AMBON PROVINSI MALUKU
RICHARD HUMPRY AMANUPUNNJO
SEKOLAH PASCASARJANA
INSTITUT PERTANIAN BOGOR
Dengan ini saya menyatakan bahwa tesis Analisis Kinerja Pelaksanaan Gerakan Nasional Rehabilitasi Hutan dan Lahan (GERHAN) Di Pulau Ambon Provinsi Maluku adalah karya saya dengan arahan dari Komisi Pembimbing dan belum diajukan dalam bentuk apa pun kepada perguruan tinggi mana pun. Sumber informasi yang berasal atau dikutip dari karya yang diterbitkan maupun tidak diterbitkan dari penulis lain telah disebutkan dalam Daftar Pustaka di bagian akhir tesis ini.
Bogor, Agustus 2011
Richard Humpry Amanupunnjo
RICHARD HUMPRY AMANUPUNNJO. Performance Analysis of National Forest and Land Rehabilitation Movement (GERHAN) in Ambon. Supervised by BRAMASTO NUGROHO and HARIADI KARTODIHARDJO.
Critical land areas increasing vast by year accros Indonesia because of forest and land degradation. Those phenomenon and its negative impact also happened in the Province of Moluccas. Critical land occupied 59.24% from the total area of Moluccas. Due to this situation, since 2004 Indonesian Ministry of Forestry made Moluccas as one of the priority target for GERHAN. This study aimed to analyze the technical, sosioeconomics, and institutional aspect of GERHAN, analyze factors that cause fluctuations on GERHAN achievment, and formulate a stategic recomendations for the future implementation of forest and land rehabilitation. The study used an evaluation approach by comparing the implementation of GERHAN at Moluccas with a standard performances for GERHAN setting up by Indonesian Ministry of Forestry. Study result showed that GERHAN were carried out on three types of tenure, wich is private land, clans land, and state forest area. The community whose join the program generally did not understand the technical aspect, especially in the planning stages. From financial point of view referring to the analysis of BCR, NPV, and IRR, using 15% interest rate and 30 years as a program period, GERHAN are feasible on all typologies, with first typology as an exception. The failure of investment in GERHAN mainly caused by forest fire and without any involvement from the local institutions. The farmer institusion is ad hoc and not permanent.
Nasional Rehabilitasi Hutan Dan Lahan (GERHAN) di Pulau Ambon Provinsi negatifnya terjadi pula di wilayah Provinsi Maluku yang memiliki lahan kritis seluas sekitar 59,24% atau 2.762.754 ha dari luas wilayah daratnya 5.418.500 ha. teknis terkait. Medote analisis data yang digunakan meliputi analisis deskriptif, analisis kelayakan finansial, analisis sensitivitas, analisis interaktif dan analisis gap.
Hasil analisis menunjukan bahwa penyusunan rencana teknis kegiatan GERHAN disusun oleh aparat Dishutlanak Kota Ambon dan pihak BPDAS Waehapu. Selanjutnya untuk memudahkan pelaksanaan kegitan tersebut di lapangan maka pihak Dishutlanak Kota Ambon menyusun petunjuk teknis dan petunjuk pelaksana. Lokasi yang dipilih untuk kegiatan GERHAN yaitu lahan-lahan yang memiliki persentase kritis sebesar 80% dengan topografi bergelombang hingga bergunung serta kemiringan mencapai 20%. Sesuai dengan analisis pada aspek teknis dapat dikemukakan bahwa kegiatan penanaman yang dilakukan belum sesuai dengan petunjuk teknis yang ada, yaitu pada proses penanaman tidak didahului dengan pemupukan, di samping itu pada proses penggalian lubang, tidak dibedakan antara horizon A dan B. Akibatnya banyak tanaman yang tidak dapat tumbuh dengan baik.
GERHAN di lokasi penelitian mampu memberikan keuntungan kepada responden sebagai pengelola, dengan nilai BCR pada luasan 1,5 ha hingga 5 ha (tipologi 2 sampai dengan tipologi 6) menunjukan > 1, yaitu 1,09 sampai dengan 2,67 namun pada luasan tipologi 1 tidak layak secara finansial yaitu dengan luas kepemilikan lahan 1 ha tidak melebihi 1 yaitu 0,75 (dapat dilihat pada Tabel 16). Melalui perhitungan nilai BCR telah diketahui bahwa pengelolaan hutan rakyat GERHAN di lokasi penelitian menguntungkan secara ekonomi. Besarnya keuntungan yang diperoleh tersebut dapat dinilai melalui perhitungan NPV. Nilai NPV merupakan nilai diskonto dari selisih manfaat dan biaya untuk setiap aliran keluar masuknya uang. Hasil perhitungan menunjukkan bahwa NPV pengusahaan hutan rakyat GERHAN pada luasan 1 ha (tipologi 1) bernilai negatif yaitu sebesar ( -11.32. 038) sedangkan pada luasan 1,5 ha hingga 5 ha (tipologi 2 sampai dengan 6) menunjukan nilai positif Rp. 4.507.946 hingga Rp. 107.449.436 (lihat tabel 16). Sehingga dapat diketahui bahwa jika terjadi perubahan akan berpengaruh terhadap ketahanan suatu usaha terhadap fenomena pasar yang terjadi. Dengan melihat persen tumbuh yang terjadi dilokasi penelitian yaitu % sampai dengan %, maka dapat disimpulkan bahwa ketertarikan masyarakat pada program GERHAN rendah.
Pada aspek Kelembagaan kepemilikan lahan dibagi menjadi tiga yaitu 1) lahan milik individu; 2) lahan milik Marga; dan 3) lahan milik negara.
Selanjutnya aksi bersama (collective action) dapat terwujud apabila dalam
pembentukan kelompok tani perlu dipertimbangkan homogenesitas masyarakat. Kelompok tani yang homogen lebih mudah digerakkan dalam pelaksanaan kegiatan GERHAN. Agar kegiatan GERHAN dapat berjalan dengan baik maka diperlukan keterbukaan informasi dari pihak pemerintah terhadap masyarakat maupun sebaliknya. Selain itu perlu memaksimalkan pelibatan masyarakat sesuai kearifan-kearifan lokal yang ada.
Selanjutnya kegagalan penanaman disebabkan oleh kebakaran hutan, penanaman tidak didahului dengan pemupukan dan tidak adanya pengawasan yang berkelanjutan. Di samping itu waktu penanaman tidak sesuai dengan musim penghujan dan perekrutan tenaga kerja bukan dari masyarakat setempat dapat menimbulkan akibat kecemburuan sosial. Karena itu pelibatan masyarakat dalam kegiatan GERHAN sebaiknya dilakukan dengan mempertimbangkan keadaan sosial budaya dan kelembagaan masyarakat setempat, sehingga mengurangi tingkat kegagalan pelaksanaan kegiatan tersebut.
Dengan demikian agar kegiatan GERHAN dapat mencapai hasil yang ditargetkan maka perlu pelibatan masyarakat sebagai mitra pemerintah dalam proses penyusunan rencana sampai pada evaluasi kegiatan tersebut.
©Hak Cipta milik IPB, tahun 2011
Hak Cipta dilindungi Undang-Undang
Dilarang mengutip sebagian atau seluruh karya tulis ini tanpa mencantumkan atau menyebutkan sumbernya. Pengutipan hanya untuk kepentingan pendidikan, penelitian, penulisan karya ilmiah, penyusunan laporan, penulisan kritik, atau tinjauan suatu masalah; dan pengutipan tersebut tidak merugikan kepentingan yang wajar IPB
AMBON PROVINSI MALUKU
RICHARD HUMPRY AMANUPUNNJO
Tesis
Sebagai salah satu syarat untuk memperoleh gelar Magister Sains pada
Mayor Ilmu Pengelolaan Hutan
SEKOLAH PASCASARJANA
INSTITUT PERTANIAN BOGOR
Segala puji, hormat dan syukur kepada Bapa di Sorga, karena atas kasih dan
anugerah-Nya sehingga tesis dengan judul : Analisis Kinerja Pelaksanaan
Gerakan Nasional Rehabilitasi Hutan dan Lahan (GERHAN) Di Pulau Ambon
Provinsi Maluku ini dapat diselesaikan.
Pada kesempatan ini penulis menyampaikan penghargaan yang tulus dan
tinggi kepada :
1. Dr. Ir. Bramasto Nugroho, MS dan Prof. Dr. Ir. Hariadi Kartodihardjo, MS
selaku dosen pembimbing serta Prof. Dr. Ir. Nurheni Wijayanto, MS selaku
dosen penguji.
2. Departemen Manajemen Hutan, Fakultas Kehutanan Institut Pertanian Bogor
yang telah membantu penyelesaian tesis.
3. Rekan-rekan mahasiswa Ilmu Pengelolaan Hutan Angkatan 2008 untuk
kebersamaan, persahabatan dan masukannya dalam mempertajam analisis tesis
ini.
4. Pemerintah Daerah Provinsi Maluku dan Pemerintah Kota Ambon yang telah
mendukung penelitian ini.
5. Pimpinan beserta staf Dinas Kehutanan Provinsi Maluku, Dinas Kehutanan,
Pertanian dan Peternakan Kota Ambon, yang telah membantu dalam
pengumpulan data.
