DAFTAR ISI
Halaman
HALAMAN SAMPUL DEPAN TESIS ... i
HALAMAN SAMPUL DALAM TESIS ... ii
HALAMAN PERSYARATAN GELAR MAGISTER ... iii
HALAMAN PENGESAHAN TESIS ... iv
SURAT PERNYATAAN BEBAS PLAGIAT... v
UCAPAN TERIMAKSIH ... vi
ABSTRAK ... ix
ABSTRACT ... x
RINGKASAN ... xi
DAFTAR ISI ... xvi
DAFTAR TABEL ... xix
DAFTAR BAGAN ... xx
BAB I PENDAHULUAN ... 1
1.1 Latar Belakang Masalah ... 1
1.2 Rumusan Masalah ... 13
1.3 Ruang Lingkup Masalah ... 13
1.4 Tujuan Penelitian... 14
1.4.1 Tujuan Umum ... 14
1.4.2 Tujuan Khusus... 14
1.5 Manfaat Penelitian... 15
1.5.1 Manfaat Teoritis. ... 15
1.5.2 Manfaat Praktis. ... 15
1.6 Orisinalitas ... 16
1.7 Landasan Teoritis ... 17
1.7.1 Konsep Negara Hukum ... 18
1.7.2 Teori Kewenangan ... 27
1.7.3 Teori Pertanggungjawaban ... 34
1.7.4 Asas-Asas Umum Pemerintahan Yang Baik ... 38
1.8 Metode Penelitian. ... 49
1.8.1 Jenis Penelitian. ... 50
1.8.2 Jenis pendekatan ... 51
1.8.3 Sumber Bahan Hukum ... 54
1.8.4 Teknik Pengumpulan Bahan Hukum Dan Sumber Data ... 56
1.8.5 Teknik Analisis Bahan Hukum ... 57
BAB II TINJAUAN UMUM... 60
2.1 Kepala Daerah Dan Wakil Kepala Daerah ... 60
2.1.1 Pengertian Kepala Daerah Dan Wakil Kepala Daerah ... 60
2.1.2 Tugas, Wewenang, Kewajiban, Dan Hak Kepala Daerah Dan Wakil Kepala Daerah ... 63
2.2 Dakwaan ... 68
2.2.1 Pengertian Dakwaan ... 68
2.2.2 Perbedaan Antara Terdakwa, Tersangka, Dan Terpidana ... 73
2.3 Pidana Penjara ... 77
2.3.1 Pengertian Pidana Penjara ... 77
2.3.2 Perbedaan Antara Pidana Penjara Dan Pidana Kurungan ... 80
2.4 Sejarah Dan Perkembangan Aturan Pemberhentian Sementara Kepala Daerah Dan/Atau Wakil Kepala Daerah Tanpa Melalui Usulan DPRD ... 82
2.4.1 Sejak Tahun 1999 Sampai Dengan Tahun 2004 ... 84
2.4.2 Sejak Tahun 2004 Sampai Dengan Tahun 2008 ... 85
2.4.3 Sejak Tahun 2008 Sampai Dengan Tahun 2014 ... 86
2.4.4 Sejak Tahun 2014 Sampai Dengan Sekarang ... 87
BAB III MAKNA KEPALA DAERAH DAN/ATAU WAKIL KEPALA DAERAH DIBERHENTIKAN SEMENTARA TANPA MELALUI USULAN DPRD KARENA DIDAKWA PIDANA PENJARA PALING SINGKAT 5 (LIMA)
TAHUN ... 90
3.1 Makna Kepala Daerah Dan/Atau Wakil Kepala Daerah Diberhentikan Sementara Tanpa Melalui Usulan DPRD Karena Didakwa Pidana Penjara Paling Singkat 5 (Lima) Tahun ... 90
3.2 Penafsiran Hukum Terkait Dengan Pelaksanaan Pemberhentian Sementara Tanpa Melalui Usulan DPRD DPRD Karena Didakwa Pidana Penjara Paling Singkat 5 (Lima) Tahun Terhadap Kasus Gubernur DKI Jakarta ... 107
BAB IV ALASAN KEPALA DAERAH DAN/ATAU WAKIL KEPALA DAERAH DIBERHENTIKAN SEMENTARA TANPA MELALUI USULAN DPRD KARENA MELAKUKAN TINDAK PIDANA PENJARA PALING SINGKAT 5 (LIMA) TAHUN ... 121
