dalam secara

umum bisa kontroversial karena persyaratan yang diperlukan (yaitu

pemerintah yang demokratis) tidak dipenuhi.

Kedua, masing-masing stakeholder atau institusi yang berkolaborasi harus memiliki peran dalam menentukan tujuan-tujuan

kolaborasi. Jika ternyata instutusi lain hanya sekedar berperan sebagai

agen yang terlibat dalam mengimplementasikan agenda dari pelaku

dominan (atau pelaku utama, katakanlah menjalankan agenda pemerintah

atau agenda dari swasta besar) maka hubungan yang tercipta pasti bukan

hubungan collaborative governance (Sudarmo, 2010), tetapi bentuk hubungan yang lain yang bisa berupa kooptasi, dominasi dan mungkin saja

divide and rule yang bertentangan dengan democratic collaborative governance(Sudarmo, 2008)

Ketiga, Hubungan diantara institusi-institusi yang terlibat harus bersifatstrategic, artinya bahwa setiap institusi dalam melakukan tindakan selalu bisa dilihat secara transparan oleh institusi lainnya yang merupakan

bagian dalam kolaborasi itu dan antisipasi bahwa institusi lain akan

memberikan respon terhadap perilaku atas tindakan dari institusi tersebut,

(38)

antisipasi terhadap respon atas tindakan yang dilakukan dalam

collaborative gobernancemerupakan sebuah kelaziman yang harus terjadi (Sudarmo, 2010).

Dalam collaborative governance, apakah kolaborasi itu ditujukan untuk mempertahankan staus quo dari pihak-pihak tertentu yang ingin tetap mempertahankan keadaan yang selama ini memberikan keuntungan

dan atau mempertahankan kekuasaannya atau dominasinya sehingga

bersifat “defensive”, ataukah kolaborasi itu bertujuan untuk memperbaiki

situasi staus quo (sesuatu yang ingin dirubah dari situasi sekarang yang selama ini dipandang tidak membawa kebaikan bagi banyak/semua pihak).

Jika kolaborasi ini dilakukan untuk memperbaiki situasi yang masih

bersifatstatus quo, maka gayacollaboravetersebut merupakan kolaborasi

yang sifatnya “offensive. Collaborative governance bisa mengambil dua bentuk ini, bisa berupa salah satu atau campuran keduanya. Demikian pula

kolaborasi antara KPA dan LSM peduli AIDS bisa mengambil

bentuk-bentuk seperti itu. Namun untuk kedepan kolaborasi yang bersifat

defensive kurang mendukung bagi terselenggaranya pelayanan penderita

AIDS atau bahkan penurunan angka AIDS sekalipun jika KPA dijadikan

sebagai institusi dominan yang menangani AIDS karena dalam tataran

praktis keberadaan lembaga ini juga masih menggantungkan kapasitas

masing-masing LSM peduli AIDS di Surakarta. Dengan demikian,

kedepan, KPA perlu menjalankan gaya kolaborasi yang offensif , yakni

(39)

masing-masing LSM peduli AIDS terutama dalam hal dukungan

pendanaan, bukan sekedar sebagai alat kepanjangan tangan KPA saja dan

meminta belas kasihan dari mereka agar kolaborasi ini menjadi lebih

optimal. (Sudarmo, 2010)

4. Ukuran Keberhasilan Kolaborasi

Provan dan Milward (dalam Sudarmo, 2010) mengajukan penilaian

efektivitas kolaborasi secara komprehensif mencakup kolaborasi pada

tatatan komunitas, tataran network dan tataran hubungan antar institusi

atau partisipasi institusi dengan dimensi untuk masing-masing ukuran yang

sangat luas dan komples. Namun penilaian ini terlalu luas sehingga

memerlukan waktu dan biaya yang tentu tidak sedikit. Ukuran lain yang

dipandang lebih relevan dengan situasi karena lingkupnya jelas dan

terukur dan sejalan dengan kepentingan penelitian ini adalah ukuran

efektivitas kolaborasi yang dikemukakan oleh DeSeve. DeSeve (dalam

Sudarmo, 2010) menyebutkan bahwa terdapat delapan item penting yang

bisa dijadikan untuk mengukur keberhasilan sebuah kolaborasi dalam

governance, yang meliputi: (1)networked strucuture, (2)commitment to a common purpose, (3) trust among the participants, (4) governance (termasuk: a) adanya saling percaya diantara para pelaku, b) ada

batas-batas siapa yang boleh terlibat dan siapa yang tidak boleh terlibat, c)

aturan main yang jelas yang disepakati bersama, dan d) kebebasan

(40)

distributive accountability/responsibility,(7) information sharing, dan (8) access to resources.

