22
BAB II
TINJAUAN UMUM TENTANG PEMBAGIAN KEKUASAAN NEGARA, LEMBAGA-LEMBAGA NEGARA, DAN SISTEM PEMERINTAHAN DI
INDONESIA
A. Pembagian Kekuasaan Negara
Pada prinsipnya, konstitusi atau Undang-Undang Dasar suatu negara antara lain merupakan pencatatan (registrasi) pembagian kekuasaan di dalam suatu negara. Pembagian kekuasaan menurut fungsinya menunjukkan perbedaan antara fungsi-fungsi pemerintahan yang bersifat legislatif, eksekutif, dan yudikatif yang lebih
dikenal sebagai Trias Politika25.
Trias Politika adalah anggapan bahwa kekuasaan negara terdiri atas tiga macam kekuasaan: Pertama, kekuasaan legislatif atau kekuasaan membuat Undang-Undang (dalam peristilahan baru sering disebut (rule making function); kedua, kekuasaan eksekutif atau kekuasaan melaksanakan Undang-Undang (rule application function); ketiga kekuasaan yudikatif atau kekuasaan mengadili atas pelanggaran Undang-Undang (rule adjudication function). Trias politika adalah suatu prinsip normatif bahwa kekuasaan-kekuasaan (function) ini sebaiknya tidak diserahkan
25
Miriam Budiardjo. Dasar-Dasar Ilmu Politik. Gramedia Pustaka Utama, Jakarta, 2005, hlm. 152.
23 kepada orang yang sama untuk mencegah penyalahgunaan kekuasaan oleh pihak
yang berkuasa. Dengan demikian hak-hak asasi warga negara lebih terjamin.26
Pertama kali mengenai fungsi-fungsi kekuasaan negara dikenal di Perancis pada abad ke-XVI, pada umumnya diakui lima yaitu: (i) fungsi diplomacie; (ii) fungsi
defencie; (iii) fungsi financie; (iv) fungsi justicie; dan (v) fungsi policie.27 Oleh John
Locke (1632-1704) dalam bukunya “Two Treatises on Civil Goverment” (1690) kemudian konsepsi mengenai fungsi kekuasaan negara itu dibaginya menjadi tiga,yaitu (i) fungsi legislatif; (ii) eksekutif; (iii) fungsi federatif (hubungan luar negeri), yang masing-masing terpisah satu sama lain. Bagi John Locke, fungsi peradilan tercakup dalam fungsi eksekutif atau pemerintahan. John Locke memandang mengadili itu sebagai uittvoering, yaitu termasuk pelaksanaan
Undang-Undang.28
Pada tahun 1748, Montesquieu mengembangkan lebih lanjut pemikiran John Locke yang ditulis dalam bukunya L’Esprit des Lois (The Spirit of the Law). Alasan Montesquieu mengembangkan konsep Trias Politika didasarkan pada sifat despotis raja-raja Bourbon, ia ingin menyusun suatu sistem pemerintahan dimana warga negaranya merasa lebih terjamin haknya. Montesquieu membagi kekuasaan pemerintahan dalam tiga cabang, yaitu kekuasaan legislatif, kekuasaan eksekutif, dan kekuasaan yudikatif. Menurutnya ketiga jenis kekuasaan ini haruslah terpisah satu
26
Miriam Budiardjo,…Ibid, hlm. 281-282.
27
Jimly Asshidiqqie, Perkembangan Dan Konsilidasi Lembaga Negara Pasca Reformasi. Sinar Grafika, Jakarta, 2010, hlm. 29.
28
24 sama lain, baik mengenai tugas (fungsi) maupun mengenai alat perlengkapan (organ) yang menyelenggarakannya. Terutama adanya kebebasan badan yudikatif yang ditekankan oleh Montesquieu yang mempunyai latar belakang sebagai hakim, karena disinilah letaknya kemerdekaan individu dan hak asasi manusia perlu dijamin dan dipertaruhkan. Kekuasaan legislatif menurutnya adalah kekuasaan untuk membuat Undang-Undang, kekuasaan eksekutif meliputi penyelenggaraan Undang-Undang (diutamakan tindakan politik luar negeri), sedangkan kekuasaan yudikatif adalah
kekuasaan mengadili atas pelanggaran Undang-Undang.29
Montesquieu mengemukakan bahwa kemerdekaan hanya dapat dijamin jika ketiga fungsi kekuasaan tidak dipegang oleh satu orang atau badan tetapi oleh ketiga orang atau badan yang terpisah. Dikatakan olehnya “kalau kekuasaan legislatif dan kekuasaan eksekutif disatukan dalam satu orang atau dalam satu badan penguasa, maka tak akan ada kemerdekaan, akan menjadi malapetaka jika seandainya satu orang atau satu badan, apakah terdiri dari kaum bangsawan ataukah dari rakyat jelata, diserahi menyelenggarakan ketiga kekuasaan tersebut, yakni kekuasaan membuat Undang-Undang, menyelenggarakan keputusan-keputusan umum, dan mengadili
persoalan-persoalan antara individu-individu”.30
Sementara itu, C. Van Vollenhoven mengembangkan pandangan yang tersendiri mengenai soal ini. Menurutnya, fungsi-fungsi kekuasaan negara itu terdiri atas empat cabang yang kemudian di Indonesia biasa di istilahkan dengan catur praja,
29
Miriam Budiardjo,…Ibid, hlm. 282-283.
30
25 yaitu (i) fungsi regeling (pengaturan); (ii) fungsi bestuur (penyelenggaraan pemerintahan); (iii) fungsi rechtsspraak atau peradilan; dan (iv) fungsi politie yaitu berkaitan dengan fungsi ketertiban dan keamanan. Sedangkan Goodnow mengembangkan ajaran yang biasa diistilahkan dengan dwi praja, yaitu (i) policy making function (fungsi pembuatan kebijakan); dan (ii) policy executing function (fungsi pelaksanaan kebijakan). Namun, pandangan yang paling berpengaruh di dunia adalah seperti yang dikembangkan oleh Montesquieu, yaitu adanya tiga cabang
kekuasaan negara yang meliputi fungsi legislatif, eksekutif, dan yudisial.31
Teori pemisahan kekuasaan Montesquieu mengalami perkembangan dan mendapat kritikan. Pemisahan kegiatan eksekutif, legislatif, dan yudikatif tidak dapat dipisahkan secara tajam satu dengan yang lain. Menurut E. Utrecht, pemisahan mutlak yang dikemukakan oleh Montesquieu mengakibatkan adanya badan negara yang tidak ditempatkan di bawah pengawasan badan kenegaraan lainnya. Ketiadaan pengawasan ini mengakibatkan terbukannya kemungkinan suatu badan kenegaraan melampaui batas kekuasaannya. Jika dilihat dari fungsi negara pada negara hukum modern, pembagian tiga fungsi kekuasaan negara tidak dapat diterima secara mutlak,
karena badan negara juga dapat diberi lebih dari satu fungsi.32
Miriam Budiardjo menyatakan pada abad ke-20 dalam negara yang sedang berkembangan dimana kehidupan ekonomi dan sosial telah menjadi demikian kompleksnya serta badan eksekutif mengatur hampir semua aspek kehidupan
31
Jimly Asshidiqqie,Perkembangan….Op.Cit, Hlm. 29-30.
32
E.Utrech, Pengantar Hukum Administrasi Negara, Cet. 9, PT.Ichtiar Baru, Jakarta, 1989, Hlm. 17-24
26 masyarakat, Trias Politika dalam arti “pemisahan kekuasaan” tidak dapat
dipertahankan lagi.33 Selain itu, dewasa ini hampir semua negara modern mempunyai
tujuan untuk kesejahteraan bagi seluruh rakyatnya (Welfare State). Untuk mencapai tujuan tersebut negara dituntut menjalan fungsi secara tepat, cepat, dan komprehensip dari semua lembaga negara yang ada. Dengan kata lain persoalan yang dihadapai oleh negara semakin kompleks dan rumit sehingga penanganannya tidak dapat dimonopoli dan diselesaikan secara otonom oleh negara tertentu saja, melainkan perlu adanya
kerjasama antar lembaga negara yang ada.34
Dalam perkembangan sejarah, teori dan pemikiran tentang pengorganisasian kekuasaan dan tentang organisasi negara berkembang sangat pesat. Menurut Jimly Asshiddiqie, hal ini disebabkan tuntutan keadaan dan kebutuhan nyata, baik faktor-faktor sosial, ekonomi, politik dan budaya di tengah dinamika gelombang pengaruh globalisme versus lokalisme yang semakin kompleks menyebabkan variasi struktur dan fungsi organisasi serta institusi kenegaraan berkembang dalam banyak ragam dan
bentuknya.35Negara melakukan eksperimentasi kelembagaan (institutional
experimentation) melalui berbagai bentuk organ pemerintahan yang dinilai lebih efektif dan efisien sehingga pelayanan umum (public services) dapat benar-benar
33
Miriam Budiardjo,…Op.Cit, Hlm. 282.
