18 BAB II
TINJAUAN PUSTAKA
2.1 Kebijakan
Kebijakan adalah apa saja yang dilakukan, ataupun yang tidak dilakukan oleh pemerintah. Diamnya pemerintah bisa menjadi sebuah kebijakan. Kebijakan dalam arti pemerintah memilih untuk tidak melakukan apapun terhadap suatu permasalahan atau tuntutan publik kepadanya. Heclo (Wahab: 2011: 41) menyatakan, “a policy can consist of what is not being done” (kebijakan itu termasuk apa yang tidak dilakukan). Namun, tidak semua diamnya pemerintah adalah kebijakan. Diamnya pemerintah bisa jadi hanya sekedar diam (tidak melakukan apapun). Sedangkan, setiap geraknya pemerintah sudah pasti adalah kebijakan. Meskipun geraknya pemerintah itu hanya berupa keputusan (decision) atau instruksi (command). Kebijakan hendaknya mengakomodasi tujuan dan kepentingan masyarakat dan tidak bertentangan dengan nilai-nilai yang hidup di masyarakat (Subarsono, 2020: 3).
Gambar 2: Kebijakan sebagai Sistem
(sumber: diolah oleh peneliti)
KONVERSI
Input Output
19
Kebijakan dapat dilihat sebagai sebuah sistem. Ada input yang masuk ke dalam sebuah konversi, kemudian diproses hingga menghasilkan output. Umumnya, kebijakan dianggap hanya sebagai output dari sistem tersebut. Padahal, keseluruhan sistem beserta prosesnya juga termasuk kebijakan. Kebijakan yang inputnya berasal dari inisiatif pejabat publik (yang di atas) atau jajarannya disebut top-down policy. Sedangkan yang inputnya berasal dari masyarakat (yang di bawah) disebut bottom-up policy.
2.2 Kebijakan Publik
Kebijakan publik (public policy) berada pada lingkup apa yang dilakukan pemerintah atau geraknya pemerintah. Kebijakan bisa saja sekali diputuskan, lalu dijalankan, dan berhasil. Namun kebijakan publik sangat kecil kemungkinannya untuk bisa seperti itu (sekali jalan dan berhasil). Solichin Abdul Wahab (2011: 37) menggambarkan kebijakan publik sebagai siklus, berikut: 1) penyusunan agenda, 2) perumusan kebijakan, 3) implementasi kebijakan, 4) evaluasi kebijakan, 5) perubahan kebijakan, dan 6) pengakhiran. Bahkan, ada kemungkinan suatu kebijakan publik tidak pernah memasuki tahap ke-6. Artinya, kebijakan publik terus diperbarui (diimplementasikan– dievaluasi–dirumuskan ulang–diimpelementasikan lagi–dievaluasi lagi, dst). Kebijakan publik tidak selalu bisa berhasil dalam sekali jalan (implementasi pertama). Perspektif ini disebut dengan cyclical theory (Wahab: 2014: 133) atau policy cycle (Wahab: 2014: 125).
20
Kebijakan publik berada di atas logika pemerintah dan logika masyarakat. Ada peran masyarakat di dalam proses-proses kebijakan publik. Kebijakan publik memang menjadi suatu produk pejabat publik, akan tetapi power yang digunakan untuk menjalankan kebijakan public tidak hanya berada di tangan pemerintah. Masyarakat senantiasa ikut-campur di dalam tiap-tiap prosesnya. Selalu ada ruang di dalam kebijakan publik untuk dikritisi oleh masyarakat, bahkan berhadapan (berbenturan) dengan masyarakat. Artinya, masyarakat selalu dilibatkan atau diberi kesempatan untuk ikut-serta dalam menentukan dan mengawasi jalannya pemerintahan (Saiman, 2006: 318).
2.3 Implementation
Implementasi adalah inti dari kebijakan publik. Tanpa implementasi kebijakan tidak bisa disebut kebijakan publik. Kebijakan hanya akan menjadi angan-angan kalau tidak diimplementasikan. Udoji (Wahab: 2014: 126) mengatakan “policies will remain dreams or print in file jakets unless they are implemented” (kebijakan-kebijakan akan berupa impian atau rencana bagus yang tersimpan rapi dalam arsip kalau tidak diimplementasikan). Masalah implementasi kebijakan publik mulai banyak diperhatikan sejak karya monumental Pressman dan Wildavsky, Implementation. Sebelum itu, tahap pelaksanaan kebijakan dianggap sebagai hal yang tidak problematis.