Networked structure (struktur jaringan) menjelaskan tentang deskripsi konseptual suatu keterkaitan antara elemen yang satu dengan

elemen yang lain yang menyatu secara bersama-sama yang mencerminkan

unsur-unsur fisik dari jaringan yang ditangani. Ada banyak bentuk

networked structure, seperti hub dan spokes, bintang, dan cluster (kumpulan terangkai dan terhubung) yang bisa digunakan (Sudarmo,

2010). Milward dan Provan (dalam Sudarmo, 2010) mengkategorikan

bentuk struktur jaringan ke dalam tiga bentuk: self governance, lead organizationdanNetwork administrative organization(NAO). Dari kedua macam pengkategorian, model hub dan spoke bisa disamakan denganlead organisasi; bentuk lintang bisa disamakan dengan self governance; sedangkan model cluster lebih dekat ke model network administrative organization karena yang sebenarnya model ini merupakan campuran antaraself governancedanlead organization.

Model self governence ditandai dengan struktur dimana tidak terdapat entitas administratif namun demikian masing-masing stakeholder

berpartisipasi dalam network, dan manajemen dilakukan oleh semua

anggota (stakeholderyang terlibat). Kelebihan dari modelself-governance adalah bahwa semua stakeholder yang terlibat dalam network ikut berpartisipasi aktif, dan mereka memiliki komitmen dan mereka mudah

(41)

tidak efisien mengingat biasanya terlalu seringnya mengadakan pertemuan

sedangkan pembuatan keputusan sangat terdesentralisir sehingga sulit

mencapai konsesnsus Juga disyaratkan agar bisa efektif, parastakeholder yang terlibat sebaiknya sedikit saja sehingga memudahkan saling

komunikasi dan saling memantau masing-masing secara intensif

(Sudarmo, 2010).

Model lead organization ditandai dengan adanya entitas administratif (dan juga manajer yang melakukan jaringan) sebagai anggota

network/atau penyedia pelayanan. Model ini sifatnya lebih tersentralisir dibandingkan dengan model self govenance. Kelebihanya, model ini bisa efisien dan arah jaringannya jelas. Namun masalah yang dihadapi dalam

model ini adalah adanya dominasi oleh lead organization, dan kurang adanya komitmen dari para anggota (stakeholder) yang tergabung dalam network. Disarankan juga agarnetworklebih optimal, para anggota dalam networksebaiknya cukup banyak (Sudarmo, 2010). Hal ini bisa dipahami mengapa anggota yang banyak dipandang efektif karena model ini

mengandalkan juga dukungan daristakeholderatau anggota lainnya dalam menjalankan aktivitasnya, sehingga semakin banyak dukungan semakin

efektif sebuah kolaborasi yang mnegadopsi model lead organization. Namun demikian jaringan tidak boleh membentuk hirarki karena justru

(42)

kewajiban, tanggung jawab, otoritas dan kesempatan untuk aksesibilitas

(Sudarmo, 2010).

Modelnetwork administrative organizationditandai dengan adanya entitas administrative secara tegas, yang dibentuk untuk mengelola

network, bukan sebagai “service provider” (penyedia layanan) –dan manajernya di gaji. Model ini merupakan campuran model self-governancedan modellead organization

Commitment to common purpose mengacu pada alasan mengapa sebuahnetwork atau jaringan harus ada. Alasan mengapa sebuahnetwork harus ada adalah karena perhatian dan komitmen untuk mencapai

tujuan-tujuan positif. Tujuan-tujuan-tujuan ini biasanya terartikulasikan di dalam misi

umum suatu organisasi pemerintah. Demikian pula, penurunan angka

HIV/AIDS juga memerlukan komitmen dari masing-masing institusi yang

berkolaborasi untuk mencapai tujuan tersebut. Namun komitmen

LSM-LSM tidak selalu tertuju untuk institusi pemerintah mengingat mereka

lebih merasa bertanggung jawab pada lembaga donor yang membiayai

aktivitasnya, seperti lembaga luar negeri yang pada umumnya menjadi

tempat bernaung bagi LSM-LSM lokal yang ada di Surakarta maupun

tempat lain di Indonesia. Kurangnya komitmen pada tujuan-tujuan yang

dicanangkan insitusi pemerintah yang berkomitmen untuk menurunkan

angka HIV/AIDS bisa dipandang sebagai perwujudan rendahnya

(43)

