BAB II PENGATURAN BADAN USAHA MILIK DAERAH (BUMD) SEBELUM DIBERLAKUKAN UU NOMOR 23 TAHUN 2014 TENTANG PEMERINTAHAN DAERAH

Teks penuh

(1)

PEMERINTAHAN DAERAH E. Latar Belakang Lahirnya Badan Usaha Milik Daerah

Dalam perubahan regulasi, nomenklatur Badan Usaha Milik Daerah atau disingkat BUMD keluarnya baru beberapa dekade terakhir, khususnya setelah terbitnya Peraturan Menteri Dalam Negeri No. 3 Tahun 1998 tentang Bentuk Hukum Badan Usaha Milik Daerah (BUMD). Sebelum adanya BUMD, lebih sering menggunakan nomenklatur Perusahaan Daerah, hal ini sebagaimana terdapat pada UU 5/1962 tentang Perusahaan Daerah.

Keberadaan BUMD tidak terlepas dari perkembangan kebijakan terkait dengan Badan Usaha Milik Negara (BUMN). Pada awalnya, BUMN merupakan perusahaan-perusahaan negara baik yang berbentuk badan-badan berdasarkan hukum perdata maupun yang berbentuk badan hukum berdasarkan hukum publik antara lain yang berdasarkan Undang-Undang Perusahaan Indonesia diatur dengan Staatsblad Tahun 1927 Nomor 419. Dalam rangka mensingkronkan segala kegiatan ekonomi pada saat itu, Pemerintah mengeluarkan Perpu nomor 17 Tahun 1960 tentang Perusahaan Negara. Selanjutnya, dalam rangka menertibkan usaha negara berbentuk Perusahaan Negara terutama karena ada banyak usaha negara dalam bentuk Perusahaan Negara yang inefisien, maka Pemerintah menerbitkan Perpu Nomor 1 Tahun 1969 tentang Bentuk-Bentuk Usaha Negara. Dalam Perpu ini, ditetapkan bahwa usaha-usaha negara berbentuk perusahaan dibedakan dalam Perusahaan Jawatan (Perjan) yang didirikan dan diatur menurut

(2)

ketentuan-ketentuan dalam Indonesische Bedrijvenwet (Staatsblad Tahun 1927 Nomor 419), Perusahaan Umum (Perum) yang didirikan dan diatur berdasarkan ketentuan Undang-undang Nomor 19 Tahun 1960 tentang Perusahaan Negara, dan Persero yang merupakan penyertaan negara pada perseroan terbatas sebagaimana diatur dalam Kitab Undang-undang Hukum Dagang atau KUHD (Wetboek Van Koophandel, Staatsblad Tahun 1847 Nomor 23).26

Seiring dengan perkembangan zaman serta dalam rangka menjamin kepastian dan penegakan hukum mengingat terjadinya dualisme pengaturan pada Perseroan Terbatas yang selama ini diatur dalam KUHD (Staatsblad Tahun 1847 Nomor 23) dan Ordonansi Maskapai Andil Indonesia (Ordonnantie op de Indonesische Maatschappij op Aandeelen, Staatsblad 1939: 569 jo.717) Pemerintah menerbitkan Undang-Undang Nomor 1 Tahun 1995 tentang Perseroan Terbatas sebagai penganti Buku Kesatu Titel Ketiga Bagian Ketiga Pasal 36 sampai dengan Pasal 56 Kitab Undang-undang Hukum Dagang (Wetboek van Koophandel, Staatsblad 1847: 23) yang mengatur mengenai Perseroan Terbatas berikut segala perubahannya, terakhir dengan Undang-undang Nomor 4 Tahun 1971 dan Ordonansi Maskapai Andil Indonesia (Ordonnantie op de Indonesische Maatschappij op Aandeelen, Staatsblad 1939: 569 jo.717).27

Sejalan dengan terbitnya Undang-Undang Nomor 1 Tahun 1995, Pemerintah menerbitkan beberapa peraturan pemerintah sebagai peraturan pelaksana Perpu Nomor 1 Tahun 1969 yaitu Peraturan Pemerintah Nomor Nomor

26 Penjelasan Umum Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1962 tentang Perusahaan Daerah 27Safri Nugraha, Privatisasi BUMD Dalam Upaya Meningkatkan Kinerja, (Jakarta :

(3)

12 Tahun 1998 tentang Perusahaan Perseroan (Persero) dan Peraturan Pemerintah Nomor 13 Tahun 1998 tentang Perusahaan Umum. Namun demikian, mengingat bahwa Perpu 1 Tahun 1969 dan kedua Peraturan Pemerintah tersebut dianggap sudah tidak sesuai lagi dengan perkembangan zaman, serta didorong dengan terbitnya Undang-Undang Nomor 17 Tahun 2003 tentang keuangan Negara, Pemerintah menerbitkan Undang-Undang Nomor 19 Tahun 2003 tentang Badan Usaha Milik Negara yang hanya mengatur dua bentuk hukum badan usaha negara yaitu Perum dan Persero. Sementara Perjan, dengan terbitnya undang-undang ini, harus dirubah bentuk hukumnya menjadi Perum atau Persero.