34
Juanda, Hukum Pemerintahan Daerah Pasang Surut Hubungan Kewenangan DPRD Dan
Kepala Daerah, Alumni, Jakarta, 2006, Hlm. 74 35
27 terjamin. Kelembagaan tersebut disebut dengan istilah dewan (council), komisi
(commission), komite (committee), badan (board), atau otorita (authority).36
Sebagai akibat tuntutan perkembangan yang semakin kompleks dan rumit, organisasi-organisasi kekuasaan yang birokratis, sentralistis, dan terkonsentrasi tidak deregulasi, tidak dapat lagi diandalkan. Oleh karena itu, muncul gelombang debirokratisasi, privatisasi, desentralisasi, dan dekonsentrasi. Salah satu akibatnya, fungsi-fungsi kekuasaan yang biasanya melekat dalam fungsi-fungsi lembaga-lembaga eksekutif, legislatif, dan bahkan yudikatif dialihkan menjadi fungsi organ tersendiri yang bersifat independen. Sehingga dimungkinkan adanya suatu lembaga negara baru yang menjalankan fungsi yang bersifat campuran, dan masing-masing
bersifat independen (independent bodies)37 atau quasi independent.
Terdapat beberapa ahli yang mengelompokkan independent agencies (lembaga independen) semacam ini dalam domain atau ranah kekuasaan eksekutif. Ada pula sarjana yang mengelompokkannya secara tersendiri sebagai the fourth branch of the government, seperti yang dikatakan oleh Yves Meny dan Adrew
Knapp.38
Menurut Crince le Roy, terdapat kekuasaan lain di samping tiga kekuasaan negara menurut Montesquieu yaitu sering disebut kekuasaan ke-empat, tetapi para ahli sering tidak memberikan tempat bagi kekuasaan yang ditemukan itu di dalam pola kekuasaan Undang-Undang Dasar. Akibatnya terjadi ketegangan antar hukum
36
Jimly Asshidiqqie, Perkembangan…Ibid, Hlm. 5.
37
Jimly Asshidiqqie, Perkembangan…Ibid, Hlm. 20.
38
28 tertulis di satu pihak dengan kenyataan dalam masyarakat di pihak yang lainnya. Meneliti hukum tata negara Belanda, kekuasaan tersebut diberi istilah De Vierde Macht. Kekuasaan lainnya yakni komisi-komisi independent, pers, aparat kepegawaian, kekuasaan, kekuasaan pengawasan, komisi-komisi pelayanan masyarakat, rakyat yang mempunyai hak pilih, kelompok-kelompok penekan dan partai-partai politik. Badan-badan atau lembaga-lembaga independen yang menjalankan fungsi regulasi dan pemantauan di Amerika serikat disebut juga the headless fourth branch of the government.39
Konsep Trias Politika yang disampaikan Montesquieu tidak relevan lagi saat ini, mengingat tidak mungkin mempertahankan ketiga organisasi tersebut hanya berurusan secara eksklusif dengan salah satu dari ketiga fungsi kekuasaan tersebut. Kenyataan dewasa ini menunjukkan bahwa hubungan antar cabang kekuasaan itu tidak mungkin tidak saling bersentuhan, dan bahkan ketiganya bersifat sederajat dan
saling mengendalikan satu sama lain sesuai dengan prinsip checks and balances.40
B. Lembaga-Lembaga Negara Di Indonesia
Negara sebagai suatu organisasi memiliki alat perlengkapan untuk
merealisasikan tujuan dan keinginan-keinginan negara (staatswill).41 Konsep lembaga
negara secara terminologis memiliki keberagaman istilah. Di kepustakaan Inggris, sebutan lembaga negara menggunakan istilah “political institution”, sedangkan
39
Jimly Asshidiqqie, Pembangunan….Ibid. Hlm. 9.
40
Jimly Asshidiqqie, Pembangunan….Ibid. Hlm. 31
41
A. Fickar Hadjar Ed. Al, Pokok-Pokok Pikiran Dan Rancangan Undang-Undang
29 dalam kepustakaan Belanda dikenal dengan istilah “staatorganen”. Sementara itu, bahasa Indonesia menggunakan istilah “lembaga negara, badan negara, atau organ
negara”.42
Arti kata “lembaga” dalam Kamus Besar Bahasa Indonesia yang relevan digunakan dalam penelitian ini adalah badan atau organisasi yang bertujuan melakukan suatu usaha. Kamus tersebut memberi contoh frase yang menggunakan kata lembaga, yaitu “lembaga pemerintah” yang diartikan sebagai badan-badan pemerintahan dalam lingkungan eksekutif. Apabila kata “pemerintah” diganti dengan kata “negara”, maka frase “lembaga negara” diartikan sebagai badan-badan negara di semua lingkungan pemerintahan negara (khususnya dilingkungan eksekutif, legislatif,
dan yudikatif).43
Kamus Hukum Belanda-Indonesia kata staatsorgaan diterjemahkan sebagai alat perlengkapan negara. Dalam Kamus Hukum Fockema Andreae, kata organ juga diartikan sebagai perlengkapan, Hal ini yang menyebabkan istilah lembaga negara, organ negara, badan negara, dan alat perlengkapan negara seringkali dipertukarkan satu sama lain. Menurut Natabaya, penyusun UUD 1945 sebelum perubahan, cenderung konsisten menggunakan istilah badan negara, bukan lembaga negara atau organ negara, untuk maksud yang sama, Konstitusi RIS (Republik Indonesia Serikat) tahun 1949 tidak menggunakan istilah lain kecuali alat perlengkapan negara.UUD
42
Firmansyah Arifin Dkk. Lembaga Negara Dan Sengketa Kewenangan Antarlembaga
Negara, KRHN Bekerjasama Dengan MKRI , The Asia Foundation Dan USAID, Jakarta 2005, hlm.
29
43
30 1945 setelah perubahan keempat, melanjutkan kebiasaan Majelis Permusyawaratan Rakyat Republik Indonesia (MPR RI) sebelum masa reformasi tidak konsisten
menggunakan peristilahan lembaga negara, organ negara, dan badan negara.44
Satu-satunya istilah lembaga negara terdapat dalam Pasal 24C ayat (1) UUD 1945 yang menyebutkan “Mahkamah Konstitusi berwenang mengadili, memutus sengketa kewenangan lembaga negara”.
Pengertian organ atau lembaga negara, dapat dilihat dari pandangan Hans Kelsen mengenai the Concept of the State Organ dalam bukunya General Theory of Law and State (Teori Umum Tentang Hukum Dan Hans Kelsen menguraikan bahwa
“Whoever fulfills a function negara). determined by the legal order is an organ”.45
Siapa saja yang menjalankan suatu fungsi yang ditentukan oleh suatu tata hukum (legal order) adalah suatu organ. Artinya, organ negara itu tidak selalu berbentuk organik. Di samping organ yang berbentuk organik, lebih luas lagi, setiap jabatan yang ditentukan oleh hukum dapat pula disebut organ, asalkan fungsi-fungsinya itu bersifat menciptakan norma (normcreating) dan/atau bersifat menjalankan norma (norm applaying). “These functions, be they of a creating or of a norm-applying character, are all ultimately aimed at the execution of a legal sanction”.46
44
Jimly Asshidiqqie, Perkembangan….Op.Cit, Hlm. 28.
45
Hans Kelsen, General Theory Of Law And State, Russell & Russell, New York, 1961,Diterjemahkan Oleh Raisul Muttaqien, Teori Umum Tentang Hukum Dan Negara, Cetakan I, Nusamedia Dan Nuansa, Bandung, September 2006, Hlm. 276-277
46
31 Menurut Hans Kelsen, parlemen yang menetapkan Undang-Undang dan warganegara yang memilih para wakilnya melalui pemilihan umum, sama-sama merupakan organ negara dalam arti luas. Pendek kata, dalam pengertian yang luas ini, organ negara identik dengan individu yang menjalankan fungsi atau jabatan tertentu dalam konteks kegiatan bernegara. Inilah yang disebut sebagai jabatan publik atau jabatan umum (public offices) dan pejabat publik atau pejabat umum (public officials).47
Selanjutnya Hans Kelsen menyatakan, “An organ, in this sense, is an individual fulfilling a specific function”. Kualitas individu itu sebagai organ negara ditentukan oleh fungsinya. “He is an organ because and in so far as he performs a law-creating or law-applying function”. Individu tersebut dapat disebut sebagai organ negara, karena ia menjalankan fungsi yang menciptakan hukum (law-creating function) atau fungsi yang menerapkan hukum (law-applying function).48
Selain konsep di atas, ada satu konsep lain yang lebih sempit, yakni konsep "material". Menurut konsep material, seseorang disebut "organ” negara jika dia secara pribadi menempati kedudukan hukum tertentu (...he personally has a specific legal position). Transaksi hukum, yakni perjanjian, merupakan tindakan membuat hukum, seperti halnya keputusan pengadilan. Pihak-pihak yang mengadakan perjanjian, dan juga hakim melakukan fungsi membuat hukum, tetapi
47
Jimly Asshidiqqie, Perkembangan….Op.Cit, hlm. 32.
