Kewenangan Pemerintah Daerah Di Bidang Pertanahan Berdasarkan Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 Tentang Pemerintahan Daerah (Analisis Terhadap Kewenangan Bidang Pertanahan Antara Pemerintah Kota Batam Dan Otorita Pengembangan Daerah Industri Pulau Batam)

129  Download (1)

Teks penuh

(1)

KOTA BATAM DAN OTORITA PENGEMBANGAN DAERAH INDUSTRI PULAU BATAM)

TESIS

Oleh NOVLINDA 087011147/M.Kn

PROGRAM STUDI MAGISTER KENOTARIATAN

FAKULTAS HUKUM

UNIVERSITAS SUMATERA UTARA

MEDAN

(2)

KEWENANGAN PEMERINTAH DAERAH DI BIDANG PERTANAHAN BERDASARKAN UNDANG-UNDANG NOMOR 32 TAHUN 2004 TENTANG

PEMERINTAHAN DAERAH (ANALISIS TERHADAP KEWENANGAN BIDANG PERTANAHAN ANTARA PEMERINTAH

KOTA BATAM DAN OTORITA PENGEMBANGAN DAERAH INDUSTRI PULAU BATAM)

TESIS

Diajukan Sebagai Salah Satu Syarat untuk Memperoleh Gelar Magister Kenotariatan dalam Program Studi Kenotariatan

pada Fakultas Hukum Universitas Sumatera Utara

Oleh

NOVLINDA 087011147/M.Kn

FAKULTAS HUKUM

UNIVERSITAS SUMATERA UTARA

MEDAN

(3)

Judul Tesis : KEWENANGAN PEMERINTAH DAERAH DI BIDANG PERTANAHAN BERDASARKAN UNDANG-UNDANG NOMOR 32 TAHUN 2004

TENTANG PEMERINTAHAN DAERAH

(ANALISIS TERHADAP KEWENANGAN

BIDANG PERTANAHAN ANTARA

PEMERINTAH KOTA BATAM DAN OTORITA PENGEMBANGAN DAERAH INDUSTRI PULAU BATAM)

Nama Mahasiswa : Novlinda Nomor Pokok : 087011147 Program Studi : Kenotariatan

Menyetujui Komisi Pembimbing

(Pro. Muhammad Abduh, SH) Ketua

(Prof. Dr. Muhammad Yamin, SH, MS, CN) (Notaris Syafnil Gani, SH, MHum)

Anggota Anggota

Ketua Program Studi, Dekan,

(Prof.Dr.Muhammad Yamin, SH,MS,CN) (Prof. Dr. Runtung, SH, MHum)

(4)

Telah diuji pada

Tanggal : 20 Nopember 2010

PANITIA PENGUJI TESIS

Ketua : Prof. Muhammad Abduh, SH

Anggota : 1. Prof. Dr. Muhammad Yamin, SH, MS, CN 2. Notaris Syafnil Gani, SH, MHum

(5)

ABSTRAK

Masalah Pertanahan merupakan masalah yang sangat pelik dan sering kali menimbulkan sengketa yang berkepanjangan dalam dinamika kehidupan masyarakat Indonesia. Berbagai daerah di nusantara masing-masing memiliki karakteristik permasalahan pertanahan yang berbeda antara satu wilayah dengan wilayah lainnya. Keadaan ini semakin nyata sebagai konsekwensi dari dasar kemakmuran dan pandangan orang Indonesia terhadap tanah, pada umumnya orang Indonesia memandang tanah sebagai sarana tempat tinggal yang dapat memberikan penghidupan, tanah juga dapat dijadikan suatu investasi yang menguntungkan sehingga tanah mempunyai fungsi yang sangat penting. Penetapan status pulau Batam sebagai daerah industri melalui Keputusan Presiden Nomor 41 Tahun 1973. Tentang pembentukan otorita pengembangan daerah industri pulau Batam, yang tidak saja perubahan dalam pola kebijakan di bidang industri tetapi juga di bidang pertanahan. Hal ini dapat di lihat dengan terbentuknya Keputusan MenteriDalam Negeri Nomor 43 Tahun 1977 yang mengatur tentang pengelolaan dan penggunaan tanah di daerah industri pulau Batam, yang di berikan hak pengelolaan (HPL) kepada Otorita Batam. Lahirnya UU Nomor 22 Tahun 1999 yang kemudian disempurnakan dengan UU Nomor 32 Tahun 2004, tentang pemerintahan daerah, mengakibatkan kewenanagan di bidang pertanahan menjadi dilema dalam pelaksanaannya antara pemerintah daerah Batam dengan Otorita Batam.

Jenis penelitian Tesis ini adalah penelitian Yuridis Normatif yang bersifat Deskriptif analisis. Maksudnya adalah suatu analisa data yang berdasarkan teori hukum yang bersifat umum, diaplikasikan untuk menjelaskan tentang seperangkat data yang lain. Dari pendekatannya penelitian ini bersifat memaparkan dan menganalisa permasalahan yang ada. Untuk kemudian di tarik kesimpulan yang menjadi inti dari solusi permasalah tersebut.

Berlakunya UU Nomor 32 Tahun 2004 Tentang pemerintahan daerah tidak dapat langsung secara serta merta diberlakukan di pulau Batam, khususnya kewenangan pemerintah daerah dibidang pertanahan. Hal ini disebabkan antara lain karena UU nomor 32 tahun 2004 Tentang pemerintahan daerah tersebut tidak mengatur secara jelas dan terperinci mengenai bentuk dan jenis kewenangan bidang pertanahan tersebut. Untuk pelaksanaan pemberlakuan Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 perlu dibentuk suatu peraturan khusus yang memperinci secara jelas dan tegas tentang batas kewenangan di bidang pertanahan tersebut. Disamping itu pemerintah Republik Indonesia perlu menerbitkan Undang-Undang/Peraturan Pemerintah tentang Hubungan kerja antara pemerintah Kota Batam dan Otorita Batam untuk meningkatkan keselarasan, keseimbangan dan keserasian kewenangan di bidang pertanahan tersebut, dan perlu pula ditetapkan jangka waktu transisi melalui suatu peraturan yang tegas dan jelas untuk mengantisipasi munculnya masalah-masalah yang dapat menimbulkan ketidakpastian hukum.

Kata Kunci : UU No. 32 Tahun 2004

(6)

ASBTRACT

Land issue is a very complicated problem which frequently results in a long dispute in the life dynamics of Indonesian community members. Each area in Indonesia has its own land problem characteristics. This condition is a clear consequence of the basicof prosperity and the view of life of the people of Indonesia on land. In general, to the people of Indonesia, land is a facility of where to live in and can also be a beneficial investment that land has a very important function.

The decision of the status of Batam Island as an industrial area through the Presidential Decree Number 41/1973 on the establishment of the authority of Batam industrial area development not only changed the policy patterns in the sector of industry but also in the sector of land use. It can be seen through the issuance of the Decree of Minister of Domestic Affairs Number 43/1977 regulating the management and the use of land in the industrial area of Batam Island which gave the batam Authority the right to manage the land. The issuance of Law No. 22/1999 which was then amended by Law No. 32/2004 on Local Administration resulted in the dilemma between the local government of Batam and the Batam Authority on who holds and implements the land authority.

This is a normative juridical study with descriptive analysis which is meant to analyze the raw data based on a general legal theory applied to describe a set of the other raw data. Basically, the approach used showed that this study describes and the analyzes the existing research problems form which a conclusion was drawn to be the core of the problem solution.

The Law no. 32 /2004 on Local Government issued could not be directly implemented in Batam Island, especially the clause on the authority of local government in the sector of land use because tha Law No. 32/2004 on Local Government does not regulate the form and the kind of authority applied in the sector of land use in clear details. To effectively implement Law No. 32/200, a strict, clear establishe. In addition, the Government of theRepublic of Indonesia needs to issue a Law/Government Regulation on the Work Relationship between the City Government of Batam and the Batam Authority to improve the harmony, balance and compatible authority in the sector of land, and the period of transition should also be set based on a strict and clear regulation to anticipate the incident of the problems that may cause a legal uncertainty.

(7)

KATA PENGANTAR

Puji syukur penulis panjatkan kehadirat Tuhan Yang Maha Esa karena hanya dengan berkat dan karunia-Nya penulis dapat menyelesaikan penulisan tesis ini dengan judul “Kewenangan Pemerintah Daerah di Bidang Pertanahan Berdasarkan Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 Tentang Pemerintahan Daerah (Analisis Terhadap Kewenangan Bidang Pertanahan Antara Pemerintah Kota Batam dan Otorita Pengembangan Daerah Industri Pulau Batam)”. Penulisan tesis ini merupakan suatu persyaratan yang harus dipenuhi untuk memperoleh gelar Magister dalam bidang Ilmu Kenotariatan (M.Kn) Fakultas Hukum Universitas Sumatera Utara.

Dalam penulisan tesis ini banyak pihak yang telah memberikan bantuan dorongan moril berupa masukan dan saran, sehingga penulisan tesis dapat

diselesaikan tepat pada waktunya. Oleh sebab itu, ucapan terima kasih yang mendalam penulis sampaikan secara khusus kepada yang terhormat dan amat terpelajar Bapak Prof. Muhammad Abduh, SH, Bapak Prof. Dr. Muhammad

Yamin, SH, MS, CN, dan Bapak Notaris Syafnil Gani, SH, M.Hum, selaku Komisi Pembimbing yang telah dengan tulus ikhlas memberikan bimbingan dan arahan untuk kesempurnaan penulisan tesis ini.