Berbeda dengan BUMN yang definisinya telah ditetapkan Undang-Undang Nomor 19 Tahun 2003 tentang BUMN, istilah BUMD baru dikenal dalam Peraturan Mendagri Nomor 3 Tahun 1998 tentang Bentuk Hukum BUMD, tertuang dalam Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999 yang dirubah menjadi Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 Tentang Pemerintahan Daerah dan dirubah kembali menjadi Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 Tentang Pemerintahan Daerah. Hal ini dapat dimaklumi karena pendirian dan pengaturan BUMD sampai saat ini masih tunduk dengan Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1962 Tentang Perusahaan Daerah walaupun undang-undang ini telah dicabut dengan Undang-Undang Nomor 6 Tahun 1969, namun karena ditegaskan bahwa Undang-undang nomor 5 tahun 1962 tentang Perusahaan Daerah tidak berlaku sejak diterbitkannya undang-undang pengganti, dan sampai sekarang belum ada undang-undang penggantinya, maka Undang-undang Nomor 5 tahun 1962 tentang Perusahaan Daerah masih berlaku sampai sekarang.

(4)

Undang-undang Nomor 5 tahun 1962 tentang Perusahaan Daerah merupakan undang-undang yang penyusunannya diilhami dari terbitnya Perpu Nomor 17 Tahun 1960 tentang Perusahaan Negara. Berdasarkan Undang-undang Nomor 5 tahun 1962 tentang Perusahaan Daerah, Perusahaan Daerah adalah perusahaan yang seluruh atau sebagian besar modalnya berasal dari kekayaan daerah yang dipisahkan. Mengingat bahwa pembinaan Pemerintahan Daerah berada di bawah tanggung jawab Menteri Dalam Negeri, maka peraturan pelaksana Undang-undang Nomor 5 tahun 1962 tentang Perusahaan Daerah diterbitkan oleh Mendagri baik berupa Peraturan menteri Dalam Negeri seperti Peraturan Menteri Dalam Negeri 1 Tahun 1984 tentang Tata Cara Pembinaan dan Pengawasan Perusahaan Daerah, Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 3 Tahun 1990 tentang Pengelolaan Barang Milik Perusahaan Daerah. Sejak terbitnya Undang-undang Nomor 1 Tahun 1995 tentang Perseroan Terbatas dan Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 3 Tahun 1998 tentang Bentuk Hukum BUMD, maka sebagian BUMD ada yang berbentuk Perseroan Terbatas.28

Bentuk hukum badan hukum BUMD menurut Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 3 Tahun 1998 tentang Bentuk Hukum BUMD dapat berupa Perusahaan Daerah atau PD dan Perseroan Terbatas atau PT, kemudian dalam oprasionalnya setiap BUMD tunduk pada masing masing ketentuan yang mengatur tentang badan hukum masing-masing, dengan kata lain bagi Perusahaan Daerah berlaku ketentuan tentang Perusahaan Daerah sebagaimana yang diatur dalam Undang-undang Nomor 5 Tahun 1962 tentang Perusahaan Daerah

28 Murwadi Hastiar “Sekilas Sejarah BUMD, http://bumd.wordpress.com, diakses tanggal

(5)

sedangkan untuk BUMD yang bentuk badan hukumnya Perseroan Terbatas berlaku undang-undang yang mengatur tentang Perseroan Terbatas yang untuk saat ini diatur dalam Undang-undang Nomor 40 Tahun 2007 tentang Perseroan Terbatas.

Mensikronkan segala kegiatan ekonomi pada saat itu, Pemerintah mengeluarkan Perpu nomor 17 Tahun 1960 tentang Perusahaan Negara. Selanjutnya, dalam rangka menertibkan usaha negara berbentuk Perusahaan Negara terutama karena ada banyak usaha negara dalam bentuk Perusahaan Negara yang inefisien, maka Pemerintah menerbitkan Perpu Nomor 1 Tahun 1969 tentang Bentuk-Bentuk Usaha Negara.

Perpu ini, ditetapkan bahwa usaha-usaha negara berbentuk perusahaan dibedakan dalam Perusahaan Jawatan (Perjan) yang didirikan dan diatur menurut ketentuan-ketentuan dalam Indonesische Bedrijvenwet (Staatsblad Tahun 1927 Nomor 419), Perusahaan Umum (Perum) yang didirikan dan diatur berdasarkan ketentuan UU 19 Prp. Tahun 1960 tentang Perusahaan Negara, dan Persero yang merupakan penyertaan negara pada perseroan terbatas sebagaimana diatur dalam Kitab Undang-undang Hukum Dagang atau KUHD (Wetboek Van Koophandel, Staatsblad Tahun 1847 Nomor 23).

