RUANG UTAMA
Pendahuluan
Birokrasi pada awalnya tumbuh dan berkembang sebagai suatu tatanan yang merupakan kebutuhan alami yang harus mampu menjamin sistem pemerintahan yang bersih dan berwibawa. Birokrasi di Indonesia berada pada tingkat pemerintahan pusat, provinsi, kabupaten/kota, kecamatan dan kelurahan sehingga yang menjadi sorotan adalah birokrasi pemerintahan sebagai sebuah sistem, tatanan dan sekaligus tingkatan birokrasi pemerintahan mulai dari yang paling atas hingga paling bawah. Dalam birokrasi, ada banyak faktor yang mempengaruhi keber-adaannya, yaitu: mental, perilaku, karakteristik, dan kinerjanya. Pe-layanan birokrasi kepada publik menjadi keutamaan tugas rutin yang harus terdapat dalam setiap organisasi. Sehingga seringkali orang awam menilai bahwa birokrasi identik dengan pelayanan publik yang diterima masyarakat.
Sebagai sebuah konsep yang
ideal maka birokrasi dalam
Pemerintahan Indonesia menjadi fokus bagi terwujudnya pemerintahan yang baik. Dalam rangka me-wujudkan tata pemerintahan yang bersih dan berwibawa tersebut, prioritas pembangunan bidang pe-nyelenggaraan negara Indonesia pasca Pemilu 2004 diarahkan pada reformasi birokrasi dengan fokus pada: upaya-upaya peningkatan kinerja birokrasi pemerintah agar mampu memenuhi kebutuhan ma-syarakat; meningkatkan kualitas pe-layanan kepada masyarakat; dan mengurangi secara signifikan tingkat penyalahgunaan kewenangan di lingkungan aparatur pemerintahan; meningkatkan kualitas pengawasan internal, eksternal dan pengawasan masyarakat serta mempercepat tindak lanjut hasil pengawasan dan pemeriksaan
Berbagai kegiatan yang telah dilakukan oleh Pemerintah RI dalam
MANAJEMEN ORGANISASI BIROKRASI
Aos Kuswandi
Abstract
As a part of state organizations, bureaucracy also needs to be reform: its performances, its structures, and the mentality of the bureaucracy apparatus. In this paper try to look up how to manage a new model of bureaucracy and also it’s new paradigm as a public servant.
rangka penerapan kepemerintahan yang baik, antara lain:
1) menyusun RUU Etika Penye-lenggara Negara, yang merupa-kan salah satu prioritas dalam Prolegnas tahun 2007;
2) melakukan koordinasi Pendaya-gunaan Aparatur Negara (PAN) tingkat nasional secara lebih baik; 3) melakukan sosialisasi dan
koor-dinasi pemantauan dan evaluasi atas pelaksanaan Rencana Aksi Nasional Pemberantasan Korupsi (RAN-PK) sesuai Inpres Nomor 5 Tahun 2004 tentang Percepatan Pemberantasan Korupsi;
4) menyelenggarakan sosialisasi dan penajaman reformasi birokrasi dan percepatan penerapan good public governance (GPG) di berbagai instansi pemerintah baik di pusat maupun di daerah; 5) penataan kelembagaan,
ketata-laksanaan aparatur dan sumber daya manusia aparatur;
6) pemetaan tentang praktik terbaik (best practices) penerapan GPG, peningkatan pelayanan publik, percepatan pemberantasan ko-rupsi, peningkatan pengawasan dan pemeriksaan, serta saran-saran tindak lanjut hasil pemeriksaan.
Walaupun perhatian Pemerintah demikian kuatnya atas perbaikan penyelenggaraan birokrasi, namun kinerja birokrasi masih belum sesuai dengan yang diharapkan masyarakat, antara lain dicerminkan dengan masih banyaknya keluhan masyarakat, baik menyangkut prosedur, kepastian, tanggung jawab, moral petugas, serta masih terjadinya praktek pungli yang memperbesar biaya pelayanan, dan masih kurang profesionalnya aparatur pemerintah dalam melaksanakan
tugas dan fungsinya, sehingga seringkali birokrasi masih dianggap sebagai penghambat pelaksanaan tugas-tugas pemerintahan dan pembangunan.