48
32 hakim adalah sebuah organ negara dalam pengertian yang lebih sempit, sedangkan pihak-pihak dalam perjanjian tidak dianggap sebagai organ negara. Hakim adalah organ negara menurut pengertian yang lebih sempit ini karena dia dipilih atau diangkat untuk menduduki fungsinya, karena dia menjalankan fungsinya secara profesional dan karena itu menerima upah reguler, gaji, yang bersumber dari
keuangan negara.49
Ciri-ciri penting organ negara dalam arti sempit adalah (i) organ negara itu dipilih atau diangkat untuk menduduki jabatan atau fungsi tertentu; (ii) fungsi itu dijalankan sebagai profesi utama atau bahkan secara hukum bersifat eksklusif; dan
(iii) karena fungsinya itu, ia berhak untuk mendapatkan imbalan gaji dari negara.50
Dengan demikian, lembaga atau organ negara dalam arti sempit dapat dikaitkan dengan jabatan dan pejabat (officials), yaitu jabatan umum, jabatan publik (public office) dan pejabat umum, pejabat publik (public official). Dengan perkataan lain, meskipun dalam arti luas semua individu yang menjalankan law-creating and law applying function adalah organ, tetapi dalam arti sempit yang disebut sebagai organ atau lembaga negara hanyalah yang menjalankan law-creating or law-applying function dalam konteks kenegaraan saja. Individu yang berada di luar konteks jabatan
organik kenegaraan, tidak relevan disebut sebagai organ atau lembaga negara.51
49
Loc.Cit., 50
Jimly Asshidiqqie, Perkembangan….Op.Cit, Hlm. 33.
51
33 Menurut Jimly Asshidiqqie, konsep organ negara dan lembaga negara sangat luas maknanya, sehingga tidak dapat dipersempit hanya pada pengertian tiga cabang kekuasaan legislatif, eksekutif, dan yudikatif saja. Adapun, konsep/pengertian organ
negara dan lembaga negara menurutnya adalah 52: Pertama, dalam arti yang paling
luas, pengertian pertama, organ negara paling luas mencakup setiap individu yang menjalankan fungsi law-creating dan law-applying; Kedua (pengertian kedua), organ negara dalam arti luas tetapi lebih sempit dari pengertian pertama, yaitu mencakup individu yang menjalankan fungsi law-creating atau law-applying dan juga mempunyai posisi sebagai atau dalam struktur jabatan kenegaraan atau jabatan pemerintahan; Ketiga, organ negara dalam arti yang lebih sempit, yaitu badan atau organisasi yang menjalankan fungsi law-creating dan/atau law-applying dalam kerangka struktur dan sistem kenegaraan atau pemerintahan. Di dalam pengertian ini, lembaga negara mencakup pengertian lembaga negara yang dibentuk berdasarkan UUD, UU, Peraturan Presiden ataupun oleh keputusan-keputusan yang tingkatannya lebih rendah, baik di tingkat pusat ataupun di tingkat daerah. Keempat, dalam pengertian keempat yang lebih sempit lagi, organ atau lembaga negara itu hanya terbatas pada pengertian lembaga-lembaga negara yang dibentuk berdasarkan UUD, UU, atau oleh peraturan yang lebih rendah. Kelima, di samping itu keempat pengertian di atas, untuk memberikan kekhususan kepada lembaga-lembaga negara yang berada di tingkat pusat yang pembentukannya diatur dan ditentukan oleh UUD 1945, yaitu lembaga Kepresidenan (presiden dan wakil presiden), MPR, DPR, DPD,
52
34 MA, MK, dan BPK dapat pula disebut sebagai lembaga negara yang tersendiri, karena kedudukannya yang tinggi, sekiranya lembaga-lembaga konstitusional ini hendak disebut sebagai lembaga tinggi negara juga dapat diterima. Semua lembaga konstitusional dianggap sederajat dan hanya dibedakan dari perbedaan fungsi dan kewenangannya masing-masing. Ketujuh lembaga tinggi negara inilah yang dapat dikaitkan dengan pengertian alat-alat perlengkapan negara yang utama (main organs).53
Di sisi lain Sri Soemantri menyatakan bahwa, lembaga-lembaga negara merupakan lembaga-lembaga yang ditentukan dalam konstitusi. Hal ini mengacu pada pendapat K.C. Wheare, bahwa konstitusi digunakan untuk menggambarkan keseluruhan sistem ketatanegaraan suatu negara. Lord James Bryce menegaskan bahwa konstitusi merupakan suatu kerangka masyarakat politik yang diatur melalui dan atau dengan hukum. Hukum telah menetapkan secara permanen lembaga-lembaga yang mempunyai fungsi-fungsi dan hak-hak tertentu yang diakui, sedangkan menurut C.F. Strong konstitusi adalah kumpulan yang mengatur dan menetapkan kekuasaan pemerintah, hak-hak yang diperintah, dan hubungan hubungan diantar keduanya atau antara pemerintah dan yang diperintah. Hal ini berarti konstitusi sebagai kerangka negara berisi lembaga-lembaga negara. Lembaga-lembaga tersebut
53
35 menjalankan fungsi yang terpisah dan memiliki sistem checks and balances, antara
lain fungsi legislatif, eksekutif, dan peradilan.54
Sri Soemantri, mengatakan bahwa di luar konstitusi juga terdapat lembaga-lembaga negara. Terkait hal tersebut beliau membagi dua sistem ketatanegaraan Indonesia. Pertama, sistem ketatanegaraan dalam arti sempit, yakni hanya berkenaan dengan lembaga-lembaga negara yang terdapat dalam Undang-Undang Dasar. Kedua, sistem ketatanegaraan dalam arti luas, yakni meliputi lembaga-lembaga negara yang
terdapat di dalam dan di luar Undang-Undang Dasar.55
Upaya pencapaian tujuan negara yang juga tujuan nasional bertambah kompleks, hal itu tidak dapat dicapai hanya dengan lembaga utama saja (main state’s organ). Oleh sebab itu, dibentuklah lembaga-lembaga pembantu (auxiliary state’s organ), yang mempunyai fungsi melayani. Perbedaan lembaga utama dengan lembaga pembantu adalah, lembaga utama merupakan permanent institutions, sedangkan lembaga negara pembantu dapat tumbuh, berkembang, dan mungkin
dihapus tergantung pada situasi dan kondisi.56
Menurut Jimly Asshiddiqie terdapat lebih dari 34 organ, jabatan, atau lembaga-lembaga yang secara eksplisit disebut dan diatur keberadaannya dalam UUD
54
Sri Soemantri, “Lembaga Negara Dan State Auxiliary Bodies Dalam Sistem Ketatanegaraan Menurut UUD 1945”, Disampaikan Dalam Dialog Hukum Dan Non Hukum “Penataan State Auxiliary Bodies Dalam Sistem Ketatanegaraan” Departemen Hukum Dan HAM RI, Badan Pembinaan Hukum Nasional Bekerjasama Dengan Fakultas Hukum Universitas Airlangga, Surabaya 26-29 Juni 2009.
55
Loc.Cit.,
56
36
1945.57 Organ tersebut dapat dibedakan dari dua kriteria, yaitu (i) kriteria hirarki
bentuk sumber normatif yang menentukan kewenangannya, dan (ii) kualitas fungsinya yang bersifat utama atau penunjang dalam sistem kekuasaan negara. Dari segi hirarkinya lembaga atau organ negara dapat dibedakan ke dalam tiga lapis:
1. Organ lapis pertama dapat disebut sebagai lembaga tinggi negara, yakni : presiden dan wakil presiden, DPR, DPD, MPR, MK, MA dan BPK. Seluruh lembaga tersebut mendapat kewenangan dari UUD 1945.
2. Organ lapis kedua disebut sebagai lembaga negara saja, yakni : menteri negara, TNI, Polri, KY, KPU, dan BI. Lembaga-lembaga tersebut ada yang mendapatkan kewenangannya dari UUD, dan ada pula yang mendapatkan kewenangannya dari Undang- Undang.
3. Organ lapis ketiga adalah lembaga negara yang sumber kewenangannya berasal dari regulator atau pembentuk peraturan di bawah Undang-Undang. Misalnya Komisi Hukum Nasional dan Komisi Ombudsman Nasional.
Dari segi fungsinya, lembaga atau organ negara dapat dibagi menjadi dua, yaitu ada yang bersifat utama atau primer, dan ada pula yang bersifat sekunder atau
penunjang (auxiliary).58 Ketentuan dalam Pasal 24 ayat (3) UUD 1945 menentukan,
"Badan-badan lain yang fungsinya berkaitan dengan kekuasaan kehakiman diatur
dalam Undang-Undang". Artinya,59 selain Mahkamah Agung dan Mahkamah
Konstitusi, serta Komisi Yudisial dan kepolisian negara yang sudah diatur dalam UUD 1945, masih ada badan-badan lainnya yang jumlahnya lebih dari satu yang mempunyai fungsi yang berkaitan dengan kekuasaan kehakiman, yaitu yang menjalankan fungsi penyelidikan, penyidikan, dan/atau penuntutan. Badan atau lembaga lain yang dimaksud itu antara lain adalah Kejaksaan Agung, Komisi
57
Jimly Asshidiqqie, Perkembangan….Op.Cit, Hlm. 49-51.
58
Jimly Asshidiqqie, Perkembangan….Ibid, Hlm. 90.
59
37 Pemberantasan Korupsi (KPK), Komisi Nasional Hak Asasi Manusia (Komnas HAM) dan sebagainya. Lembaga-lembaga ini, meskipun tidak secara eksplisit disebut
dalam UUD 1945, tetapi sama-sama memiliki constitutional importance.60 dalam
sistem konstitusional berdasarkan UUD 1945.