Seiring dengan perkembangan zaman serta dalam rangka menjamin kepastian dan penegakan hukum mengingat terjadinya dualisme pengaturan pada Perseroan Terbatas yang selama ini diatur dalam KUHD (Staatsblad Tahun 1847 Nomor 23) dan Ordonansi Maskapai Andil Indonesia (Ordonnantie op

(6)

deIndonesische Maatschappij op Aandeelen, Staatsblad 1939: 569 jo.717) Pemerintah menerbitkan Undang-Undang Nomor 1 Tahun 1995 tentang Perseroan Terbatas sebagai penganti Buku Kesatu Titel Ketiga Bagian Ketiga Pasal 36 sampai dengan Pasal 56 Kitab Undang-undang Hukum Dagang (Wetboek van Koophandel, Staatsblad 1847: 23) yang mengatur mengenai Perseroan Terbatas berikut segala perubahannya, terakhir dengan Undang-undang Nomor 4 Tahun 1971 dan Ordonansi Maskapai Andil Indonesia (Ordonnantie op de Indonesische Maatschappij op Aandeelen, Staatsblad 1939: 569 jo.717).29

Sejak itu, Pemerintah Pusat mendirikan berbagai perusahaan milik Negara (BUMN). Pemerintah Pusat juga mendorong Pemerintah Swatantra Tk I dan Tk II Sejarah BUMD dilihat dari sisi perubahan politik dalam negeri, sebenarnya rujukan utama tentang sejarah BUMD adalah Penjelasan Umum Undang-undang No.5 Tahun 1962 (UU 5/1962) tentang Perusahaan Daerah. Kehadiran BUMD di Indonesia mempunyai latar belakang yang sama dengan BUMN, yakni terkait dengan nasionalisasi perusahaan-perusahaan milik Belanda di Indonesia.

Pada tahun 1957 Presiden Soekarno mengumumkan penyatuan Irian Barat dengan Indonesia, karena Perserikatan Bangsa-bangsa (PBB) gagal mengeluarkan resolusi yang menghimbau agar Belanda mau berunding dengan Indonesia untuk masalah Irian Barat. Penyatuan Irian Barat tersebut menjadi titik awal nasionalisasi perusahaan-perusahaan milik Belanda yang beroperasi di Indonesia.

29Ibid.

(7)

pada waktu itu (sekarang setingkat Provinsi dan Kabupaten) untuk mendirikan perusahaan milik Daerah guna mendorong percepatan pertumbuhan ekonomi dan meningkatkan jumlah produksi (berbagai barang dan jasa) yang waktu itu sangat dibutuhkan masyarakat. Perkembangan di tingkat Pusat direspons dengan antusias oleh Pemerintah Daerah Swatantra.

Perusahaan-perusahaan daerah yang didirikan oleh daerah waktu itu pada umumnya merupakan perusahaan yang tidak mengutamakan mencari keuntungan semata, melainkan ditujukan kepada terwujudnya fungsi sosial dari perusahaan itu terhadap Daerah; misalnya dalam bentuk percepatan produksi dan penyaluran barang dan jasa dan pembukaan lapangan kerja.

Memasuki tahun 1960-an, Pemerintah Pusat melihat indikasi bahwa kegiatan ekonomi (bisnis) yang dilakukan di Daerah kurang tertata dan kurang jelas kaitan dan kontribusinya terhadap pembangunan nasional. Karena itu, dilakukan penataan kembali, baik statusnya maupun organisasinya. Sejalan dengan itu, diterbitkan Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat Sementara (MPRS) No.I/MPRS/1960. Dalam Ketetapan tersebut antara lain disebutkna bahwa dalam rangka pemberian otonomi yang riil dan luas kepada Daerah-daerah dengan mengingat kemampuan Daerah masing-masing, dipandang perlu untuk menetapkan dasar-dasar untuk mendirikan Perusahaan Daerah.30

Prinsip desentralisasi dalam pemerintahan sebagaimana diamanatkan oleh Undang-undang Dasar (UUD) waktu itu, menghendaki agar Daerah Swatantra

30Ibid.

(8)

dapat mengatur dan mengurus rumahtangganya sendiri dengan sebaik-baiknya. Untuk dapat melaksanakan maksud tersebut, maka diperlukan adanya sumber-sumber keuangan yang memberikan cukup kemampuan dan kekuatan kepada Daerah Swatantra. Hasil Perusahaan Daerah adalah salah satu pendapatan pokok di Daerah. Berhubung dengan itu, makaselain perusahaan yang mengutamakan kemanfaatan umum, dapat pula didirikan perusahaan yang khusus dimaksudkan untuk menambah penghasilan Daerah, sekaligus untuk mempertinggi produksi.31

31Gunawan Sumodiningrat, Pembangunan Daerah dan Pemberdayaan Masyarakat,

(Jakarta : Bina Rena Pariwara, 2007), hlm.8

Titik berat kegiatan Perusahaan Daerah ditujukan ke arah pembangunan Daerah, dan pembangunan ekonomi nasional umumnya, untuk memenuhi kebutuhan rakyat, dengan mengutamakan industrialisasi. Oleh karena itu, sebagian dari laba yang diperoleh Perusahaan Daerah diwajibkan disediakan bagi dana pembangunan Daerah yang bersangkutan.