Pada tahun 2007 pembangunan bidang penyelenggaraan negara diprioritaskan untuk melanjutkan re-formasi birokrasi. Pelaksanaan refor-masi birokrasi tersebut diharapkan mampu menghasilkan birokrasi yang mampu berperan sebagai fasilitator dan dinamisator penyelenggaraan pembangunan dan turut menciptakan iklim yang mendukung lancarnya proses pemerintahan dan pem-bangunan serta dapat meningkatkan kualitas pelayanan publik, dan memberantas berbagai jenis pe-nyalahgunaan kewenangan dalam bentuk KKN.
Pelaksanaan reformasi birokrasi difokuskan kepada upaya-upaya: 1) Melanjutkan penataan sistem
administrasi negara untuk men-jaga keutuhan NKRI dan mem-percepat proses desentralisasi melalui upaya pembenahan sis-tem perencanaan, pelaksanaan, pengendalian dan evaluasi kinerja kebijakan dan program pem-bangunan;
2) Melanjutkan pembenahan mana-jemen SDM aparatur
(kepe-gawaian) mencakup sistem
renumerasi, peningkatan kompe-tensi aparatur, pembinaan karier berdasarkan prestasi kerja, dan penerapan reward dan punish-ment dalam pembinaan pegawai; 3) Menyelesaikan Standar
Pelayan-an Minimal bidPelayan-ang kesehatPelayan-an dPelayan-an mulai disusunnya SPM sektoral bidang pendidikan;
4) Optimalisasi pemanfaatan tekno-logi informasi dan komunikasi
(e-18 services) dalam pelayanan publik terutama di bidang administrasi kependudukan melalui upaya pe-nataan nomor induk kepen-dudukan (NIK atau single identity number) dan sistem koneksi (inter-phase) tahap awal NIK dengan sistem informasi di kementerian/lembaga terkait.
Salah satu harapan terhadap reformasi birokrasi adalah menuntun kembali fungsi pemerintah dan aparatnya untuk menjadi public servant. Artinya tugas (pegawai) pemerintah adalah melayani ma-syarakat, dan bukan sebaliknya masyarakat yang melayani (pegawai) pemerintah. Tuntutan masyarakat terhadap kualitas layanan publik se-makin keras gaungnya. Dan kecen-derungan seperti negara maju, dimana para pembayar pajak merasa telah membayar sesuatu dan berhak untuk memperoleh kembalian berupa layanan publik yang berkualitas lambat laun akan menular.
Otonomi Daerah dan Pelayanan Birokrasi
Otonomi daerah yang bertumpu pada desentralisasi juga diharapkan dapat memperbaiki kinerja layanan publik, karena jenjang hirarki semakin diperpendek. Kontrol dari masyarakat juga terhadap Pemda diharapkan juga semakin kuat
Konsep organisasi birokrasi bukan merupakan konsep yang buruk. Maka organisasi birokrasi banyak dipakai oleh pemerintahan di seluruh dunia, dan selalu berkutat dengan berbagai peraturan. Dalam perjalanan waktu pelaksanaannya menimbulkan keruwetan dan perasa-an enggperasa-an untuk berurusperasa-an dengperasa-an birokrasi yang tercermin dari istilah birokratis, yang identik dengan urusan yang berbelit –belit.
Hirarki yang ada dalam struktur organisasi pemerintahan juga sering menyulitkan dalam mengambil ke-putusan yang tepat untuk melayani Tabel 1. Model Perubahan Birorkasi Untuk Indonesia
Dimensi Model Lama Birokrasi Model Baru Birokrasi
Kultur dan struktur kerja
Irasional - hirarkis Rasional-egaliter Hubungan kerja Komando-intervensionis Partisipan –outonomus Tujuan kerja Penguasaan, Pengendalian
Publik Pemberdayaan Publik, Demokratisasi Sikap terhadap publik Rent-seeking
(ekonomi biaya tinggi).