Dalam kesempatan ini dengan penuh kerendahan hati mengucapkan ucapan terima kasih yang tulus kepada :

1. Bapak Prof. Dr. dr. Syahril Pasaribu, DTM & H, MSC (CTM), Sp.A (K), selaku Rektor Universitas Sumatera Utara yang telah memberikan kesempatan dan fasilitas kepada penulis sehingga penulis dapat menyelesaikan penulisan Tesis ini. 2. Bapak Prof. Dr. Runtung, SH. MHum, selaku Dekan Fakultas Hukum Universitas Sumatera Utara, yang telah memberi kesempatan dan fasilitas kepada penulis sehingga penulis dapat menyelesaikan penulisan Tesis ini.

3. Bapak Prof. Dr. Muhammad Yamin, SH, MS, CN, selaku Ketua Program Studi Magister Kenotariatan Universitas Sumatera Utara.

4. Bapak dan Ibu Guru Besar juga Dosen Pengajar pada Program Magister Kenotariatan Fakultas Hukum Universitas Sumatera Utara yang telah mendidik dan membimbing penulis sampai kepada tingkat Magister Kenotariatan.

5. Para pegawai/karyawan pada Program Studi Magister Kenotariatan Fakultas Hukum Universitas Sumatera Utara, yang selalu membantu kelancaran dalam hal manajemen administrasi yang dibutuhkan.

(8)

Teristimewa penulis mengucapkan terima kasih yang mendalam kepada suamiku Drs. H. Hamdan Basri, MSi dan anak-anakku tersayang Reza Mulyawan dan Rinda Kharisa, yang selama ini telah memberikan semangat dan doa serta kesempatan untuk menimba ilmu di Program Studi Magister Kenotariatan Sekolah Pascasarjana Universitas Sumatera Utara.

Penulis berharap semoga semua bantuan dan kebaikan yang telah diberikan kepada penulis mendapat balasan yang setimpal dari Allah SWT, agar selalu dilimpahkan kebaikan, kesehatan dan rezeki yang melimpah kepada kita semua.

Penulis menyadari sepenuhnya bahwa tulisan ini masih jauh dari sempurna, namun tak ada salahnya jika penulis berharap kiranya tesis ini dapat memberikan manfaat kepada semua pihak.

Medan, Nopember 2010 Penulis,

(9)

RIWAYAT HIDUP

A. I. IDENTITAS PRIBADI

Nama Lengkap : Novlinda

Tempat/Tanggal Lahir : Pekanbaru/12 Nopember 1961

Status : Menikah

Alamat : Komp. Tiban Bukit Asri Blok B No. 1 Batam

Agama : Islam

II. ORANG TUA

Nama Ayah : Usman Harahap

Nama Ibu : Chamisyah

Nama Suami : Drs. H. Hamdan Basri, MSi

Nama Anak : 1. Reza Mulyawan, Amd. I’m

2. Rinda Charisa

III. PENDIDIKAN

SD : SD Negeri No. 4 Pekanbaru Tahun 1973

SMP : SMP Negeri No. 4 Pekanbaru Tahun 1976

SMA : SMA Negeri No. 4 Pekanbaru Tahun 1979

S1 : Fakultas Hukum Universitas Internasional Batam

Tahun 2006

S2 : Pascasarjana Program Studi Magister Kenotariatan

Fakultas Hukum Universitas Sumatera Utara Tahun

(10)

DAFTAR ISI

BAB II PENYERAHAN KEWENANGAN BIDANG PERTANAHAN PADA PEMERINTAH DAERAH BERDASARKAN UNDANG UNDANG NOMOR 32 TAHUN 2004 TENTANG PEMERINTAH DAERAH ... 30

A. Pengertian dan Sejarah Otonomi Daerah ... 30

B. Jenis-jenis Penyerahan Kemenangan Bidang Pertanahan dalam Undang-Undang No. 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah ... 39

(11)

Pertanahan Kepada Pemerintah Daerah ... 49

BAB III STATUS KEWENANGAN OTORITA BATAM DALAM BIDANG PERTANAHAN ... 68

A. Status Kewenangan Otorita Batam dalam Bidang B. Pertanahan Berdasarkan Keputusan Presiden Nomor 41 Tahun 1973 Tentang Daerah Industri Pulau Batam ... 68

C. Kewenangan Bidang Pertanahan di Pulau Batam ... 82

BAB IV KEABSAHAN PERATURAN BIDANG PERTANAHAN YANG TELAH DITERBITKAN OLEH OTORITA BATAM DENGAN BERLAKUNYA UU NO. 32 TAHUN 2004 TENTANG PEMERINTAH DAERAH ... 100

A. Akibat Hukum Berlakunya UU No. 32 Tahun 2004 tentang Pemerintah Daerah ... 100

B. Status Hukum Terhadap Peraturan Bidang Pertanahan Apabila Terjadi Peralihan Kewenangan... 103

BAB V KESIMPULAN DAN SARAN... 108

A. Kesimpulan... 108

B. Saran ... 109

(12)

ABSTRAK

Masalah Pertanahan merupakan masalah yang sangat pelik dan sering kali menimbulkan sengketa yang berkepanjangan dalam dinamika kehidupan masyarakat Indonesia. Berbagai daerah di nusantara masing-masing memiliki karakteristik permasalahan pertanahan yang berbeda antara satu wilayah dengan wilayah lainnya. Keadaan ini semakin nyata sebagai konsekwensi dari dasar kemakmuran dan pandangan orang Indonesia terhadap tanah, pada umumnya orang Indonesia memandang tanah sebagai sarana tempat tinggal yang dapat memberikan penghidupan, tanah juga dapat dijadikan suatu investasi yang menguntungkan sehingga tanah mempunyai fungsi yang sangat penting. Penetapan status pulau Batam sebagai daerah industri melalui Keputusan Presiden Nomor 41 Tahun 1973. Tentang pembentukan otorita pengembangan daerah industri pulau Batam, yang tidak saja perubahan dalam pola kebijakan di bidang industri tetapi juga di bidang pertanahan. Hal ini dapat di lihat dengan terbentuknya Keputusan MenteriDalam Negeri Nomor 43 Tahun 1977 yang mengatur tentang pengelolaan dan penggunaan tanah di daerah industri pulau Batam, yang di berikan hak pengelolaan (HPL) kepada Otorita Batam. Lahirnya UU Nomor 22 Tahun 1999 yang kemudian disempurnakan dengan UU Nomor 32 Tahun 2004, tentang pemerintahan daerah, mengakibatkan kewenanagan di bidang pertanahan menjadi dilema dalam pelaksanaannya antara pemerintah daerah Batam dengan Otorita Batam.

Jenis penelitian Tesis ini adalah penelitian Yuridis Normatif yang bersifat Deskriptif analisis. Maksudnya adalah suatu analisa data yang berdasarkan teori hukum yang bersifat umum, diaplikasikan untuk menjelaskan tentang seperangkat data yang lain. Dari pendekatannya penelitian ini bersifat memaparkan dan menganalisa permasalahan yang ada. Untuk kemudian di tarik kesimpulan yang menjadi inti dari solusi permasalah tersebut.

Berlakunya UU Nomor 32 Tahun 2004 Tentang pemerintahan daerah tidak dapat langsung secara serta merta diberlakukan di pulau Batam, khususnya kewenangan pemerintah daerah dibidang pertanahan. Hal ini disebabkan antara lain karena UU nomor 32 tahun 2004 Tentang pemerintahan daerah tersebut tidak mengatur secara jelas dan terperinci mengenai bentuk dan jenis kewenangan bidang pertanahan tersebut. Untuk pelaksanaan pemberlakuan Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 perlu dibentuk suatu peraturan khusus yang memperinci secara jelas dan tegas tentang batas kewenangan di bidang pertanahan tersebut. Disamping itu pemerintah Republik Indonesia perlu menerbitkan Undang-Undang/Peraturan Pemerintah tentang Hubungan kerja antara pemerintah Kota Batam dan Otorita Batam untuk meningkatkan keselarasan, keseimbangan dan keserasian kewenangan di bidang pertanahan tersebut, dan perlu pula ditetapkan jangka waktu transisi melalui suatu peraturan yang tegas dan jelas untuk mengantisipasi munculnya masalah-masalah yang dapat menimbulkan ketidakpastian hukum.

Kata Kunci : UU No. 32 Tahun 2004

(13)

ASBTRACT

Land issue is a very complicated problem which frequently results in a long dispute in the life dynamics of Indonesian community members. Each area in Indonesia has its own land problem characteristics. This condition is a clear consequence of the basicof prosperity and the view of life of the people of Indonesia on land. In general, to the people of Indonesia, land is a facility of where to live in and can also be a beneficial investment that land has a very important function.