Selanjutnya Jimly menjelaskan,61 persoalan konstitusionalitas lembaga negara
itu tidak selalu berkaitan dengan derajat hirarkis antara lembaga yang lebih tinggi atau yang lebih rendah kedudukannya secara konstitusional. Persoalan yang relevan adalah “apa dan bagaimana Undang-Undang Dasar (UUD) mengatur dan menentukan hal-hal yang berkaitan dengan lembaga negara dimaksud”. Meskipun kedudukannya lebih rendah dari lembaga konstitusional yang biasa, tetapi selama ketentuan mengenai lembaga yang bersangkutan diatur dalam Undang-Undang Dasar (UUD), berarti lembaga tersebut bersangkutan dengan persoalan konstitusionalitas. Dalam setiap pembicaraan mengenai organisasi negara, ada dua unsur pokok yang saling berkaitan, yaitu organ dan functie. Organ adalah bentuk atau wadahnya, sedangkan functie adalah isinya; organ adalah status bentuknya (Inggris: form, Jerman: vorm), sedangkan functie adalah gerakan wadah itu sesuai maksud pembentukannya. Dalam naskah UUD 1945, organ-organ yang dimaksud, ada yang disebut secara eksplisit namanya, dan ada pula yang disebutkan eksplisit hanya fungsinya. Ada pula lembaga
60
Jimly Asshidiqqie, Perkembangan….Ibid, Hlm. 89.
61
38 atau organ yang disebut bahwa baik namanya maupun fungsi atau kewenangannya
akan diatur dengan peraturan yang lebih rendah.62
D.1 Lembaga Independen Negara Di Indonesia
Lembaga negara pada saat ini mengalami perkembangan pesat, hal ini
disebabkan beberapa hal, antara lain:63
1. Negara mengalami perkembangan di mana kehidupan ekonomi dan sosial menjadi sangat kompleks yang mengakibatkan badan eksekutif mengatur hampir seluruh kehidupan masyarakat.
2. Hampir semua negara modern mempunyai tujuan untuk mencapai kesejahteraan bagi seluruh rakyatnya yang berkonsep negara kesejahteraan (Welfare State). Untuk mencapai tujuan tersebut negara dituntut menjalankan fungsi secara tepat, cepat dan komprehensip dari semua lembaga negara.
3. Adanya keadaan dan kebutuhan yang nyata, baik karena faktor faktor sosial, ekonomi, politik dan budaya ditengah dinamika gelombang pengaruh globalisme versus lokalisme yang semakin komplek mengakibatkan variasi struktur dan fungsi organisasi dan institusi-institusi kenegaraan semakin berkembang.
4. Terjadinya transisi demokrasi, yang mengakibatkan berbagai kesulitan ekonomi, dikarenakan terjadinya aneka perubahan sosial dan ekonomi. Negara yang mengalami perubahan sosial dan ekonomi memaksa banyak
negara melakukan eksperimentasi kelembagaan (institutional
experimentation).
Perkembangannya sebagian besar lembaga yang dibentuk tersebut adalah lembaga-lembaga yang mempunyai fungsi pembantu bukan yang berfungsi utama. Lembaga tersebut disebut Auxiliary State`s institutions, atau AuxiliaryState`s Organ yang apabila diterjemahkan dalam bahasa Indonesia berarti institusi atau organ negara penunjang. Para ahli hukum tata negara Indonesia tidak memiliki padanan
62
Jimly Asshidiqqie, Perkembangan….Ibid, Hlm. 84.
63
Hendra Nurtjahjo, Lembaga Independen Di Indonesia Kajian Pendahuluan Perspektif
Yuridis”, Makalah Dalam Diskusi Tentang Kelembagaan Independen Di Indonesia Di Pusat Kajian Hukum Administrasi Negara, Jakarta, 2006.
39 kata yang sama untuk menyebut lembaga ini ada yang menyebut lembaga negara pembantu, lembaga negara penunjang, lembaga negara melayani, lembaga negara
independen dan lembaga negara mandiri.64
Lembaga Administrasi Negara (LAN) memberi pengertian “lembaga independen adalah lembaga pemerintah dan non pemerintah yang bebas dari pengendalian oleh pemerintah dan pembuat kebijakan (legislatif), bebas dari pengendalian oleh pemanfaatan kelompok, dan bebas dari kepentingan tertentu serta bersifat netral. Di negara-negara demokrasi yang telah mapan, pada tiga dasawarsa
terakhir abad ke-20, banyak tumbuh lembaga-lembaga negara baru.65
Lembaga-lembaga baru tersebut umumnya disebut sebagai state auxiliary organs, atau auxiliary institutions sebagai lembaga negara yang bersifat penunjang. Di antara lembaga-lembaga itu kadang-kadang ada juga yang disebut sebagai self regulatory agencies, independent supervisory bodies, atau lembaga-lembaga yang menjalankan fungsi campuran (mix function) antara fungsi-fungsi regulatif, administratif, dan fungsi penghukuman yang biasanya dipisahkan tetapi justru dilakukan secara bersamaan oleh lembaga-lembaga baru tersebut. Lembaga-lembaga seperti ini di Amerika Serikat disebut juga the headless fourth branch of the government, sedangkan di Inggris lembaga-lembaga seperti ini biasa disebut quasi autonomus non governmental organizations atau disingkat quango’s
64
Loc.Cit.,
65
40
Menurut Muchlis Hamdi,66 hampir semua negara memiliki lembaga yang
dapat disebut sebagai “auxiliary state`s bodies”. Menurutnya, lembaga ini umumnya berfungsi untuk mendukung lembaga negara utama. Auxiliary state`s organ dapat dibentuk dari fungsi lembaga negara utama yang secara teori menjalankan tiga fungsi, yakni legislatif, eksekutif, dan yudikatif. Pembentukan organisasi pendukung ini dalam rangka efektivitas pelaksanaan kekuasaan yang menjadi tanggung jawabnya. Selain itu terdapat juga lembaga independen yang kewenangannya bersumber dari konstitusi negara atau kebutuhan penyelenggaraan pemerintahan dan umumnya dibentuk berdasarkan Undang-Undang.
Alasan utama yang melatar belakangi munculnya lembaga independen, adalah: Pertama, alasan sosiologis yang menyatakan bahwa munculnya lembaga independen disebabkan adanya perkembangan kegiatan negara (modern) yang semakin kompleks sehingga membutuhkan banyak lembaga atau alat perlengkapan yang dibutuhkan untuk menjalankan tugas atau fungsi negara. Alat perlengkapan atau lembaga negara yang dihasilkan melalui konstitusi sudah tidak mampu lagi menampung tugas-tugas spesifik yang umumnya membutuhkan independensi dan profesionalitas dalam pelaksanaannya. Konsekuensi yang dituntut adalah membentuk lembaga baru yang merupakan conditio sine quanon (konsekuensi
66
Muchlis Hamdi, “State Auxiliary Bodies Di Beberapa Negara”, Disampaikan Dalam Dialog Hukum Dan Non Hukum “Penataan State Auxiliary Bodies Dalam Sistem Ketatanegaraan” Departemen Hukum Dan HAM RI, Badan Pembinaan Hukum Nasional Bekerjasama Dengan Fakultas Hukum Universitas Airlangga, Surabaya 26-29 Juni 2007. hlm. 1
41 logis) bagi pertumbuhan dan perkembangan negara dalam mengakomodasi
aspirasi dan dinamika masyarakat modern.67
Kedua, alasan administratif yang menyatakan bahwa kemunculan lembaga independen lebih disebabkan adanya tuntutan penyelenggaraan pemerintahan yang efektif, efisien dan berkeadilan. Pelaksanaan satu fungsi atau satu tugas tidak selalu harus ditempatkan pada hanya satu organ kelembagaan saja, apalagi bila fungsi yang menjadi tugas suatu lembaga tidak berjalan dengan efektif dan efisien.
Lembaga independen secara umum memiliki fungsi utama, yaitu: Pertama, lembaga independen berfungsi mengakomodasi tuntutan dinamika kehidupan bermasyarakat, berbangsa dan bernegara. Dalam proses penyelenggaraan negara yang didasarkan pada paradigma good governance, mensyaratkan adanya interaksi yang proporsional antara ketiga aktor pemerintahan, yaitu: pemerintah (government), sektor swasta (private sector), dan masyarakat (society). Kedua, lembaga independen berfungsi menjadikan penyelenggaraan pemerintahan lebih
efektif dan efisien.68
C. Sistem Pemerintahan di Indonesia
Menurut Sri Soemantri, pengertian sistem pemerintahan adalah sistem
hubungan antara organ eksekutif dan organ legislatif (organ kekuasaan legislatif).69
Dua puluh delapan tahun kemudian, beliau mengatakan lagi bahwa sistem
67
Muchlis Hamdi, “State Auxiliary...Ibid, hlm. 5.
68
Muchlis Hamdi ,….Loc.Cit.,
69
42 pemerintahan adalah suatu sistem hubungan kekuasaan antar lembaga negara. Sistem pemerintahan dalam arti sempit, ialah sistem hubungan kekuasaan antara eksekutif (pemerintah) dan legislatif. Sistem pemerintahan dalam arti luas adalah sistem hubungan kekuasaan antara lembaga-lembaga negara yang terdapat dalam Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945. Sistem pemerintahan dalam
arti luas inilah yang dimaksud dengan sistem ketatanegaraan Indonesia.70
Rukmana Amanwinata menyatakan, bahwa sistem pemerintahan adalah71
hubungan antara kekuasaan eksekutif di satu pihak dengan kekuasaan legislatif di lain pihak. Eksekutif dalam konteks di atas adalah eksekutif dalam arti sempit yaitu menunjuk kepada kepala cabang kekuasaan eksekutif atau the supreme head of the executive departement. Apabila dihubungkan dengan UUD 1945, yang dimaksud dengan kepala cabang kekuasaan eksekutif tersebut adalah presiden selaku kepala pemerintahan, sebagaimana ditegaskan di dalam Pasal 4 ayat (1) UUD 1945 yang menyatakan bahwa presiden Indonesia memegang Kekuasaan pemerintahan menurut Undang-Undang Dasar.