6. Keluarga tercinta, kedua orang tuaku, Semuel Matheus Amanupunnjo dan
Juliana Christina Amanupunnjo/M (alm), istriku Fenthy Yourika
Amanupunnjo/L, anak-anakku Craig Justin Amanupunnjo dan Kimberly
Sharon Amanupunnjo, serta seluruh keluargaku atas dukungan doa, kesabaran
dan dukungannya selama ini.
7. Pemerintah Provinsi Maluku melalui program beasiswa untuk penelitian dan
penyelesaian studi S2 di IPB.
8. Teman-teman PERMAMA yang telah memberikan dorongan dan dukungan
doa.
Bogor, Agustus 2011
Penulis dilahirkan di Ambon (Maluku), 22 Januari 1978 dari Bapak Semuel
Matheus Amanupunnjo dan Mama Juliana Christina Amanupunnjo/M. Penulis
merupakan putra kedua dari dua bersaudara. Pada tanggal 21 Januari 2006
penulis menikah dengan Fenthy Yourika Amanupunnjo/L dan dikaruniai dua
orang anak, yaitu Craig Justin Amanupunnjo dan Kimberly Sharon Amanupunnjo.
Penulis lulus dari SD Xaverius B Ambon pada Tahun 1990, SMP Katolik
Ambon 1993, SMA Xaverius Ambon Tahun 1996. Menyelesaikan pendidikan
sarjana kehutanan di Universitas Pattimura, lulus pada Tahun 2001. Pada tahun,
2008 penulis melanjutkan studi pascasarjana di Sekolah Pascasarjana Institut
I.PENDAHULUAN
1.1 Latar Belakang
Kerusakan hutan dan lahan mendorong munculnya lahan kritis yang
semakin luas setiap tahun di seluruh Indonesia. Kekritisan lahan ditunjukan oleh
meningkatnya bencana alam seperti banjir, kekeringan, erosi, sedimentasi, dan
tanah longsor. Kerugian yang timbul akibat bencana tersebut mencakup kerugian
jiwa dan harta dalam jumlah yang sangat besar. Berdasarkan pengukuran luas
hutan pertengahan tahun 1980 (program pemetaan RePPProt) dan MoFEC tahun
1996, dalam jangka waktu 12 tahun telah terjadi penurunan luas hutan di
Indonesia sebesar ± 20 juta hektar atau rata-rata sebesar 1,7 juta hektar per tahun
(World Bank, 2001). Angka tersebut telah melebihi taksiran laju deforestasi yang
dapat diterima yaitu berkisar antara 0,6 – 1,3 juta hektar per tahun (World Bank
2001). Laju deforetasi ini diperkirakan semakin besar dan tidak terkendali karena
semakin meningkatnya kegiatan illegal logging dan konversi hutan menjadi areal
penggunaan lain. Luas hutan indonesia mengalami penurunan rata-rata 1,872 juta
hektar (1,7%) per tahun pada periode tahun 1990-2000, dan 1,871 juta hektar
(2%) per tahun pada periode tahun 2000-2005 (FAO 2007).
Persoalan penurunan luas hutan ini sebenarnya bukan hanya dihadapi oleh
Indonesia saja, tapi negara-negara lainnya juga mengalami hal serupa, walaupun
dalam degradasi dan masa yang berbeda. Hutan tropis Indonesia (dan negara Asia
serta negara berkembang lainnya) sebenarnya mengalami tekanan serupa dengan
yang dialami negara-negara maju beberapa abad yang lalu (Maini dan Ullsten
1993).
Upaya untuk memerangi laju deforestasi dan degradasi hutan serta
melakukan recovery hutan yang rusak telah banyak dilakukan melalui berbagai
cara. Diantara upaya tersebut adalah rehabilitasi hutan dan lahan yang telah
dilakukan Indonesia sejak tahun 1950-an. Hingga kini prestasi rehabilitasi
memang terus bertambah luas setiap tahun, namun ternyata tidak mampu
mengejar laju pertambahan luas deforestasi. Sehingga ketimpangan laju
Oleh karena itu, Departemen Kehutanan menempatkan Program
Rehabilitasi Hutan dan Lahan (RHL) sebagai prioritas yang strategis dalam
rangka memulihkan, mempertahankan dan meningkatkan fungsi hutan dan lahan
(Peraturan Menhut No.P.03/Menhut-V/2010). Telah banyak upaya yang dilakukan
pemerintah dalam meredam laju degradasi hutan, utamanya melalui kegiatan
reboisasi hutan dan penghijauan. Namun, upaya tersebut hingga saat ini belum
juga mampu memberikan hasil nyata. Hal ini disebabkan pemerintah masih
memandang masalah deforestasi sebagai masalah fisik semata, sehingga
pendekatan teknologi selalu diandalkan untuk memecahkannya.
Kegagalan tersebut di atas dapat dilihat dari dua sisi. Pertama, deforestasi
hanyalah gejala dari masalah lain, baik ekonomi, sosial, politik dan kebijakan.
Tanpa upaya untuk memecahkan masalah yang sebenarnya, kegiatan rehabilitasi
akan terus mengalami kegagalan; Kedua, kegiatan rehabilitasi tidak menarik
(atraktif) bagi masyarakat pengguna lahan untuk berpatisipasi, karena tidak
mampu memecahakan masalah mereka secara langsung, misalnya meningkatkan
pendapatan atau mengurangi resiko kegagalan panen (Kartodihardjo 2006).
Fenomena kerusakan hutan dan lahan dan dampak negatifnya terjadi pula di
wilayah Provinsi Maluku yang memiliki lahan kritis sekitar 59,24% atau
2.762.754 ha dari luas wilayah daratnya 5.418.500 ha, sementara itu untuk Kota
Ambon luas lahan kritis adalah 25.344 ha yang terdapat, di dalam kawasan
adalah 9.755 ha diluar kawasan adalah 15.589 ha (Dinas Kehutanan Provinsi
Maluku 2005). Oleh karena itu Provinsi Maluku merupakan salah satu satu
wilayah sasaran kegiatan Gerakan Nasional Rehabilitasi Hutan dan Lahan
(GERHAN).
Secara Nasional kegiatan GERHAN mulai dilaksanakan sejak tahun 2003,
sedangkan di Provinsi Maluku baru dilaksanakan tahun 2004. Handadhari (2004)
menyatakan bahwa dalam rangka meningkatkan akselerasi upaya Rehabilitasi
Hutan dan Lahan (RHL), maka mulai tahun 2003 Pemerintah mencanangkan
suatu Gerakan yang akan melibatkan seluruh instansi dan lapisan masyarakat
dalam upaya pemulihan sumberdaya alam melalui GERHAN yang dilakukan pada
Daerah Aliran Sungai (DAS). Pemulihan fisik hutan dan lahan yang rusak serta
teknis. Dengan adanya kegiatan-kegiatan tersebut, lapangan kerja dan kesempatan
usaha akan tercipta dari kegiatan yang bersifat langsung maupun
kegiatan-kegiatan lain yang terkait. Disamping itu, hasil-hasil kegiatan-kegiatan penanaman hutan
dan lahan pada saatnya nanti akan menghasilkan produksi berupa bahan baku
kayu dan hasil buah-buahan .
Program GERHAN juga dirancang untuk implementasi good governance
dalam kegiatan reboisasi hutan dan lahan, artinya sistem rehabilitasi hutan dan
lahan tersebut dilakukan dengan menerapkan prinsip-prinsip transparansi,
akuntabilitas, profesionalisme, efektifitas dan efisiensi (Dinas Kehutanan Provinsi
Maluku 2005). Secara prinsip, good governance menghendaki proses transformasi
struktural dan transaksi proses pengelolaan hutan dan lahan yang merupakan
prasyarat dan prakondisi bagi berlangsungnya upaya pemulihan mutu sumberdaya
hutan dan lahan berkelanjutan. Dari sisi proses, kegiatan GERHAN dimaksudkan
untuk menstimulir kesadaran semua pihak baik pemerintah, swasta maupun
masyarakat. Kesadaran yang akan ditumbuh-kembangkan adalah bahwa
disamping memanfaatkan hutan maka budaya menanam sangat diperlukan sebagai
respon untuk memulihkan mutu sumberdaya hutan dan lahan yang menurun
akibat pemanfaatan yang eksesif (Dinas Kehutanan Provinsi Maluku 2005). Dari
sisi struktur, GERHAN memuat tujuan mendorong transformasi struktural
pengelolaan bibit, pembuatan tanaman, bangunan konservasi tanah, kegiatan
spesifik (percontohan tanaman unggul, renovasi persemaian, pengelolaan tanaman
dengan silvikultur intensif, serta kegiatan pendukung antara lain koordinasi antar
departemen (interdep), pengembangan kelembagaan serta pengawasan dan
pengendalian).
Bentuk pembagian peran dan tanggungjawab pelaksanaan GERHAN
dilakukan melalui penjenjangan peran dan tanggungjawab baik dalam proses
pengendalian, pembinaan maupun pelaksanaan. Agar kegiatan GERHAN dapat
dikembangkan secara berkelanjutan dan terlembagakan dalam kehidupan
masyarakat, maka diperlukan upaya pebaikan dan penyempurnaan melalui
mekanisme umpan balik (negative feedback). Untuk memperoleh data dan
monitoring dan evaluasi kinerja tiap satuan kerja (Satker) yang telah ditetapkan
sebagai pelaksanaan kegiatan melalui penilaian kinerja.