Profesional pelayanan publik, transparansi biaya (public accountibility). Pola Rekruitmen, pengawasan &Penghargaan Spoil System(Nepotisme, diskriminasi, reward
berdasarkan ikatan primordial – suku, ras, agama)
Merit System (pengangkatan karena keahlian, pengawasan kolektif, obyektif)
Model Pelayanan Tidak Ada Kompetisi dalam Pelayanan
Kompetitif dalam Memberikan Pelayanan
Keterkaitan dengan Politik
Birokrasi Berpolitik Netralitas Politik Birokrasi Sumber: Syafuan (2000),. Jurnal Tranparansi Indonesia, hal. 6
konsumennya. Jika dicampur dengan budaya patron, yang disertai dengan ketiadaan inisiatif karena harus menunggu perintah dari atas maka lengkaplah ketidakpekaan dalam melayani para pemakai jasa layanan publik. Oleh karenanya pada era otonomi daerah, maka dalam pola birokrasi telah terjadi perubahan paradigma. Pada Tabel 1. dapat dilihat tentang perubahan paradigma birokrasi.
Tantangan yang Dihadapi
Tantangan yang dihadapi oleh organisasi birokrasi pemerintahan dalam melaksanakan tugas pokok dan fungsinya antara lain:
1) perlu dibangunnya komitmen moral bersama secara utuh dari segenap unsur aparatur negara untuk menciptakan tata peme-rintahan yang baik (good public governance) dalam mempercepat pelaksanaan reformasi birokrasi; 2) perbaikan manajemen internal di
instansi pemerintah yang fokus pada peningkatan kinerja instansi, kinerja unit kerja dan kinerja individu;
3) peningkatan kesejahteraan PNS; 4) penyempurnaan sistem
kelemba-gaan dan ketatalaksanaan penye-lenggaraan negara secara kom-prehensif;
5) perlunya dibangun pemahaman yang sama di antara aparatur negara dalam penerapan nilai-nilai atau prinsip-prinsip good public governance di setiap pe-laksanaan tugas pemerintahan dan pembangunan; dan
6) pentingnya terjalin sinergitas antara aparatur negara, dunia usaha dan masyarakat dalam
upaya membangun tata ke -pemerintahan yang baik. Di samping itu, birokrasi juga di-hadapkan pada tantangan per-kembangan teknologi informasi dan komunikasi yang begitu cepat dan ketidakpastian yang terjadi sebagai akibat globalisasi, yang kem udian dapat mempengaruhi sistem dan kinerja birokrasi pemerintahan saat ini.
Budaya Organisasi dan Pelayanan Publik pada Kantor Kecamatan
Budaya organisasi (birokrasi) merupakan kesepakatan bersama tentang nilai-nilai bersama dalam kehidupan organisasi dan mengikat semua orang dalam organisasi yang bersangkutan (Sondang P. Siagian, 1995). Oleh karena itu budaya organisasi birokrasi akan menentukan apa yang boleh dan tidak boleh dilakukan oleh para anggota organisasi; menentukan batas-batas normatif perilaku anggota organisasi; menentukan sifat dan bentuk-bentuk pengendalian dan pengawasan or-ganisasi; menentukan gaya mana-jerial yang dapat diterima oleh para anggota organisasi; menentukan cara-cara kerja yang tepat, dan sebagainya.
Secara spesifik peran penting yang dimainkan oleh budaya birokrasi adalah:
1. Membantu menciptakan rasa memiliki terhadap organisasi; 2. Menciptakan jati diri para anggota
organisasi;
3. Menciptakan keterikatan emosio -nal antara organisasi dan peke rja yang terlibat didalamnya;
20
4. Membantu menciptakan stabilitas organisasi sebagai sistem sosial; dan
5. Menemukan pola pedoman
perilaku sebagai hasil dari norma-norma kebiasaan yang terbentuk dalam keseharian.
Pelayanan publik sebagai suatu proses kinerja organisasi dan birokrasi pada pemerintahan daerah (termasuk kecamatan), memiliki keterikatan dan pengaruh budaya organisasi yang kuat. Dengan kata lain, apapun kegiatan yang dilakukan oleh aparat pelayanan publik haruslah berpedoman pada rambu-rambu aturan normatif yang telah ditentukan oleh organisasi publik sebagai perwujudan dari budaya organisasi publik.
