BAB I PENDAHULUAN
A. Latar Belakang
Negara Republik Indonesia adalah negara berkembang yang sedang membangun, dan mempunyai tipe welfare state, yaitu negara yang berusaha menciptakan kemakmuran dan kesejahteraan warganya. Bahkan lebih jauh dari itu, negara kita menghendaki ketertiban dunia demi terwujudnya kemakmuran seluruh umat manusia. Cita- cita ini cukup jelas terpancar dari landasan dan filsafat negara dan bangsa Indonesia, yaitu Pancasila.
Negara merupakan organisasi yang bersifat publik dalam suatu wilayah tertentu, dan mempunyai sifat- sifat istimewa. Keistimewaannya terletak pada segi kedaulatannya yang mengikat, baik kedalam maupun ke luar. Negara juga merupakan suatu sistem dalam arti suatu integrasi dari bagian atau unsur- unsur negara, dan mempunyai prosedur dan metode. 1
Sejak reformasi bergulir pada tahun 1998, Bangsa Indonesia telah melakukan sejumlah pembenahan mendasar pada aspek tata pemerintahan. Demokrasi, penegakan hukum, transparansi, akuntabilasi, partisipasi, dan nilai- nilai sejenis lainnya diperjuangkan secara terus- menerus mulai dari level regulasi, pelaksanaan kebijakan, hingga promosi sosial ke tingkat masyarakat. Hal itu dimaksudkan untuk segara mengakhiri dampak negatif dari praktik sebaliknya di era orde baru yang telah membawa sejumlah dampak berantai hingga terjadinya krisis ekonomi tahun 1997.
1
Berbagai komitmen untuk menegakkan tata pemerintahan yang lebih baik hinga kini menyisahkan sejumlah catatan penting. Di tengah gencarnya langkah- langkah pembaruan yang dicanangkan oleh pemerintah, muncul berbagai kasus yang justru mengkomfirmasi pesimisme publik atas keseriusan pemerintah dengan agenda- agenda tersebut. Misalnya, KKN, muncul kasus penyelewengan dan korupsi pajak di lingkungan Direktorat Pajak Kementerian Keuangan. Kasus tersebut bahkan mengkonfirmasi hadirnya sebuah jaringan mafia dalam tubuh pemerintahan Indonesia dimana institusi- institusi kunci penegak hukum justru berkolusi untuk mengeruk kekayaan negara.
Realitas tersebut menjadi dasar pijakan untuk mendiskusikan juga isu lain yang tidak kalah penting bahkan pada titik tertentu jauh lebih penting dari
governance, yakni governability. Hal tersebut berkaitan dengan kemampuan pemerintah untuk memfungsikan lembaga- lembaga demokrasi yang ada sehingga mampu menjawab kebutuhan riil masyarakat. Beberapa isu penting terkait
governability adalah evektifitas pemerintahan dalam merumuskan dan melaksanakan kebijakan publik, penegakan hukum, pemberantasan korupsi, stabilitas politik, dan isu- isu lainnya. Dari hal tersebut jelas terlihat bahwa kinerja pemerintah di era reformasi masih jauh berada di bawah level yang bisa dicapai pemerintahan orde baru yang watak prosedurnya justru sangat bertolak belakang dengan tuntutan good governance. 2
Untuk menepis isu- isu tersebut maka sangat diperlukan penyelenggara pemerintahan yang baik untuk tercapainya makna dari good governance tersebut.
2
Asas- asas umum pemerintahan yang baik berfungsi sebagai pedoman yang penting bagi pemerintah dan para pejabat administrasi negara dalam menetapkan suatu kebijakan. Hal tersebut dapat dipakai sebagai penuntun bagi para penyelenggara pemerintahan (pejabat administrasi negara) dalam penyelenggaraan tugas- tugas pemerintahan supaya pemerintah dan pejabat administrasi negara tidak melakukan tindakan yang dapat menimbulkan kerugian terhadap warga negara.
Asas-asas umum pemerintahan yang baik juga dapat dipahami sebagai asas-asas umum yang dijadikan sebagai dasar dan tata cara dalam penyelenggaraan pemerintah yang layak, yang dengan cara demikian penyelenggara pemerintahan itu menjadi baik, sopan, adil dan terhormat, bebas dari kezaliman pelanggaran peraturan, tindakan penyalahgunaan wewenang dan tindakan sewenang-wenang.