Trust among the participants (kepercayaan diantara para partisipan), didasarkan pada hubungan professional atau sosial; keyakinan

bahwa para partisipan mempercayakan pada informasi-informasi atau

usaha-usaha daristakeholderlainnya dalam suatu jaringan untuk mencapai tujuan bersama. Bagi lembaga-lembaga pemerintah, unsur ini sangat

esensial karena harus yakin bahwa mereka memenuhi mandat legislatif

atau regulatori dan bahwa mereka bisa “percaya” terhadap partener-partner (rekan kerja dalam jaringan) lainnya yang ada di dalam sebuah pemerintahan (bagian-bagian, dinas-dinas, kantor-kantor, badan-badan

dalam satu pemerintahan daerah, misalnya) dan partner-partner di luar

pemerintah untuk menjalankan aktitas-aktivitas yang telah disetujuai

bersama. Jika sudah saling curiga dan bahkan saling memfitnah, bukti

bahwa kolaborasi telah berada di ambang titik akhir. Demikian juga,

dengan mengacu pada kemungkinan adanya kolaborasi antara KPA dan

para LSM lokal peduli AIDS, KPA harus bisa percaya bahwa para

informasi atau data yang disediakan LSM ini akurat, atau ketika KPA ini

kesulitan mencari data akurat tentang jumlah penderita HIV/AIDS karena

keterbatasan kapasitasnya maka institusi ini harus yakin bahwa para LSM

lokal peduli AIDS ini mampu memberikan data-data dan segala informasi

yang diperlukannya untuk kepentingan KPA sendiri sebagai salah satu

institusi formal yang bekerja untuk pemerintah kota Surakarta pada

(44)

Adanya kepastian Governance atau kejelasan dalam tata kelola, termasuk (a) boundary dan exlusivity, yang menegaskan siapa yang termasuk anggota dan siapa yang bukan termasuk anggota. Ini berarti

bahwa jika sebuah kolaborasi dilakukan, harus ada kejelasan siapa saja

yang termasuk dalam jaringan dan siapa yang ada diluar jaringan; (b)rules (aturan-aturan) yang menegaskan sejumlah pembatasan-pembatasan

perilaku anggota komunitas dengan ancaman bahwa mereka akan

dikeluarkan jika perilaku mereka menyimpang (tidak sesuai atau

bertentangan dengan kesepakatan yang telah disetujui bersama); dengan

demikian ada aturan main yang jelas tentang apa yang seharusnya

dilakukan, apa yang seharusnya tidak dilakukan, ada ketegasan apa yang

dinilai menyimpang dan apa yang dipandang masih dalam batas-batas

kesepakatan; Ini menegaskan bahwa dalam kolaborasi ada aturan main

yang disepakati bersama oleh seluruh stakeholder yang menjadi anggota dari jaringan tersebut; hal-hal apa saja yang harus dilakukan dan hal-hal

apa saja yang seharusnya tidak dilakukan sesuai dengan aturan main yang

disepakati; (c) self determination, yakni kebebasan untuk menentukan bagaimana network akan dijalankan dan siapa saja yang diijinkan untuk menjalankannya; Ini berarti bahwa model kolaborasi yang dibentuk akan

menentukan bagaimana cara kolaborasi ini berjalan. Dengan kata lain, cara

kerja sebuah kolaborasi ikut ditentukan oleh model kolaborasi yang

(45)

pemeliharaan organisasi. Ini untuk menegaskan bahwa ciri sebuah

kolaborasi yang efektif adalah jika kolaborasi itu didukung sepenuhnya

oleh semua anggota network tanpa konflik dan pertentangan dalam

pencapaian tujuan, ketersediaan sumber daya manusia yang memiliki

kompetensi yang memenuhi persyaratan yang diperlukan dan ketersediaan

sumber keuangan/kondisi finansial secara memadai dan

berkesinambungan, terdapat penilaian kinerja terhadap masing-masing

anggota yang berkolaborasi, dan tetap mempertahankan eksistensi

masing-masing anggota organisasi untuk tetap adaptif dan berjalan secara

berkesinambungan sesuai dengan visi dan misinya masing-masing tanpa

mengganggu kolaborasi itu sendiri.