Istilah “implementation” berasal dari kata kerja “to implement”, berakar dari kata implementum (bahasa Latin), yang juga berakar dari kata impere (artinya mengisi penuh) dan plere (mengisi). Selanjutnya, Wildavsky dan Pressman
21
(Tachjan: 2006: 24) menyebutkan “implementation as to carry out, accomplish, fulfill, produce, complete”. Implementasi adalah menghantarkan, menyelesaikan, memenuhi, menghasilkan, melengkapi. Pressman dan Wildavsky juga menyatakan (Wahab: 2014: 135) bahwa kata kerja implementasi itu sudah sepantasnya terkait langsung dengan kata benda kebijakan.
Josy Adiwisastra (Tachjan: 2006: xi) menggambarkan implementasi kebijakan publik sebagai jembatan antara visi dan realitas. Implementasi itu diperlukan, baik oleh visi maupun oleh realitas. Visi membutuhkan implementasi supaya ia menjadi nyata dan berguna. Begitu juga dengan realitas, ia butuh implementasi supaya ada dinamika atau perubahan. Joko Widodo (2013: 88) mengatakan “pelaksanaan kebijakan merupakan suatu kegiatan untuk menimbulkan outputs, outcomes, benefit, dan impacts yang dapat dinikmati oleh kelompok sasaran”. Terkait 4 hal tersebut dapat berupa sesuatu yang diharapkan (intended), atau sesuatu yang tidak diharapkan (unintended) (Widodo: 2013: 87).
Idealnya, setiap kebijakan akan berjalan sebagaimana mestinya dan mencapai hasil yang diharapkan. Tapi realitanya tidak demikian. Sering ada mata rantai yang hilang antara apa yang ada di tahap perumusan dan apa yang ada di tahap evaluasi. Berarti ada persoalan (problem) pada saat suatu kebijakan dilaksanakan (implementation).
Wahab (2014: 128) mengatakan bahwa kebijakan publik apapun sebenarnya mengandung risiko untuk gagal. Dalam implementasi, selalu ada kemungkinan
22
kebijakan publik mencapai hasil yang tidak diharapkan. Inilah yang disebut oleh Andrew Dunsire sebagai implementation gap. Istilah yang digunakan untuk menggambarkan adanya perbedaan/jarak antara apa yang diharapkan oleh pembuat kebijakan dengan yang senyatanya terjadi. Besar kecilnya perbedaan/ jarak itu, sedikit banyak, tergantung pada apa yang disebut oleh Walter Williams sebagai implementation capacity (Wahab: 2014: 128).
Brian W. Hogwood dan Lewis A. Gunn (Wahab: 2014: 129) membagi pengertian kegagalan kebijakan ke dalam 2 kategori besar, yaitu:
a. Non-implementation (kebijakan tidak dilaksanakan) b. Unsuccessful implementation (pelaksanaan tidak berhasil)
Dalam sebuah artikel, Gunn juga menegaskan bahwa implementasi yang sempurna pada dasarnya tidak mungkin dapat dicapai dalam praktek, “why perfect implementation is unattainaible” (Tachjan: 2006: 41). Karena proses implementasi kebijakan tidak hanya menyangkut perilaku badan-badan administrasi yang bertanggung jawab melaksanakan program dan menimbulkan ketaatan pada diri kelompok sasaran, melainkan pula menyangkut jaringan-jaringan politik, ekonomi, dan sosial, yang langsung atau tidak langsung dapat mempengaruhi perilaku dari semua pihak yang terlibat (Wahab: 2011: 136). Tapi yang terpenting dalam sebuah studi implementasi kebijakan bukan keberhasilan atau gagalnya suatu kebijakan. Menurut Smith dan Larimer (Wahab: 2014: 141) isu terpenting dalam studi implementasi kebijakan adalah figuring out how a policy work (mencari tahu cara kerja suatu kebijakan) atau how a policy does not work (bagaimana suatu kebijakan tidak berfungsi).
23 2.4 Pendekatan dalam Studi Implementasi
Pendekatan dalam memahami implementasi kebijakan publik sudah masuk pada generasi ketiga. Pendekatan generasi pertama adalah pendekatan top-down atau forward mapping, yang berkembang pada tahun 1970-an sampai 1980-an. Pendekatan generasi kedua adalah pendekatan bottom-up (backward mapping) yang berkembang pada tahun 1980-an sampai 1985. Dan pendekatan generasi ketiga yang tumbuh mulai tahun 1985-an sampai sekarang, yang disebut hybrid theories (Agustino: 2016: 126).