Asas-asas umum pemerintahan yang baik memiliki arti penting dan fungsi sebagai berikut:
b. Bagi warga masyarakat, sebagai pencari keadilan, asas-asas umum pemerintah yang baik dapat dipergunakan sebaagi dasar gugatan sebagaimana disebutkan dalam pasal 53 UU No. 5/1986.
c. Bagi hakim TUN, dapat dipergunakan sebagai alat menguji dan membatalkan keputusan yang dikeluarkan badan atau pejabat TUN.
d. Selain itu, asas-asas umum pemerintahhan yang baik tersebut juga berguna bagi badan legislatif dalam merancang suatu undang-undang. 3
Dalam UU No. 28 Tahun 1999 tentang Penyelenggara Negara yang Bersih dan Bebas dari Korupsi, Kolusi, Nepotisme, berbeda dengan asas-asas umum pemerintahan yang baik dari negeri Belanda, dalam pasal 3 UU No. 28 Tahun 1999 disebutkan beberapa asas umum penyelenggaraan negara, yaitu sebagai berikut:
1. Asas kepastian hukum, yaitu asas dalam negara hukum yang mengutamakan landasan peraturan perundang-undangan, kepatutan, dan keadilan dalam setiap kebijakan penyelenggara negara.
2. Asas tertib penyelenggaraannegara, yaitu asas yang menjadi landasan keteraturan, keserasian, dan keseimbangan dalam pengendalian penyelenggara negara.
3. Asas kepentingan umum, yaitu asas yang mendahulukan kesejahteraan umum dengan cara yang aspiratif, akomodatif, dan selektif.
4. Asas keterbukaan, yaitu asas yang membuka diri terhadap hak masyarakat untuk memperoleh informasi yang benar, jujur, dan tidak diskriminatif tentang penyelenggaraan negara dengan tetap
3
memperhatikan perlindungan atas hak asas pribadi, golongan, dan rahasia negara.
5. Asas proporsionalitas, yaitu asas yang mengutamakan keseimbangan antara hak dan kewajiban penyelenggara negara.
6. Asas profesionalitas, yaitu asas yang mengutamakan keahlian yang berlandaskan kode etik dan ketentuan-ketentuan perundang-undangan yang berlaku.
7. Asas akuntabilitas, yaitu asas yang menentukan bahwa setiap kegiatan dan hasil akhir dari kegiatan penyelenggara negara harus dapat dipertanggungjawabkan kepada masyarakat atau rakyat sebagai pemegang kedaulatan tertinggi negara sesuai dengan ketentuan peraturan perundang-undangan yang berlaku. 4
Asas-asas yang tercantum dalam UU No. 28 Tahun 1999 tersebut pada awalnya ditunjukkan untuk para penyelenggara negara secara keseluruhan, berbeda dengan yang ada dalam asas- asas pemerintahan yang baik yang sejak semula hanya ditunjukkan pada pemerintahan dalam arti sempit, sesuai dengan istilah”bestuur” pada algemeen beginselen van behoorlijk bestuur, bukan regeringatau overheid,
yang mengandung arti pemeritah dalam arti luas. Seiring dengan perjalanan waktu, asas-asas dalam UU No. 28 Tahun 1999 tersebut diakui dan diterapkan dalam penyelenggaraan pemerintahan dan dalam proses peradilan di PTUN, yakni setelah adanya UU No. 9 Tahun 2004 Jo. UU No. 51 Tahun 2009 tentang Perubahan atas UU No. 5 Tahun 1986 tentang PTUN. Berdasarkan Pasal 53 ayat (2) poin a disebutkan: ”Keputusan Tata Usaha Negara yang digugat itu bertentangan dengan
4
asas-asas umum pemerintahan yang baik, ” dan dalam penjelasannya disebutkan;”Yang dimaksud dengan asas-asas umum pemerintahan yang baik adalah meliputi atas kepastian hukum, tertib penyelenggaraan negara, keterbukaan, proporsionalitas, profesionalitas, dan akutanbilitas, sebagaimana dimaksud dalam UU No. 28 Tahun 1999 tentang Penyelengaraan Negara yang bersih dan bebas dari Korupsi, Kolusi dan Nepotisme. Penyelenggaraan kepentingan umum dapat berwujud hal-hal diantaranya:
a. Memelihara kepentingan umum yang khusus mengenai kepentingan negara, di mana contohnya tugas pertahanan dan keamanan;
b. Memelihara kepentingan umum dalam arti kepentingan bersama dari warga negara yang tidak dapat dipelihara oleh warga negara sendiri yang contohnya adalah persediaan sandang pangan. Perumahan, kesejahteraan, dan lain-lain; c. Memelihara kepentingan bersama yang tidak seluruhnya dapat dilakukan
oleh para warga negara sendiri, dalam bentuk bantuan negara. Contohnya pendidikan dan pengajaran, kesehatan dan lain-lain.