Penilaian kinerja adalah proses utnuk mengukur kinerja setiap tahapan
kegiatan GERHAN. Hasil penilaian kinerja adalah informasi kinerja pelaksanaan
yang menggambarkan seberapa besar standar prosedur telah dilaksanakan dan
standar hasil telah dapat dicapai. Pencapaian kinerja unit satker diukur dari
pencapaian keberhasilan pelaksanaan setiap unsur pengelolaan kegiatan yaitu
perencanaan, pelaksanaan dan pengedalian baik ketetapan prosedur maupun
hasilnya dari unit-unit petak/blok kegiatan yang berada di wilayah satker.
Dengan demikian, pada prinsipnya penilaian kinerja pelaksanaan
kegiatan-kegiatan dalam rangka GERHAN adalah proses audit manajemen kegiatan-kegiatan
GERHAN. Aspek-aspek manajemen kegiatan yang dinilai meliputi aspek
perencanaan, pelaksanaan, pembinaan administrasi, pembinaan teknis dan
pengedalian.
Teknik penilaian dilakukan terhadap sistem manajemen kegiatan mulai dari
input, proses dan output. Dalam teknik penilaian sistem yang demikian maka
dibutuhkan pemahaman tentang prosedur kegiatan, tupoksi unit-unit manajemen
terkait dan kemampuan merekonstruksi proses pelaksanaan dan melakukan
pengambilan keputusan berdasarkan professional judgment. Hal ini menjadi kunci
validitas penilaian mengingat kegiatan yang dinilai adalah kegiatan-kegiatan yang
telah dilaksanakan. Penilaian kinerja dilakukan secara berjenjang dari penilaian
setiap petak/unit kegiatan, penilaian per jenis kegiatan diukur dari pencapaian
aspek-aspek perencanaan, pelaksanaan, pembinaan dan pengedalian untuk jenis
kegiatan yang bersangkutan. Pencapaian kinerja unit satker diukur dari
pencapaian keberhasilan pelaksanaan setiap jenis kegiatan.
Dalam pelaksanaannya, program GERHAN tidak terlepas dari beberapa
masalah baik yang bersifat teknis maupun non-teknis. Permasalahan teknis yang
dihadapi GERHAN antara lain terjadi pada hal-hal yang berkaitan dengan
pelaksanaan reboisasi kawasan hutan “remote area”, proses pembuatan tanaman
serta pemeliharaan pada lokasi-lokasi reboisasi yang terisolir, ketersediaan tenaga
kerja dan kualitas bibit serta persen hidup tanaman yang rendah. Dalam aspek
keterlambatan turunnya dokumen anggaran GERHAN, kurang optimalnya peran
Tim Pengendali Provinsi dan Kabupaten/Kota, dan masih rendahnya dukungan
Pemerintah Provinsi dan Kabupaten/Kota terutama dalam penyediaan anggaran
pendamping. Sampai dengan saat ini Departemen Kehutanan masih “sendiri”
dalam menyelenggarakan GERHAN. Departemen terkait lainnya bahkan belum
mengalokasikan anggaran untuk GERHAN. Permasalahan non-teknis lainnya
ialah masih lemahnya kelembagaan masyarakat serta masih belum lancarnya
aliran laporan dari daerah. Meskipun demikian, pada dasarnya GERHAN dapat
dikatakan sebagai sebuah “Gerakan Moral” yang berskala Nasional. Idealnya
Gerakan Moral ini memerlukan komitmen publik, komitmen institusional,
komitmen kelompok masyarakat dan akhirnya komitmen masyarakat/publik.
Komitmen-komitmen ini penting agar pada saatnya nanti masyarakat menjadi
tahu, mau, mampu dan sadar melaksanakan upaya RHL secara mandiri
(Dephut 2006).
1.2Kerangka Pemikiran
Berdasarkan data statistik kehutanan (2008), degradasi dan deforestasi hutan
tahun 2000 – 2005 adalah 5.447.800 ha dengan rata-rata tahunan 1.089.560 ha.
Degradai dan deforestasi yang terjadi di dalam kawasan hutan seluas 766.602 ha
dan di luar kawasan hutan seluas 1.303.935 ha. Provinsi Maluku memiliki luas
5.418.500 ha yang terdiri dari areal hutan seluas 4.663.346 ha, dan areal tak
berhutan seluas 775.154 ha. Selanjutnya pada areal berhutan seluas 4.663.346 ha
tersebut terdiri dari hutan suaka alam (HAS) seluas 475.443, hutan lindung (HL)
dan hutan konversi (HPK) seluas 1.633.646 ha. Berdasarakan data Dinas
Kehutanan (Dishut) Provinsi Maluku (2007) bahwa terdapat 2.762.754 ha atau
59,24 % dari kawasan hutan merupakan kawasan kritis yang perlu direhabilitasi.
Disamping itu masih terdapat areal di luar kawasan yang juga perlu direhabilitasi
seluas 310.071 ha.
Secara nasional, upaya untuk mengendalikan laju kerusakan hutan
dilakukan melalui kegiatan rehabilitasi hutan dan lahan (RHL) melalui
pencanangan program GERHAN pada tanggal 31 Maret 2003 oleh Presiden RI
rehabilitasi pada lahan kritis seluas 3 juta hektar yang pelaksanaannya dari tahun
2003-2007. Untuk mendukung keberhasilan kegiatan tersebut maka telah
ditetapkan Surat Keputusan Bersama tiga menteri koordinator yakni Menteri
Koodinator Kesejahteraan Rakyat. Nomor 09/KEP/MENKO/KESRA/III/2003,
Menteri Ekonomi melalui keputusan Nomor KEP.16/M.EKON/03/2003, dan
Menteri Koordinator Politik dan Keamanan melalui keputusan Nomor
KEP.08/MENKO/POLKAM/III/2003, tentang Tim Koordinasi Perbaikan
Lingkungan melalui Rehabilitasi dan Reboisasi Nasional (Dephut 2008) .
Di Provinsi Maluku target pelaksanaan GERHAN sejak tahun 2004 – 2007
mencapai luas 3.072.825 ha. Untuk kawasan berhutan 2.762.754 ha dan di luar
kawasan hutan 310.071 ha (59 %). Realisasinya sebesar 27.534 ha atau hanya
0,896 % dari total luasan yang harus direhabalitasi dalam kurun waktu 5 tahun.
Hal Ini berarti bahwa capaian kegiatan rehabilitasi setiap tahunnya hanya sekitar
5.506,8 ha dan ini merupakan suatu angka yang sangat kecil. Dengan demikian
luas hutan yang rusak ini memerlukan sekitar 553 tahun untuk dapat direhabilitasi
secara menyeluruh, itupun dengan catatan tidak ada pertambahan luasan hutan
yang rusak, serta dana pemerintah yang disediakan untuk penanganan program ini
masih seperti begini (Limba 2007). Ironis memang, tapi itulah kenyataan yang
harus dihadapi oleh dunia kehutanan di daerah ini.
Di Pulau Ambon luas kawasan hutan yang perlu direhabilitasi berdasarkan
kelompok penutupan lahan pada seluas 9.755 ha, sedangkan luas lahan yang perlu
direhabilitasi di luar kawasan hutan berdasarkan kelompok penutupan lahan pada
seluas 15.589 ha, dan target pelaksanaan GERHAN 2004 – 2007 sebesar 1.335 ha.
Fakta di atas menunjukan bahwa pemerintah memiliki keterbatasan dana yang
dialokasikan untuk merehabilitasi kawasan hutan terdegradasi dan lahan kritis
lainnya. Oleh karena itu, diperlukan kesadaran sebagai warga negara untuk ikut
peduli terhadap kondisi kerusakan hutan. Disamping itu masyarakat harus
menyadari bahwa kerusakan hutan akan sangat sulit untuk direhabilitasi atau
diperbaiki. Dengan demikian perlu dilakukan penelitian untuk mencoba
membangun model pelaksanaan RHL yang sesuai dengan kondisi biofisik Pulau
1.3Perumusan Masalah
Deforestasi dan degradasi hutan telah menimbulkan kerugian dari aspek
sosial, ekonomi, dan lingkungan. Salah satu upaya untuk menanggulanginya telah
dilaksanakan berbagai program rehabilitasi hutan dan lahan, yang mana salah
satunya adalah GERHAN. Sebagaimana telah diuraikan di depan, GERHAN
adalah program nasional untuk perbaikan kualitas lingkungan yang dalam
pelaksanaannya melibatkan banyak pihak.
Pembangunan kehutanan merupakan salah satu bagian dalam pembangunan
yang terintegrasi ke dalam pembangunan wilayah secara keseluruhan. Program
GERHAN yang merupakan upaya pemerintah dalam rangka pembangunan
kehutanan seharusnya memperhatikan aspek sosial, ekonomi dan kelembagaan di
samping aspek teknis dan biologi. Perhatian pada aspek-aspek tersebut diyakini
akan memberikan kontribusi positif dalam pencapaian tujuan program GERHAN
pada khususnya dan pembangunan masyarakat (baik sekitar hutan maupun
keseluruhan) pada umumnya. Berdasarkan hasil laporan Lembaga Penilaian
Independen (LPI) diperoleh presentase keberhasilan GERHAN pada tahun 2004
adalah sebesar 29,26 % (sangat jelek),
tahun 2005 adalah 78,51 % (baik), tahun 2006 adalah 66,87 % (cukup/sedang),
tahun 2007 adalah 25,9 % (sangat jelek).