70
Sri Soemantri M, Perkembangan Sistem Ketatanegaraan Indonesia Pasca Amandemen
1945, Dalam Buku Soewoto Mulyosudarmo, Pembaharuan Ketatanegaraan Melalui Perubahan Konstitusi, Asosiasi Pengajar HTN Dan HAN Jawa Timur Kerja Sama Dengan In-Trans , Malang,
2004, Hlm. 293.
71 Rukmana Amanwinata, Sistem Pemerintahan Indonesia, Jurnal Sosial Politik Dialektika, Vol. 02 No. 02, 2001, Hlm. 20.
43
Senada dengan pendapat Rukmana Amanwinata di atas, Bagir Manan72
mengungkapkan pula bahwa sistem pemerintahan adalah suatu pengertian (begrip) yang berkaitan dengan tata cara pertanggungjawaban penyelenggara pemerintahan (eksekutif) dalam suatu tatanan negara demokrasi. Dalam negara demokrasi terdapat prinsip geenmachtzonderveraantwoordelijkheid (tidak ada kekuasaan tanpa asas pertanggungjawaban).
Perkembangan zaman membawa perubahan yang begitu signifikan, dimana perkembangan ini membawa sistem pemerintahan mengalami kemajuan dalam ilmu pengetahuan di bidang hukum tata negara. Seperti yang dikatakan oleh mantan Ketua Mahkamah Konstitusi Mahfud MD, sistem pemerintahan dipahami sebagai sebuah
sistem hubungan tata kerja antar lembaga-lembaga negara.73 Senada dengan pendapat
para ahli tersebut, Jimly Asshiddiqie74 mengemukakan, regeringsdaad sistem
pemerintahan berkaitan dengan pengertian yaitu penyelenggaraan pemerintahan oleh eksekutif dalam hubungannya dengan fungsi legislatif.
Dari penelusuran berbagai literatur hukum tata negara dan ilmu politik, terdapat beberapa varian sistem pemerintahan. C.F. Strong membagi sistem pemerintahan ke dalam kategori : parliamentary executive dan non-parliamentary executive atau the fixed executive. Lebih bervariasi lagi Giovanni Sartori membagi
72
Bagir Manan, Menyongsong Fajar Otonomi Daerah. PSH FH UII Yogyakarta, 2001, Hlm. 250.
73
Saldi Isra, Pergeseran Fungsi Legislatif:Menguatnya Model Legislasi Parlementer Dalam
Sistem Presidensial Di Indonesia, Rajawali Pers, Jakarta, 2010, Hlm. 23. 74
Jimly Asshidiqqie, Pokok-Pokok Hukum Tata Negara Pasca Reformasi, Buana Ilmu, Jakarta, 2007, Hlm. 311.
44 sistem pemerintahan menjadi tiga kategori : presidentialism, parliamentary sistem, dan semi-presidentialism. Jimly Asshiddiqie dan Sri Soemantri juga mengemukakan tiga variasi sistem pemerintahan, yaitu : sistem pemerintahan presidensial (presidential system), sistem parlementer (parliamentary system), dan sistem
pemerintahan campuran (mixed system atau hybrid system).75
Sistem parlementer merupakan sistem pemerintahan yang paling luas diterapkan di seluruh dunia. Sistem parlementer lahir dan berkembang seiring dengan
perjalanan ketatanegaraan Inggris.76 Dalam sistem parlementer, hubungan antara
eksekutif dan badan perwakilan sangat erat. Hal ini disebabkan adanya pertanggungjawaban para menteri terhadap parlemen, maka setiap kabinet yang dibentuk harus memperoleh dukungan kepercayaan dengan suara terbanyak dari parlemen yang berarti, bahwa setiap kebijaksanaan pemerintah atau kabinet tidak
boleh menyimpang dari apa yang dikehendaki oleh parlemen.77
Miriam Budiardjo menyatakan, bahwa dalam sistem pemerintahan parlementer, badan eksekutif dan badan legislatif bergantung satu sama lain. Kabinet sebagai bagian dari badan eksekutif yang “bertanggung jawab” diharapkan
mencerminkan kekuatan-kekuatan politik dalam badan legislatif yang
mendukungnya, dan mati-hidupnya kabinet tergantung pada dukungan dalam badan
75
Saldi Isra, Op.Cit, Hlm. 24-25.
76
Saldi Isra, Ibid. Hlm. 26.
77
45
legislatif (asas tanggungjawab menteri).78 Selanjutnya, Saldi Isra menyimpulkan
bahwa, di samping pemisahan jabatan kepala negara (head of master) dengan kepala pemerintahan (head of government), karakter paling mendasar dalam sistem pemerintahan parlementer adalah tingginya tingkat dependensi atau ketergantungan eksekutif kepada dukungan parlemen. Apalagi, eksekutif tidak dipilih langsung oleh pemilih sebagaimana pemilihan untuk anggota legislatif. Oleh karena itu parlemen
menjadi pusat kekuasaan dalam sistem pemerintahan parlementer.79
Jimly Asshiddiqie, mengemukakan sembilan karakter pemerintahan
presidensial sebagai berikut :80
1. Terdapat pemisahan kekuasaan antara badan eksekutif dan badan legislatif
2. Presiden merupakan eksekutif tunggal, kekuasaan eksekutif presiden tidak terbagi dan yang ada hanya presiden dan wakil presiden saja. 3. Kepala pemerintahan sekaligus adalah kepala negara, begitupun juga
sebaliknya kepala negara merupakan sekaligus kepala pemerintahan. 4. Presiden mengangkat para mentri sebagai pembantu atau sebagai
bawahan yang bertanggungjawab kepadanya.
5. Anggota parlemen tidak boleh menduduki jabatan eksekutif dan demikian pula sebaliknya.
6. Presiden tidak dapat membubarkan atau memaksa parlemen
7. Berlaku supremasi konstitusi, dengan begitu pemerintah eksekutif bertanggungjawab pada konstitusi
8. Eksekutif bertanggungjawab langsung kepada rakyat yang berdaulat 9. Kekuasaan tersebar secara tidak terpusat
Salah satu karakter sistem pemerintahan presidensial yang utama adalah presiden memegang fungsi ganda, yaitu sebagai kepala negara sekaligus kepala
78
Miriam Budihardjo, Op.Cit, Hlm. 297
79
Saldi Isra, Op.Cit, Hlm. 30-31.
80
46 pemerintahan. Dalam kekuasaan eksekutif, sebagai kepala pemerintahan, presiden memegang kekuasaan tunggal dan tertinggi. Presiden memilih dan mengangkat menteri anggota kabinet dan berperan penting dalam pengambilan keputusan di dalam kabinet, tanpa bergantung kepada lembaga legislatif. Karakter sistem presidensial dapat juga dilihat dari pola hubungan antara lembaga eksekutif (presiden) dengan lembaga legislatif, dimana adanya pemilihan umum yang terpisah untuk memilih presiden dan anggota legislatif. Sistem presidensial membawa ciri yang kuat pada pemisahan kekuasaan, dimana badan eksekutif dan badan legislatif
bersifat independen satu sama lain.81
C.1 Bentuk-bentuk Sistem Pemerintahan
Dalam teori Hukum Tata Negara dikenal dua bentuk sistem pemerintahan yaitu, sistem pemerintahan parlementer dan sistem pemerintahan presidensiil (presidensial). Tetapi dalam praktek, ada juga dikenal sistem pemerintahan campuran yang disebut sistem parlementer tidak murni atau presidensiil tidak murni Bahkan untuk kasus Indonesia pra amandemen UUD 1945, Padmo Wahyono menamakannya dengan “sistem MPR”, yang mempunyai kelainan baik dari sistem presidensiil,
parlementer maupun sistem parlementer/presidensiil tidak murni.82
81
Saldi Isra, Op.Cit, Hlm. 40.
82
Bintan R Saragih, Majelis Permusyawaratan Rakyat, Gaya Media Pratama Jakarta, 1992, Hlm. 6.
47
Suatu sistem pemerintahan disebut sistem pemerintahan parlementer83 apabila
eksekutif (pemegang kekuasaan eksekutif) secara langsung bertanggung jawab kepada badan legislatif (pemegang kekuasaan legislatif). Atau dalam bahasanya C.F Strong: is it immediately responsible to parlement, artinya kelangsungan kekuasaan eksekutif tergantung pada kepercayaan dan dukungan mayoritas suara di badan legislatif. Setiap saat eksekutif kehilangan dukungan mayoritas dari para anggota badan legislatif (misalnya, karena adanya mosi tidak percaya), eksekutif akan jatuh dengan cara mengembalikan mandat kepada kepala negara (raja/ratu/kaisar atau presiden).
Dalam hubungan ini perlu sedikit penjelasan, bahwa keadaan di atas tidak selalu demikian. Dalam keadaan tertentu, pemegang kekuasaan eksekutif dapat mengadakan perlawanan terhadap kekuasaan legislatif. Jalan yang ditempuh yaitu dengan cara meminta kepala negara membubarkan badan legislatif dan segera menyelenggarakan pemilihan umum baru. Tetapi apabila kemudian dalam badan legislatif yang baru ternyata eksekutif dikalahkan lagi, badan eksekutif diwajibkan mengembalikan mandatnya.