The decision of the status of Batam Island as an industrial area through the Presidential Decree Number 41/1973 on the establishment of the authority of Batam industrial area development not only changed the policy patterns in the sector of industry but also in the sector of land use. It can be seen through the issuance of the Decree of Minister of Domestic Affairs Number 43/1977 regulating the management and the use of land in the industrial area of Batam Island which gave the batam Authority the right to manage the land. The issuance of Law No. 22/1999 which was then amended by Law No. 32/2004 on Local Administration resulted in the dilemma between the local government of Batam and the Batam Authority on who holds and implements the land authority.

This is a normative juridical study with descriptive analysis which is meant to analyze the raw data based on a general legal theory applied to describe a set of the other raw data. Basically, the approach used showed that this study describes and the analyzes the existing research problems form which a conclusion was drawn to be the core of the problem solution.

The Law no. 32 /2004 on Local Government issued could not be directly implemented in Batam Island, especially the clause on the authority of local government in the sector of land use because tha Law No. 32/2004 on Local Government does not regulate the form and the kind of authority applied in the sector of land use in clear details. To effectively implement Law No. 32/200, a strict, clear establishe. In addition, the Government of theRepublic of Indonesia needs to issue a Law/Government Regulation on the Work Relationship between the City Government of Batam and the Batam Authority to improve the harmony, balance and compatible authority in the sector of land, and the period of transition should also be set based on a strict and clear regulation to anticipate the incident of the problems that may cause a legal uncertainty.

(14)

KATA PENGANTAR

Puji syukur penulis panjatkan kehadirat Tuhan Yang Maha Esa karena hanya dengan berkat dan karunia-Nya penulis dapat menyelesaikan penulisan tesis ini dengan judul “Kewenangan Pemerintah Daerah di Bidang Pertanahan Berdasarkan Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 Tentang Pemerintahan Daerah (Analisis Terhadap Kewenangan Bidang Pertanahan Antara Pemerintah Kota Batam dan Otorita Pengembangan Daerah Industri Pulau Batam)”. Penulisan tesis ini merupakan suatu persyaratan yang harus dipenuhi untuk memperoleh gelar Magister dalam bidang Ilmu Kenotariatan (M.Kn) Fakultas Hukum Universitas Sumatera Utara.

Dalam penulisan tesis ini banyak pihak yang telah memberikan bantuan dorongan moril berupa masukan dan saran, sehingga penulisan tesis dapat

diselesaikan tepat pada waktunya. Oleh sebab itu, ucapan terima kasih yang mendalam penulis sampaikan secara khusus kepada yang terhormat dan amat terpelajar Bapak Prof. Muhammad Abduh, SH, Bapak Prof. Dr. Muhammad

Yamin, SH, MS, CN, dan Bapak Notaris Syafnil Gani, SH, M.Hum, selaku Komisi Pembimbing yang telah dengan tulus ikhlas memberikan bimbingan dan arahan untuk kesempurnaan penulisan tesis ini.

Dalam kesempatan ini dengan penuh kerendahan hati mengucapkan ucapan terima kasih yang tulus kepada :

1. Bapak Prof. Dr. dr. Syahril Pasaribu, DTM & H, MSC (CTM), Sp.A (K), selaku Rektor Universitas Sumatera Utara yang telah memberikan kesempatan dan fasilitas kepada penulis sehingga penulis dapat menyelesaikan penulisan Tesis ini. 2. Bapak Prof. Dr. Runtung, SH. MHum, selaku Dekan Fakultas Hukum Universitas Sumatera Utara, yang telah memberi kesempatan dan fasilitas kepada penulis sehingga penulis dapat menyelesaikan penulisan Tesis ini.

3. Bapak Prof. Dr. Muhammad Yamin, SH, MS, CN, selaku Ketua Program Studi Magister Kenotariatan Universitas Sumatera Utara.

4. Bapak dan Ibu Guru Besar juga Dosen Pengajar pada Program Magister Kenotariatan Fakultas Hukum Universitas Sumatera Utara yang telah mendidik dan membimbing penulis sampai kepada tingkat Magister Kenotariatan.

5. Para pegawai/karyawan pada Program Studi Magister Kenotariatan Fakultas Hukum Universitas Sumatera Utara, yang selalu membantu kelancaran dalam hal manajemen administrasi yang dibutuhkan.

(15)

Teristimewa penulis mengucapkan terima kasih yang mendalam kepada suamiku Drs. H. Hamdan Basri, MSi dan anak-anakku tersayang Reza Mulyawan dan Rinda Kharisa, yang selama ini telah memberikan semangat dan doa serta kesempatan untuk menimba ilmu di Program Studi Magister Kenotariatan Sekolah Pascasarjana Universitas Sumatera Utara.

Penulis berharap semoga semua bantuan dan kebaikan yang telah diberikan kepada penulis mendapat balasan yang setimpal dari Allah SWT, agar selalu dilimpahkan kebaikan, kesehatan dan rezeki yang melimpah kepada kita semua.

Penulis menyadari sepenuhnya bahwa tulisan ini masih jauh dari sempurna, namun tak ada salahnya jika penulis berharap kiranya tesis ini dapat memberikan manfaat kepada semua pihak.

Medan, Nopember 2010 Penulis,

(16)

BAB I PENDAHULUAN

A. Latar Belakang Masalah

Masalah pertanahan merupakan masalah yang sangat pelik dan seringkali

menimbulkan sengketa berkepanjangan dalam dinamika kehidupan bangsa Indonesia.

Peraturan-peraturan yang mengatur masalah pertanahan disamping Undang-Undang

Pokok Agraria (UUPA) Nomor 5 Tahun 1960 begitu banyak tersebar, sehingga

membingungkan dan terkesan kompleks tidak hanya bagi masyarakat luar, namun

juga bagi para akademisi, pejabat dan banyak instansi yang terkait dengan masalah

pertanahan tersebut. Berbagai daerah di nusantara tentunya memiliki karakteristik

permasalahan pertanahan yang berbeda antara satu wilayah dengan wilayah lainnya.

Keadaan ini semakin nyata sebagai konsekwensi dari dasar pemahaman dan

pandangan orang Indonesia terhadap tanah. Kebanyakan orang Indonesia memandang

tanah sebagai sarana tempat tinggal yang dapat memberikan penghidupan sehingga

tanah mempunyai fungsi yang sangat penting.

Menurut Boedi Harsono, walaupun tidak dinyatakan dengan tegas, tetapi dari

apa yang tercantum dalam konsiderans, pasal-pasal dan penjelasan, dapatlah

disimpulkan bahwa pengertian agraria dan hukum agraria dalam Undang-Undang

(17)

arti yang sangat luas. Pengertian agraria meliputi bumi, air, ruang angkasa dan

kekayaan alam yang terkandung didalamnya.1

Dengan pemakaian sebutan agraria dalam arti yang demikian luasnya, maka

dalam pengertian UUPA, hukum agraria bukan hanya merupakan satu perangkat

bidang hukum. Hukum agraria merupakan suatu kelompok berbagai bidang hukum

yang masing-masing mengatur hak-hak penguasaan atas sumber-sumber daya alam

tertentu yang meliputi hukum tanah yang mengatur hak-hak penguasaan atas tanah

dalam arti permukaan bumi, hukum air yang mengatur hak-hak penguasaan atas air,

hukum pertambangan yang mengatur hak-hak penguasaan atas bahan-bahan galian,

hukum perikanan yang mengatur hak-hak penguasaan atas kekayaan alam yang

terkandung di dalam air, hukum penguasaan atas tenaga dan unsur-unsur dalam ruang

angkasa (bukan Space Law) yang mengatur hak-hak penguasaan atas tenaga dan

unsur-unsur dalam ruang angkasa yaitu memberi wewenang untuk mempergunakan

tenaga dan unsur-unsur dalam ruang angkasa guna usaha memelihara dan

memperkembangkan kesuburan bumi, air serta kekayaan alam yang terkandung

di dalamnya dan hal-hal lainnya yang bersangkutan dengan itu sebagaimana yang

dimaksud dalam Pasal 48 UUPA.2

Menurut Imam Sudiyat, sebagai salah satu unsur essensiil pembentuk negara,

tanah memegang peran vital dalam kehidupan dan penghidupan bangsa pendukung

negara yang bersangkutan, lebih-lebih yang corak agrarisnya mendominasi. Di negara

1

Boedi Harsono, Hukum Agraria Indonesia, Sejarah Pembentukan Undang-Undang Pokok Agraria, Isi dan Pelaksanaannya, Djambatan, Jakarta, 2003, hal. 6

(18)

yang rakyatnya berhasrat melaksanakan demokrasi yang berkeadilan sosial,

pemanfaatan tanah untuk sebesar-besarnya kemakmuran rakyat merupakan suatu

conditio sine qua non.3

Sebenarnya, jauh sebelum pendapat Imam Sudiyat muncul, UUPA dalam

pertimbangannya juga menegaskan bahwa hukum agraria nasional harus memberi

kemungkinan akan tercapainya fungsi bumi, air dan ruang angkasa, sesuai dengan

kepentingan rakyat Indonesia dan perkembangan zaman serta merupakan perwujudan

asas Ketuhanan Yang Maha Esa, Perikemanusiaan, Kebangsaan, Kerakyatan, dan

Keadilan Sosial.4

Hal ini juga diperkuat oleh Pasal 6 UUPA yang mengatakan bahwa semua hak

atas tanah mempunyai fungsi sosial.5

Namun, kenyataan yang terjadi jauh dari semangat UUPA. Berbagai konflik

seputar tanah kerap terjadi. Amanat undang-undang yang mengutamakan kepentingan

rakyat akhirnya harus terkikis dengan kepentingan-kepentingan investasi dan

komersial yang menguntungkan segelintir kelompok sehingga kepentingan rakyat

banyak yang seharusnya memperoleh prioritas utama akhirnya menjadi terabaikan.