Di samping itu, untuk kepentingan pembangunan Daerah, segala dana dan sumberdaya (funds and forces) masyarakat juga dimobilisasi dan koperasi dan swasta harus diikutsertakan secara aktif dalam pendirian Perusahaan Daerah. Namun, pengikutsertaan swasta tersebut tetap dengan pokok pikiran bahwa Perusahaan Daerah adalah perusahaan yang modalnya untuk seluruhnya terdiri dari kekayaan Daerah yang dipisahkan. Artinya, Perusahaan Daerah adalah perusahaan yang sepenuhnya dikuasai oleh Pemerintah Daerah.

(9)

Dengan latar belakang pemikiran seperti itu, saham Perusahaan Daerah dibedakan menjadi saham prioritet dan saham biasa, dimana saham prioritet hanya bisa dikuasai oleh Daerah, baik Daerah Tingkat I ataupun Daerah Tingkat II. Namun, apabila modal Perusahaan Daerah seluruhnya terdiri atas kekayaan satu Daerah, maka modalnya tidak perlu dirupakan saham-saham.

F. Dasar Hukum Pembentukan Badan Usaha Milik Daerah

Istilah BUMD terdapat di dalam Undang-undang Nomor 22 tahun 1999 tentang Pemerintah Daerah, Pasal 84 undang-undang tersebut menyebutkan bahwa Pemerintah Daerah mendirikan BUMD, didirikan dengan Peraturan Daerah. Ketentuan tersebut belum memberikan definisi yang jelas tentang BUMD. Selanjutnya Undang-undang Nomor 22 tahun 1999 dirubah dengan Undang-undang Nomor 32 tahun 2004 tentang Pemerintah Daerah, dan terakhir dengan Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 Tentang Pemerintah Daerah juga belum memberikan definisi yang tegas tentang defenisi BUMD, namun pada Pasal 331 Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 disebutkan bahwa Pemerintah Daerah dapat mendirikan BUMD yang pembentukan, penggabungan, pelepasan kepemilikan, dan/atau pembubarannya ditetapkan dengan Peraturan Daerah yang berpedoman pada peraturan perundang-undangan. Perundang-undangan di atas tidak memberikan definisi maupun batasan yang jelas tentang BUMD.

Sebenarnya jika merujuk pada Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1962 Tentang Perusahan Daerah, Undang-undang ini memberikan definisi yang jelas tentang Perusahaan Daerah, Pasal 2 Undang-undang Nomor 5 tahun 1962 menyebutkan bahwa Perusahaan Daerah ialah semua perusahaan yang modalnya

(10)

untuk seluruhnya atau untuk sebagian merupakan kekayaan Daerah yang dipisahkan, kecuali jika ditentukan lain dengan atau berdasarkan undang-undang”.

BUMD merupakan perusahaan yang modalnya seluruhnya atau sebahagian merupakan kekayaan daerah yang dipisahkan, sehingga Perusahaan Daerah juga merupakan BUMD. Ketentuan didalam Pasal 2 Undang-undang Nomor 5 Tahun 1962 tersebut memberikan batasan tentang BUMD atau Perusahaan Daerah, dinyatakan bahwa BUMD merupakan perusahan yang modalnya berasal dari kekayaan Pemda yang dipisahkan, kekayaan daerah yang dipisahkan dapat diartikan sebagai kekayaan daerah yang dilepaskan dari penguasaan umum yang semula pertanggungjawabannya melalui angaran belanja daerah yang kemudian setelah dipisahkan menjadi modal BUMD akan dipertanggung jawabkan tersendiri.32

Pasal 4 Undang-undang Nomor 19 Tahun 2003 tentang Badan Usaha Milik Negara yang menyatakan modal BUMN merupakan dan berasal dari kekayaan negara yang dipisahkan, pengertian kekayaan negara yang dipisahkan dijelaskan dalam penjelasan Pasal 4 Undang-undang Nomor 19 Tahun 2003 tentang BUMN sebagai pemisahan kekayaaan negara dari Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN) pada BUMN untuk selanjutnya di bina dan dikelola tidak lagi didasarkan pada sistem APBN namun pembinaan dan pengelolaannya didasarkan pada prinsip-prinsip pengelolaan perusahaan yang sehat.33

32 Penjelasan Pasal 2 Undang-undang Nomor 5 Tahun 1962 tentang Perusahaan Daerah 33 Penjelasan Pasal 4 Undang-undang Nomor 19 Tahun 2003 tentang Badan Usaha Milik

Negara (BUMN)

Jika di perhatikan dengan seksama bahwa tidak ada perbedaan yang mendasar tentang pengertian kekayaan yang dipisahkan antara kedua undang-undang tersebut,

(11)

namun Undang-undang Nomor 19 Tahun 2003 tentang BUMN lebih jelas memberikan arahan tentang pembinaan dan pengelolaan kekayaan yang dipisahkan tersebut dengan didasarkan pada prinsip-prinsip pengelolaan perusahaan yang baik.