Access to authority (akses terhadap otoritas), yakni tersedianya standar-standar (ukuran-ukuran) ketentuan prosedur-prosedur yang jelas

yang diterima secara luas. Bagi kebanyakan network, network-network tersebut harus memberi kesan kepada salah satu anggota network untuk memberikan otoritas guna mengimplementasikan keputusan-keputusan

atau menjalankan pekerjaannya (Sudarmo, 2010). Ini menegaskan, jika

KPA melakukan kolaborasi dengan para LSM lokal peduli AIDS, maka ia

perlu memberikan otoritas tertentu dan jelas lingkupnya kepada LSM yang

dimaksud untuk menjalankan keputusan-keputusan KPA.

(46)

dan berbagi sejumlah pembuatan keputusan kepada seluruh anggota

jaringan; dan dengan demikian berbagi tanggung jawab untuk mencapai

hasil yang diinginkan. Jika para anggota tidak terlibat dalam menentukan

tujuannetworkdan tidak berkeinginan membawa sumber daya dan otoritas ke dalam network, maka kemungkinan network itu akan gagal mencapai tujuan. Dalam isu AIDS, KPA perlu mengajak serta LSM-LSM lokal

sebagai mitra kerjanya dalam pengambilan keputusan terkait upaya

penurunan angka HIV/AIDS di Surakarta sesuai dengan porsi dan fokus

kepedulian mereka masing-masing sehingga mereka merasa sama-sama

memiliki rasa tangung jawab bersama sesuai dengan porsi dan lingkup

fokusnya.

Information sharing (berbagi informasi) yakni kemudahan akses bagi para anggota, perlindungan privacy (kerahasiaan identitas pribadi seseorang), dan keterbatasan akses bagi yang bukan anggota sepanjang

bisa diterima oleh semua pihak. Kemudahan akses ini bisa mencakup

sistem, software dan prosedur yang mudah dan aman untuk mengakses informasi. Dalam konteks kolaborasi KPA bersama LSM-LSM lokal di

Surakarta, mereka perlu berbagi informasi maupun data yang berguna bagi

mereka, terlebih KPA yang sangat memerlukan bantuan dari LSM-LSM

lokal dalam hal penyediaan data/informasi sangat memerlukan kesediaan

LSM-LSM tersebut dalam penyediaan data/informasi tersebut; demikian

pula KPA perlu pula terbuka terhadap LSM setempat yang menjadi mitra

(47)

dengan upaya pencapaian tujuan KPA dalam hal penanggulangan

HIV/AIDS.

Access to resources (akses sumberdaya), yakni ketersediaan sumber keuangan, teknis, manusia dan sumberdaya lainnya yang

diperlukan untuk mencapai tujuan network. Dalam isu kolaborasi antar stakeholder dalam penurunan angka HIV/AIDS, pemerintah perlu mendukung LSM-LSM lokal peduli AIDS dalam hal pendanaan sehingga

kesinambungan kegiatan mereka yang sebenarnya keberadaannya amat

diperlukan oleh KPA, tidak tergantung pada kekuatan keuangan pihak luar

negri. Lemahnya kemampuan finansial dan langkanya akses sumberdaya

keuangan di dalam negeri sendiri baik ke pihak swasta maupun ke pihak

pemerintah, memperlihatkan lemahnya efektivitas kolaborasi betapapun

sumberdaya manusia dan teknis tersedia secara memadai mengingat

penanganan AIDS memerlukan dana yang amat besar, yang biasanya tak

dipunyai oleh LSM secara mandiri. (Sudarmo, 2010)

Collaborative governance memerlukan para pemimpin yang memiliki sejumlah ketrampilan (skills) tertentu: kemampuan untuk memfasilitasi pertemuan, mengusulkan dan mengontrol diskusi;

mengorganisasi ide-ide; menengahi dan mengurangi konflik; menciptakan

bidang permainan yang netral; mempertahankan agar partisipan tetap

terinformasi dan terlibat; menjaga agar diskusi tetap relevan; mendorong

kemajuan kolektif (bersama) menuju ke sebuah resolusi (pemecahan

(48)

sebuah organisasi tunggal, dan kadang bisa antipati terhadap para

pemimpin organisasi (Sudarmo, 2010). Ini menggarisbawahi bahwa

kolaborasi yang efektif dapat dilihat dari kemampuan KPA merealisasikan

sejumlah unsur-unsur yang diusulkan tersebut.