Batam sebagai bagian wilayah Indonesia, tidak terlepas dari fenomena

semacam ini. Berbagai kasus tanah masih menyisakan persoalan-persoalan yang mau

3

Iman Sudiyat, Hukum Adat, Sketsa Azas, Liberty, Yogyakarta, 1978, hal. 1. Conditio sine qua non merupakan istilah dari bahasa latin yang berarti syarat mutlak atau syarat yang absolut. Sudarsono, Kamus Hukum, Rineka Cipta, Jakarta, 2002, hal. 82.

4

Indonesia, Undang-Undang Tentang Peraturan Dasar Pokok-Pokok Agraria, UU No. 5 Tahun 1960, LN No. 104 Tahun 1960, TLN No. 2043, Pertimbangan.

(19)

tidak mau harus diselesaikan secara bijak sehingga tidak menimbulkan persoalan

baru.

Di tengah sulitnya akses untuk memperoleh hunian yang layak, sementara

kebutuhan akan perumahan semakin tak terelakkan, maka jalan pintas untuk

mendirikan tempat tinggal di atas tanah negara yang bukan diperuntukkan bagi

pemukiman menjadi pilihan yang amat menyenangkan. Hal ini didukung oleh

lemahnya pengawasan yang dilakukan pemerintah. Akibatnya rumah-rumah liar6 pun

bermunculan, tanpa usaha untuk membendungnya.

Kepemilikan rumah tempat tinggal bagi warga negara asing yang bermukim

di Batam juga menambah rumitnya persoalan. Menghadapi fenomena ini, pemerintah

telah menerbitkan Peraturan Pemerintah Nomor 41 Tahun 1996 tentang Pemilikan

Rumah Tempat Tinggal Atau Hunian Oleh Orang Asing yang Berkedudukan di

Indonesia. Peraturan Pemerintah Nomor 41 Tahun 1996 tersebut merupakan

pengecualian dari UUPA yang pada dasarnya berkaitan dengan status pemilikan hak

pakai atas tanah negara.7

Penetapan status Pulau Batam sebagai zona industri lewat Keputusan Presiden

Nomor 41 Tahun 1973 tentang Daerah Industri Pulau Batam tidak saja membuat

perubahan dalam pola kebijakan di bidang industri tetapi juga kebijakan di bidang

pertanahan. Dengan perubahan status tersebut kebijakan pertanahan menjadi

6

Rumah liar merupakan rumah yang didirikan di atas tanah yang bukan diperuntukkan

untuk pemukiman. Markus Gunawan, “Rumah Liar, Problematika Multidimensial,” Syari Pos, Batam, 12 Juli 2002 : 4.

7

(20)

kewenangan Otorita Pengembangan Daerah Industri Pulau Batam, untuk selanjutnya

disebut Otoritas Batam, dengan pemberian hak pengelolaan.8

Keadaan ini dalam perjalanan selanjutnya diperuncing dengan pemberlakuan

otonomi daerah melalui Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999 tentang

Pemerintahan Daerah yang kemudian disempurnakan kembali dengan

Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 9 yang memberikan kekuasaan yang amat besar

kepada masing-masing daerah untuk mengatur urusan rumah tangganya sendiri.10

Pemberian otonomi di bidang pertanahan kepada daerah kabupaten/kota ini

merupakan suatu perubahan dasar dalam pelaksanaan hukum tanah nasional.11

Dengan berbekal undang-undang ini, Pemerintah Kota Batam menginginkan

kebijakan yang berhubungan dengan pertanahan menjadi kewenangan Pemerintah

Kota Batam.

Terhadap hal ini, Otorita Batam mengacu pada Keputusan Presiden Nomor 41

Tahun 1973 tentang Daerah Industri Pulau Batam yang memberikan kewenangan

kepada Otorita Batam termasuk kewenangan bidang pertanahan, sementara

Pemerintah Kota Batam dengan semangat otonomi daerah berdasarkan

Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah menyimpulkan bahwa

8

Pemerintah Kota Batam, Profil Batam Madani 2004, Pemko Batam, 2004, hal. 8 9

Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 merupakan revisi terhadap Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah. Revisi tersebut tidak banyak merevisi tentang masalah pertanahan. Hanya satu Pasal yang menyatakan bahwa pelayanan pertanahan diserahkan kepada daerah tanpa adanya penjelasan mengenai pelayanan pertanahan tersebut. Indonesia, Undang-Undang Tentang Pemerintahan Daerah, UU No. 32 Tahun 2004, LN No. 125 Tahun 2004, TLN No. 4437.

10Ibid,

Pasal 1. 11

(21)

sudah saatnya kewenangan bidang pertanahan beralih menjadi kewenangan

Pemerintah Kota Batam.

Berdasarkan rumusan Pasal 14 Undang-Undang Nomor 32 tahun 2004

tentang Pemerintahan Daerah disebutkan bahwa urusan wajib yang menjadi

kewenangan pemerintahan daerah untuk kabupaten/kota merupakan urusan yang

berskala kabupaten/kota diantaranya adalah pelayanan pertanahan. Undang-undang

ini tidak memberikan penjelasan seperti apa bentuk dan mekanisme pelayanan

pertanahan sehingga menimbulkan interpretasi yang beragam.

Status hukum hak pengelolaan atas seluruh areal yang terletak di Pulau Batam

termasuk dalam gugusan Pulau Janda Berhias, Pulau Tanjung Sauh, Pulau Ngenang,

Pulau Kasem, dan Pulau Moi-moi, yang diperoleh Otorita Batam berdasarkan

Keputusan Menteri Dalam Negeri Nomor 43 Tahun 1977 tanggal 18 Februari 197712

menjadi dipertanyakan, termasuk kewenangan bidang pertanahan di Pulau Rempang

dan Galang.

Permasalahan tersebut juga terkait dengan bagaimana status hukum terhadap

peraturan bidang pertanahan yang telah diterbitkan oleh Otorita Batam apabila terjadi

peralihan kewenangan kepada Pemerintah Kota Batam.

Mengingat pentingnya pemahaman yang komprehensif dalam menyikapi

problematika pertanahan tersebut yang amat bertautan dengan masalah yuridis, maka

penulis merasa tertarik untuk meneliti dan menjadikan problematika pertanahan yang

terjadi di pulau seluas 610 hektar ini sebagai topik penyusunan tesis. Untuk

12

(22)

melakukan penelitian secara lebih mendalam terhadap kewenangan pemerintah

daerah Kota Batam dalam bidang pertanahan.

Adapun judul penyusunan tesis ini adalah Kewenangan Pemerintah Daerah di

Bidang Pertanahan Berdasarkan Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 Tentang

Pemerintahan Daerah (Analisis Terhadap Kewenangan Bidang Pertanahan Antara

Pemerintah Kota Batam dan Otorita Pengembangan Daerah Industri Pulau Batam).

B. Perumusan Masalah

Berdasarkan latar belakang masalah yang telah diuraikan di atas, maka

permasalahan yang dibahas secara lebih mendalam dalam penelitian ini adalah :

1. Bagaimana penyerahan kewenangan bidang pertanahan pada Pemerintah Daerah

berdasarkan Undang-undang Nomor 32 tahun 2004 tentang Pemerintahan

Daerah?

2. Bagaimana status kewenangan otorita Batam dalam bidang pertanahan berkaitan

dengan lahirnya Undang-undang Nomor 32 tahun 2004 tentang Pemerintahan

Daerah ?

3. Bagaimana keabsahan peraturan bidang pertanahan yang telah diterbitkan oleh

otorita Batam apabila terjadi peralihan kewenangan kepada Pemerintah Kota

Batam sehubungan dengan diundangkannya Undang-undang Nomor 32 tahun

(23)

C. Tujuan Penelitian

Sehubungan dengan permasalahan tersebut di atas, maka tujuan yang hendak

dicapai dalam penelitian ini adalah :

1. Mengetahui bagaimana penyerahan kewenangan bidang pertanahan pada

Pemerintah Daerah berdasarkan Undang-undang Nomor 32 tahun 2004 tentang

Pemerintahan Daerah.

2. Mengetahui bagaimana status kewenangan otorita Batam dalam bidang

pertanahan berkaitan dengan lahirnya Undang-undang Nomor 32 tahun 2004

tentang Pemerintahan Daerah.

3. Mengetahui bagaimana keabsahan peraturan bidang pertanahan yang telah

diterbitkan oleh otorita Batam apabila terjadi peralihan kewenangan kepada

Pemerintah Kota Batam sehubungan dengan diundangkannya Undang-undang

Nomor 32 tahun 2004 tentang Pemerintah Daerah.