4.1 Alasan kepala daerah dan/atau wakil kepala daerah diberhentikan sementara pemberhentian sementara tanpa melalui usulan DPRD karena melakukan tindak pidana penjara paling singkat 5 (lima) tahun ... 121
4.2 Rasio Legis Peraturan Pemberhentian Sementara Kepala Daerah Dan/Atau Wakil Kepala Daerah Tanpa Melalui Usulan DPRD ... 135
BAB V PENUTUP ... 145
5.1 Kesimpulan ... 145
5.2 Saran ... 146
DAFTAR PUSTAKA DAFTAR RESPONDEN CATATAN WAWANCARA LAMPIRAN
ABSTRAK
Mengenai pemberhentian sementara kepala daerah dan/atau wakil kepala daerah tanpa melalui usulan DPRD sebagaimana diatur dalam Pasal 83 ayat (1) Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah masih mengandung kekaburan norma, sehingga mengakibatkan perbedaan pelaksanaan dari norma tersebut oleh presiden atau menteri dalam negeri terhadap kepala daerah dan/atau wakil kepala daerah yang melakukan tindak pidana. Berdasarkan permasalahan tersebut maka ditulis tesis dengan judul “Pemberhentian Sementara Kepala Daerah Dan/Atau Wakil Kepala Daerah”. Rumusan masalah yang disajikan dalam tesis ini yaitu : pertama, apakah makna kepala daerah dan/atau wakil kepala daerah diberhentikan sementara tanpa melalui usulan DPRD karena didakwa pidana penjara paling singkat 5 tahun? dan kedua, apa alasan kepala daerah dan/atau wakil kepala daerah diberhentikan sementara pemberhentian sementara tanpa melalui usulan DPRD karena melakukan tindak pidana penjara paling singkat 5 tahun?
Tesis ini menggunakan jenis penelitian sosiolegal, dengan menggunakan jenis pendekatan perundang-undangan, konseptual, kasus, dan fakta. Sumber bahan hukum dan sumber data yang digunakan yaitu peraturan perundang- undangan dan wawancara. Teknik analisis bahan hukumnya menggunakan teknik deskripsi, interpretasi, evaluasi, dan argumentasi.
Hasil penelitian tesis ini menunjukan bahwa makna kepala daerah dan/atau wakil kepala daerah diberhentikan sementara tanpa melalui usulan DPRD karena didakwa pidana penjara paling singkat 5 tahun mengarah pada pemikiran bahwa kepala daerah dan/atau wakil kepala daerah yang menjadi terdakwa dengan pasal dakwaan yang ancaman pidana penjaranya 5 tahun atau lebih maka akan diberhentikan sementara tanpa melalui usulan DPRD. Alasan kepala daerah dan/atau wakil kepala daerah diberhentikan sementara tanpa melalui usulan DPRD adalah untuk memudahkan urusan-urusan penyelenggaraan pemerintahan, serta menghindari terhambatnya proses pemerintahan di daerah, dikarenakan proses hukum akan memakan waktu yang cukup lama, sehingga unsur-unsur penyelenggara pemerintahan daerah tidak terpengaruh oleh proses hukum kepala daerah dan/atau wakil kepala daerah yang berstatus sebagai terdakwa.
Kata Kunci : Kepala Daerah, Wakil Kepala Daerah, Diberhentikan Sementara Tanpa Melalui Usulan DPRD.