5. Hambatan Kolaborasi

Terdapat sejumlah faktor yang bisa menyebabkan gagalnya suatu

kolaborasi termasuk partsipasi aktif dari berbagai stakeholder. Studi di Canada mengenai terhambatnya jalanya suatu kolaborasi (dan juga

partisipasi) adalah karena disebabkan oleh banyak faktor, terutama

faktor-faktor budaya, faktor-faktor-faktor-faktor institusi-institusi, dan faktor-faktor-faktor-faktor politik

(Sudarmo, 2010).

Budaya. Untuk terciptanya kolaborasi yang efektif mensyaratkan para pelayan publik (dan dengan demikian para pemimpinnya) untuk

memiliki skills (ketrampilan) dan kesediaan untuk masuk ke kemitraan secara pragmatik, yakni berorientasi pada hasil. Memang memungkinkan

mengabaikan konvensi dan menjadikan segala sesuatu dilakukan dalam

sebuah kolaborasi, namun melakukan hal seperti ini dalam pelayanan

publik yang tergantung pada prosedur dan tidak bersedia mengambil

resiko tidak mungkin akan menjadikan kolaborasi sebuah kenyataan.

Ketergantungan terhadap prosedur secara berlebihan justru akan

menghambat kolaborasi dan tidak menimbulkan kemajuan bagi

(49)

Dengan kata lain, ketergantungan pada prosedur dan tidak berani

mengambil resiko merupakaan salah satu hambatan bagi terselenggaranya

efektivitas kolaborasi (Sudarmo, 2010).

Dalam pelayanan publik, “risk-reward calculus” (perhitungan

imbalan beresiko) tidak berlaku sebab pegawai (juga pemimpin) yang

berinovasi dan mereka yang beresiko gagal melalui kolaborasi dalam

rangka mencapai hasil yang lebih baik, jarang dihargai ketika mencapai

keberhasilan, dan sering harus menanggung resiko sendiri ketika

inovasinya gagal. Lingkungan seperti ini justru menciptakan penolakan

untuk melakukan pengorganisasian/penyusunan cara-cara kerja yang

fleksibel dan praktis yang sebenarnya bisa dilakukan melalui kolaborasi,

namun dalam kenyataannya justru menimbulkan ketergantungan terhadap

pihak lain. Sebaliknya, sebuah budaya yang mencakup kegagalan sebagai

bagian dari “pembelajaran organisasi” secara inovatif, justru sangat tepat bagi usaha-usaha kolaborasi (Sudarmo, 2010).

Disamping itu, mengapa kolaborasi gagal adalah masih

dipertahankanya pendekatan “top down” oleh pihak pemerintah ketika

menjalin kolaborasi dengan pihak lain, masih adanya dominasi dari pihak

pemerintah dan tidak menjalankan kesepakatan berdasarkan mentalitas

kerjasama dan egalitarian sebagaimana yang dipersyaratkan bagi

berjalannya sebuah kolaborasi (Sudarmo, 2010); juga kolaborasi gagal

(50)

diperlukan, tidak penting dan didominasi oleh kelompok dominan/pihak

pemerintah melalui pendekatan top down (Sudarmo, 2009). Kolaborasi juga bisa gagal karena kooptasi dan strategi pecah belah dengan cara

mengakomodasi kepentingan kelompok-kelompok yang pro kebijakan

pemerintah dan mengabaikan kelompok yang anti kebijakan pemerintah

(Sudarmo, 2008).

Institusi-institusi. Institusi-intsitusi yang masih terlalu ketat

mengadopsi struktur vertical, yang dengan demikian akuntabilitas institusi

dan arah kebijakannya juga bersifat vertical, tidak cocok untuk kolaborasi

karena kolaborasi mensyaratkan cara-cara kerja atau pengorganisasian

secara horizontal antara pemerintah dan non-pemerintah. Bahkan

betapapun sebuah pemerintahan mengadopsi sistem pemerintahaan

demokrasi yang biasanya bersifat “representative democracy” belum tentu

cocok bagi kolaborasi karena demokrasi mensyaratkan tingkat proses dan

derajat formalisme yang begitu besar dibanding dengan kemitraaan

horisontal. Dengan kata lain, kolaborasi yang cenderung memiliki sifat

spontanitas (yang kadang tidak memerlukan aturan ketat secara formal dan

kadang juga tidak perlu mengikuti proses tradisional yang biasa dilakukan

dalam keseharian atau sesuai standard operating procedure yang biasa terjadi dalam organisasi public yang mekanistik), tidak bisa menggantikan

tujuan-tujuan yang ditentukan secara terpusat dan kebutuhan-kebutuhan

(51)