D. Manfaat Penelitian

Kegiatan penelitian ini diharapkan dapat memberi manfaat baik secara teoritis

maupun secara praktis, seperti dijabarkan lebih lanjut sebagai berikut :

1. Secara teoritis

Hasil penelitian ini diharapkan dapat memberikan sumbang saran dalam ilmu

pengetahuan hukum pada umumnya dan hukum perdata pada khususnya terutama

dibidang pertanahan yang menyangkut status hukum kewenangan bidang

(24)

Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintah Daerah dan juga bila

terjadi peralihan kewenangan kepada Pemerintah Kota Batam.

2. Secara praktis

Hasil penelitian ini dapat memberi sumbang saran kepada pemerintah, praktisi

dan masyarakat umum yang ingin mengetahui lebih jauh tentang kewenangan

bidang pertanahan yang dimiliki oleh otorita Batam sehubungan dengan

diundangkannya Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan

Daerah dan apabila terjadi peralihan kewenangan dari otorita Batam kepada

Pemerintah Kota Batam.

E. Keaslian Penelitian

Dari hasil penelusuran dan pemeriksaan yang telah dilakukan baik

diperpustakaan Karya Ilmiah Magister Hukum maupun di Magister Kenotariatan

Universitas Sumatera Utara (USU) Medan, dan sejauh yang diketahui, penelitian

tentang “Kewenangan Pemerintah Daerah di Bidang Pertanahan Berdasarkan

Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 Tentang Pemerintahan Daerah (Analisis

Terhadap Kewenangan Bidang Pertanahan Antara Pemerintah, Kota Batam dan

Otorita Pengembangan Daerah Industri Pulau Batam)”, memang telah pernah

dilakukan, namun memiliki perbedaan dalam hal substansi permasalahan yang

dibahas, oleh karena itu penelitian ini adalah asli adanya. Secara akademik penelitian

ini dapat saya dipertanggung jawabkan kemurniannya, karena belum ada yang

(25)

F. Kerangka Teori dan Konsepsi 1. Kerangka Teori

Teori adalah untuk menerangkan atau menjelaskan mengapa gejala spesifik

atau proses tertentu terjadi. Suatu teori harus diuji dengan menghadapkannya pada

fakta-fakta yang dapat menunjukkan ketidakbenarannya.13 Fungsi teori dalam

penelitian ini adalah untuk memberikan arahan/petunjuk dan meramalkan serta

menjelaskan gejala yang diamati.14

Penelitian ini merupakan penelitian hukum normatif, dan oleh karena itu

kerangka teori diarahkan secara khas ilmu hukum. Maksudnya penelitian ini berusaha

untuk memahami masalah kewenangan antara pemerintah daerah Kota Batam dan

otorita pengembangan daerah industri pulau Batam di bidang pertanahan berdasarkan

Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintah Daerah, secara yuridis,

artinya memahami objek penelitian sebagai hukum, yakni sebagai kaidah hukum atau

sebagai isi kaidah hukum sebagaimana yang ditentukan dalam perundang-undangan

yang berkaitan dengan masalah hukum pertanahan, kewenangan antara Pemerintah

Daerah Kota Batam dan otorita pengembangan daerah industri pulau Batam,

batas-batas kewenangannya antara pemerintah Kota Batam dengan otorita pengembangan

13

DJJ. M. Wuisman, Penelitian Ilmu-ilmu Sosial, Jilid I, Penyunting, M. Hisyam, UI Press, Jakarta, 1996, hal. 203.

14

(26)

daerah industri pulau Batam di bidang pertanahan berdasarkan Undang-Undang

Nomor 32 Tahun 2004 tentang pemerintahan daerah.15

Kerangka teori yang dimaksud adalah kerangka pemikiran atau butir-butir

pendapat, teori tesis dari para penulis ilmu hukum dibidang hukum perdata,

khususnya dibidang hukum pertanahan yang menjadi bahan perbandingan, pegangan

teoritis, yang mungkin disetujui atau tidak disetujui, yang merupakan masukan

eksternal bagi penelitian ini.16 Teori yang dipakai adalah teori keseimbangan

kewenangan Pemerintah Daerah Kota Batam dan otorita pengembangan daerah

industri pulau Batam, batas-batas kewenangan yang berkaitan dengan bidang

pertanahan di Kota Batam yang dikaji berdasarkan Undang-Undang Nomor 32 Tahun

2004 tentang pemerintahan daerah.17 Keseimbangan untuk memperoleh kepastian

hukum terhadap pemberian kewenangan hukum dan hak-hak atas tanah terhadap

masyarakat yang diberikan oleh pemerintah Kota Batam dan otorita pengembangan

dan arah industri kota Batam dengan mengacu kepada batas-batas kewenangan yang

diberikan oleh Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah

untuk memperoleh kepastian hukum pemberian hak-hak atas tanah oleh kedua

instansi berwenang di pulau Batam tersebut.18

Teori keseimbangan ini dipelopori oleh Aristoteles dimana Ia menyatakan

bahwa hukum harus diluruskan penegakannya sehingga memberi keseimbangan yang

15

Tan Kamelo, Hukum Jaminan Fidusia, Suatu Kebutuhan yang Didambakan, Alumni, Bandung, 2006, hal. 17.

16

M. Solly Lubis, Filsafat Ilmu dan Penelitian, Mandar Maju, Bandung, 1994, hal. 80. 17

Satjipto Rahardjo, Hukum dan Masyarakat, Angkasa, Bandung, 1994, hal. 102. 18Ibid,

(27)

adil terhadap orang-orang yang mencari keadilan. Dalam teori keseimbangan semua

orang mempunyai kedudukan yang sama dan diperlakukan sama pula (seimbang)

dihadapan hukum.19

Sistem hukum pertanahan dibangun berdasarkan asas-asas hukum Mariam

Darus mengemukakan bahwa sistem hukum merupakan kumpulan asas-asas hukum

yang terpadu di atas mana dibangun tertib hukum.20 Pandangan ini menunjukkan arti

sistem hukum dari segi substantif, asas hukum perjanjian adalah suatu pikiran

mendasar tentang kebenaran (waarheid truth) untuk menopang norma hukum dan

menjadi elemen yuridis dari suatu sistem hukum pertanahan.

Konsiderans UUPA menyebutkan bahwa hukum agraria Nasional berdasarkan

atas hukum adat, yang sederhana dan menjamin kepastian hukum bagi seluruh rakyat

Indonesia, dengan tidak menjabarkan unsur-unsur yang bersandar pada hukum

agama. Menyimak konsiderans dari UUPA tersebut, maka pembangunan Hukum

Tanah Nasional harus dilakukan dalam bentuk penuangan norma-norma hukum adat

dalam peraturan perundang-undangan menjadi hukum yang tertulis “selama hukum

adat yang bersangkutan tetap berlaku penuh serta menunjukkan adanya hubungan

fungsional antara hukum adat dan Hukum Tanah Nasional itu.”21

AP. Parlindungan mengemukakan bahwa pemberian tempat kepada hukum

adat di dalam UUPA, tidak menyebabkan terjadinya dualisme seperti yang dikenal

sebelum berlakunya UUPA. Reorientasi pelaksanaan hukum di Indonesia akan lebih

19

Satjipto Rahardjo, Ilmu Hukum, Mandar Maju, Bandung, 1985, hal. 87. 20

Mariam Darus Badrulzaman, Hukum Benda Nasional, Alumni, Bandung, 1990, hal. 15. 21

(28)

berhasil jika kita mampu memahami jiwa hukum adat yang akan dikembangkan

di dalam perundang-undangan modern. Pemberian tempat bagi hukum adat didalam

UUPA, apalagi penempatan itu dalam posisi dasar, merupakan kristalisasi dari

asas-asas hukum adat sehingga UUPA itulah penjelmaan hukum adat yang sebenarnya.

Hukum adat yang dapat dipakai sebagai hukum agraria adalah hukum adat yang telah

dihilangkan sifat-sifatnya yang khusus daerah dan diberi sifat nasional22. Sehingga

dalam hubungan dengan prinsip-prinsip satuan bangsa dan negara kesatuan Republik

Indonesia, maka hukum adat yang dahulu hanya mementingkan suku dan masyarakat

hukumnya sendiri, harus diteliti dan dibedakan antara :23

a. Hukum adat yang tidak bertentangan dengan prinsip persatuan bangsa dan

seterusnya (Pasal 5) dan tidak merupakan penghambat pembangunan.

b. Hukum adat yang hanya mementingkan suku dan masyarakat hukumnya

sendiri, yang bertentangan dengan kepentingan nasional dan kesatuan bangsa

serta dapat menghambat pembangunan negara.

Hukum adat yang tidak bertentangan tersebut dalam poin a di atas, tetap

berlaku dan merupakan hukum agraria nasional yang berasal dari hukum adat, kecuali

hak-hak atas tanah menurut hukum adat yang merupakan ketentuan konversi pasal II,

VI dan VIII Hukum adat yang bertentangan seperti tersebut dalam poin b tidak

diberlakukan lagi (tidak diadatkan).24

22

AP. Parlindungan, Komentar Atas Undang-Undang Pokok Agraria, Mandar Maju, Bandung, 1998, hal. 47.