ABSTRACT
Regarding the temporary dismissal of the regional head and/or deputy head of the region without passing the House of Representatives proposal as stipulated in Article 83 paragraph (1) of Law Number 23 Year 2014 on Regional Government still contains a blurring of norms, resulting in different implementation of the norm by the president or minister domestic to the regional head and/or deputy regional head who commits a crime. Based on these problems then written thesis with the title “Temporary Dismissal of Regional Head And/Or Deputy Head of Region”. The formulation of the problems presented in this thesis are : first, what is the meaning of the regional head and/or deputy head of the region dismissed without going through the House of Representatives proposal because it is charged with imprisonment for a minimum of 5 years? and secondly, what is the reason for the regional head and/or deputy head of the region to be temporarily suspended without going through the House of Representatives proposal because it is charged with imprisonment for a minimum of 5 years?
This thesis uses a type of sociolegal research, using a type of legal, conceptual, case, and fact approach. Sources of legal materials and data sources used are legislation law and interviews. The legal material analyst techniques using techniques description, iterpretation, evaluation, and argumentation.
The results of this thesis research indicate that the meaning of the regional head and / or the deputy head of the region shall be suspended without the proposal of the Regional People's Legislative Assembly having been charged with imprisonment for a minimum of 5 years leading to the thought that the regional head and / or deputy head of the region who were accused with the indictment of the imprisonment of 5 years or more will be temporarily suspended without going through The House Of Representatives proposal. The reason for the regional head and / or deputy head of the region is temporarily suspended without going through The House Of Representatives proposal is to facilitate the administrative affairs of the government, as well as to avoid delay in the process of government in the region, because the legal process will take a long time, so that the elements of local government affected by the legal process of the regional head and / or the deputy head of the region having the status of a defendant.
Keywords : The Regional Head, Deputy Head Of The Region, Temporarily Dismissed Without Passing The House Of Representatives Proposal.
BAB I PENDAHULUAN
1.1 Latar Belakang
Di Indonesia selama ini, kepala daerah dan/atau wakil kepala daerah (selanjutnya disebutkan dengan KDH dan/atau wakil KDH) yang menjadi terdakwa suatu kasus memang tidak pernah merasa bahwa mereka harus berhenti sementara dari jabatannya selama menjalani proses hukum. Menilik kondisi Negara Indonesia saat ini, salah satunya adalah tidak adanya moral dan etika politik. Tampaknya sangat sulit mengharapkan ada KDH dan/atau wakil KDH yang dengan sukarela berhenti sementara dari jabatannya, jika terlibat suatu kasus pidana ataupun melakukan suatu kesalahan. Satu-satunya cara adalah dengan
“dipaksa” untuk berhenti sementara dari jabatannya.
Pemberhentian sementara KDH dan/atau wakil KDH yang berstatus sebagai terdakwa harus diatur dalam peraturan perundang-undangan dan tidak cukup hanya diserahkan pada moral dan etika politik semata. Selain pendekatan secara moral dan etika politik, harus diatur juga secara struktural ke dalam sebuah ketentuan peraturan perundang-undangan.
Ibarat bola salju yang terus menggelending, salah satu contohnya adalah riak dari berbagai kalangan dan golongan masyarakat yang memperdebatkan tidak dilakukannya pemberhentian sementara Basuki Tjahaja Purnama (selanjutnya disebutkan dengan Ahok) oleh Presiden Republik Indonesia Joko Widodo yang menjadi trending topic. Presiden tidak memberhentikan sementara Ahok dalam
statusnya sebagai pemangku jabatan Gubernur Provinsi DKI Jakarta, padahal pada saat itu Ahok telah menyandang status sebagai tedakwa dalam kasus penodaan agama dengan regristrasi perkara Nomor : 1537/Pid.B/2016/PN.Jkt.Utr.