Gap antara laporan dan kenyataan di lapangan merupakan permasalahan
yang perlu untuk dipecahkan. Permasalahan kegagalan program kehutanan, dapat
terjadi karena aplikasi teknologi yang kurang tepat/tidak sesuai dengan kondisi
biofisik setempat, atau dapat pula disebabkan oleh persoalan-persoalan sosial
lainnya. Perlu dicermati bahwa di Provinsi Maluku khususnya Pulau Ambon
kegiatan GERHAN telah dilakukan sejak tahun 2004 dan berakhir tahun 2007.
Karena itu, bagaimana memikirkan masa transisi setelah program GERHAN ini
dan juga bagaimana memperoleh pembelajaran untuk pelaksanaan kegiatan
serupa.
Menurut Peraturan Menteri Kehutanan Republik Indonesia (Permenhut)
Nomor: P.08/Menhut-II/2010 Tentang Rencana Strategis (Renstra) Kementrian
Kehutanan Tahun 2010 – 2014, penyusunan rencana rehabilitasi hutan dan lahan
dalam pedoman penyusunan Renstra, serta sejalan dengan proses restrukturisasi
program dan kegiatan yang merupakan bagian dari reformasi perencanaan
pembangunan nasional. Sebagai dokumen perencanaan lima tahun, renstra
kementerian tersebut, telah dirumuskan visi yang menggambarkan keadaan yang
ingin dicapai sampai dengan akhir masa renstra. Selanjutnya renstra tersebut juga
telah merumuskan misi yang merupakan upaya-upaya yang akan dilaksanakan
untuk mewujudkan visi, dan tujuan dari masing-masing misi serta sasaran
strategis pembangunan kehutanan tahun 2010-2014. Salah satunya adalah
Rehabilitasi Hutan dan Lahan (RHL) di 32 Provinsi dengan luasan 1.600.000 ha
pada DAS, 2.000.000 ha pada HKm, dan 500.000 ha pada Hutan Desa. Untuk
Provinsi Maluku RHL DAS dengan luasan 31.800 ha dan 2.600 ha untuk Hutan
Desa.
Apabila RHL yang dimulai tahun 2010 tersebut diharapkan akan berhasil
atau sukses khususnya di Maluku, maka Program GERHAN yang telah
dilaksanakan sebelumnya dijadikan ukuran untuk pelaksanaan RHL yang akan
berjalan. Dengan demikian, kinerja GERHAN pada waktu lampau di Maluku
perlu diketahui untuk memastikan rekomendasi yang tepat bagi rencana program
RHL berikutnya.
Dari laporan pelaksanaan GERHAN sebelumnya (Dinas Kehutanan Provinsi
Maluku 2006), dipaparkan bahwa kinerja GERHAN di Maluku khususnya Kota
Ambon berhasil. Namun demikian, permasalahannya adalah indikator yang
digunakan, penilaian kinerja tersebut masih perlu untuk memasukkan indikator
pendukung lainnya, disamping hanya menggunakan faktor teknis, guna
menentukan kinerja GERHAN secara lebih komprehensif. Untuk itu penelitian ini
dibangun dalam rangka menganalisis kinerja GERHAN di Pulau Ambon dengan
mempertimbangkan beberapa faktor seperti aspek teknis, aspek sosial ekonomi,
dan aspek kelembagaan. Pulau Ambon merupakan wilayah yang menarik dan
strategis untuk di teliti, karena lokasi kegiatan GERHAN di pulau tersebut
memiliki aksessibilitas yang sangat baik dengan berbagai stakeholder yang
1.4 Tujuan Penelitian
Tujuan penelitian ini adalah mengetahui bagaimana aspek teknis, sosial
ekonomi, dan kelembagaan yang mempengaruhi pelaksanaan GERHAN,
permasalahan-permasalahan yang menyebabkan terjadinya fluktuasi keberhasilan
GERHAN dan rekomendasi apa saja yang dihasilkan bagi pelaksanaan RHL di
Maluku. Untuk mencapai tujuan dimaksud, diperlukan beberapa kajian sebagai
berikut :
1. Mengkaji aspek teknis, sosial ekonomi dan kelembagaan pelaksanaan
GERHAN.
2. Menganalisis permasalahan-permasalahan apa saja yang menyebabkan
terjadinya fluktuasi keberhasilan GERHAN.
3. Menyusun rekomendasi bagi pelaksanaan rehabilitasi hutan dan lahan
berdasarkan kinerja GERHAN yang telah diketahui.
1.5 Manfaat Penelitian
Hasil penelitian ini diharapkan berguna :
1. Sebagai acuan dan sumber informasi terkait pengembangan Rehabilitasi Hutan dan Lahan ke depan di Pulau Ambon.
2.Sebagai bahan masukan untuk mengevaluasi kebijakan dan kelembagaan untuk meningkatkan peranan masyarakat dalam kegitan rehabilitasi hutan dan lahan. 3. Memberikan informasi yang dapat memperkaya Khasanah ilmu pengetahuan
2.1 Gerakan Nasional Rehabilitasi Hutan dan Lahan (GERHAN)
Untuk memulihkan kembali fungsi hutan dan lahan yang kritis diperlukan
upaya rehabilitasi hutan dan lahan. Rehabilitasi hutan dan lahan dimaksudkan
untuk memulihkan, mempertahankan dan meningkatkan fungsi hutan dan lahan
sehingga daya dukung, produktifitas, dan peranannya dalam mendukung sistem
penyangga kehidupan tetap terjaga (Undang-undang Nomor 41 tahun 1999).
Rehabilitasi hutan dan lahan (RHL) merupakan bagian dari sistem
pengelolaan hutan dan lahan, yang ditempatkan pada kerangka daerah aliran
sungai (DAS). Rehabilitasi mengambil posisi untuk mengisi kesenjangan ketika
sistem perlindungan tidak dapat mengimbangi hasil sistem budidaya hutan dan
lahan, sehingga terjadi deforestasi dan degradasi fungsi hutan dan lahan
(Departemen Kehutanan, 2003b).
Departemen Kehutanan, menggunakan istilah khusus untuk mendefenisikan
upaya rehabilitasi berdasarkan status dan lokasi lahan atau area proyek
rehabilitasi. Pertama adalah reboisasi, atau reforestasi atau rehabilitasi hutan
yaitu kegiatan rehabilitasi yang dilaksanakan di dalam kawasan hutan. Kedua
adalah penghijauan atau aforestasi atau rehabilitasi lahan yaitu kegiatan
rehabilitasi yang dilaksanakan di luar kawasan hutan yaitu pada lahan masyarakat.
Kegiatan rehabilitasi hutan dan lahan di Indonesia telah dilaksanakan di 400
lokasi. Beberapa pendekatan yang digunakan dalam pelaksanaan kegiatan tersebut
dapat diklasifisikan sebagai berikut (Departemen Kehutanan dalam Tim CIFOR
dan Litbang Dephut, 2004) :
a. 1950 – 1980 : Pendekatan top down.
b. 1990 – pertengahan 1990 : transisi dari pendekatan top-down menuju
pendekatan partisipatif.
c. Akhir 1990 – sampai sekarang : penekanan pada pendekatan partisipatif.
Untuk mengatasi masalah kerusakan hutan yang semakin parah,
Departemen Kehutanan telah mencanangkan Gerakan Nasional Rehabilitasi Hutan
GERHAN merupakan upaya rehabilitasi hutan dan lahan serta perbaikan
yang sifatnya terpadu, menyeluruh, bersama-sama dan terkoordinasi dengan
melibatkan semua stakeholders melalui suatu perencanaan, pelaksanaan serta
pemantauan yang efektif dan efisien (Kementrian Koordinator Kesejahteraan
Rakyat, 2003). Program ini bertujuan untuk mewujudkan perbaikan lingkungan
dalam upaya penanggulangan bencana alam banjir, tanah longsor dan kekeringan
secara terpadu, transparan dan partisipatif, sehingga sumberdaya hutan dan lahan
berfungsi optimal untuk menjamin keseimbangan lingkungan dan tata air Daerah
Aliran Sungai (DAS), serta memberikan manfaat yang nyata bagi masyarakat.
(Kementrian Koordinator Kesejahteraan Rakyat, 2003). GERHAN ini meliputi
dua ruang lingkup yaitu :
1. Lingkup Kegiatan
Ruang lingkup kegiatan GERHAN ini meliputi dua kegiatan pokok yaitu,
a. Kegiatan Pencegahan Perusakan Lingkungan
Kegiatan pencegahan perusakan lingkungan adalah kegiatan sosialisasi
kebijakan perbaikan lingkungan, pemberdayaan masyarakat dan penegakan
hukum.
b. Kegiatan Penanaman Hutan dan Rehabilitasi
Kegiatan ini meliputi penyediaan bibit tanaman (pengadaan bibit, renovasi
dan pembangunan sentra produksi bibit), penanaman (reboisasi, hutan
rakyat, pemeliharaan tanaman,dan lain-lain) dan pembuatan bangunan
konservasi tanah (dam pengendali, dam penahan, pembuatan teras
(terasering), sumur resapan, dan lain-lain), penyusunan rencana dan
rancangan kegiatan, pengembangan kelembagaan (pendampingan, pelatihan
dan penyuluhan) dan pembinaan.