Penyebab kegagalan utama yang sering terjadi dalam me-laksanakan orientasi pelayanan pub-lik yang diselenggarakan oleh or-ganisasi birokrasi pemerintahan: Pusat, Daerah dan di tingkat terendah seperti Kecamatan adalah :
1. Kuatnya komitmen budaya politik yang bernuansa sempit;
2. Kurangnya tenaga-tenaga kerja yang terlatih dan terampil dalam unit-unit lokal;
3. Kurangnya sumber-sumber dana untuk melaksanakan tugas dan tanggung jawab;
4. Adanya sikap keengganan untuk melakukan delegasi wewenang; dan
5. Kurangnya infrastruktur teknologi dan infrastruktur fisik dalam menunjang pelaksanaan tugas-tugas pelayanan publik.
Hal lain yang menyebabkan kegagalan dalam pelayanan publik yang dilaksanakan oleh birokrasi disebabkan karena aparat (birokrasi)
tidak menyadari adanya perubahan dan pergeseran yang terjadi dalam budaya masyarakatnya, dimana tuntutan masyarakat akan pelayanan prima dari pemerintah menjadi kebutuhan yang utama.
Dalam kaitannya dengan
penyelenggaraan pemerintahan kecamatan, birokrasi sebagai ujung tombak pelaksana pelayanan publik mencakup berbagai program-program pembangunan, pemberdayaan dan kebijaksanaan-kebijaksanaan peme-rintah yang bersentuhan dengan kebutuhan masyarakat. Tetapi dalam kenyataannya, birokrasi yang dimaksudkan untuk melaksanakan tugas- tugas umum pemerintahan dan pembangunan tersebut, seringkali diartikulasikan berbeda oleh ma-syarakat. Birokrasi di dalam menye-lenggarakan tugas pemerintahan dan pembangunan (termasuk di dalamnya penyelenggaraan pelayanan publik) diberi kesan adanya proses panjang dan berbelit-belit apabila masyarakat menyelesaikan urusannya berkaitan dengan pelayanan aparatur peme-rintahan. Akibatnya, birokrasi selalu mendapatkan citra negatif yang tidak menguntungkan bagi perkembangan birokrasi itu sendiri (khususnya dalam hal pelayanan publik).
Untuk menanggulangi kesan buruk birokrasi bagi masyarakat, maka birokrasi pada Kantor Ke-camatan perlu melakukan beberapa perubahan sikap dan perilakunya antara lain:
a. Aparatur Birokrasi Kecamatan harus lebih mengutamakan sifat pendekatan tugas yang diarahkan
pada hal pengayoman dan
pelayanan masyarakat; dan menghindarkan kesan pendekat -an kekuasa-an d-an kewen-ang-an
b. Aparatur Birokrasi Kecamatan perlu melakukan penyempurnaan organisasi yang bercirikan orga-nisasi modern, ramping, efektif dan efesien yang mampu mem-bedakan antara tugas-tugas yang perlu ditangani dan yang tidak perlu ditangani (termasuk mem-bagi tugas-tugas yang dapat diserahkan kepada masyarakat). Untuk hal ini memerlukan ke-bijakan penataan organisasi dan kelembagaan pemerintah daerah. c. Aparatur Birokrasi Kecamatan
harus mampu dan mau
melakukan perubahan sistem dan prosedur kerjanya yang lebih berorientasi pada ciri-ciri orga-nisasi modern yakni: pelayanan cepat, tepat, akurat, terbuka de-ngan tetap mempertahankan ku-alitas, efisiensi biaya dan ke-tepatan waktu. Biasanya memer-lukan Standar Pelayanan Minimal (SPM) dan Standar Operasional Pelayanan (SOP) yang telah ditetapkan oleh Pemerintah Daerah pada setiap jenis pe-layanan sesuai dengan tupoksi. d. Aparatur Birokrasi Kecamatan
harus memposisikan diri sebagai fasilitator pelayan publik daripada sebagai agen pembaharu (agent of change) pembangunan. e. Aparatur Birokrasi Kecamatan
harus mampu dan mau
melakukan transformasi diri dari birokrasi yang kinerjanya kaku (rigid) menjadi organisasi birokrasi yang strukturnya lebih desen-tralistis, inovatif, fleksibel dan responsif.
