BAB 1
PENDAHULUAN
1.1 Latar Belakang
Pembangunan sektor pertanian pada hakikatnya ditujukan untuk meningkatkan kesejahteraan petani serta menjamin tercapainya ketahanan pangan, bahkan kedaulatan pangan, bagi setiap penduduk. Dalam upaya mendukung pencapaian hal tersebut, pemerintah melakukan intervensi dengan memberikan subsidi pupuk kepada para petani. Intervensi ini harus dilakukan mengingat pentingnya peranan pupuk dalam kegiatan produksi pertanian, khususnya padi.
Dalam usaha budidaya padi, pengeluaran untuk pembelian pupuk memberikan kontribusi sebesar 8-9 persen dari total biaya produksi (BPS, 2017:41-43).
Struktur Ongkos Usaha Tani Padi 2017 menunjukkan bahwa rata-rata biaya produksi padi sawah di Indonesia mencapai Rp 13,56 juta per musim tanam per hektar. Sedangkan rata-rata biaya produksi padi ladang mencapai Rp 8,46 juta per musim tanam per hektar. Dengan adanya subsidi pupuk ini diharapkan daya beli petani dalam memperoleh pupuk akan tetap terjaga. Pada akhirnya, hal ini akan mendorong peningkatan kesejahteraan petani, kestabilan harga beras, serta tercapainya keberlanjutan pemenuhan pangan pokok bagi penduduk.
Kebijakan subsidi pupuk di Indonesia dimulai sejak tahun 1971. Sejak tahun tersebut, pemerintah memberikan bantuan berupa subsidi harga pupuk yang dapat dinikmati tidak saja oleh petani padi, tetapi juga oleh semua pengusaha pertanian di Indonesia (Hedly dan Tabor, 1989; Susila, 2010). Secara khusus, subsidi
diarahkan untuk meningkatan supply beras di Indonesia, dimana pada periode awal, pemberian pupuk bersubsidi hanya tersedia untuk produksi padi. Pada masa itu, kebijakan ini merupakan bagian dari upaya meningkatkan produktivitas tanaman pangan selama revolusi hijau dalam upaya mewujudkan swasembada pangan (OECD, 2012:21-25). Organisation for Economic Co-operation Development (OECD) melaporkan bahwa pemerintah menetapkan Harga Eceran Tertinggi (HET) untuk pupuk Urea, ZA, TSP, dan KCl dalam mekanisme pemberian subsidi pupuk. Untuk mencapai HET yang telah ditetapkan, pemerintah memberikan insentif harga gas alam, yang merupakan bahan pokok dalam pembuatan pupuk urea, kepada produsen pupuk (Badan Kebijakan Fiskal, 2017a:92). Rasio harga padi di tingkat petani terhadap harga pupuk urea yang harus dibayarkan juga dijaga dalam interval 1,3 hingga 1,5.
Saat ini, tujuan utama subsidi pupuk adalah agar harga pupuk dapat tetap terjangkau oleh petani sehingga dapat mendukung peningkatan produktivitas petani dan mendukung program ketahanan pangan (Direktorat Jenderal Anggaran Kementerian Keuangan, 2015:69). Untuk mencapai tujuan tersebut, pemerintah mengalokasikan anggaran yang cukup besar, yakni sekitar 20 hingga hampir mencapai 40 persen dari total anggaran ketahanan pangan sepanjang 2010-2019.