Pasal 6 Undang-undang Nomor 17 tahun 2003 tentang Keuangan Negara menyatakan Perusahan Daerah adalah badan usaha yang seluruhnya atau sebahagian modalnya dimiliki oleh Pemerintah Daerah. Selanjutnya Menteri Dalam Negeri melalui keputusannya Nomor 153 tahun 2004 tentang Pedoman Pengelolaan Barang Daerah Yang Dipisahkan pada konsideran huruf “b” menyatakan bahwa Perusahaan Daerah atau BUMD merupakan badan usaha yang seluruh atau sebahagian modalnya berasal dari kekayaan daerah yang dipisahkan.

Pasal 5 Undang-undang Nomor 5 tahun 1962 tentang Perusahaan Daerah menjelaskan bahwa Perusahaan Daerah atau BUMD merupakan suatu kesatuan produksi yang sifatnya memberi jasa dengan menyelenggarakan usaha yang memberikan kemanfaatan bagi masyarakat banyak serta memupuk pendapatan. Dalam penjelasan pasal ini ditegaskan bahwa Perusahaan Daerah itu adalah kesatuan produksi (regional), yaitu kesatuan produksi dalam arti yang luas, yang meliputi perusahaan yang memberi jasa, menyelenggarakan kemanfaatan umum yang bersifat nasional untuk kebutuhan seluruh masyarakat dan tidak termasuk dalam bidang usaha yang diselenggarakan oleh Pemerintah Pusat. Perusahaan Daerah dalam menunaikan tugasnya selalu memperhatikan daya guna yang sebesar-besarnya dengan tidak melupakan tujuan perusahaan untuk ikut serta dalam pembangunan daerah khususnya dan pembangunan ekonomi nasional

(12)

umumnya dalam rangka ekonomi terpimpin untuk memenuhi kebutuhan rakyat dengan mengutamakan industrialisasi dan ketentraman serta kesenangan kerja dalam perusahaan menuju masyarakat yang adil dan makmur materiil dan spiritual.34

Sangat sulit untuk merinci dengan tegas tentang urusan rumah tangga daerah dan urusan rumah tangga pemerintah pusat, karena perincian yang mungkin dibuat tidak akan sesuai dengan perkembangan kehidupan masyarakat baik di daerah maupun di pusat. Urusan-urusan yang tadinya termasuk lingkungan daerah karena perkembangan keadaan dapat dirasakan tidak sesuai lagi apabila masih diurus oleh daerah itu karena urusan tersebut sudah meliputi kepentingan yang lebih luas dari pada daerah itu sendiri. Sehubungan dengan hal itu, Pasal 5 Undang-undang Nomor 5 Tahun 1962 tentang Perusahaan Daerah menetapkan bahwa Perusahaan yang dapat didirikan oleh daerah ialah: perusahaan-perusahaan yang bergerak dalam lapangan yang sesuai dengan urusan rumah tangganya menurut kemampuan/kekuatan masing-masing Daerah. Demikian pula tidaklah mungkin memberi perincian secara tegas dari cabang-cabang produksi yang penting bagi Daerah dan yang menguasai hajat hidup di Daerah oleh karena segala sesuatu erat hubungannya dengan perkembangan dan kemajuan masyarakat di Daerah. Sebagai contoh yang harusnya diusahakan oleh Perusahaan Daerah yang modalnya untuk seluruhnya merupakan kekayaan Daerah dapat disebutkan Perusahaan Air Minum. Perusahaan Tanah untuk Pembangunan Perumahan, Perusahaan Pasar, Perusahaan Pembangunan Perumahan Rakyat.35

34 Penjelasan Pasal 5 Undang-undang Nomor 5 tahun 1962 tentang Perusahaan Daerah 35Ibid.

(13)

Berdasarkan penjelasan Pasal 5 di atas dapat disimpulkan bahwa ada dua jenis atau pola BUMD, yaitu :36

1. BUMD yang berorientasi pada pelayanan masyarakat (public service), bertujuan untuk sebesar besarnya memberikan pelayaan yang memadai kepada masyarakat, sehinga untuk jenis ini didirikanlah BUMD yang core bisnisya berhubungan dengan penyaluran kebutuhan yang mempengaruhi hajat hidup masyarakat banya.

2. BUMD yang berorientasi pada pencapaian keuntungan atau laba (provit orientied) didirikan hanya semata-mata untuk memberikan kontribusi kepada Pemerintah Daerah, biasanya BUMD ini memiliki core bisnis yang lebih kompetitif, seperti BUMD yang bergerak dalam bidang perbankan maupun perkebunan.