2. Lingkup Wilayah
Ruang lingkup wilayah kegiatan GERHAN diarahkan pada daerah-daerah
aliran sungai yang kritis. Pemerintah telah mengidentifikasikan 68 DAS kritis
2.2 Aspek Teknis
Menurut Dinas Kehutanan Provinsi Maluku (2006), aspek teknis yang
sangat penting dalam merealisasi kegiatan GERHAN adalah perencanaan,
pelaksanaan, pengawasan serta pengendalian. Tahapan teknis selanjutnya
dijabarkan ke dalam komponen-komponen kegiatan, dengan memperhatikan
kelayakan lokasi, kelayakan jenis tanaman sesuai kondisi biofisik wilayah, dan
pelaksanaan teknis kegiatan di lapangan merupakan faktor yang sangat perlu
diperhatikan.
2.3 Aspek Sosial Ekonomi
Pembangunan kehutanan merupakan salah satu bagian dalam pembangunan
yang terintegrasi ke dalam pembangunan wilayah secara keseluruhan. Program
GERHAN yang merupakan upaya pemerintah dalam rangka pembangunan
kehutanan seharusnya memperhatikan aspek sosial, ekonomi dan kelembagaan di
samping aspek teknis dan biologi. Perhatian pada aspek-aspek tersebut diyakini
akan memberikan kontribusi positif dalam pencapaian tujuan program GERHAN
pada khususnya dan pembangunan masyarakat (baik sekitar hutan maupun
keseluruhan) pada umumnya (Departemen Kehutanan 2005).
Dalam perkembangannya, upaya yang dilakukan oleh pemerintah untuk
merehabilitasi hutan dan lahan kritis telah dimulai pada tahun 1960-an. Secara
nasional program ini dicanangkan sebagai program penyelematan hutan dan air.
Dalam pelaksanaannya selama masa orde baru, bahkan sampai masa Reformasi,
program ini belum berhasil dengan baik. Luasan lahan yang direhabilitasi dan
hutan yang terselamatkan belum maksimal (Kartasubrata 1986).
Bila dicermati lebih jauh, fakta ketidakberhasilan tersebut karena
faktor-faktor teknis (teknik pertanian/silvikultur yang tidak sesuai dengan lokasi),
maupun faktor kesesuaian teknik dengan kondisi sosial ekonomi masyarakat
setempat (Departemen Kehutanan 2005). Misalnya disebabkan karena
kemungkinan oleh keterlibatan petani dalam tahapan perancangan kegiatan,
tanaman yang diberikan tidak disukai petani karena mengurangi ruang untuk
tanaman semusim (yang dibutuhkan petani untuk kehidupan sehari-hari),
minimnya bimbingan dan penyuluhan dalam hal perawatan/pemeliharaan
tanaman. Selain itu , motif ekonomi juga turut mewarnai dimana penduduk
menganggap lahan tersebut potensial untuk perladangan dan peternakan.
Dalam program ini, diharapkan disamping penerapan aspek kesesuaian
tanaman dengan lokasi setempat, dipertimbangkan juga aspek kesesuaian dengan
sosial ekonomi dan budaya masyarakat setempat.
Menurut Departemen Kehuatanan 2005, Pengelolaan hutan berbasis
masyarakat alternatif pelaksanaan GERHAN, perbedaan persepsi dan cara
pengelolaan serta pemanfaatan hutan seringkali menimbulkan konflik, baik secara
vertikal (pemerintah dengan masyarakat) maupun horisontal (masyarakat dengan
masyarakat). Sebagai catatan sejak tahun 1973 sampai 2003, berbagai kasus
benturan kepentingan dalam pengelolaan hutan telah terjadi, dimana yang paling
banyak adalah benturan kepentingan ekonomi pada kawasan hutan hutan bahkan
termasuk pada kawasan yang harusnya dilindungi.
Untuk menghindarkan konflik dalam pengelolaan hutan diperlukan
perubahan pendekatan pengelolaan, dimana kehutanan bukan lagi semata-mata
dimonopoli oleh negara saja, tetapi milik seluruh pelaku kehutanan yakni
masyarakat, pengusaha dan pemerintah. Diperlukan kerjasama dan keterlibatan
para pihak tersebut untuk mengurangi laju degradasi hutan serta memperbaikinya
dengan menghindari konflik.
Inisiatif yang dilakukan oleh pemerintah dalam kerangka tersebut adalah
merancang GERHAN, yang dalam pelaksanaanya membuka ruang yang sangat
besar bagi para pihak untuk berpartisipasi. Masyarakat sebagi pelaku, pelaksana
serta sasaran program tersebut seyogianya menangkap peluang tersebut,
berpartisipasi dan berperan aktif untuk mengembangkannya.
2.4Aspek Kelembagaan
2.4.1 Pengertian Kelembagaan
Kelembagaan/institusi didefenisikan sebagai aturan dalam masyarakat atau
organisasi yang memfasilitasi koordinasi antar individu dalam mengadakan
hubungan-hubungan (Rodgers 1994 diacu dalam Nugroho 2003). Sedangkan
kelembagaan/institusi adalah aturan main pada suatu masyarakat, atau suatu cara
manusia untuk membentuk hubungan-hubungan di antara sesamanya dengan
membangun insentif-insentif di dalam pertukaran, baik sosial, politik maupun
ekonomi. Ada dua arti berbeda menyertai defenisi tersebut, pertama merujuk
pada organisasi dan kedua merujuk pada aturan main, norma-norma dan
larangan-larangan dalam mengatur perilaku, baik tertulis maupun tidak tertulis.
Kedua-duanya sangat relevan untuk membahas masalah-masalah pertukaran, karena
dalam pertukaran terjadi interaksi antar individu yang memerlukan aturan main
sekaligus pengorganisasian.
Sebagai organisasi, kelembagaan diartikan sebagai wujud konkrit yang
membungkus aturan main tersebut seperti organisasi pemerintah, bank, koperasi,
pendidikan dan sebagainya. Batasan tersebut menunjukkan bahwa organisasi
dapat dipandang sebagai perangkat keras dari kelembagaan sedangkan aturan
main merupakan perangkat lunaknya. Karena itu, masih banyak hal yang perlu
dipelajari untuk membangun kelembagaan secara utuh, termasuk mengidentifikasi
kemitraan yang terjadi, kontrak yang melandasi kemitraan, principal – agents
relationship, property rights, collecticve action dan lain-lain.
Kelembagaan didefenisikan sebagai suatu pranata sosial yang mengatur
sistem perilaku dan hubungan-hubungan untuk memenuhi kebutuhan khususnya
dalam kehidupan masyarakat. Menurut Kartodihardjo (2006), kelembagaan adalah
perangkat lunak, aturan main, keteladanan, rasa percaya, serta konsistensi
kebijakan yang diterapkan di dalamnya. Para pengambil keputusan tidak dapat
memperbaiki penyelenggaraan kehutanan hanya dengan melihat perangkat keras,
hokum yang berlaku dan instruksi-instruksi yang terkandung dalam kebijakan.
Melainkan juga sangat tergantung pada perangkat lunak sebagai bagian penting
untuk menumbuhkan rasa saling percaya, patuh karena peduli yang dapat
diwujudkan dalam bentuk komunikasi serta keterbukaan informasi.
Menurut Wibowo dan Soetino (2003) kelembagaan mengandung 3
komponen utama yaitu :
1. Kepemilikan, hal ini mengandung makna sosial yang berasal dari adanya
didefenisikan atau diatur oleh hukum, adat/tradisi/konsesus, norma atau
peraturan.
2. Kewenangan, wilayah atau otoritas suatu lembaga atau mengadung
kedua-duanya. Hal ini sangat penting dalam suatu organisasi/institusi untuk
menetukan siapa yang tercakup dan apa yang diperoleh.
3. Representasi, mengatur permasalahan siapa yang berhak berpartisipasi
terhadap apa dan bagaimana proses pengambilan keputusan.
2.4.2 Konsep Hak Kepemilikan (Property Right)
Hak kepemilikan merupakan kumpulan hak‐hak (bundle of rights) yang
diatur melalui aturan tertentu. North (1990) diacu dalam Nugroho (2003) yang
menyatakan bahwa hak kepemilikan merupakan institusi, karena di dalamnya
mengandung norma‐norma dan aturan main pemanfaatannya dan merupakan alat
pengatur hubungan antar individu. Hak tersebut dapat diperoleh melalui
pembelian, pemberian dan hadiah atau melalui pengaturan administrasi
pemerintah.
Nugroho dan Kartodihardjo (2009) menyebutkan bahwa konsep hak
kepemilikan memiliki implikasi terhadap konsep hak (right) dan kewajiban
(obligation) yang diatur oleh hukum, adat dan tradisi atau konsensus yang mengatur hubungan antar anggota masyarakat dalam hal kepentingannya terhadap
sumberdaya. Konsekuensinya diperlukan persyaratan‐persyaratan tertentu agar
hak dapat ditegakkan, yaitu:
1) Adanya pengakuan atas hak dan kewajiban atas sumberdaya. Dalam banyak
hal hak kepemilikan merupakan produk dari tradisi atau adat kebiasaan dalam
masyarakat atau pengaturan administratif pemerintah, sehingga tidak
seorangpun dapat menyatakan hak milik tanpa pengakuan dari masyarakat dan
negara. Dengan demikian, hak seseorang harus mampu menumbuhkan
kewajiban orang lain untuk menghormatinya dan hak seseorang harus dapat
menjadi sumber kekuatan untuk akses dan kontrol terhadap sumberdaya yang
dimaksud.