Akuntabilitas institusi-institusi publik (organisasi-organisasi milik

pemerintah) cenderung kaku, yakni hanya mengacu pada akuntabilitas

pada organisasi atau atasan saja, atau aturan yang berlaku saja, sehingga

akuntabilitas dalam konteks ini lebih menekankan pada responsibilitas.

Padahal isu akuntabilitas sangat kompleks. Pada era dimana peran media

semakin meningkat dan pengawasan dari publik semakin gencar dan

muncul bersama-sama dari berbagai pihak, sulit dibayangkan para

pembuat kebijakan hanya akan menghadapi sedikit persyaratan dalam hal

pengkatalogan, arah, dan rasionalisasi belanja-belanja publik. Padalah

kolaborasi menghendaki persyaratan flesibilitas ketika sampai pada

penggunaan/belanja sumberdaya milik bersama/publik.

Hambatan lainnya bagi kolaborasi adalah terjadinya dan kakunya

“batasan definisi” dan “kondisi” yang ditentukan pihak pemerintah. Sering

terjadi bahwa dalam organisasi-organisasi pemerintah (public), rencana-rencana dan inisiatif-inisiatif terikat oleh harapan, prosedur, ketersediaan

dan sumbardaya yang melimpah dan duplikatif, sehingga sulit

dibayangkan menyelenggarakan bentuk kolaborasi dengan para aktor di

luar organisasi untuk memperoleh pemahaman yang sama (Sudarmo,

2010).

Disamping itu, masih ada kemungkinan hambatan lainnya adalah

tidak terlihatnya atau belum dikembangkannya strategi-strategi inovatif;

dan kalaupun ada inovasi-inovasi yang dilakukan, tidak mencerminkan

(52)

kemungkinan ada di luar pengamatan, terutama jika dana-dana tersebut

membuahkan hasil-hasil positif. Bahkan segera setelah program semakin

besar atau menjadi bagian dari filosofi yang lebih luas yang memandu

semua jenis rencana, atau jika proyek-proyek kolaborasi memburuk

(gagal), pemerintah kemungkinan akan mengintervensi dan mengatur

inisitif diluar yang kita ketahui. Proses seperti itu mungkin dikuti dengan

ukuran-ukuran akuntabilitas yang sangat ketat dan kaku, dan pada

akhirnya meninjau kembali budaya resiko dan kegagalan yang muncul dari

kolaborasi.

Politik. Kepemimpinan yang inovatif (forward-looking) adalah pemimpin yang bisa memperkenalkan berbagai macam nilai-nilai dan

tujuan-tujuan yang bisa menjadikan sebagai inti pemerintahan yang

kolaboratif, dan memberikaan inspirasi terhadap agenda yang ditentukan

di atas tetapi bisa mengarahkan pada pencapaian hasil-hasil positif melalui

kemitraaan (Sudarmo, 2010). Ini untuk menggarisbahwahi bahwa

kolaborasi bisa saja terhambat, jika para pemimpin dari

kelompok-kelompok yang berkolaborasi kurang atau tidak inovatif.

Demikian pula, kolaborasi bisa gagal karena adanya perubahan

kesepakatan yang telah disetujui diawal kesepakatan kerjasama dan

Figur

Gambar 3.1…………………………………………………………………
Gambar 3 1 . View in document p.10
Tabel 4.2………………………………………………………………………
Tabel 4 2 . View in document p.11
Tabel 1.1 Hasil Pemetaan Data Populasi Kunci KPA Maret 2010
Tabel 1 1 Hasil Pemetaan Data Populasi Kunci KPA Maret 2010. View in document p.16
  Gambar 2.1
Gambar 2 1. View in document p.55
Gambar 3.1Model Analisis Interaktif
Gambar 3 1Model Analisis Interaktif. View in document p.65
Tabel 4.2
Tabel 4 2. View in document p.69

Referensi

Memperbarui...

Unduh sekarang (111 Halaman)
Related subjects : Komisi Penanggulangan Aids