G. Perkembangan Badan Usaha Milik Daerah di Indonesia

Badan usaha milik negara yang dikelola oleh pemerintah daerah disebut badan usaha milik daerah (BUMD). Perusahaan daerah adalah perusahaan yang didirikan oleh pemerintah daerah yang modalnya sebagian besar/seluruhnya adalah milik pemerintah daerah. Tujuan pendirian perusahaan daerah untuk pengembangan dan pembangunan potensi ekonomi di daerah yang bersangkutan. Contoh perusahaan daerah antara lain : Perusahaan Air Minum (PDAM) dan Bank Pembangunan Daerah (BPD). Badan Usaha Milik Daerah (BUMD) memiliki kedudukan sangat panting dan strategis dalam menunjang pelaksanaan otonomi.

(14)

Badan Usaha Milik Daerah (sub-national State Owned Enterprise) telah menjadi salah satu bentuk badan usaha yang diakui di Indonesia semenjak diundangkannya Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1962 tentang Perusahaan Daerah. Kehadiran Badan Usaha Milik Daerah (BUMD) ini diharapkan menjadi salah satu pilar perekonomian di Indonesia pada era otonomi daerah saat ini. Hal ini terbukti dari banyaknya potensi bisnis di setiap daerah yang sangat prospektif. Buktinya hingga tahun 2015 tercatat sudah berkembang 1.007 BUMD dengan total aset mencapai Rp.500 triliun. Dari jumlah tersebut secara umum di berbagai daerah terbagi dalam lima sektor andalan yakni perbankan, jasa penyedia air minum, pertambangan, perdagangan (pasar) dan aneka usaha dan industri.37

Perusahaan milik daerah atau BUMD adalah perusahaan yang didirikan dan dimiliki oleh Pemerintah Daerah, baik tingkat Provinsi atau tingkat Kabupaten/Kota.38 Pembentukan dan pengelolaan BUMD ini adalah kewenangan Pemerintah Daerah yang secara tegas diamanatkan dalam Peraturan Pemerintah No.25 Tahun 2000 tentang Kewenangan Pemerintah dan Kewenangan Provinsi Sebagai Daerah Otonom. Pemerintah Daerah memiliki peran penting dalam suatu BUMD yaitu sebagai pemilik tunggal untuk BUMD yang berbentuk hukum Perusahaan Daerah atau pemilik secara mayoritas untuk BUMD yang berbentuk hukum Perseroan Terbatas.39

37 Wawan Zulmawan, Kenapa Harus BUMD, (Jakarta : Jala Permata Aksara, 2016), hlm.6 38Ibid, hlm.1

39 Pasal 2 Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 3 Tahun 1998 Tentang Bentuk Hukum

(15)

Hakikat BUMD yang memiliki peran strategis tidak diikuti dengan pengeloaannya yang optimal. Data yang diperoleh dari Badan Pengawasan Keuangan dan Pembangunan (BPKP) di tahun 2014 menunjukkan bahwa dari 1.007 BUMD dengan aset sebesar Rp. 340,118 triliun hanya mendapat laba sebesar Rp. 10,372 triliun atau rata-rata rasio laba terhadap aset (ROA) sebesar 3,0 persen.40 Data dari Badan kerjasama BUMD seluruh Indonesia memperlihatkan bahwa dari 1.113 BUMD, hanya sekitar 40% (empat puluh persen) yang masuk kategori sehat. Mayoritas BUMD dengan nilai aset totalnya mencapai Rp 400 triliun sekarang ini, dalam kondisi stagnan atau dalam kondisi tinggal papan nama BUMD yang sehat tersebut berada di Pulau Jawa.41

Permasalahan yang sering ada di banyak BUMD adalah kinerja keuangan yang rendah sehingga fungsinya sebagai salah satu sumber pendapatan daerah tidak tercapai karena bagi hasil/laba yang diberikan ke Pemerintah Provinsi atau Kabupaten/kota sangat kecil dan bahkan banyak yang merugi.42

40 Badan Pengawasan Keuangan dan Pembangunan, ”Reviu Literatur Pengelolaan Badan

Usaha Milik Daerah (BUMD)”, http://www.bpkp.go.id/,diakses tanggal 01 Juli 2017

41 Wawan Zulmawan, Op.Cit, hlm..96

42 Sherly Simanjuntak & Mahendra Putra Kurnia, 2013, “Analisis Yuridis Terhadap

Perubahan Status Badan Hukum Bank Pembangunan Daerah Kaltim (BPD Kaltim) Dari Perusahaan Daerah Menjadi Perseroan Terbatas”, Jurnal Beraja Niti Volume 2 Nomor 10, Samarinda, 2014, hlm. 2 diakses melalui http//www. http://id.portalgaruda.org. tanggal 01 Juli 2017.