Sidang perdana kasus penodaan agama yang dilakukan oleh Ahok dilaksanakan pada hari selasa, 13 Desember 2016, di Pengadilan Negeri Jakarta Utara. Sidang tersebut dipimpin oleh Ketua Majelis Hakim Dwiarso Budi Santiarto. Dalam dakwaan yang dibacakan oleh jaksa penuntut umum Ali Mukartono, Ahok didakwa telah menodai agama islam, karena menyebut dan mengkaitkan surat Al-Maidah Ayat 51 dengan pemilihan Gubernur DKI Jakarta.
Dugaan penistaan agama ini terjadi pada saat Ahok berpidato di Pulau Pramuka, Kepulauan Seribu, pada hari Selasa, 27 September 2017, sekitar pukul 08.30 pagi waktu setempat. Isi dari pidato Ahok merupakan hal-hal yang bersifat permusuhan terhadap pemeluk agama dan merupakan perbuatan yang bisa digolongkan sebagai penodaan agama yang melanggar Pasal 156a Kitab Undang- Undang Hukum Pidana (selanjutnya disebutkan dengan KUHP). Dengan perkataan seolah-olah surat Al Maidah Ayat 51 telah dipergunanakan oleh orang lain untuk membohongi, membodohi masyarakat untuk pemilihan kepala daerah.
Berkas dakwaan dibacakan oleh tim jaksa penuntut umum yang berjumlah 13 orang di hadapan 5 majelis hakim, sedangkan strategi pembelaan terhadap Ahok disiapkan oleh tim pengacara yang beranggotakan 80 orang.1
Persoalan mengenai pengisian dan pelepasan jabatan (ambtenaar) sebagai negara yang menyandarkan diri pada negara hukum, mau tidak mau harus hukum
1 VOA Indonesia, “Jaksa Dakwa Ahok Telah Menistakan Agama”, URL : http://www.voaindonesia.com/a/jaksa-dakwa-ahok-menistakan-agama-/3634661.html. (Diakses pada tanggal 17 Maret 2017)
positiflah yang menjadi acuannya dalam mengatur lebih lanjut tentang keadaan jabatan yang dipermasalahkan tersebut. Hukum positif merupakan kumpulan asas dan kaidah hukum tertulis maupun tidak tertulis yang pada saat ini sedang berlaku dan mengikat secara umum atau khusus yang ditegakkan oleh atau melalui pemerintah atau pengadilan dalam Negara Indonesia. Istilah hukum positif merujuk pada pengertian hukum yang berlaku saat ini (ius constitutum).
Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah (selanjutnya disebutkan dengan Undang-Undang Pemerintahan Daerah) yang menjadi acuan dalam hal ini memberikan otoritas kepada presiden untuk memberhentikan sementara gubernur dan/atau wakil gubernur, dan kepada menteri yang dalam hal ini menteri dalam negeri (mendagri) untuk memberhentikan sementara bupati dan/atau wakil bupati dan juga wali kota dan/atau wakil wali kota. Berikut ini ketentuan mengenai pemberhentian sementara KDH dan/atau wakil KDH diatur dalam Pasal 83 Undang-Undang Pemerintahan Daerah menyebutkan bahwa :
Pasal 83 Undang-Undang Pemerintahan Daerah
(1) Kepala daerah dan/atau wakil kepala daerah diberhentikan sementara tanpa melalui usulan DPRD karena didakwa melakukan tindak pidana kejahatan yang diancam dengan pidana penjara paling singkat 5 (lima) tahun, tindak pidana korupsi, tindak pidana terorisme, makar, tindak pidana terhadap keamanan negara, dan/atau perbuatan lain yang dapat memecah belah Negara Kesatuan Republik Indonesia.
(2) Kepala daerah dan/atau wakil kepala daerah yang menjadi terdakwa sebagaimana dimaksud pada ayat (1) diberhentikan sementara berdasarkan register perkara di pengadilan.
(3) Pemberhentian sementara kepala daerah dan/atau wakil kepala daerah sebagaimana dimaksud pada ayat (1) dan ayat (2) dilakukan oleh Presiden untuk gubernur dan/atau wakil gubernur serta oleh Menteri untuk bupati dan/atau wakil bupati atau wali kota dan/atau wakil wali kota.