23

Alvi Syahrin, Op. cit, hal. 40. 24

(29)

“Boedi Harsono mengemukakan bahwa penggunaan norma-norma hukum

adat sebagai pelengkap tanah yang tertulis, haruslah tidak bertentangan dengan jiwa

dan ketentuan UUPA, bahkan Pasal 5 UUPA memberikan syarat yang lebih rinci,

yaitu sepanjang tidak bertentangan dengan kepentingan nasional dan negara yang

berdasarkan atas persatuan bangsa dengan sosialisme Indonesia serta

peraturan-peraturan yang tercantum dalam UUPA dan dengan peraturan-peraturan perundang-undangan

lainnya”.25

Hukum adat yang dimaksudkan oleh UUPA adalah hukum aslinya golongan

rakyat pribumi, merupakan hukum yang hidup dalam bentuk tidak tertulis dan

mengandung unsur-unsur nasional yang asli yaitu sifat kemasyarakatan dan

kekeluargaan yang berasaskan keseimbangan serta diliputi oleh suasana keagamaan.26

Konsepsi hukum adat dalam hukum tanah nasional di rumuskan sebagai

konsepsi yang komunalistik religius, yang memungkinkan penguasaan tanah secara

individual, dengan hak atas tanah yang bersifat pribadi sekaligus mengandung unsur

kebersamaan. Sifat komunalistik religius dari konsepsi hukum tanah nasional

ditunjukkan oleh Pasal 1 ayat (2) UUPA. Sifat komunalistik menunjukkan semua

tanah dalam wilayah negara Indonesia adalah tanah bersama rakyat Indonesia, yang

telah bersatu menjadi bangsa Indonesia. Unsur religius dari konsepsi ini ditujukan

oleh pernyataan, bahwa bumi, air dan ruang angkasa, termasuk kekayaan alam yang

25

Boedi Harsono, Hukum Agraria Indonesia Sejarah Pembentukan Undang-Undang Pokok Agraria Isi dan Pelaksanaannya, Jilid I Hukum Tanah Nasional Djambatan, Jakarta, 1999, hal. 1

26Ibid,

(30)

terkandung di dalamnya, merupakan karunia Tuhan Yang Maha Esa kepada Bangsa

Indonesia.

Suasana religius dalam Hukum Tanah Nasional juga terlihat dalam

konsiderans UUPA yang menyebutkan “…perlu adanya hukum agraria nasional yang

tidak mengabaikan unsur-unsur yang bersandar pada hukum agama”……..”harus

mewujudkan penjelmaan daripada Ketuhanan Yang Maha Esa”, dan Pasal 5 UUPA

yang menyebutkan : “dengan mengindahkan unsur-unsur yang bersandar pada hukum

agama”. Asas-asas hukum adat yang digunakan dalam hukum Tanah Nasional, antara

lain asas religiusitas, asas kebangsaan, asas demokrasi, asas kemasyarakatan,

pemerataan dan keadilan sosial, asas pemeliharaan tanah secara berencana, serta asas

pemisahan horizontal tanah dengan bangunan dan tanaman yang ada diatasnya.27

Kedudukan asas-asas tersebut dalam pembangunan hukum yaitu sebagai

landasan dan alasan lahirnya peraturan hukum (ratio legis) selanjutnya. Namun

demikian, penerapan asas-asas tersebut dalam kasus-kasus konkrit selalu

memperhatikan faktor-faktor yang meliputi kasus yang dihadapi, dimungkinkan

menyimpang dari asas tersebut guna penyelesaian kasus, akan tetapi harus dapat

memenuhi rasa keadilan dan kebenaran.

Tujuan diundangkan Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang

Pemerintah Daerah, agar daerah dapat mengurus rumah tangganya sendiri dalam

rangka pengembangan wilayahnya masing-masing untuk kemajuan daerahnya, agar

27

(31)

sesuai dengan aspirasi masyarakat di daerah tersebut demi mencapai kesejahteraan

bersama di semua sektor pembangunan.

Kewenangan mengurus rumah tangga sendiri tersebut juga mencakup

kewenangan mengatur masalah pertanahan diwilayahnya demi mengembangkan

otonominya sesuai gerak tuntutan kesejahteraan rakyat, atau minimal daerah tidak

kesulitan mengajak investor menanamkan modal di daerahnya demi peningkatan

usaha yang berkaitan dengan tanah didaerahnya.28 Keadaan ini dapat dipahami,

karena daerah berkeinginan untuk memajukan daerahnya serta mensejahterakan

masyarakatnya dengan landasan pengembangan ekonomi sebagai basisnya dengan

tetap bertumpu kepada kebijakan ekonomi baru mencakup kebijaksanaan, strategi dan

pelaksanaan pembangunan yang mengutamakan kepentingan rakyat banyak sebagai

wujud keberpihakan pada kelompok usaha kecil, menengah dan koperasi, sebagai

pilar utama pembangunan ekonomi nasional, tanpa mengabaikan peranan

perusahaan-perusahaan besar. Pengelolaan dan pemanfaatan tanah serta sumber daya alam

lainnya dilaksanakan secara adil dengan menghilangkan segala bentuk pemusatan

pengusahaan dan pemilihan dalam rangka pengembangan kemampuan ekonomi

usaha kecil, menengah dan koperasi serta masyarakat luas. Tanah sebagai basis usaha

pertanian diutamakan penggunaannya bagi pertumbuhan pertanian rakyat.29

28

Muhammad Yamin, Politik Agraria dalam Mengatur Perkembangan Otonomi Daerah,

Artikel, dimuat Jurnal Konstitusi Volume I Nomor 2, November 2009, Mahkamah Konstitusi Republik Indonesia, Jakarta, 2009, hal. 8.

(32)

Perlindungan hukum terhadap kelompok usaha kecil, menengah dan koperasi

serta petani masih perlu lebih ditingkatkan pelaksanaannya, mengingat dalam

prakteknya masih sering terabaikan dan cukup memprihatinkan. Kendati sarana

hukum yang tersedia dari segi kuantitas dalam hal perlindungan hukum tersebut

sudah memadai, namun penegakan dan pengawasan peraturan itu masih lemah.30

1. Kewenangan hak menguasai dari negara, diatur secara terperinci dalam

Pasal 2 ayat (2) UUPA, yaitu berupa kegiatan :

a. Mengatur dan menyelenggarakan peruntukan, penggunaan, persediaan dan

pemeliharaan bumi, air dan ruang angkasa.

b. Menentukan dan mengatur hubungan-hubungan hukum antara orang-orang

dengan bumi, air dan ruang angkasa.

c. Menentukan dan mengatur hubungan-hubungan hukum antara orang-orang

dan perbuatan-perbuatan hukum yang mengenai bumi, air dan ruang angkasa.

Hak menguasai dari negara tidak akan hapus, selama Negara Republik Indonesia

masih ada sebagai negara yang merdeka dan berdaulat.

2. Hak Ulayat masyarakat-masyarakat hukum adat, sepanjang menurut

kenyataannya masih ada31.

30

Muhammad Yamin, Beberapa Masalah Aktual Hukum Agraria, Pustaka Bangsa Press, Medan, 2004, hal. 118.

31

(33)

3. Hak-hak penguasaan individual, terdiri atas :

a. Hak-hak atas tanah32, meliputi :

Primer : Hak Milik, Hak Guna Usaha, Hak Guna Bangunan,

Hak Pakai yang diberikan oleh Negara33.

Sekunder : Hak Guna Bangunan dan hak Pakai, yang diberikan oleh pemilik

tanah, Hak Gadai, Hak Usaha Bagi Hasil, Hak Menumpang, Hak

Sewa dan lain-lain34.

b. Hak Wakaf35, hak individual yang berasal dari hak milik yang sudah

diwakafkan dan mempunyai kedudukan khusus dalam Hukum Tanah

Nasional.

c. Hak jaminan atas tanah, yang disebut dengan hak tanggungan.36

Dalam lingkup hak bangsa, para warga negara mempunyai hak bersama untuk

menguasai tanah dan menggunakannya, serta dimungkinkannya para warga untuk

menguasai dan menggunakannya secara individual dengan hak-hak yang bersifat

pribadi, artinya bahwa tanah tersebut tidak harus dikuasai dan digunakan secara

bersama-sama dengan orang lain.

Sifat pribadi hak-hak individual menunjuk kepada kewenangan pemegang hak

untuk menggunakan tanahnya bagi kepentingan dan dalam memenuhi kebutuhan

pribadi dan keluarganya.37

(34)

Hak-hak individual yang bersifat pribadi tersebut, dalam konsepsinya

mengandung unsur kebersamaan, karena semua hak pribadi secara langsung atau

tidak langsung bersumber pada hak bersama. Hak-hak primer (Hak Milik, Hak Guna

Usaha, Hak Guna Bangunan dan Hak Pakai) langsung bersumber dari hak bangsa,

melalui pemberian oleh negara sebagai petugas bangsa. Hak-hak yang lain seperti hak

sewa, hak bagi hasil dan lain-lainnya merupakan hak-hak sekunder yang bersumber

pada Hak Bangsa secara tidak langsung, melalui pemegang hak primer.38

Adanya unsur kebersamaan dalam hak individual39 ini sesuai dengan alam

pikiran asli orang Indonesia yang menegaskan bahwa manusia Indonesia adalah

manusia pribadi yang sekaligus mahkluk sosial, yang mengusahakan terwujudnya

keseimbangan antara kepentingan pribadi dan kepentingan bersama.