Secara nominal, realisasi penyaluran subsidi pupuk tercatat mengalami peningkatan dari Rp18,4 triliun di tahun 2010 menjadi Rp34,3 triliun di tahun 2019 (Direktorat Jenderal Anggaran Kementerian Keuangan, 2020:157). Di sisi lain, dari waktu ke waktu, kebijakan ini dianggap semakin membebani keuangan negara. Risiko yang muncul akibat peningkatan fluktuasi harga gas alam internasional dan volatilitas nilai tukar rupiah terhadap dollar Amerika Serikat mendorong terjadinya
peningkatan besaran subsidi sehingga memperbesar tekanan terhadap keuangan negara (Kementerian Keuangan, 2015:II.4-41). Berikut ini adalah data mengenai alokasi anggaran subsidi pupuk selama kurun waktu 2010-2020 yang tertuang dalam Anggaran Ketahanan Pangan 2010-2020 Kementerian Keuangan sebagai berikut:
Sumber: Kementerian Keuangan (2020)
Gambar 1.1. Anggaran Subsidi Pupuk 2010-2020
Selain dinilai membebani keuangan negara, kebijakan ini juga dinilai tidak cukup efektif meningkatkan produktivitas. Berdasarkan kajian yang dilakukan oleh Tim Nasional Percepatan Penanggulangan Kemiskinan (TNP2K), sepanjang 2006- 2015 subsidi pupuk mengalami peningkatan 1.088 persen. Namun, produktivitas dan nilai tambah sektor pertanian secara berturut-turut hanya meningkat sebesar 14 dan 38 persen. Bahkan, pada 2018-2019, saat subsidi pupuk mengalami peningkatan sebesar 2,07 persen (Direktorat Jenderal Anggaran Kementerian Keuangan RI, 2020:157), produksi padi (Gabah Kering Giling-GKG) justru
18,4 16,3
14,0 17,6
21,0 31,3
26,9 28,8
33,6 34,3
24,5
- 5,0 10,0 15,0 20,0 25,0 30,0 35,0 40,0
2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 Anggaran (triliun rupiah)
Tahun
mengalami penurunan sebesar 7,76 persen, yaitu dari 59,2 juta ton di tahun 2018 menjadi 54,60 juta ton di 2019 (BPS, 2020:3-4). Produksi beras sendiri mengalami penurunan dari 33,94 menjadi 31,31 juta ton pada periode yang sama (BPS, 2020:5). Oleh karena itu, berkembang wacana pengurangan alokasi anggaran untuk subsidi pupuk.
Subsidi dikatakan tepat jika salah satu kondisi berikut terpenuhi yaitu rumah tangga usaha pertanian padi yang menjadi target, secara realisasi, menerima bantuan tersebut atau rumah tangga usaha pertanian yang tidak menjadi target, secara realisasi, tidak menerima bantuan tersebut. Jika rumah tangga yang bukan merupakan target penerima justru menerima subsidi pupuk maka dikatakan terjadi Inclusion error. Sementara itu, exclusion error terjadi jika rumah tangga yang
merupakan target justru tidak menerima subsidi tersebut.
Kajian ilmiah tentang subsidi pupuk terhadap produktivitas pangan di Indonesia juga menyatakan bahwa subsidi pupuk tidak cukup efektif terhadap peningkatan produktivitas pangan (San dkk., 1998). Hasil penelitian tersebut menemukan bukti kuat bahwa subsidi pupuk sebaiknya dihapuskan. Penghapusan subsidi ini akan berdampak sangat kecil terhadap produksi pangan di masa depan dan pengalihan penghematan fiskal dari penghapusan subsidi tersebut menjadi investasi produktif akan memiliki manfaat yang besar. Hal tersebut juga menjadi salah satu motivasi dalam penelitian ini untuk menguji pengaruh subsidi pupuk apakah meningkatkan atau menurunkan produktivitas usaha pertanian padi.
Dalam rangka mendukung pengambilan kebijakan subsidi pupuk yang tepat, diperlukan kajian mengenai pengaruh kebijakan subsidi pupuk, baik terhadap produktivitas pertanian maupun pendapatan petani, yang tidak hanya cukup
dilakukan pada tingkat makro tetapi perlu dilengkapi kajian di tingkat mikro.