2) Memperoleh perlindungan komunitas dan Negara. Konsep pengakuan dan
komunitas dan Negara melalui pemberian sanksi‐sanksi atas pelanggarannya.
Sepanjang sanksi‐sanksi tersebut tidak dapat dihadirkan dan ditegakkan atau
kalau toh ditegakkan memerlukan biaya transaksi dan penegakan hak
(transaction and enforcement costs) yang sangat mahal, maka kelembagaan
hak kepemilikan yang mengatur hubungan antar individu tersebut akan sia‐sia.
Kasper dan Streit (1998) mengingatkan bahwa institusi tanpa sanksi adalah
tidak ada artinya (institution without sactions is useless).
3) Hak kepemilikan memerlukan biaya penegakan dan biaya eksklusi (exclusion
costs). Semakin mahal biaya‐biaya tersebut, semakin tidak berharga suatu asset/sumberdaya. Demikian pula apabila manfaat yang dapat diperoleh dari
sumberdaya tersebut jauh lebih rendah dari biaya penegakan dan eksklusi,
maka sumberdaya tersebut akan ditinggalkan dan tidak terurus.
4) Karakteristik manfaat sumberdaya menentukan tingkat kesulitan
penegakannya. Menurut North (1990) hak relatif mudah ditegakkan apabila
aliran manfaat dapat diketahui dan konstan, atau aliran manfaat bervariasi ‐
tetapi dapat diprediksi. Sebaliknya hak tidak mudah ditegakkan (biaya
penegakan hak mahal) apabila aliran manfaat dengan mudah dapat dinikmati
pihak lain dan aliran manfaat bervariasi dan tidak dapat diprediksi, maka biaya
untuk menegakkan hak akan sangat mahal, akibatnya masing‐masing pihak
akan berlomba mengeksploitasi manfaat tersebut.
Menurut Nugroho dan Kartodihardjo (2009) Institutional arrangement
(property regime) atas hak kepemilikan dapat bermacam‐macam, yaitu (1) hak
milik pribadi (private property), (2) milik Negara (state property), (3) hak milik
komunal/ adat/ulayat (communal property), (4) milik umum (public property), (5)
hak atas manfaat (user rights), dan (6) tidak berpemilik (open access property or
no‐property right). Syarat kesempurnaan hak kepemilikan adalah (1) dapat
diperjual belikan (tradable), (2) dapat dipindah tangankan (transferable); (3)
dapat mengeluarkan pihak yang tidak berhak (excludable) dan (4) dapat
Menurut FAO (2002), sistem tenurial atas tanah dan sumberdaya alam dapat
digolongkan ke dalam empat kategori umum kepemilikan sebagai berikut:
a. Milik Pribadi (Private Property )
Kepemilikan diberikan kepada suatu badan privat yang terdiri dari satu
orang/individu, suami istri dari suatu keluarga, sekelompok orang, suatu lembaga
baik perusahaan swasta maupun nirlaba. Pada golongan tanah ini badan privat
tersebut dapat mengambil manfaat dari tanah tersebut (sesuai dengan aturan yang
berlaku) untuk kepentingan mereka. Sebagai contoh, dalam suatu masyarakat
dapat diberikan hak kepada individu untuk membuka kebun.
b. Milik Komunal– Adat, Ulayat (Communal (common) Property)
Tanah jenis ini dimiliki secara komunal yang hanya dapat digunakan oleh
anggota dari masyarakat tersebut. Misalnya tanah itu digunakan untuk
menggembalakan ternak oleh masyarakat yang merupakan anggota kelompok.
Anggota masyarakat dari luar hanya dapat memperoleh akses atas tanah komunal
bila memenuhi syarat yang berlaku dalam komunal tersebut.
c. Tidak Berpemilik (Open Access Property or no-property right)
Pada dasarnya tidak ada yang dapat dikatakan sebagai “pemilik” dari tanah
atau sumberdaya alam tersebut. Dengan demikian siapa saja dapat mengambil
manfaat dari sumber daya tersebut. Sebagai contoh perairan laut lepas dimana
nelayan dapat mengambil ikan.
d. Milik Publik atau Umum (Public Property)
Lahan jenis ini merupakan lahan yang hak kepemilikannya diklaim oleh
negara. Tanggung jawab pengelolaannya diserahkan pada satu sektor tertentu
dalam pemerintah. Contohnya adalah di Indonesia, sebagain besar wilayah hutan
yang diklaim sebagai hutan negara berada di bawah tanggung jawab Departemen
Kehutanan.
2.4.3 Konsep Aksi Kolektif (Collective Action)
Nugroho dan Kartodihardjo (2009) menyebutkan bahwa kawasan hutan
non‐excludable, sangat berisiko menghadapi persoalan hadirnya penunggang
gratis (free rider). Pada situasi demikian, CPRs cenderung akan dieksploitasi dan
dimanfaatkan secara berlebihan untuk memaksimumkan utilitas para individu
yang dapat mengakses (Hardin, 1968). Namun, Gautam dan Shivakoti (2005)
melaporkan bahwa para ahli kelembagaan yaitu Ostrom (1990); Thompson
(1992); McGinnis and Ostrom (1996); Gibson and Koontz (1998); Agrawal and
Gibson (1999); dan Gibson et al. (2000) tidak sepenuhnya menyetujui premis
Hardin tersebut (Nugroho dan Kartodihardjo 2009). Mereka mengatakan bahwa
banyak bukti‐bukti empiris menunjukkan bahwa para pemanfaat CPRs sering
menciptakan tatanan kelembagaan yang dapat melindungi sumberdaya CPRs yang
dimilikinya dan mengatur alokasi pemanfaatan hasil-hasilnya secara efisien dan
lestari melalui aksi‐aksi kolektif yang mereka bangun. Tentu saja bahwa tidak
semua pengguna CPRs berhasil dalam melindungi dan mengelola sumberdaya
mereka secara lestari. Seperti halnya tidak semua pemilik sumberdaya pribadi
(private property) mampu melindungi dan melestarikan sumberdayanya.
Nugroho dan Kartodihardjo (2009) menyebutkan bahwa dalam membangun
aksi kolektif bukan merupakan persoalan mudah. Ada beberapa kompleksitas
dalam membangun aksi kolektif yang perlu diperhatikan, antara lain adalah:
1) Ukuran kelompok (group size) sangat menentukan keefektifan aksi kolektif.
2) Penunggangan gratis (free riders) yang muncul seringkali tidak segera
ditindak sehubungan dengan kedekatan‐kedekatan hubungan sosial dan
persaudaraan serta filosofi menjunjung tinggi keharmonisan dalam
menjalankan kehidupan sehari‐hari masyarakat pedesaan. Ibarat virus perilaku
penunggangan gratis mudah menular, karena penunggang gratis yang tidak
segera ditindak akan segera membangun “aliansi strategis” dengan pihak‐
pihak lain.
3) Heterogenitas komunitas sangat mempengaruhi tingkat kemudahan dalam
membangun aksi kolektif. Semakin homogen masyarakat diharapkan, semakin
mudah membangun aksi kolektif, walaupun tidak berarti tidak mungkin untuk
4) Aksi‐aksi kolektif membutuhkan kesepakatan multi pihak yang pada banyak
kejadian memerlukan biaya transaksi (transaction costs) yang lebih mahal
dibanding kesepakatan-kesepakatan bilateral.
5) Keberagaman kepentingan dan preferensi individu pada dasarnya sulit
diagregasikan maupun dirata‐ratakan, kecenderungan ini menyebabkan
pengambil keputusan untuk membuat satu aturan untuk semua (one size fits
all), padahal pada kenyataannya multi aspirasi.
6) Aksi kolektif memerlukan multilateral give and take, manfaat‐manfaat yang
dihasilkan tidak secara langsung mudah diperoleh (indirect benefits) dan tidak
selamanya bersifat saling menguntungkan (non mutual), serta hasil‐hasil
kerjasama kolektif sering tidak segera dapat dirasakan. Kondisi demikian akan
menyebabkan kerusakan moral (moral hazard), penunggangan gratis dan
perilaku oportunistik, yang pada akhirnya akan menyebabkan munculnya
tragedy of the common.
7) Kepentingan dan preferensi kolektif sering disampaikan secara tidak sempurna
yang mengakibatkan pengambilan keputusan dilakukan secara voting yang
pada dasarnya tidak menjamin terwakilinya preferensi individu‐individu yang
terlibat.
8) Pengambilan keputusan kolektif sering dilakukan dengan sistem perwakilan
yang rentan menimbulkan principal‐agent problem dan memerlukan agency
costs yang mahal.
9) Apabila wakil yang ditunjuk adalah partai politik dan birokrat cenderung akan
memunculkan fenomena “exploitation of the majority by minorities”, karena
pada dasarnya mereka memiliki kepentingan‐kepentingan sendiri yang sulit
dideteksi.