83
C.F. Strong Menyebutnya The Parliamentary Executive Dan Alan R. Ball Menyebutnya
48 Menurut C.F Strong , dalam system the parliamentary executive terdapat lima
karakterisitik, yaitu:84 “…..konsepsi politik kabinet sebagai sebuah badan yang terdiri
dari:
1. Anggota legislatif
2. Partai politik yang berpandangan sama dan dipilih dari partai yang memegang mayoritas dalam house of commons
3. Melaksanakan kebijakan bersama-sama dan terpusat (dituntut adanya politik yang berencana)
4. Berada dibawah pertanggungjawaban bersama yang ditandai pengunduran diri secara kolektif apabila terjadi kecaman dari parlemen.
5. Mengakui adanya subordinasi bersama di bawah seorang mentri kepala (chief minister)
Secara sederhana, sistem pemerintahan parlementer murni dapat digambarkan sebagai berikut:
Membentuk
Bertanggungjawab
pemilu
Gambar I : Sistem Pemerintahan parlementer Murni.
Sistem pemerintahan presidensil adalah sistem pemerintahan dimana lembaga eksekutif tidak bertanggungjawab kepada lembaga legislatif. Pemegang kekuasaan
84
C.F. Strong, Modern Political Constitutions, Perbanyakan Fakultas Hukum Unpad, 1973, Hlm. 111.
Eksekutif
Rakyat Pemilih
49 eksekutif tidak dapat dijatuhkan oleh atau melalui badan legislatif, meskipun kebijaksanaan yang dijalankan tidak disetujui oleh pemegang kekuasaan legislatif. Terdapat beberapa karakteristik sistem pemerintahan presidensiil atau the non-parliamentary or the fixed executive menurut C.F. Strong dan Alan R. Ball
menyebutnya sebagai the presidensial types of government, yaitu:85
1. Presiden memiliki fungsi ganda sebagai kepala negara dan kepala pemerintahan
2. Presiden tidak dipilih oleh lembaga legislatif, namun dipilih langsung oleh rakyat sebagai (electoral college) representasi yang berdaulat untuk memilih kepala negara dan kepala pemerintahan
3. Presiden (eksekutif) tidak dapat dibubarkan oleh legislatif begitupun sebaliknya eksekutif tidak dapat membuabarkan legislatif, legislatif dan eksekutif dipilih berdasarkan jangka waktu yang tetap.
Pemilu Pemilu
Gambar II: Sistem Pemerintahan Presindesial Murni.
Seperti dikatakan di atas, bahwa dalam praktek ada juga dikenal sistem pemerintahan campuran yang disebut sistem parlementer tidak murni atau presidensiil 85 Rukmana, Op.Cit, Hlm. 22. Eksekutif Legislatif Rakyat Pemilih
50 tidak murni atau dikenal dengan nama kuasi parlementer atau kuasi presidensiil. Dalam sistem ini, presiden mempunyai kekuasaan untuk membubarkan legislatif jika bertentangan dengan konstitusi. Sebaliknya, bila presiden melanggar UUD, legislatif pun dapat menjatuhkan presiden. Bentuk sederhana dari mekanisme sistem
pemerintahan kuasi ini adalah:86
Dasar membubarkan
Membentuk Bertanggungjawab
Pemilu Pemilu
Gambar III: Sistem pemerintahan kuasi.
Sistem pemerintahan campuran (mixed system atau hybrid system) adalah sistem pemerintahan yang berupaya mencarikan titik temu antar sistem pemerintahan presidensial dan sistem pemerintahan parlementer. Fungsi ganda presiden sebagaimana dalam sistem pemerintahan presidensial tetap dipertahankan. Namun,
86 Ibid, Presiden Legislatif/ Parlemenmen Eksekutif /Kabinet Rakyat Pemili
51 sebagai kepala pemerintahan, presiden berbagi kekuasaan dengan perdana menteri
yang menimbulkan dual executive system.87
Berdasarkan pola hubungan antara presiden dengan perdana menteri atau lembaga legislatif, pengaturan dalam konstitusi dan situasi politik sebuah negara mix system dapat menjadi sistem semi-presidensial dan semi-parlementer. Jika konstitusi atau situasi politik cenderung memberikan kekuasaan lebih besar bagi presiden, sistem pemerintahan campuran lebih sering disebut dengan sistem semi-presidensial. Sebaliknya, jika perdana menteri dan badan legislatif mempunyai kekuasaan lebih besar dari presiden, sistem campuran lebih sering disebut dengan sistem
semi-parlementer.88
Sistem pemerintahan yang dianut Indonesia sebelum perubahan UUD 1945 menurut Bagir Manan terdapat dua pendapat yang lazim digunakan, yaitu : Kelompok yang berpendapat bahwa Indonesia menganut sistem presidensial dan kelompok yang berpendapat bahwa Indonesia menganut sistem campuran. Para ahli yang berpendapat sebagai sistem presidensial karena presiden adalah kepala pemerintahan dan ditambah dengan karakter : (a) ada kepastian masa jabatan presiden, yaitu lima tahun; (b) presiden tidak bertanggung jawab kepada DPR;dan (c) presiden tidak dapat membubarkan DPR. Sementara itu, yang berpendapat bahwa Indonesia menganut sistem pemerintah campuran karena selain terdapat karakter sistem pemerintahan
87
Saldi Isra, Op.Cit, Hlm. 48.
88
52 presidensial terdapat pula karakter sistem parlementer. Ciri parlementer yang dimaksudkan adalah presiden bertanggungjawab kepada lembaga perwakilan rakyat
yang dalam hal ini MPR.89
Perubahan Pertama hingga Keempat UUD 1945, telah menjadikan sistem ketatanegaraan Indonesia mengalami berbagai perubahan yang amat mendasar. Perubahan-perubahan itu mempengaruhi struktur dan mekanisme struktural organ-organ negara Indonesia. Banyak pokok pikiran baru yang diadopsikan ke dalam kerangka UUD 1945 tersebut, di antaranya adalah: (1) Penegasan dianutnya cita demokrasi dan nomokrasi secara sekaligus dan saling melengkapi secara komplementer; (2) pemisahan kekuasaan dan prinsip checks and balances; (3) pemurnian sistem pemerintah presidensial; dan (4) Penguatan cita persatuan dan
keragaman dalam wadah Negara Kesatuan Republik Indonesia.90 Perubahan ini yang
saat ini menimbulkan berbagai kelembagaan negara dan pembentukan sistem dalam mewujudkan Indonesia sebagai negara hukum yang demokratis.
C.2 Sistem Pemerintahan Indonesia Pra Amandemen UUD 1945
Menurut para pakar hukum tata negara Indonesia, bahwa ada 3 (tiga) macam pendapat sistem pemerintahan yang diterapkan di negara Indonesia, Pertama mereka yang berpendapat bahwa Republik Indonesia adalah bersistem presidensiil (Ismail
89
Bagir Manan, Pertumbuhan Dan Perkembangan Konstitusi Suatu Negara, Mandar Maju, Bandung, 1995, Hlm. 78-79
90
Jimly Asshiddiqie, Struktur Ketatanegaraan Indonesia Setelah Perubahan Keempat UUD
Tahun1945, Makalah Di Samapai Kan Pada Seminar Pembangunan Hukum Nasional VIII,
53 Sunny, Mariam Budiarjo, Bagir Manan). Kedua, mereka yang berpendapat bahwa
Republik Indonesia bersistem campuran (Usep Ranawijaya, Sri Soemantri)91. Ketiga
adalah pendapat Padmo Wahyono dengan “sistem MPRnya”
Menurut Bagir Manan, Indonesia menerapkan sistem pemerintahan Presidensiil murni, berdasarkan pasal 4 ayat (1) Indonesia memberikan fungsi ganda kepada Presiden sebagai kepala negara dan kepala pemerintahan, adapun karaktertistik yang
lainnya adalah sebagai berikut:92
1. Ada kepastian jabatan selama 5 (lima) tahun 2. Presiden tidak bertanggungjawab kepada DPR 3. Presiden tidak dapat membubarkan DPR
Mereka yang berpendapat bahwa Republik Indonesia bersistem campuran, karena selain memenuhi syarat-syarat ciri presidensiil, terdapat pula ciri parlementer. Presiden bertanggungjawab kepada MPR. Sedangkan MPR berwenang membuat ketetapan-ketetapan. Jadi MPR adalah badan legislatif. Presiden bertanggung jawab kepada MPR, berarti bertanggung jawab kepada badan legislatif. Menurut Sri Soemantri, ditinjau dari segi pertanggunganjawab para Menteri serta penentuan masa jabatan presiden selama 5 tahun, maka sistem pemerintahan yang dianut oleh Undang-Undang Dasar 1945 ialah sistem presidensiil. Akan tetapi presiden bertanggungjawab kepada Majelis Permusyawaratan Rakyat, yang berarti adanya segi parlementer. Oleh karena demikian, Undang-Undang Dasar yang berlaku sekarang ini