Sebagai salah satu contoh yaitu Provinsi Sumatera Utara, di Sumatera Utara sedikitnya ada 8 BUMD milik Pemerintah Provinsi Sumut baik berbentuk Perusahaan Daerah (PD) maupun Perseroan Terbatas (PT) yaitu PD Aneka Industri dan Jasa, PD Air Minum (PDAM) Tirtanadi, Perseroan Terbatas Bank Sumatera Utara, Perseroan

(16)

Terbatas Prasarana Pembangunan Sumatera Utara (PT PPSU), PT Kawasan Industri Medan, PT Asuransi Bangun Askrida dan PD Perhotelan Provinsi Sumatera Utara.43 Namun yang terjadi di tahun 2014 BUMD- BUMD di Sumatera Utara tidak memberikan profit yang setara dengan input yang diberikan berupa penyertaan modal dari Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah (APBD), sehingga menjadi beban keuangan daerah, seperti PT Tirtanadi, PT PPSU dan PD Perhotelan Provinsi Sumatera Utara (PD Perhotelan Provsu) hanya mencapai 12,19% dari jumlah laba yang seharusnya.44

Kinerja keuangan yang rendah ini disebabkan oleh berbagai problematika BUMD :45

1. Dasar hukum pengaturan BUMD yaitu UU Perusda telah dicabut dengan Undang-Undang 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah namun belum melahirkan peraturan pelaksana yang dapat dijadikan acuan bagi BUMD di seluruh Indonesia, melainkan hanya berdasarkan pada Perda masing-masing daerah yang belum tentu sama.

2. Prinsip pengelolaan BUMD masih terkontaminasi dengan sistem birokrasi. Campur tangan pemerintah daerah dalam kinerja BUMD membuat lambannya

43 Sinar Indonesia Baru, 2014, “Pengelolaan 8 BUMD Sumut Jangan Sarat Kepentingan

Politisasi”, http://hariansib.cm, diakses tanggal 01 Juli 2017

44Sinar Indonesia Baru, 2014, “Likuidasi BUMD yang Merugi”, http://hariansib.com,

diakses tanggal 01 Juli 2017

45 Reydonnyzar Moenek, “Rakernas Revitalisasi BUMD, Pemantapan Penerapan

PPKBLUD dan Optimalisasi Pengelolaan Barang Milik Daerah tentang “Problematik, Peluang, Tantangan dan Strategi Pengelolaan BUMD, BLUD dan BMD”, Direktur Jenderal Bina Keuangan Daerah (Kemendagri), melalui http://sitikhoiriyah.blogspot.co.id, diakses pada tanggal 01 Juli 2017

(17)

kinerja badan usaha menghadapi perubahan situasi dan kondisi bisnis dikarenakan segala keputusan bisnis baik yang bersifat strategis maupun keputusan-keputusan konvensional lainnya harus melalui ijin pemerintah. Ketiga, tidak efisiennya pengoperasian suatu BUMD. Hal ini mengakibatkan pemborosan dana disana-sini dan para pengelolanya tidak memiliki keahlian yang cukup. Selain faktor tersebut, kinerja BUMD dipengaruhi oleh bentuk hukumnya. Pemilihan jenis badan usaha ataupun badan hukum yang akan dijadikan sebagai sarana usaha tergantung pada keperluan pendirinya.

H. Tujuan Pendirian Badan Usaha Milik Daerah

Pasal 5 ayat (2) Undang-undang Nomor 5 tahun 1962 tentang Perusahaan Daerah menegaskan tujuan pendirian Perusahaan Daerah adalah untuk turut serta melaksanakan pembangunan Daerah khususnya dan pembangunan ekonomi nasional umumnya dalam rangka memenuhi kebutuhan rakyat menuju masyarakat yang adil dan makmur.

Tidak berbeda dengan otonomi daerah yang memberikan kesempatan seluas luasnya kepada Pemda untuk mencari sumber-sumber penghasilan bagi peningkatan pendapatan asli daerah sebagai salah satu modal pembangunan daerahnya, sehingga Pemerintah Daerah mendirikan BUMD yang berbasis pada sumber daya alam yang dimiliknya. Pendirian BUMD oleh Pemda merupakan salah satu cara untuk memenuhi pendapatan asli daerah, pendirian ini merupakan upaya Pemda untuk menambah sumber pendapatan daerah dari hasil pengelolaan kekayaan daerah yang dipisahkan. sebagai mana yang diatur didalam Pasal 285

(18)

huruf “a” angka 4 Undang-undang Nomor 23 tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah. Ada beberapa hal yang mendasari pendirian suatu BUMD antara lain :46 1. Alasan ekonomis, yaitu sebagai langkah mengoptimalisasikan potensi

ekonomi di daerah dalam upaya menggali dan mengembangkan sumber daya daerah, memberikan pelayanan masyarakat (public services) dan mencari keuntungan (provit motive).

2. Alasan strategis, yaitu mendirikan lembaga usaha yang melayani kepentingan publik, yang mana masyarakat atau pihak swasta lainnya tidak (belum) mampu melakukannya, baik karena investasi yang sangat besar, risiko usaha yang sangat besar, maupun eksternalitasnya sangat besar dan luas.