Perintah untuk mengadakan perencanaan peruntukan dan penggunaan tanah

(Pasal 14 UUPA), meletakkan kewajiban kepada mereka yang mempunyai tanah

untuk menggunakan tanah yang dihaki-nya (Pasal 10 UUPA), kewajiban untuk

memelihara, menambah kesuburan dan mencegah kerusakannya (Pasal 15 UUPA),

larangan pemilikan dan penguaaan tanah yang berlebihan (Pasal 7 dan 17 UUPA),

serta kebijakan dan ketentuan yang digariskan dalam Pasal 11, 12 dan 13 UUPA,

merupakan penjabaran sifat fungsi sosial yang menunjukkan adanya unsur

kebersamaan.

37

Pasal 9 UUPA berikut penjelasannya. 38

Boedi Harsono, Tinjauan Hukum Pertanahan Diwaktu Lampau, Sekarang dan Masa Akan Datang, Makalah, Seminar Nasional Pertanahan dalam rangka HUT UUPA ke-XXXII, Yogyakarta, 1992, hal. 15.

39

(35)

Dengan demikian, filosofis pemberian hak atas tanah kepada seseorang

ataupun badan hukum didasarkan pada diperlukannya untuk memenuhi kebutuhan

pribadi atau usahanya yang nyata, serta adanya kewajiban untuk menggunakannya.

Ini berarti, tanah bukan merupakan komoditi perdagangan, walaupun dimungkinkan

untuk dijual kepada pihak lain jika ada keperluan. Tanah tidak bisa dijadikan obyek

investasi semata-mata, lebih-lebih dijadikan obyek spekulasi.40

Selanjutnya, asas-asas yang berlaku mengenai penguasaan tanah dan

perlindungan hukum yang diberikan oleh Hukum Tanah Nasional terhadap para

pemegang hak atas tanah41, adalah :

1. Penguasaan dan penggunaan tanah oleh siapapun dan untuk keperluan apapun,

harus dilandasi hak atas tanah yang disediakan oleh Hukum Tanah Nasional;

2. Penguasaan dan penggunaan tanah tanpa ada landasan haknya (illegal), tidak

dibenarkan, bahkan diancam dengan sanksi pidana (UU 51 Prp 1960);

3. Penguasaan dan penggunaan tanah yang berlandaskan hak yang disediakan oleh

Hukum Tanah Nasional, dilindungi oleh hukum terhadap gangguan dari pihak

manapun, baik oleh sesama anggota masyarakat maupun oleh pihak penguasa

sekalipun, jika gangguan tersebut tidak ada landasan hukumnya;

4. Hukum menyediakan berbagai sarana hukum untuk menanggulangi gangguan

yang ada :

40

Boedi Harsono, Op.cit, hal. 16. 41

(36)

- Gangguan oleh sesama anggota masyarakat; gugatan perdata melalui

Pengadilan Negeri atau meminta perlindungan kepada Bupati/Walikotamadya

(UU 51 Prp 1960);

- Gangguan oleh penguasa; gugatan melalui Pengadilan Umum atau Pengadilan

Tata Usaha Negara;

5. Dalam keadaan biasa, diperlukan oleh siapapun dan untuk keperluan apapun (juga

untuk proyek-proyek kepentingan umum) perolehan tanah yang menjadi hak

seseorang, harus melalui musyawarah untuk mencapai kesepakatan, baik

mengenai penyerahan tanahnya kepada pihak yang memerlukan maupun

mengenai imbalannya yang merupakan hak pemegang hak atas tanah yang

bersangkutan untuk menerimanya;

6. Tidak dibenarkan adanya paksaan dalam bentuk apapun oleh pihak manapun

kepada pemegang hak atas tanah untuk menyerahkan tanah kepunyaannya dan

atau menerima imbalan yang tidak disetujuinya, termasuk juga penggunaan

lembaga penawaran pembayaran yang diikuti dengan konsinyasi pada Pengadilan

Negeri (seperti diatur dalam Pasal 1404 KUHPerdata)

7. Dalam keadaan yang memaksa, jika tanah yang bersangkutan diperlukan untuk

menyelenggarakan kepentingan umum, dan tidak mungkin menggunakan tanah

yang lain, sedang musyawarah yang diadakan tidak berhasil memperoleh

kesepakatan, dapat dilakukan pengambilan secara paksa, dalam arti tidak

memerlukan persetujuan pemegang haknya, dengan menggunakan acara

(37)

8. Dalam perolehan atau pengambilan tanah, baik atas kesepakatan bersama maupun

melalui pencabutan hak, pemegang haknya berhak memperoleh imbalan atau

ganti kerugian, yang bukan hanya meliputi tanahnya, melainkan juga

kerugian-kerugian lain yang dideritanya sebagai akibat penyerahan tanah yang

bersangkutan;

9. Bentuk dan jumlah imbalan atau ganti kerugian tersebut, juga jika tanahnya

diperlukan untuk kepentingan umum dan dilakukan pencabutan hak, haruslah

sedemikian rupa, hingga bekas pemegang haknya tidak mengalami kemunduran,

baik dalam bidang sosial maupun tingkat ekonominya.

Batam sebagai bagian wilayah Indonesia, tidak terlepas dari fenomena konflik

masalah pertanahan. Berbagai kasus tanah masih menyisakan persoalan-persoalan

yang mau tidak mau harus diselesaikan secara bijak sehingga tidak menimbulkan

persoalan baru.

Ditengah sulitnya akses untuk memperoleh hunian yang layak, sementara

kebutuhan akan perumahan semakin tak terelakkan, maka jalan pintas untuk

mendirikan tempat tinggal di atas tanah negara yang bukan diperuntukkan bagi

pemukiman menjadi pilihan yang amat menyenangkan. Hal ini didukung oleh

lemahnya pengawasan yang dilakukan pemerintah. Akibatnya rumah-rumah liarpun

bermunculan, tanpa usaha untuk membendungnya.42

42

(38)

Kepemilikan rumah tempat tinggal bagi warga negara asing yang bermukim

di Batam juga menambah rumitnya persoalan. Menghadapi fenomena itu pemerintah

telah menerbitkan Peraturan Pemerintah Nomor 41 Tahun 1996 tentang Pemilikan

Rumah Tempat Tinggal atau hunian oleh orang asing yang berkedudukan di

Indonesia. Peraturan Pemerintah Nomor 41 Tahun 1996 tersebut merupakan

pengecualian dari UUPA yang pada dasarnya berkaitan dengan status pemulihan hak

pakai atas tanah negara.

Penetapan status pulau Batam sebagai zona industri menurut Keputusan

Presiden Nomor 41 Tahun 1973 tentang Daerah Industri Pulau Batam tidak saja

membuat perubahan dalam pola kebijakan dibidang industri tetapi juga kebijakan

di bidang pertanahan. Dengan perubahan status tersebut, kebijakan pertanahan

menjadi kewenangan Otorita Pengembangan Daerah Industri Pulau Batam, untuk

selanjutnya disebut otorita Batam, dengan pemberian hak pengelolaan.43

Keadaan ini dalam perjalanan selanjutnya diperuncing dengan pemberlakuan

otonomi daerah melalui Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999, tentang

Pemerintahan Daerah yang kemudian disempurnakan kembali dengan

Undang-Undang Nomor 32 Tahun 200444 yang memberikan kekuasaan yang amat besar

kepada masing-masing daerah untuk mengatur urusan rumah tangganya sendiri.45

43

Pemerintah Kota Batam, Profil Batam Madani 2004, Pemko Batam, 2004, hal. 8. 44

Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 merupakan revisi terhadap Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999 tentang pemerintahan daerah. Revisi tersebut tidak banyak, merevisi masalah pertanahan hanya satu pasal yang menyatakan bahwa pelayanan pertanahan diserahkan kepada daerah tanpa adanya penjelasan mengenai pelayanan pertanahan tersebut.

45

(39)

Pemberian otonomi dibidang pertanahan kepada daerah kabupaten/kota ini

merupakan suatu perubahan dasar dalam pelaksanaan hukum tanah nasional.46

Dengan berbekal Undang-Undang ini, Pemerintah Kota Batam menginginkan

kebijakan yang berhubungan dengan pertanahan menjadi kewenangan Pemerintah

Kota Batam. Terhadap hal ini, otorita Batam mengacu kepada Keputusan Presiden

Nomor 41 Tahun 1973 tentang daerah Industri Pulau Batam yang memberikan

kewenangan kepada otorita Batam, termasuk kewenangan bidang pertanahan,

sementara Pemerintah Kota Batam dengan semangat otonomi daerah berdasarkan

Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah menyimpulkan

bahwa sudah saatnya kewenangan bidang pertanahan beralih menjadi kewenangan

Pemerintah Kota Batam.

Berdasarkan rumusan Pasal 14 Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004

tentang Pemerintahan Daerah disebutkan bahwa urusan wajib yang menjadi

kewenangan pemerintah daerah untuk kabupaten/kota merupakan urusan yang

berskala kabupaten/kota diantaranya adalah pelayanan pertanahan. Undang-Undang

ini tidak memberikan penjelasan seperti apa bentuk dan mekanisme pelayanan

pertanahan, sehingga menimbulkan interpretasi yang beragam. Status hukum hak

pengelolaan atas seluruh aral yang terletak di pulau Batam, termasuk dalam gugusan

pulau Janda berhias pulau Tanjung Sauh, pulau Ngenang, pulau Kasem dan pulau

Moi-Moi yang diperoleh otorita Batam berdasarkan Keputusan Menteri Dalam

46

(40)

Negeri Nomor 43 Tahun 1977 tanggal 18 Februari 1977 menjadi dipertanyakan,

termasuk kewenangan bidang pertanahan di pulau Rempang dan Galang.