91 Bagir Manan, Pertumbuhan…Op.Cit, Hlm. 78.
92
54 sebenarnya menganut sistem pemerintahan yang mengandung segi presidensiil dan parlementer. Atas dasar uraian tersebut, maka sistem yang dianut adalah sistem
campuran.93
Menurut Bagir Manan, baik John Lock maupun Montesquieu, menyatakan badan legislatif adalah badan yang membuat “ laws”. Dan istilah “laws”, lazim diterjemahkan menjadi Undang-Undang. Sehingga dikatakan bahwa badan legislatif adalah badan pembuat Undang-Undang. Kata “laws” tidak pernah diterjemahkan dengan “hukum”, karena “law” dalam arti “hukum” tidak mengenal bentuk jamak. Di samping itu, istilah “hukum” mencakup hukum tidak tertulis. Apakah“laws” tidak lebih tepat diterjemahkan dengan “hukum perundang-undangan”. Dengan demikian, badan legislatif adalah badan pembuat hukum perundang-undangan. Kalau demikian halnya, maka semua yang berwenang membuat hukum perundang-undangan adalah badan legislatif, termasuk presiden (mengeluarkan PP, Kep. Pres), Menteri (mengeluarkan peraturan Menteri). Hal ini tidak mungkin. Presiden bagaimanapun adalah badan eksekutif , begitu pula menteri, mungkin saja mereka memiliki atau menjalankan fungsi legislatif, tetapi bukan badan legislatif. Maka lebih tepat “laws” itu diterjemahkan dengan “ Undang-Undang”. Dan Undang-Undang adalah sekadar salah satu jenis saja dariberbagai hukum perundang-undangan. Dalam sistem ketatanegaraan Republik Indonesia, Undang-Undang adalah hukum perundang-undangan yang dibuat oleh presiden (eksekutif) dengan persetujuan DPR (legislatif).
93
Sri Soemantri, Tentang Lembaga-Lembaga Negara Menurut Undang-Undang 1945. Alumni, Bandung, 1977, Hlm. 116.
55 Karena MPR bukan pembuat Undang-Undang, maka bukan badan legislatif. Pertanggungjawaban presiden kepada MPR, bukan pertanggungjawaban kepada
badan legislatif. Sehingga unsur parlementer tidak ada sama sekali.
Pertanggungjawaban presiden kepada MPR, tidak boleh di samakan dengan
pertanggungjawaban kabinet kepada parlemen dalam sistem parlementer.94
Menurut Bagir Manan, pertanggungjawaban presiden kepada MPR merupakan untuk checking dan balancing upaya konstitusional. Karena itu, meminta pertanggungjawaban presiden dalam masa jabatannya hanya dilakukan kalau keadaan sedemikan rupa sehingga tidak ada pilihan lain. Ini, semacam pranata impeachment di Amerika Serikat sebagai senjata konstitusional yang bersifat preventif daripada reprensif. Sehingga sampai saat ini belum pernah terjadi seorang presiden Amerika berhenti karena impeachment. Apabila pranata pertanggungjawaban presiden kepada MPR disejajarkan dengan pertanggungjawaban kabinet kepada parlemen, maka salah satu esensi UUD 1945 yaitu “eksekutif yang kuat dan stabil” menjadi tidak berarti apa-apa lagi. Oleh karena MPR bukan badan legislatif, dan pertanggungjawaban presiden kepada MPR tidak dapat disejajarkan dengan pertanggungjawaban kabinet kepada parlementer (dalam sistem parlementer), maka UUD 1945 tidak mengandung segi-segi atau unsur parlementer. Unsur yang ada adalah presidensil. Dengan
demikian, UUD 1945 itu menganut sistem presidentiil murni, bukan campuran.95
94
Loc.cit,.
95
56 Menurut Padmo Wahyono, sistem pemerintahan negara Indonesia adalah sistem
MPR karena alasan-alasan sebagai berikut:96
1. Penyelenggara negara berdasarkan kedaulatan rakyat adalah MPR.
2. Penyelenggara pemerintahan negara adalah kepala negara selaku mandataris MPR.
3. Penyelenggara negara pembentuk peraturan perundangan ialah
mandatarisMPR bersama-sama dengan DPR sebagai bagian dari MPR. 4. Penentu terakhir dalam hal pengawasan jalannya pemerintahan ialah MPR.
Mekanisme penyelenggaraan negara menurut sistem MPR itu dapat
digambarkan sebagai berikut:97
3 4 9 1 2 5 6 7 8 Keterangan:
1. Menteri bertanggung jawab kepada presiden
2. Presiden mengangkat menteri sebagai pembantunya dalam penyelenggaraan pemerintahan
96
Bintan Saragih, Majelis Permus…Op.Cit, Hlm. 26.
97 Loc.Cit, Presiden Mentri Rakyat Indonesia MPR DPR
57 3. MPR mengangkat presiden
4. Dengan diangkatnya presiden oleh MPR maka presiden mempunyai kewajiban untuk mempertanggungjawabkan kegiatannya kepada MPR 5. Utusan golongan
6. Utusan Daerah 7. Pemilu
8. Pengangkatan
Kemudian apabila meninjau rumusan sistem pemerintahan berdasarkan Penjelasan Undang-Undang Dasar 1945 maka akan ditemukan hal-hal sebagai berikut:98
1. Indonesia ialah negara yang berdasarkan atas hukum (Rechtsstaat)
negara Indonesia berdasarkan atas hukum (rechtstaat), tidak berdasarkan kekuasaan belaka (Machtstaat).
2. Sistem constitutional.
Pemerintahan berdasarkan atas sistem konstitusi (Hukum Dasar) tidak bersifat Absolutisme (kekuasaan yang tidak terbatas).
3. Kekuasaan Negara yang tertinggi berada di tangan Majelis Permusyawaratan Rakyat. (Die gezamte Staatsgewalt liegt allein bei der Majelis).
Kedaulatan rakyat dipegang oleh suatu Badan bernama “Majelis Permusyawaratan Rakyat” sebagai penjelmaan seluruh Rakyat Indonesia (Vertretungsorgan des Willens des staatsvolkes).
Majelis ini menetapkan Undang-Undang Dasar, dan menetapkan Garis-garis Besar Haluan Negara. Majelis ini mengangkat kepala negara (presiden) dan wakil kepala negara (wakil-presiden).
Majelis inilah yang memegang kekuasaan negara yang tertinggi, sedang presiden harus menjalankan haluan negara menurut garis-garis besar yang telah ditetapkan oleh majelis. Presiden yang diangkat oleh majelis, tunduk dan bertanggung-jawab kepada majelis. presiden ialah “mandataris” dari majelis ia
98
H.A.K. Pringgodigdo, Tiga Undang-Undang Dasar, PT. Pembangunan, Jakarta, 1989, Hlm. 127.
58 berwajib menjalankan putusan-putusan majelis. Presiden tidak “neben” akan tetapi “untergeordnet” kepada majelis.
4. Presiden ialah Penyelenggara Pemerintah Negara yang tertinggi dibawah Majelis. Di bawah Majelis Permusyawaratan Rakyat, presiden ialah penyelenggara pemerintahan negara yang tertinggi. Dalam menjalankan pemerintahan negara, kekuasaan dan tanggung-jawab adalah di tangan presiden (concentration of power and responsibility upon the president). 5. Presiden tidak bertanggung-jawab kepada Dewan Perwakilan Rakyat.
Disampingnya presiden adalah Dewan Perwakilan Rakyat, presiden harus mendapat persetujuan Dewan Perwakilan Rakyat untuk membentuk Undang-Undang (Gezetsgebung) dan untuk menetapkan Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (“Staatsbegrooting”). Oleh karena itu presiden harus bekerja bersama-sama dengan Dewan, akan tetapi presiden tidak bertanggung-jawab kepada dewan, artinya kedudukan presiden tidak tergantung daripada dewan.
6. Menteri negara ialah pembantu presiden. Menteri negara tidak
bertanggungjawab kepada Dewan Perwakilan Rakyat. Presiden mengangkat dan memberhentikan menteri-menteri negara. Menteri- menteri itu tidak bertanggung-jawab kepada Dewan Perwakilan Rakyat, kedudukannya tidak tergantung daripada dewan, akan tetapi tergantung daripada presiden. Mereka ialah pembantu presiden.
7. Kekuasaan kepala negara tidak terbatas
Meskipun kepala negara tidak bertanggung-jawab kepada Dewan Perwakilan Rakyat, ia bukan “diktator”, artinya kekuasaan tidak tak terbatas.
Di atas Telah ditegaskan bahwa presiden bertanggung-jawab kepada Majelis Permusyawaran Rakyat kecuali itu presiden harus memperhatikan sungguh-sungguh suara Dewan Perwakilan Rakyat.