(4) Kepala daerah dan/atau wakil kepala daerah diberhentikan tanpa melalui usulan DPRD apabila terbukti melakukan tindak pidana sebagaimana dimaksud pada ayat (1) berdasarkan putusan pengadilan yang telah memperoleh kekuatan hukum tetap.
(5) Pemberhentian sebagaimana dimaksud pada ayat (4) dilakukan oleh Presiden untuk gubernur dan/atau wakil gubernur serta oleh Menteri untuk bupati dan/atau wakil bupati atau wali kota dan/atau wakil wali kota.
Ahok telah didakwa dengan 2 pasal alternatif, yaitu Pasal 156 KUHP atau Pasal 156a KUHP tentang penodaan agama, dengan hukuman maksimal 4 tahun dan 5 tahun penjara. Berikut isi dari Pasal 156 dan 156a KUHP tentang penodaan agama menyebutkan bahwa :
Pasal 156 KUHP
Barang siapa di muka umum menyatakan perasaan permusuhan, kebencian atau penghinaan terhadap suatu atau beberapa golongan rakyat Indonesia, diancam dengan pidana penjara paling lama empat tahun atau pidana denda paling banyak empat ribu lima ratus rupiah. Perkataan golongan dalam pasal ini dan pasal berikutnya berarti tiap-tiap bagian dari rakyat Indonesia yang berbeda dengan satu atau beberapa bagian lainnya karena ras, negeri asal, agama, tempat, asal, keturunan, kebangsaan atau kedudukan menurut hukum tata negara.
Pasal 156a KUHP
Dipidana dengan penjara selama-lamanya lima tahun barangsiapa dengan sengaja di muka umum mengeluarkan perasaan atau melakukan perbuatan : a. yang pada pokoknya bersifat permusuhan, penyalahgunaan atau penodaan
terhadap suatu agama yang dianut di Indonesia.
b. dengan maksud agar supaya orang tidak menganut agama apa pun juga, yang bersendikan Ketuhanan Yang Maha Esa.
Sejatinya bentuk dakwaan alternatif digunakan apabila belum didapat kepastian tentang tindak pidana mana yang paling tepat untuk dapat dibuktikan.
Meskipun dakwaan terdiri dari beberapa lapisan, tetapi hanya satu dakwaan saja yang akan dibuktikan. Pembuktian dakwaan alternatif tidak perlu dilakukan secara berurut sesuai lapisan dakwaan, tetapi langsung kepada dakwaan yang dipandang
terbukti. Apabila salah satu telah terbukti maka dakwaan pada lapisan lainnya tidak perlu dibuktikan lagi.
Ketentuan dalam Pasal 83 Ayat (1) Undang-Undang Pemerintahan Daerah banyak diperdebatkan oleh pakar-pakar hukum tata negara, salah satunya Prof. Dr.
Mohammad Mahfud M. D., SH., SU. (selanjutnya disebutkan dengan Mahfud M.
D.), Guru Besar Fakultas Hukum Universitas Islam Indonesia Yogyakarta dan Mantan Ketua Mahkamah Konstitusi Tahun 2008 - 2013. Menurut Mahfud M. D., Ahok sudah seharusnya diberhentikan sementara dari jabatannya sebagai Gubernur DKI Jakarta. Berikut kutipan pendapat dari Mahfud M. D.,“Tidak ada instrumen hukum lain yang bisa membenarkan Ahok itu menjadi gubernur kembali, tanpa mencabut Pasal 83. Mendagri katakan nunggu tuntutan. Loh, di situ terdakwa, berarti dakwaan. Dakwaannya jelas ancamannya. Jadi tidak ada instrumen hukum lain,” kata Mahfud M. D. usai menghadiri diskusi publik KPK Mendengar di Gedung KPK, Jakarta Selatan, Kamis (9/2/2017).2
Dapat diartikan pendapat Mahfud M. D. di atas, mengenai pidana penjara untuk penodaan agama sesuai dengan salah satu pasal dakwaan yakni Pasal 156a KUHP adalah paling lama 5 tahun, dengan kata lain berada pada rentan waktu 0 - 5 tahun, maka ancaman pidana penjara tersebut masuk ke dalam kategori Pasal 83 Ayat 1 Undang-Undang Pemerintahan Daerah. Seandainya ancaman pidana penjara untuk penodaan agama dalam KUHP paling lama 3 tahun, maka tidak masuk ke dalam kategori Pasal 83 Ayat (1) Undang-Undang Pemerintahan Daerah.