Beberapa studi di tingkat mikro yang menganalisis tentang pengaruh subsidi pupuk terhadap produktivitas padi menyatakan bahwa subsidi pupuk meningkatkan produktivitas padi (Hu dan Antle, 1993; Ramli dkk., 2012; Semasinghe, 2014) (Kanthilanka dan Weerahewa, 2018; Ranathilaka dan Arachchi, 2019). Namun, Azumah (2019) dalam penelitiannya mengenai pengaruh subsidi pupuk terhadap produktivitas padi di Ghana, menemukan hal yang berbanding terbalik, dimana subsidi pupuk cenderung menyebabkan produktivitas padi menurun, Namun variabel-variabel lain yang digunakan dalam penelitiannya antara lain umur, jenis kelamin, luas lahan, dan tenaga kerja cenderung meningkatkan produktivitas padi.
Merujuk pada hasil penelitian yang sama tentang pengaruh subsidi pupuk terhadap produktivitas padi namun diperoleh hasil yang berbeda tersebut juga menjadi salah satu motivasi dilakukan penelitian ini.
Sementara itu, beberapa studi pada tingkat mikro di Indonesia yang menganalisis mengenai hal tersebut masih cukup terbatas. Itu pun hanya mencakup wilayah tertentu saja seperti Karanganyar (Mulyadiana dkk., 2018) dan Serdang Bedagai (Rahmanta dkk., 2019). Padahal untuk kebijakan yang sangat krusial seperti ini, diperlukan analisis yang komprehensif dan menggunakan data terkini.
Untuk melengkapi keterbatasan itulah, penelitian ini dilakukan.
Penelitian ini dilakukan dengan menggunakan data mikro dengan unit analisis yaitu rumah tangga usaha pertanian padi hasil survei Struktur Ongkos Usaha Tani Padi (SOUT) yang dilakukan oleh Badan Pusat Statistik tahun 2017.
Kelebihan penggunaan data hasil survei SOUT tahun 2017 khusus tanaman padi tersebut yaitu survei ini merupakan survei khusus yang dapat menggambarkan
struktur ongkos usaha, profil rumah tangga, dan kondisi sosial ekonomi rumah tangga usaha pertanian padi. Cakupan survei SOUT tahun 2017 ini meliputi seluruh kabupaten/kota pada 34 provinsi di Indonesia.
1.2 Rumusan Masalah
Dalam upaya mendukung pencapaian ketahanan pangan dalam negeri, pemerintah memberikan subsidi pupuk kepada petani untuk menjaga daya beli mereka dalam memperoleh pupuk. Salah satu intervensi pemerintah dilakukan oleh dalam bentuk subsidi harga, yang diharapkan mampu meningkatkan produktivitas pangan strategis. Pupuk yang diberi subsidi hanya pupuk Urea, ZA, NPK, dan SP36 yang disediakan oleh produsen pupuk untuk pertanian yang meliputi tanaman pangan, hortikultura, perkebunan, dan hijauan pakan ternak. Namun skema penyaluran subsidi pupuk tidak langsung selama ini banyak menuai kritik karena dinilai tidak cukup efektif dan menimbulkan inefesiensi serta kebocoran.
Subsidi pupuk yang dilakukan menggunakan pola sekarang ini, dinilai tidak tepat sasaran bahkan kurang transparan yang berpotensi menciptakan distorsi maupun inefisiensi ekonomi. Perbaikan mekanisme penyaluran subsidi pupuk memiliki urgensi untuk dilakukan melalui peninjauan kembali (redesign) subsidi pupuk yang lebih tepat sasaran (well targeted). Perubahan paradigma juga telah beralih dari yang sebelumnya ditujukan untuk peningkatan produktivitas pertanian menjadi pemberian bantuan untuk petani miskin dan hampir miskin. Batasan petani dikategorikan miskin dan hampir miskin yaitu petani baik penggarap dan atau pemilik yang memiliki lahan kurang dari 2 (dua) hektar sesuai Undang-Undang Nomor 19 tahun 2013 (Badan Kebijakan Fiskal, 2017b:2).