d. Memelihara kepentingan dari warga negara perseorangan yang tidak seluruhnya dapat diselenggarakan oleh warga negara sendiri, dalam bentuk bantuan negara karena adakalanya negara memelihara seluruh kepentingan perseorangan tersebut yang contohnya adalah pemeliharaan fakir miskin, anak yatim, anak cacat dan lain-lain.
e. Memelihara ketertiban, keamanan dan kemakmuran setempat, yang contohnya adalah peraturan lalu lintas, pembangunan, perumahan dan lain-lain. 5
5
Telah disebutkan bahwa asas-asas umum pemerintahan yang baik merupakan konsep terbuka dan lahir dari proses sejarah sehingga dalam perkembangannya akan muncul perbedaan-perbedaan, termasuk perbedaan dengan asas yang lahir dan ada di negara asalnya, Belanda.
Peranan pemerintah pada Negara kesejahteraan sangat sentral karena diberi tugas untuk menyelenggarakan kesejahteraan rakyat. Untuk keperluan penyelenggaraan kesejahteraan itu, kepada pemerintah diberikan kewenangan untuk turut campur dalam segala aspek kehidupan bermasyarakat. Dengan kewajiban yang dibebankan di pundak pemerintah seperti dikemukakan di atas, pemerintah dituntut untuk terlibat secara aktif dalam dinamika kehidupan masyarakat.
Pada asasnya, setiap bentuk campur tangan pemerintah dalam pergaulan sosial harus berpedoman pada peraturan perundang-undangan sesuai dengan tuntutan asas legalitas sebagai konsekuensi dari asas Negara hukum. Akan tetapi, kelemahan asas legalitas yang sangat mengutamakan kepastian hukum mengakibatkan asas ini cenderung membuat pemerintah menjadi lamban untuk bertindak. Oleh karena itu, pemerintah diberi kewenangan untuk bertindak atas inisiatif sendiri untuk menyelesaikan persoalan-persoalan yang pada dasarnya belum ada aturannya. Dengan demikian, Markus Lukman mengemukakan bahwa freis ermessen
merupakan salah satu sarana yang memberikan ruang bergerak bagi pejabat atau badan badan administrasi Negara untuk melakukan tindakan tanpa harus terikat sepenuhnya kepada undang- undang.
dalam kenyataan praktik pemerintahan ternyata membuka peluang bagi penyalahgunaan kewenangan. Penyalahgunaan kewenangan akan membuka kemungkinan benturan kepentingan antara pejabat administrasi Negara dengan rakyat yang merasa dirugikan akibat penyalahgunaan kewenangan tersebut. Oleh karena itu, untuk menilai apakah tindakan pemerintah sejalan dengan asas Negara hukum atau tidak, dapat menggunakan asas- asas umum pemerintahan yang baik.6
Sistem penyelenggara pemerintahan negara merupakan unsur peningkatan dalam suatu negara. Oleh karena itu, maka tidak berlebihan apabila salah satu faktor-faktor penentu krisis nasional dan berbagai persoalan yang melanda bangsa Indonesia bersumber dari kelemahan pada bidang manajemen pemerintahan terutama pada bidang birokrasi, yang tidak menerapkan prinsip- prinsip tata pemerintahan yang baik.
Untuk mewujudkan pemerintahan yang baik tersebut maka jelas sangat dibutuhkan aparatur- aparatur negara, penyelenggara negara atau pegawai negeri yang bersih, propesional, disiplin dan menjunjung tinggi etika kepegawaian tersebut. Dalam mewujudkan pemerintahan yang baik tersebut aparatur negara dituntut untuk dapat terbuka kepada masyarakat agar tidak terjadinya penyalahgunaan wewenang.
B. Perumusan Masalah
Berdasarkan pada latar belakang tersebut di atas maka Skripsi yang berjudul ”Pertanggung Jawaban Hukum Bagi Pegawai Negeri Sipil (PNS) Dalam Penyalahgunaan Wewenang Ditinjau Dari Prespektif Hukum Administrasi Negara” akan dibatasi pada permasalahannya sebagai berikut:
6
a. Apa sajakah sanksi- sanksi Administrasi Negara yang diberlakukan terhadap Pegawai Negeri Sipil yang Menyalahgunakan Wewenang.
b. Bagaimanakah Pertanggung jawaban Pegawai Negeri Sipil yang Menyalahgunakan Wewenang.
c. Bagaimana prosedur penjatuhan sanksi administrasi terhadap Pegawai Negeri Sipil yang Menyalahgunakan Wewenang.