2 Kumparan, “Mahfud MD : Ahok Harus Diberhentikan Sementara”, URL : https://kumparan.com/taufik-rahadian/mahfud-md-ahok-harus-diberhentikan-sementara. (Diakses pada tanggal 3 Maret 2017)
Berbeda pendapat dengan Mahfud M. D., Dr. Refly Harun, SH., MH., LL.M. (selanjutnya disebutkan dengan Refly Harun) yang juga merupakan salah satu pakar hukum tata negara dan sepanjang karirnya sempat menjadi staf ahli salah satu hakim konstitusi serta ditunjuk untuk menjadi Ketua Tim Anti Mafia Mahkamah Konstitusi. Menurut Refly Harun, tidak ada alasan untuk memberhentikan sementara Ahok. Berikut kutipan pendapat dari Refly Harun,
“Berdasarkan 5 tahun tersebut, lantas Ahok harus dinonaktifkan? Saya berbeda pendapat, di dalam pasal 83 Undang-Undang Pemda itu, dikatakan paling singkat 5 tahun, sementara Ahok diancam paling lama 5 tahun. Jadi, menurut saya tidak masuk. Karena kalau paling singkat 5 tahun, itu kategori kejahatan berat. Tapi, kalau paling lama 5 tahun, itu masuk kejahatan menengah atau ringan,” jelas Refli Harun saat berbincang dengan detik.com, Jumat (10/2/2017).3
Pendapat Refly Harun di atas dapat diartikan, tindak pidana yang diancam dengan hukuman paling singkat 5 tahun tidak boleh diartikan lain. Harus seperti apa adanya (ordinary meaning). Dalam konteks ini, paling singkat 5 tahun menjadi berbeda dengan paling lama 5 tahun. Berbeda dari segi kata, berbeda pula dari segi kualitas tindak pidananya. Karena Ahok didakwa dengan ancaman hukuman selama-lamanya 5 tahun, ketentuan paling singkat 5 tahun tidak bisa diberlakukan kepadanya.
3 Detik News, “Refli Harun : Tak Ada Alasan Untuk Menonaktifkan Ahok”, URL : http://news.detik.com/berita/d-3419686/refly-harun-tak-ada-alasan-untuk-menonaktifkan-ahok.
(Diakses pada Tanggal 3 Maret 2017)
Bagan 1. PERMASALAH DALAM PENELITIAN
Secara resmi Ahok tidak diberhentikan sementara dan kembali menjabat sebagai Gubernur Provinsi DKI Jakarta setelah cuti karena sedang melalui masa kampanye. Masa cuti kampanye KDH yang dijabat oleh Ahok telah berakhir pada tanggal 11 Pebruari 2017, konsekuensinya Ahok sudah dapat aktif kembali sebagai Gubernur Provinsi DKI Jakarta pada tanggal 12 Pebruari 2017.
Tentu saja kasus Ahok ini menuai kontroversi. Bagaimana tidak, status Ahok kini adalah sebagai terdakwa dalam kasus penodaan agama dengan tuntutan hukuman pidana penjara paling lama 5 tahun. Namun, pada akhirnya kasus tersebut telah diputus oleh Pengadilan Negeri Jakarta Utara dengan menjatuhkan
Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah Pasal 83 Ayat (1) :
(1) Kepala daerah dan/atau wakil kepala daerah diberhentikan sementara tanpa melalui usulan DPRD karena didakwa melakukan tindak pidana kejahatan yang diancam dengan pidana penjara paling singkat 5 (lima) tahun, tindak pidana korupsi, tindak pidana terorisme, makar, tindak pidana terhadap keamanan negara, dan/atau perbuatan lain yang dapat memecah belah Negara Kesatuan Republik Indonesia.