10)Apabila biaya keikutsertaan dalam pengambilan keputusan bersama dan biaya
informasi untuk mengetahui keragaan, motif dan kepentingan para wakil
mahal dan tidak tertanggulangi oleh individu‐individu yang terlibat, maka
principals jadi tidak aktif dan mentoleransi keputusan yg dibuat wakil‐
wakilnya (rationally ignorant).
Nugroho dan Kartodihardjo 2009, tentu saja identifikasi kompleksitas
menghindari aksi kolektif dalam penerapan mekanisme pengelolaan CPRs.
Mengingat kemanfaatan aksi kolektif yang sangat strategis dalam penerapan
pengelolaan CPRs, maka kompleksitas-kompleksitas tersebut perlu dicarikan jalan
keluarnya. Untuk itu beberapa langkah perlu dilakukan, antara lain:
1) Membangun kesaling‐percayaan (trust) di antara para pihak yang akan terlibat
dalam mekanisme pengelolaan CPRs. Dengan adanya kesaling‐percayaan
akan mengurangi minat individu‐individu untuk berperilaku penunggangan
gratis, biaya transaksi (information, bargaining, monitoring, and enforcement
costs) dapat diminimalkan, akan memudahkan membagun koordinasi antar pihak, dan sosial cohesion dapat ditingkatkan.
2) Penetapan skala penerapan mekanisme pengelolaan CPRs yang tepat. Hal ini
akan mempengaruhi ukuran kelompok. Apabila penerapan mekanisme
pengeloaan CPR mengharuskan skalanya besar, maka perlu dipertimbangkan
untuk memecah ukuran kelompok ke dalam sub‐sub kelompok yang lebih
kecil, namun masih tetap memiliki kemampuan investasi yang memadai.
3) Memastikan bahwa mekanisme pengelolaan CPRs yang dibangun benar‐benar
dapat memecahkan masalah kolektif yang sedang dihadapi. Hal ini berkaitan
dengan ketepatan pendifinisian akar masalah, tawaran solusi dan enabling
condition yang diperlukan. Ketepatan mekanisme yang dibangun akan
semakin mendekati kebutuhan lokal apabila identifikasi dilakukan oleh
individu/ kelompok/ lembaga‐lembaga yang mempunyai basis pendampingan
masyarakat lokal dengan mekanisme partisipatif.
4) Untuk menumbuhkan partisipasi yang benar, maka diperlukan penguatan
kapasitas para pihak baik melalui pembangkitan kesadaran (raising
awareness), penjelasan konsepsi maupun penyediaan informasi yang tepat dan
akurat. Tanpa kapasitas yang sepadan di antara para actor, maka proses
partisipatif dalam arti sesungguhnya akan sulit dicapai. Dengan demikian
perbedaan kepentingan‐kepentingan para pihak dapat didekatkan dan mampu
diekspresikan dengan sempurna.
5) Aturan dalam mekanisme pengelolaan CPRs yang dibangun memungkinkan
keterlibatan pemerintah diperlukan, maka harus dipastikan bahwa biaya
partisipasi para pihak yang terlibat dapat diminimalkan.
6) Aturan dalam mekanisme pengelolaan CPRs harus dapat mendefinisikan hak
dan kewajiban secara jelas dan tidak multi‐interpretatif, serta menjamin
adanya keadilan distribusi manfaat, tranparans, dan akuntabel.
2.4.4 Teori Kemitraan (Agency Theory)
Enggertsson (1990) diacu dalam Nugroho (2003) menyebutkan teori
kemitraan yang biasanya digunakan untuk menjelaskan hubungan-hubungan
hierarkis, tetapi secara umum dapat dimanfaatkan pula untuk menjelaskan
berbagai bentuk pertukaran (exchange). Dengan demikian, terdapat dua aspek
penting untuk menjelaskan tentang teori ini yaitu : (1) institusi pertukaran
(institutional exchange) yang menyangkut masalah pemindahan hak kepemilikan
(transfer of property rights), dan (2) masalah-masalah ketidaksepadanan
informasi (asymmetric information).
Kelembagaan didefenisikan sebagai suatu aturan dalam masyarakat atau
organisasi yang memfasilitasi koordinasi antar individu dalam mengadakan
hubungan-hubungan (Rodgers 1994) diacu dalam Nugroho (2003). Sedangkan
North (1990) menjelaskan bahwa kelembagaan adalah aturan main pada suatu
masyarakat, atau suatu cara manusia untuk membentuk hubungan-hubungan di
antara sesamanya dengan membangun insentif-insentif di dalam pertukaran, baik
sosial, politik maupun ekonomi.
Pertukaran menyangkut hal kompleks, tidak saja menyangkut jual-beli
barang dan jasa. Tampaknya teori ekonomi mikro tidak cukup lengkap untuk
dapat menjelaskan masalah pertukaran yang kompleks tersebut. Pertama semua
barang yang dipertukarkan homogenya, khususnya produk-produk pertanian.
Kedua, tidak saja menyangkut pemindahan barang dan jasa tetapi juga meliputi
pula pemindahan hak kepemilikan. Ketiga, apabila jual-beli diikat kontrak, pada
kenyataannya sulit untuk meninggalkan kontrak tanpa adanya suatu
kompensasi-kompensasi. Keempat, pembelian suatu barang tidak saja berarti memperoleh fisik
barang tersebut, tetapi meliputi pula karakteristik-karakteristik barang yang
adalah ketidaksepadanan informasi antara pembeli dan penjual, sehingga rentan
terhadap perilaku oportunis.
Menurut Eggertsson (1990) diacu dalam Nugroho (2003), terdapat tiga
kategori hak kepemilikan, yaitu :
1. Hak guna (user rights) yaitu hak untuk menggunakan manfaat potensial yang
sah oleh seseorang, termasuk mentransformasi secara fisisk, bahkan untuk
merusaknya.
2. Hak untuk memperoleh pendapatan atau uang sewa atas asset.
3. Hak untuk memindahtangankan secara permanen ke pihak lain.
Teori keagenan (Agency theory) merupakan basis teori yang mendasari
praktek bisnis perusahaan yang dipakai selama ini. Teori tersebut berakar dari
sinergi teori ekonomi, teori keputusan, sosiologi, dan teori organisasi. Prinsip
utama teori ini menyatakan adanya hubungan kerja antara pihak yang memberi
wewenang (prinsipal) yaitu investor dengan pihak yang menerima wewenang
(agensi) yaitu manajer, dalam bentuk kontrak kerja sama yang disebut ”nexus of
contract” (Swadayamandiri 2008).
Implikasi penerapan teori ini dapat menimbulkan perilaku efisiensi ataukah
perilaku opportunistik bagi si Agen. Implikasi penerapan teori keagenan dapat
menimbulkan hal positif dalam bentuk efisiensi, tetapi lebih banyak yang
menimbulkan hal negatif dalam bentuk perilaku opportunistik (opportunistic
behaviour). Mengapa hal ini terjadi? Karena pihak agensi memiliki informasi keuangan daripada pihak prinsipal (keunggulan informasi), sedangkan dari pihak
prinsipal boleh jadi memanfaatkan kepentingan pribadi atau golongannya sendiri
(self-interest) karena memiliki keunggulan kekuasaan (discretionary power). Jensen & Meckling, (1976) diacu dalam Nugroho (2003) mengemukakan
hubungan di mana satu orang atau lebih sebagai pemberi kepercayaan principal(s)
mempengaruhi orang lain sebagai mitra yang menerima kepercayaan agent(s)
untuk melaksanakan beberapa tugas principal(s) melalui pendelegasian wewenang
pengambilan keputusan kepada mitra yang dimaksud agent(s). Hubungan ini
selalu memunculkan masalah ketidak sepadanan informasi, karena agents (s)
umumnya memiliki informasi yang lebih lengkap dan sempurna tentang keragaan
Hubungan prinsipal-agen terjadi whenever one individual’s actions have an effect on another individual atau whenever one individual depends on the action of another (Gilardi 2001). Stiglitz (1999) menyatakan bahwa masalah keagenan terjadi pada semua organisasi, baik publik maupun privat. Menurut Lane (2003),
“…the modern democratic state is based on a set of principal-agent relationships in the public sector.” Principal-agent framework merupakan pendekatan yang menjanjikan untuk menganalisis komitmen kebijakan publik karena pembuatan
dan pengimplementasiannya melibatkan persoalan kontraktual yang berkaitan
dengan asimetri informasi, moral hazard, bounded rationality, and adverse
selection.
Teori keagenan berfokus pada persoalan asimetri informasi: agents
mempunyai informasi lebih banyak tentang kinerja aktual, motivasi, dan
tujuannya yang sesungguhnya, yang berpotensi menciptakan moral hazard dan
adverse selection. Prinsipal sendiri harus mengeluarkan biaya (costs) untuk
memonitor kinerja agents dan menentukan struktur insentif dan monitoring yang
efisien (Petrie 2002). Kasper dan Streit (1999) mengemukakan bahwa adanya
asimetri informasi di antara eksekutif-legislatif dan legislatif-pemilih
menyebabkan terbukanya ruang bagi terjadinya perilaku oportunistik dalam
proses penyusunan anggaran, yang justru lebih besar daripada di dunia bisnis yang
memiliki automatic checks berupa persaingan.