C. Tujuan Penelitian
Bertitik tolak dari permasalah yang dikemukakan diatas, tujuan yang ingin dicapai dalam penelitian ini terdiri dari:
a. Mengetahui pemberlakuan sanksi administrasi bagi Pegawai Negeri Sipil yang Menyalahgunakan Wewenang.
b. Mengetahui apa saja bentuk Pertanggung Jawaban Pegawai Negeri Sipil dalam hal Penyalahgunaan Wewenang.
c. Untuk mengetahui bagaimana Prosedur penjatuhan sanksi administrasi bagi Pegawai Negeri Sipil yang menyalahgunakan Wewenang.
D. Manfaat Penelitian
Penulis berharap penelitian ini nantinya dapat memberikan manfaat pemikiran baik secara teoritis maupun secara praktis.
a. Manfaat secara teoritis
b. Manfaat secara praktis
Dapat memberikan masukan bagi instansi yang terkait, dan informasi untuk pemahaman bagi instansi Negara maupun masyarakat demi meningkatkan kesadaran hukum, disiplin pegawai negeri sipil dalam melaksanakan tugas sebagai abdi Negara.
E. Metode Penelitian
Metode yang digunakan dalam penelitian ini adalah yuridis normatif. Metode penelitian normatif disebut juga sebagai penelitian doktrinal (doctrinal research) yaitu suatu penelitian yang menganalisis hukum baik yang tertulis di dalam buku (law as it is written in the book), maupun hukum yang diputus oleh hakim melalui proses pengadilan (law it is decided by the judge through judicial process). 7
Data yang disajikan dalam skripsi ini diambil dari data sekunder, antara lain : a) Bahan hukum primer, berupa peraturan perundang-undangan yang mengikat dan
ditetapkan oleh pihak yang berwenang. Bahan hukum primer dalam tulisan ini diantaranya Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945, Undang-Undang Nomor 43 Tahun 1999 tentang Pokok- Pokok Kepegawaian, Peraturan Pemerintah Nomor 53 Tahun 2010 tentang Disiplin Pegawai Negeri Sipil. . .
b) Bahan hukum sekunder, semua dokumen yang merupakan informasi, atau kajian yang berkaitan dengan Pegawai Negeri Sipil, seperti: seminar-seminar, jurnal-jurnal hukum, majalah-majalah, koran-koran, karya tulis ilmiah, dan beberapa sumber dari internet yang berkaitan dengan persoalan di atas.
7
c) Bahan hukum tersier, semua dokumen yang berisi konsep-konsep dan keterangan yang mendukung bahan hukum primer dan bahan hukum sekunder, seperti: kamus, ensiklopedia dan lain-lain.
Teknik pengumpulan data dalam penelitian ini dilakukan dengan cara penelitian kepustakaan (library research), yaitu penelitian yang dilakukan dengan cara meneliti bahan pustaka atau bahan yang disebut dengan data sekunder. Adapun data sekunder yang digunakan dalam penulisan skripsi ini antara lain berasal dari buku-buku baik koleksi pribadi maupun dari perpustakaan, artikel-artikel baik yang diambil dari media cetak maupun elektronik, dokumen-dokumen pemerintah, termasuk peraturan perundang-undangan.
F. Keaslian Penelitian.
G. Sistematika Penelitian
Bab I: Bab ini merupakan bab pendahuluan. Dalam bab ini akan dibahas mengenai, latar belakang, perumusan masalah, tujuan penelitian, manfaat penelitian, metode penelitian, keaslian penelitian, sistematika penelitian.
Bab II: Dalam Bab ini akan dibahas mengenai pengertian dari Pegawai Negeri Sipil, klasifikasi PNS serta perbandingan Undang- undang No. 8 Tahun 1974 dengan Undang-undang No. 43 Tahun 1999.
Bab III: Dalam Bab ini akan dibahas mengenai pengertian penyalahgunaan wewenang, pengertian sanksi pada umumnya khususnya sanksi Administrasi Negara, pemberlakuan sanksi administrasi bagi PNS, serta tujuan dan manfaat sanksi administrasi bagi PNS.
Bab IV: Dalam Bab ini akan dibahas mengenai contoh kasus dalam penyalahgunaan wewenang oleh PNS, pertanggung jawaban pegawai negeri sipil serta prosedur penjatuhan sanksi administrasi bagi pegawai negeri sipil.