3. Alasan budget, yaitu sebagai upaya dalam mencari sumber pendapatan lain di luar pajak, retribusi dan dana perimbangan dari pemerintah pusat untuk mendukung pelaksanaan fungsi-fungsi pemerintahan di daerah.

Pasal 8 ayat (3) Undang-undang Nomor 5 Tahun 1962 tentang Perusahaan Daerah, menegaskan bahwa selain Pemerintah Daerah pihak swasta juga dapat menyertakan sahamnya dalam suatu BUMD yang didirikan Pemerintah Daerah, masuknya pemegang saham lain selain Pemerintah Daerah dapat memberikan modal yang lebih banyal lagi, yang kemudian akan digunakan untuk pengembangan usaha BUMD, sehingga masuknya pihak diluar Pemerintah Daerah dalam suatu BUMD memberikan manfaat untuk peningkatan pendapatan asli daerah.

46Chairil Furkan “Badan Usaha Milik daerah Sudah Rawan”, http://www.wordpress.com,

(19)

Sejak diundangkannya Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 Tentang Pemerintahan Daerah sebagaimana telah diubah beberapa kali terakhir dengan Undang-Undang Nomor 9 Tahun 2015, Badan Usaha Milik Daerah (BUMD) baru didefinisikan secara jelas, yaitu dalam BAB XII tentang BUMD yang terdiri dari 13 pasal. Terhadap perusahaan-perusahaan milik daerah yang sudah mulai beroperasi sebelum undang-undang ini berlaku, wajib untuk menyesuaikan dengan ketentuan dalam undang-undang ini dalam jangka waktu paling lama tiga tahun terhitung sejak undang-undang berlaku.47

Sebelumnya, BUMD sebagai perusahaan milik daerah diatur dengan UU No. 5 Tahun 1962 tentang Perusahaan Daerah, sehingga seluruh perusahaan milik pemerintah daerah disebut Perusahaan Daerah. Namun, dengan berlakunya UU No. 23 Tahun 2014, UU No. 5 Tahun 1962 tersebut menjadi tidak berlaku,48 hanya saja peraturan pelaksananya selama tidak bertentangan dengan UU No. 23 Tahun 2014 dinyatakan masih tetap berlaku.49

Istilah perusahaan daerah berubah menjadi BUMD sejak adanya Instruksi Menteri Dalam Negeri No. 5 Tahun 1990 tentang Perubahan Bentuk BUMD ke dalam dua bentuk Perumda dan Perseroda, penggunaan istilah perusahaan daerah bergeser menjadi BUMD. Sesuai Instruksi Menteri Dalam Negeri No. 5 Tahun 1990 tersebut, Menteri Dalam Negeri telah memerintahkan kepada para Kepala Daerah untuk mengganti bentuk Perusahaan Daerah menjadi Perusahaan Umum

47 Pasal 402 ayat (2) Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 Tentang Pemerintahan

Daerah

48 Pasal 409 huruf a Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 Tentang Pemerintahan

Daerah

(20)

Daerah (Perumda) atau Perusahaan Perseroan Daerah (Perseroda). Namun, instruksi tersebut tidak diikuti terbitnya peraturan pelaksana pengelolaan BUMD dengan bentuk yang baru.

Selanjutnya, pada tahun 1998, tepatnya berdasarkan Peraturan Menteri Dalam Negeri (Permendagri) No. 3 Tahun 1998 tentang Bentuk Hukum BUMD, BUMD dibagi dalam dua bentuk yaitu Perusahaan Daerah dan Perseroan Terbatas, sehingga istilah Perusahaan Daerah kembali muncul, dan jika dilihat dari penggunaan istilahnya, Permendagri No. 3 Tahun 1998 mengelompokkan Perusahaan Daerah sebagai salah satu bentuk dari BUMD.

Dibandingkan antara satu peraturan dengan peraturan perundang-undangan lainnya terkait BUMD, tidak dipungkiri masih terdapat aturan yang berbeda dalam menginterpretasikan BUMD dan beberapa penjelasannya tidak lagi relevan dengan UU No. 23 Tahun 2014. Bahkan, masih terdapat BUMD yang belum siap mengganti penyelenggaraan perusahaan daerahnya dengan mekanisme BUMD sesuai UU No. 23 Tahun 2014 karena masih menggunakan mekanisme Perusahaan Daerah berdasarkan UU No. 5 Tahun 1962, sedangkan UU tersebut sudah tidak berlaku lagi. Kondisi ini berpotensi menimbulkan permasalahan legalitas penyelenggaraan BUMD di masa depan, terlebih lagi dengan belum diterbitkannya peraturan pemerintah sebagai ketentuan lebih lanjut pengelolaan BUMD sebagaimana dimaksud pada Pasal 343 ayat (2) UU No. 23 Tahun 2014.

Figur

Memperbarui...

Referensi

Memperbarui...