2.4.5 Ketidaksepadanan Informasi (Asymmetric Information)
Pada umumnya pihak agent menguasai informasi tentang keragaan (work
effort), keinginan-keinginan (preferences) dan motivasi (motives) yang ada pada
dirinya, sedangkan informasi tentang keragaan, keinginan dan motivasi agent
yang dimiliki oleh principal umumnya sangat terbatas. Manajer sebagai pengelola
perusahaan lebih banyak mengetahui informasi internal dan prospek perusahaan
di masa yang akan datang dibandingkan pemilik (pemegang saham). Oleh karena
itu sebagai pengelola, manajer berkewajiban memberikan sinyal mengenai kondisi
perusahaan kepada pemilik. Sinyal yang diberikan dapat dilakukan melalui
pengungkapan informasi akuntansi seperti laporan keuangan.
Laporan keuangan dimaksudkan untuk digunakan oleh berbagai pihak,
dengan laporan keuangan sebenarnya adalah para pengguna eksternal (di luar
manajemen). Para pengguna internal (para manajer) memiliki kontak langsung
dengan entitas atau perusahannya dan mengetahui peristiwa-peristiwa signifikan
yang terjadi, sehingga tingkat ketergantungannya terhadap informasi akuntansi
tidak sebesar para pengguna eksternal.
Masalah agensi timbul karena adanya konflik kepentingan antara
shareholder dan manajer, karena tidak bertemunya utilitas yang maksimal antara
mereka. Sebagai agent, manajer secara moral bertanggung jawab untuk
mengoptimalkan keuntungan para pemilik (principal), namun disisi yang lain
manajer juga mempunyai kepentingan memaksimumkan kesejahteraan mereka.
Sehingga ada kemungkinan besar agent tidak selalu bertindak demi kepentingan
terbaik principal (Jensen dan Meckling 1976).
Tindakan earnings management telah memunculkan dalam beberapa kasus
skandal pelaporan akuntansi yang secara luas diketahui, antara lain Enron, Merck,
WorldCom dan mayoritas perusahaan lain di Amerika Serikat (Cornett et al,
2006). Dalam kasus Enron misalnya, satu dampak yang sangat jelas yaitu
kerugian yang ditanggung para investor dari ambruknya nilai saham yang sangat
dramatis dari harga per saham US$ 30 menjadi hanya US$ 10 dalam waktu dua
minggu. Pertanyaan yang kemudian muncul adalah mengapa suatu perusahaan
kelas dunia dapat mengalami hal yang sangat tragis dengan mendeklarasikan
bangkrut justru setelah hasil audit keuangan perusahaannya dinyatakan “wajar
tanpa syarat”. Beberapa kasus yang terjadi di Indonesia, seperti PT. Lippo Tbk
dan PT. Kimia Farma Tbk juga melibatkan pelaporan keuangan (financial
reporting) yang berawal dari terdeteksi adanya manipulasi (Gideon 2005).
Situasi ini akan memicu munculnya suatu kondisi yang disebut sebagai
asimetri informasi (information asymmetry), yaitu suatu kondisi di mana ada
ketidakseimbangan perolehan informasi antara pihak manajemen sebagai
penyedia informasi (prepaper) dengan pihak pemegang saham dan stakeholder
pada umumnya sebagai pengguna informasi (user). Adanya asimetri informasi
memungkinkan adanya konflik yang terjadi antara principal dan agent untuk
saling mencoba memanfatkan pihak lain untuk kepentingan sendiri. Eisenhardt
umunya mementingkan diri sendiri (self interest), (2) manusia memiliki daya pikir
terbatas mengenai persepsi masa mendatang (bounded rationality), dan (3)
manusia selalu menghindari resiko (risk adverse). Berdasarkan asumsi sifat dasar
manusia tersebut menyebabkan bahwa informasi yang dihasilkan manusia untuk
manusia lain selalu dipertanyakan reliabilitasnya dan dapat dipercaya tidaknya
informasi yang disampaikan.
2.5 Analisis Biaya dan Kelayakan Finansial Hutan Rakyat GERHAN
Menurut Gittinger (1986), proyek adalah kegiatan yang menggunakan
sumber-sumber untuk memperoleh manfaat (benefit), atau suatu kegiatan dimana
dikeluarkan biaya dengan harapan untuk memperoleh hasil pada waktu yang akan
datang. Suatu proyek atau kegiatan hendaknya dipandang dari berbagai kelayakan
(feasibility) diantaranya kelayakan finansial dan kelayakan ekonomi. Untuk mengevaluasi kelayakan proyek digunakan analisis manfaat-biaya.
Analisa biaya-manfaat adalah suatu pendekatan untuk rekomendasi
kebijakan yang memungkinkan analisis membandingkan dan menganjurkan suatu
kebijakan dengan cara menghitung total biaya dan total keuntungan dalam bentuk
uang (Dunn 2003). Secara sederhana konsep analisa manfaat-biaya adalah
mengenali manfaat (benefit) dan biaya (cost) atas proyek kemudian mengukurnya
dalam ukuran yang dapat diperbandingkan. Apabila nilai manfaat lebih besar
daripada nilai biaya, maka proyek tersebut menuju alokasi faktor produksi yang
efisien (Suparmoko 2006).
Gittenger (1986) menyebutkan bahwa biaya dalam analisa proyek adalah
tiap barang dan jasa yang digunakan dalam suatu proyek yang akan mengurangi
tujuan yang harus ditempuh tergantung dari sisi mana analisa dilakukan,
sedangkan manfaat adalah tiap barang dan jasa yang diproduksi oleh suatu proyek
yang dapat meningkatkan pendapatan petani atau perusahaan atau menaikkan
Bahan pertimbangan yang menjadi kriteria kelayakan investasi proyek
adalah :
(1) Net Present Value(NPV)
Net Present Value (NPV) adalah analisis manfaat finansial yang digunakan untuk mengukur layak tidaknya suatu usaha dilaksanakan dilihat dari nilai
sekarang arus kas bersih yang akan diterima dibandingkan dengan nilai sekarang
dari jumlah investasi yang dikeluarkan. Konsep net present value merupakan
metode evaluasi investasi yang menghitung nilai bersih saat ini dari uang masuk
dan keluar dengan tingkat diskonto atau tingkat bunga yang disyaratkan. Kriteria
penilaian adalah, jika NPV>0 maka usaha yang direncanakan atau yang diusulkan
layak untuk dilaksanakan dan jika NPV<0, jenis usaha yang direncanakan tidak
layak untuk dilaksanakan.
(2) Benefit Cost Ratio (BCR)
Metode analisa kelayakan usaha yang kedua adalah Benefit Cost Ratio
(BCR) atau Profitability index. Metode ini memprediksi kelayakan suatu proyek
dengan membandingkan nilai penerimaan bersih dengan nilai investasi. Apabila
nilai BCR lebih besar dari 1 (satu) maka rencana investasi dapat diterima,
sedangkan apabila nilai BCR lebih kecil dari 1 (satu) maka rencana investasi tidak
layak diusahakan. NPV dan BCR akan selalu konsisten. Dengan kata lain, kalau
NPV mengatakan diterima, maka BCR juga mengatakan diterima dan sebaliknya
kalau NPV mengatakan ditolak, maka BCR juga akan menolak
(3) Internal Rate Return (IRR),
Teknik perhitungan dengan IRR banyak digunakan dalam suatu analisis
investasi, namun relatif sulit untuk ditentukan karena mendapatkan nilai yang
akan dihitung diperlukan trial and error hingga pada akhirnya diperoleh tingkat
bunga yang akan menyebabkan NPV sama dengan nol. IRR dapat didefenisikan
sebagai tingkat bunga yang akan menyamakan present value cash inflow dengan
jumlah initial investment dari proyek yang sedang dinilai. Dengan kata lain, IRR
adalah tingkat bunga yang akan menyebabkan NPV sama dengan nol. Kriteria
penilain digunakan tingkat bunga bank, maka usaha yang direncanakan atau yang
diusulkan layak untuk dilaksanakan, dan jika sebaliknya usaha yang direncanakan
2.6 Analisis Kepekaan (Sensitivity Analysis)
Menurut Nugroho (2003), analisis kepekaan (sensitivity analysis) adalah
suatu teknik untuk menguji sejauh mana hasil analisis yang telah dilakukan peka
terhadap perubahan faktor-faktor yang berpengaruh. Kepekaan (sensitivity) sendiri
diartikan sebagai besaran perubahan relatif ukuran imbalan atau keuntungan
(misalnya nilai kini, nilai tahunan, tingkat pengembalian) yang disebabkan oleh
adanya perubahan estimasi faktor-faktor yang berpengaruh.
Terdapat beberapa alasan yang menyebabkan teknik analisis ini sering
digunakan analis, antara lain :
1. Disadari bahwa di dalam membuat proyeksi aliran kas terdapat
ketidaksempurnaan estimasi yang menyangkut aliran kas masuk
(manfaat-manfaat) dan keluar (biaya-biaya).
2. Adanya ketidakpastian (uncertainty) baik yang menyangkut harga-harga input
dan output maupun estimasi produksi (produktivitas).
3. Adanya kemungkinan perubahan tingkat suku bunga bank, inflasi dan
risiko-risiko di masa akan datang yang pada akhirnya berpengaruh terhadap besarnya
tingkat pengembalian minimum aktraktif (TPMA). Pada analisis nilai kini,
nilai rataan tahunan, dan rasio manfaat terhadap biaya, TPMA ditetapkan
terlebih dahulu, untuk itu analis memandang perlu menguji hasil analisisnya