Kedudukan Dewan Perwakilan Rakyat adalah kuat. Dewan ini tidak bisa dibubarkan oleh presiden (berlainan dengan sistem parlementer). Kecuali itu anggota-anggota Dewan Perwakilan Rakyat semuanya merangkap menjadi anggota-anggota Majelis Permusyawaratan Rakyat. Oleh karena itu Dewan Perwakilan rakyat dapat senantiasa mengawasi tindakan-tindakan presiden dan jika dewan menganggap bahwa presiden
59 sungguh melanggar haluan negara yang telah ditetapkan oleh Undang-Undang Dasar atau oleh Majelis Permusyawaratan Rakyat, maka majelis itu dapat diundang untuk
persidangan istimewa supaya bisa minta pertanggunganjawab kepada presiden. 99
Menteri-menteri negara bukan pegawai tinggi biasa. Meskipun kedudukan menteri negara tergantung dari pada presiden, akan tetapi mereka bukan pegawai tinggi biasa oleh karena Menteri-menterilah yang terutama menjalankan kekuasaan pemerintah
(pouvoir executief) dalam praktek.100
Sebagai pemimpin Departemen, Menteri mengetahui seluk beluk hal-hal yang mengenai lingkungan pekerjaannya. Berhubung dengan itu Menteri mempunyai pengaruh besar terhadap presiden dalam menentukan politik negara yang mengenai departemennya. Memang yang dimaksud ialah, para menteri itu Pemimpin-pemimpin negara. Untuk menetapkan politik pemerintah dan koordinasi dalam pemerintahan negara para menteri bekerja bersama-sama, satu sama lain se erat-eratnya di bawah
pimpinan presiden.101
Ketujuh unsur di atas (dalam sistem pemerintahan menurut UUD 1945) membentuk satu sistem pemerintahan negara atau bentuk pemerintah (Ilmu Negara). Sistem pemerintahan negara yang lazim dikenal di dalam Hukum Tata Negara ialah sistem presiden (siil) dan sistem-parlemen (ter). Namun dengan adanya perbedaan prinsipil dengan kedua klise ilmiah tersebut, maka menurut Padmo Wahyono,
99
H.A.K. Pringgodigdo, Tiga Undang...Ibid., hlm. 128-130
100
Loc.Cit., 101
60 berdasarkan teori bernegara bangsa Indonesia dapat dikatakan bahwa sistem pemerintahan negara Indonesia ialah sistem-MPR. Sistem-MPR, berporoskan MPR sebagai negara tertinggi, di mana apabila dikaji dengan analisis-analisis klasik maka:
1. Penyelenggara negara berdasarkan kedaulatan ialah MPR;
2. Penyelenggara negara yang Kepala Negara ialah Mandataris MPR;
3. Penyelenggara negara pembentuk peraturan perundangan ialah Mandataris MPR, bersama-sama dengan DPR sebagai bagian dari MPR;
4. Penentu terakhir dalam hal pengawasan jalannya pemerintahan ialah MPR;
Sistem pemerintahan yang dikehendaki UUD1945 adalah sistem presidensiil. Sehingga pertanggungjawaban eksekutif (presiden) kepada MPR bukan dalam rangka pertanggungjawaban kepada parlemen seperti dalam sistem parlementer, sehingga setiap kebijakan presiden bisa dinilai dan presiden bisa dijatuhkan kapan saja karena ada persepsi yang berbeda antara MPR dengan presiden. Maka sebenarnya presiden hanya dapat dijatuhkah (impeachment) , apabila presiden dibuktikan dengan adanya
pelanggaran berdasarkan UUD 1945 dan haluan negara lainnya.102
Kemudian, agar semua orang memahaminya dengan jelas (tidak debatable) bahwa sistem pemerintahan yang dianut UUD 1945 itu sistem presidensial murni maka amandemen UUD 1945 harus menyentuh persoalan ini. Penulis memahami pemikiran Sri Bintang Pamungkas yang menyebutkan, bahwa keruwetan sistem politik penyelenggaraan negara ini akan tetap berlangsung, tidak pernah selesai, berulang kembali, dan setiap pergantian presiden akan selalu diwarnai dengan
102
Denny Indrayana, Amandemen UUD 1945 Atara Mitos dan Pembongkaran, Mizan , Bandung, 2007, hlm, 245
61 berbagai krisis yang “tidak konstitusional”, karena apa yang dimaksud dengan “konstitusional” (baca : presidensiil atau parlementer) dalam UUD 1945 memang
“tidak jelas”103. Penulis tambahkan “tidak jelas” itu bagi kebanyakan orang.
C.3 Sistem Pemerintahan Indonesia Pasca Amandemen UUD 1945
Pasca amandemen UUD 1945 sistem pemerintahan NKRI menjadi benar-benar presidensiil. Hal ini dapat teridentifikasi dengan mudah setelah presiden dan wakil presiden dipilih langsung oleh rakyat dalam suatu Pemilihan Umum. Seperti yang telah digambarkan di atas bahwa ciri-ciri sistem pemerintahan presidensiil adalah baik eksekutif maupun legislatif dipilih langsung oleh rakyat dan antara
keduanya tidak ada hubungan pertanggungjawaban.104
Ciri utama yang lain dari sistem pemerintahan presidensiil adalah bahwa pemegang kekuasaan eksekutif tunggal (presiden) tidak bertanggung jawab kepada badan perwakilan rakyat, melainkan langsung kepada rakyat pemilih, karena presiden dipilih langsung oleh rakyat atau dipilih melalui badan pemilih (electoral college)
seperti di Amerika Serikat.105
Sehubungan dengan sistem pemerintahan ini, amandemen UUD 1945 sudah cukup baik mengadopsi ciri-ciri sistem pemerintah presidensiil yang semakin
103
Sri Bintang Pamungkas, Sistem MPR Pengingkaran Kedaulatan Rakyat Tanggapan Untuk
Harry Tjan Silalahi, Harian KOMPAS, Selasa, 19 Juni 2001. 104
https://nurul203.wordpress.com/2013/05/04/sistem-pemerintahan-indonesia/ diakses pada pukul 1.41 AM Rabu 3/02/2016.
105
Zakaria Bangun, Sistem Ketatanegaraan Pasca Amandemen UUD 1945, Bina Media Perintis, Medan, 2007, hlm. 161.
62 menguat jaring-jaring yang akan menjamin stabilitas penyelenggaraan pemerintahan. Hal ini ditandai dengan adanya klausula pemilihan presiden (dan wapres) secara langsung oleh rakyat. Presiden tidak lagi tunduk dan bertanggungjawab kepada MPR. Apapun perbedaan pandangan antara presiden dan MPR, presiden akan tetap sampai habis masa jabatannya. Satu-satunya cara untuk menjatuhkan Presiden dalam masa jabatannya adalah melalui pranata “impeachment”. Tetapi dasar “impeachment” itu terbatas, baik secara substansial maupun prosedural tidak mudah dilaksanakan. Impeachment hanya dapat dilakukan apabila presiden terbukti melakukan pelanggaran hukum berupa pengkhianatan terhadap negara, korupsi, penyuapan, tindak pidana berat lainnya, perbuatan tercela dan tidak lagi memenuhi syarat sebagai presiden. Dengan demikian, perubahan UUD 1945 telah cukup baik menentukan jaring-jaring yang menjamin stabilitas penyelenggaraan pemerintahan, termasuk kemungkinan memberhentikan presiden dalam masa jabatannya melalui pranata impeachment meskipun tidak mudah dilakukan.106
Menurut I Gede Pantja Astawa,107 masih sangat disayangkan bila mekanisme
ataupun prosedur impeachment untuk memberhentikan presiden dalam masa jabatannya yang apabila memenuhi ketentuan Pasal 7A, menjadi lain bila dihadapkan dengan ketentuan Pasal 7B, terutama pada ayat (7) perubahan ketiga UUD 1945. Artinya, jika oleh Mahkamah Konstitusi diputuskan bahwa presiden telah terbukti
106
Loc.Cit.,
107
I Gede Pantja Astawa, Makalah Identifikasi Masalah Atas Hasil Perubahan UUD 1945
Yang Dilakukan Oleh MPR Dan Komisi Konstitusi., Di Gedung Notariat FH Unpad, Bandung, Pada
63 memenuhi ketentuan Pasal 7A, apa alasannya kemudian MPR (masih) memberi kesempatan kepada presiden untuk menyampaikan penjelasan dalam rapat paripurna MPR. Jika itu yang terjadi, ada kemungkinan presiden tidak diberhentikan oleh MPR meskipun Mahkamah Konstitusi sudah (jelas-jelas) memutuskan presiden telah terbukti memenuhi ketentuan Pasal 7A. Memang, MPR adalah institusi/badan politik yang memiliki wewenang untuk memberhentikan ataupun tidak memberhentikan presiden dalam masa jabatannya. Sebagai badan politik, tentu saja pertimbangan-pertimbangan MPR dalam mengabil keputusan (memberhentikan atau tidak memberhentikan presiden dalam masa jabatannya) lebih diwarnai oleh nuansa politis, sungguhpun sudah ada putusan Mahkamah Konstitusi yang menyatakan presiden bersalah secara hukum. Persoalannya kemudian bukan terletak pada keberadaan MPR itu sebagai institusi politik, melainkan lebih terletak pada komitmen MPR itu sendiri untuk menghormati proses hukum sebagai bagian dari upaya penegakan hukum dalam kerangka supremasi hukum. Dalam konteks ini, tidak ada alasan bagi MPR untuk tidak memberhentikan presiden dalam masa jabatannya apabila Mahkamah Konstitusi sudah memutuskan presiden telah terbukti memenuhi ketentuan Pasal 7A. Sebab, jika tidak, untuk apa dan apa gunanya presiden diusulkan untuk diadili ke Mahkamah Konstitusi oleh DPR dan apa pula gunanya putusan MK yang menyatakan presiden telah terbukti memenuhi ketentuan Pasal 7A bila MPR kemudian tidak memberhentikan presiden dengan alasan dan pertimbangan politik? Hal itu sama saja hendak menegaskan bahwa hukum (akan selalu ) tunduk pada
64 kekuasan dan bukan sebaliknya sebagai perwujudan prinsip supremasi hukum di
Indonesia.108
108
Sunarso, dkk. Pendidikan Kewarganegaraan untuk Perguruan Tinggi, UNY Press, Yogyakarta, 2008. hlm. 150