Ukuran Keberhasilan Birokrasi dalam Pelayanan Publik
Dalam upaya perbaikan sistem dan prosedur pelayanan yang dilakukan aparatur menuju pelayanan prima, Pemerintah menetapkan Keputusan Menteri Negara Pendaya-gunaan Aparatur Negara Nomor 81
Tahun 1993 tentang Pedoman
Pelayanan Umum yang selanjutnya dipertegas dengan Instruksi Presiden
Nomor 1 Tahun 1995 tentang
Peningkatan Kualitas Pelayanan
Aparatur Pemerintah kepada
Masyarakat.
Ada 4 (empat) kemungkinan yang terjadi dalam mengukur kepuasan dan kualitas pelayanan publik ini, yaitu:
1) Bisa jadi pihak aparat birokrasi
yang melayani dan pihak
masyarakat yang dilayani
sama-sama dapat dengan mudah
memahami kualitas pelayanan tersebut ( mutual knowledge); 2) Bisa jadi pihak aparat birokrasi
yang melayani lebih mudah memahami dan mengevaluasi kualitas pelayanan publik daripada masyarakat pelanggan
yang dilayani (producer
knowledge );
3) Bisa jadi masyarakat pelanggan yang dilayani lebih mudah dan lebih memahami dalam meng-evaluasi kualitas pelayanan yang diberikan oleh aparat birokrasi pelayanan publik (consumer know ledge); dan
4) Bisa jadi baik aparat birokrasi pelayanan publik maupun ma-syarakat yang dilayani sama-sama tidak tahu dan mendapat kesulitan dalam mengevaluasi kualitas pelayanan publik (mutual i gnorance).
22
Daftar Pustaka
Albrow, Martin, 1970, Bureaucracy, New York: Praeger Publisher. Bendix, Reinhard, 1977, Bureaucracy,
International Encyclopaedia of the Social Sciences, New York: Free Press.
Blau, Peter M., 1956, Bureaucracy in Modern Society, New York: Random House.
Evers, Hans Dieter, 1987, "The Bureaucratization of Southeast Asia", dalam Bratakusumah, Deddy Supriyadi & Dadang Solihin. (2001). Otonomi Pe-nyelenggaraan Pemerintahan Daerah, Jakarta: Gramedia. David Hulme. (1997), Governance,
Administration, and Develop-ment. London: MacMillan. Dwidjowijoto, R. N. (2000).
Desen-tralisasi Tanpa Revolusi. Jakar-ta: Elex-Gramedia.
Heckscher, C., 1994, Defining the Post-Bureaucratic Type, dalam Heckscher, C., and Donellon, eds., 1994, Post-Bureaucratic Organization, Thousands Oaks: Sage Publications.
Lembaga Administrasi Negara, (2000), Akuntabilitas dan Good Governance. Jakarta: LAN. Pierre, J. & B. Guy Peters. (2000).
Governance, politics, and the State. London: MacMillan.
Rourke, Francis, 1992, American Exceptionalism: Government without Bureaucracy, dalam L.B. Hill, ed., The State of Public Bureaucracy, M.E. Sharpe, Inc., New York.
Simon, H. (1950). Administrative Behaviour.
Soedjais, Z. (2002). Good
Governance & Desentralisasi Fiskal. Makalah dibawakan dalam Seminar Nasional Oto-nomi Daerah dan Desentralisasi Fiskal. Yogyakarta, 20 April 2002.
Soedjais, Z. (2002). Good Govern-ance, daya saing, dan investasi global. Makalah dipresentasikan pada Seminar Good Govern-ance dan Kebijakan Baru di Bidang Investasi. Batam, 10 Mei 2002.
Vroom, C.W., 1982, Pembangunan Organisasi: Sebuah Telaah ulang tentang Tesis Birokrasi Patrimonial-Rasional di Asia, Prisma, 6 Juni 1982, 28-39. Weber, Max, 1946, The Theory of
Social and Economic Orga-nization, Ed. and Trans A.M. Henderson and Talcott Parson, Macmillan, New York.
Yates, Douglas, 1982, Bureaucratic Democracy: The Search for Democracy and Efficiency in American Government, Harvard University Press, Cambridge.