Dari berbagai uraian-uraian permasalahan yang telah dijelaskan maka dalam penelitian ini akan dirumuskan permasalahan menjadi lebih rinci, antara lain:
1. Apakah subsidi pupuk berpengaruh terhadap produktivitas usaha pertanian padi?
2. Apakah subsidi pupuk berpengaruh terhadap produktivitas lahan pertanian padi?
3. Apakah subsidi pupuk berpengaruh terhadap produksi pertanian padi?
4. Apakah subsidi pupuk berpengaruh terhadap pendapatan usaha pertanian padi?
1.3 Tujuan Penelitian
Berdasarkan permasalahan yang telah dirumuskan tersebut, maka penelitian ini bertujuan untuk:
1. Menganalisis pengaruh subsidi pupuk terhadap produktivitas usaha pada usaha pertanian padi.
2. Menganalisis pengaruh subsidi pupuk terhadap produktivitas lahan pada usaha pertanian padi.
3. Menganalisis pengaruh subsidi pupuk terhadap produksi padi.
4. Menganalisis pengaruh subsidi pupuk terhadap pendapatan usaha pertanian padi.
1.4 Manfaat Penelitian
Dari penelitian yang dilaksanakan ini, diharapkan dapat memberikan masukan bagi pengambil kebijakan, khususnya Bappenas, Kementerian Keuangan,
Kementerian Pertanian, Kementerian Perdagangan dan pengambil kebijakan yang terkait dalam mengambil langkah-langkah kebijakan, khususnya kebijakan pengaturan pupuk bersubsidi dalam rangka menciptakan distribusi pendapatan rumah tangga petani yang lebih baik, menciptakan subsidi yang tepat sasaran, serta mengurangi beban anggaran subsidi pupuk dalam APBN.
1.5 Lingkup Penelitian
Unit analisis yang dicakup dalam penelitian ini adalah rumah tangga usaha pertanian padi yang petani utamanya berusia 15 tahun ke atas, yakni sebanyak 152.778 rumah tangga. Penelitian ini merupakan penelitian kuantitatif untuk menguji dan menganalisis hubungan antarvariabel penelitian dengan menggunakan alat analisis regresi linier Ordinary Least Square (OLS). Penelitian menggunakan data mikro level rumah tangga usaha pertanian padi hasil survei Struktur Ongkos Pertanian (SOUT) tahun 2017 Badan Pusat Statistik. Cakupan survei SOUT tahun 2017 ini meliputi seluruh kabupaten/kota pada 34 provinsi di Indonesia.
1.6 Sistematika Penulisan
Penelitian ini terdiri dari lima bab yang disajikan dengan sistematika penulisan sebagai berikut:
1) Bab pertama merupakan pendahuluan yang menguraikan latar belakang masalah, rumusan masalah, tujuan penelitian, manfaat penelitian, lingkup penelitian, dan sistematika penulisan.
2) Bab kedua meliputi tinjauan pustaka yang mencakup landasan teori, konsep, dan definisi terkait efektivitas subsidi pupuk terhadap
peningkatan produktivitas padi dan pendapatan petani padi, termasuk juga membahas hasil temuan dari beberapa penelitian terdahulu yang menjadi acuan dalam penelitian ini.
3) Bab ketiga meliputi kerangka konseptual yang digunakan pada penelitian dan hipotesis penelitian.
4) Bab keempat menguraikan metodologi penelitian yang mencakup definisi operasional dan pengukuran variabel, jenis dan sumber data, prosedur pengolahan data mikro, teknik analisis, dan kriteria pengujian hipotesis.
5) Bab kelima membahas hasil analisis secara deskriptif pada bagian pertama. Pada bagian ini dibahas hasil analisis inferensia terkait pengaruh subsidi pupuk terhadap produktivitas padi, output atau pun kapasitas produksi padi, dan pendapatan petani padi.
6) Bab keenam adalah penutup yang menyajikan kesimpulan, diakhiri dengan membahas keterbatasan penelitian dan arah bagi penelitian selanjutnya.