1. Top-down theories dikembangkan oleh Wildavsky, van Meter dan van Horn, Mazmanian dan Sabatier, dan lainnya;
2. Bottom-up theories dikembangkan oleh Lipsky, Elmore, Hjern, dan lainnya; 3. Hybrid theories dikembangkan oleh Goggin, Ripley dan Franklin, Winter,
dan lainnya.
2.5 Model Implementasi ‘Alur’ Smith (1973)
Model yang dikembangkan oleh Smith ini adalah model yang paling klasik. Biasa disebut sebagai ‘model proses’ atau ‘alur Smith’. Menurut Smith, dalam implementasi ada 4 variabel yang perlu diperhatikan. Karena 4 variabel tersebut saling mempengaruhi, dan berinteraksi secara timbal-balik. Interaksi antara satu dengan lainnya bisa menciptakan ketegangan (tensions), yang selanjutnya dapat mengarah kepada protes, bahkan aksi fisik. Keempat variable itu ialah:
1. Idealized policy (kebijakan yang idealis); 2. Target groups (kelompok sasaran);
24
3. Implementing organization (organisasi pelaksana); 4. Environmental factor (faktor lingkungan).
Pola interaksi ke-4 variabel di atas memunculkan ketidaksesuaian, ketegangan, dan tekanan-tekanan. Pola interaksi tersebut juga bisa mendorong pembentukan lembaga-lembaga tertentu yang dijadikan sebagai umpan balik untuk mengurangi ketegangan (Tachjan: 2006: 38).
2.6 Proses Implementasi Joko Widodo (2013)
Joko Widodo menjabarkan proses implementasi kebijakan publik ke dalam 3 tahap, yaitu: 1) tahap interpretasi (interpretation), 2) tahap pengorganisasian (to organized), dan 3) tahap aplikasi (application).
1. Tahap interpretasi merupakan tahapan penjabaran kebijakan yang masih bersifat abstrak ke dalam kebijakan yang lebih bersifat teknis/operasional. Kebijakan strategis dijabarkan dalam kebijakan manajerial, dan kebijakan manajerial dijabarkan dalam kebijakan teknis operasional. Di samping itu, aktivitas implementasi ini juga meliputi komunikasi dengan masyarakat. Supaya masyarakat mengetahui dan memahami arah, maksud, dan tujuan kebijakan. Juga agar masyarakat menerima, bahkan bersedia mengamankan pelaksanaan kebijakan tersebut.
2. Tahap pengorganisasian meliputi:
a. Menetapkan para pelaksana kebijakan;
b. Menyusun standard operating procedure (SOP) kebijakan; c. Menyediakan sumberdaya keuangan dan peralatan;
25
d. Menetapkan manajemen pelaksanaan kebijakan; e. Membuat jadwal kegiatan pelaksanaan.
3. Tahap aplikasi merupakan pelaksanaan atau penerapan seluruh rencana implementasi di atas ke dalam realitas.
2.7 Desa Pintar (Smart Village)
Desa Pintar (Smart Village) adalah konsepsi yang diturunkan dari konsep Smart City (Kota Pintar). Sebagaimana smart city, desa pintar menghendaki pemanfaatan kemajuan teknologi informasi di dalam proses penyelenggaraan pemerintahan desa. Namun tidak hanya sebatas berbicara tentang kemajuan teknologi. Lebih lanjut, smart city juga berbicara tentang efektifitas kinerja, efisiensi penggunaan sumberdaya, profesionalitas aparatur negara, akuntabilitas dan responsibilitas dalam menghadapi suatu permasalahan publik. Menurut Cohen (Sucitawathi, dkk. 2018: 14), ada 6 dimensi dalam smart city, yaitu:
1. Smart Government; 2. Smart Economy; 3. Smart People; 4. Smart Mobility;
5. Smart Environment, dan 6. Smart Living.
Roziqin dan Yusuf (2019: 111) mengatakan bahwa peran teknologi dalam masyarakat akan sangat tinggi di masa depan. Sehingga manusia harus lebih pintar dan tidak kalah dari teknologi yang berkembang.