Permasalahan tersebut juga terkait dengan bagaimana status hukum terhadap

peraturan bidang pertanahan yang telah diterbitkan oleh otorita Batam apabila terjadi

peralihan kewenangan kepada Pemerintah Kota Batam.

2. Konsepsi

Konsep diartikan sebagai kata yang menyatakan abstraksi yang

digeneralisasikan dalam hal-hal yang khusus yang disebut dengan definisi

operasional.47 Pentingnya definisi operasional adalah untuk menghindarkan

perbedaan pengertian atau penafsiran mendua (dubius) dari suatu istilah yang dipakai.

Selain itu dipergunakan juga untuk memberikan pegangan pada proses penelitian ini.

Oleh karena itu dalam rangka penelitian ini, perlu dirumuskan serangkaian definisi

operasional sebagai berikut : yang dimaksud dengan kewenangan adalah hak dan

kekuasaan untuk melakukan sesuatu tindakan/perbuatan hukum dibidang pertanahan

dalam hal pemberian hak-hak atas tanah kepada masyarakat di Kota Batam.48

Pemerintahan Daerah adalah penyelenggaraan urusan pemerintahan oleh

Pemerintah Daerah dan DPRD menurut asas otonomi dan tugas pembantuan dengan

47

Sumardi Surya Brata, Metodologi Penelitian, Raja Grafindo Persada, Jakarta, 1998, hal. 3. 48

(41)

prinsip otonomi seluas-luasnya dalam sistem dan prinsip Negara Kesatuan Republik

Indonesia tahun 1945.49

Pemerintah Daerah adalah Gubernur, Bupati atau Walikota dan Perangkat

Daerah sebagai unsur penyelenggara Pemerintah Daerah.50 Otonomi Daerah adalah

hak wewenang dan kewajiban daerah otonom untuk mengatur dan mengurus sendiri

urusan pemerintahan dan kepentingan masyarakat setempat sesuai dengan peraturan

perundang-undangan.51

Daerah otonom selanjutnya disebut daerah adalah kesatuan masyarakat

hukum yang mempunyai batas-batas wilayah yang berwenang mengatur dan

mengurus urusan pemerintahan dan kepentingan masyarakat setempat menurut

prakarsa sendiri berdasarkan aspirasi masyarakat dalam Sistem Negara Kesatuan

Republik Indonesia.52

G. Metode Penelitian

1. Sifat dan Jenis Penelitian

Untuk menjawab dan membahas permasalahan dalam penelitian ini maka sifat

penelitian yang digunakan adalah penelitian deskriptif analisis, yang

mengusahakan/memaparkan bagaimana pelaksanaan kewenangan Pemerintah Daerah

di bidang pertanahan dalam hal ini adalah batas-batas kewenangan yang dimiliki oleh

49

Pasal 1 ayat (2) Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah. 50

Pasal 1 ayat (3), Ibid.

51

Pasal 1 ayat (5), Ibid

52

(42)

Pemerintah Kota Batam dengan otorita pengembangan daerah industri pulau Batam

dalam hal pemberian hak-hak atas tanah di Kota Batam, dalam hal memberikan

kepastian hukum kepada masyarakat di Kota Batam atas kewenangan pemberian

hak-hak atas tanah tersebut.

Jenis penelitian yang diterapkan adalah memakai penelitian dengan metode

penulisan dengan pendekatan juridis normatif (penelitian hukum normatif) yaitu

penelitian yang mengacu kepada norma-norma hukum yang terdapat dalam peraturan

perundang-undangan yang berlaku sebagai pijakan normatif yang berawal dari premis

umum, untuk kemudian berakhir pada suatu kesimpulan khusus. Hal ini dimaksudkan

untuk menemukan kebenaran-kebenaran baru (suatu tesis) dan kebenaran-kebenaran

pokok (teoritis).

2. Alat Pengumpul Data

Alat pengumpul data yang digunakan dalam penelitian ini adalah melalui

penelitian kepustakaan (library research) untuk mendapatkan konsepsi teori atau

doktrin, pendapat atau pemikiran konseptual, dan penelitian pendahulu yang

berhubungan dengan objek telaah penelitian ini yang dapat berupa norma atau kaidah

dasar, peraturan dasar, peraturan perundang-undangan yang terkait dengan

kewenangan pemerintah daerah (otonomi) dibidang pertanahan dan juga UU yang

terkait masalah pertanahan tersebut. Studi dokumen dalam bentuk buku teks, jurnal,

makalah dan berbagai artikel yang terbit disejumlah media massa, kamus umum dan

(43)

Sebagai data penunjang dalam penelitian ini juga didukung dengan penelitian

lapangan (field research) guna akurasi terhadap hasil penelitian yang dipaparkan,

yang dapat berupa wawancara langsung dengan para pihak terkait seperti pejabat

Pemerintah Kota Batam dan otorita Batam yang berwenang dalam bidang pertanahan,

yang dalam penelitian ini memiliki kapasitas sebagai informan dan narasumber.

3. Analisis Data

Di dalam penelitian hukum normatif, maka analisis data pada hakikatnya

berarti kegiatan untuk mengadakan sistematisasi terhadap bahan-bahan hukum

tertulis. Sistematisasi berarti membuat klasifikasi terhadap bahan-bahan hukum

tertulis tersebut, untuk memudahkan pekerjaan analisis konstruksi.

Sebelum analisa dilakukan terlebih dahulu diadakan pemeriksaan dan evaluasi

terhadap semua data yang dikumpulkan (primer, sekunder maupun tertier) untuk

mengetahui validitasnya. Setelah itu keseluruhan data tersebut akan

disistematisasikan sehingga menghasilkan klasifikasi yang selaras dengan

permasalahan yang dibahas dalam penelitian ini dengan tujuan untuk memperoleh

jawaban yang baik pula.53

Analisis data dilakukan dengan pendekatan kualitatif yang artinya penelitian

ini akan berupaya untuk memaparkan sekaligus untuk melakukan analisis terhadap

53

(44)

permasalahan yang ada dengan cara yang sistematis untuk memperoleh kesimpulan

jawaban yang jelas dan benar.54

Ada 3 (tiga) alasan penggunaan penelitian hukum normatif dengan

pendekatan kualitatif, antara lain :

1. Analisis kualitatif didasarkan pada paradigma hubungan dinamis antara teori,

konsep-konsep dan data yang merupakan umpan balik atau modifikasi yang tetap

dari teori dan konsep yang didasarkan pada data yang dikumpulkan.

2. Data yang dianalisa beraneka ragam memiliki sifat dasar yang berbeda antara satu

dengan yang lainnya, serta tidak mudah untuk dikualifisir.

3. Sifat dasar data yang dianalisa dalam penelitian ini adalah bersifat menyeluruh

dan merupakan satu kesatuan yang integral (hilistic) dimana hal itu menunjukkan

adanya keanekaragaman data serta memerlukan informasi yang mendalam

(indepth information).55

Hasil penelitian ini bersifat evaluasif analisis yang kemudian dikonstruksikan

dalam suatu kesimpulan yang ringkas dan tepat sesuai tujuan dari penelitian ini.

54

Ibid, hal. 107. 55

Bismar Nasution, Metode Penelitian Hukum Normatif dan Perbandingan Hukum,

(45)

BAB II

PENYERAHAN KEWENANGAN BIDANG PERTANAHAN PADA PEMERINTAH DAERAH BERDASARKAN UNDANG-UNDANG NOMOR 32 TAHUN 2004 TENTANG PEMERINTAHAN DAERAH

A. Pengertian dan Sejarah Otonomi Daerah

Istilah otonomi berasal dari bahasa Yunani, yaitu autos yang berarti sendiri

dan nomos yang berarti peraturan. Oleh karena itu, secara harfiah otonomi berarti

peraturan sendiri atau undang-undang sendiri, yang selanjutnya berkembang menjadi

pemerintah sendiri.56

Menurut Wayong, “otonomi daerah sebenarnya merupakan bagian dari

pendewasaan politik rakyat di tingkat lokal dan proses menyejahterakan rakyat”,

sedangkan menurut Thoha, otonomi daerah adalah penyerahan sebagian urusan

rumah tangga dari pemerintah yang lebih atas kepada pemerintah di bawahnya dan

sebaliknya pemerintah di bawahnya yang menerima sebagian urusan tersebut telah

mampu melaksanakannya.57

Selain itu, pengertian otonomi daerah menurut Fernandes adalah pemberian

hak, wewenang, dan kewajiban kepada daerah yang memungkinkan daerah tersebut

mengatur dan mengurus rumah tangga sendiri untuk meningkatkan daya guna dan

56

Dharma Setyawan Salam, Otonomi Daerah Dalam Perspektif Lingkungan, Nilai dan Sumber Daya, Penerbit Djambatan, Jakarta, 2003, hal. 81.

Figur

Memperbarui...

Referensi

Memperbarui...