KUHP Pasal 156a :
Dipidana dengan penjara selama-lamanya lima tahun barang siapa dengan sengaja di muka umum mengeluarkan perasaan atau melakukan perbuatan :
a. yang pada pokoknya bersifat permusuhan, penyalahgunaan atau penodaan terhadap suatu agama yang dianut di Indonesia.
b. dengan maksud agar supaya orang tidak menganut agama apa pun juga, yang bersendikan Ketuhanan Yang Maha Esa.
Prof. Dr. Mohammad Mahfud M.D., SH., SU.
Hukuman pidana penjara Pasal 156a KUHP adalah paling lama 5 tahun, dengan kata lain berada pada rentan waktu 0 - 5 tahun, maka ancaman pidana penjara tersebut masuk ke dalam kategori Pasal 83 Ayat 1 Undang- Undang Pemerintahan Daerah.
Dr. Refli Harun, SH., MH., LL.M.
Tindak pidana yang diancam dengan hukuman paling singkat 5 tahun, tidak boleh diartikan lain. Harus seperti apa adanya (ordinary meaning). Dalam konteks ini, paling singkat 5 tahun menjadi berbeda dengan paling lama 5 tahun.
hukuman 2 tahun penjara kepada Ahok, karena telah terbukti melanggar Pasal 156a KUHP tentang penodaan agama.
Namun demikian, apabila kasus Ahok tersebut dibandingkan dengan kasus KDH dan wakil KDH lain ternyata nasibnya sangat berbeda. Berikut gambaran umum nama-nama kepala daerah yang langsung diberhentikan sementara maupun diberhentikan tetap begitu menjadi terdakwa :
Tabel 1. DFTAR NAMA KEPALA DAERAH DAN WAKIL KEPALA DAERAH YANG DIBERHENTIKAN SEMENTARA BEGITU MENJADI TERDAKWA
H. M. Suhandak (Wakil Wali Kota
Probolinggo)
Ahmad Wazir Nofiadi Mawardi (Bupati Ogan Ilir)
Gatot Pujo Nugroho (Gubernur Sumatera
Utara)
Rachmat Yasin (Bupati Bogor)
Ratu Atut Chosiyah (Gubernur Banten)
Terdakwa kasus korupsi Dana Alokasi Khusus
Tahun 2009
Tersangka kasus penggunaan narkoba
Terdakwa kasus penyuapan hakim dan panitera PTUN Medan
Terdakwa kasus penyuapan tukar guling lahan
Terdakwa kasus penyuapan terhadap
Ketua MK Akil Mochtar Diberhentikan
sementara Diberhentikan tetap Diberhentikan sementara Diberhentikan sementara
Diberhentikan sementara
Dari kelima KDH dan wakil KDH yang disebutkan di atas, pertama ada Wakil Walikota Probolinggo, H. M. Suhandak. H. M. Suhandak “diberhentikan sementara” oleh mendagri setelah menjadi terdakwa kasus korupsi Dana Alokasi Khusus (DAK) tahun 2009, berdasarkan Register Perkara Nomor : 175/Pid.Sus/TPK/2016/PN SBY. Surat pemberhentian sementara H. M. Suhandak ditetapkan di Jakarta pada 9 November 2016. Namun, melalui Surat Keputusan Mendagri Nomor : 131/15935/011/2016 perihal pemberhentian sementara, Wakil
Walikota Probolinggo tersebut berhenti sementara sejak yang bersangkutan berstatus sebagai terdakwa pada 1 September 2016.4
Keputusan mendagri tersebut telah sesuai dengan Pasal 83 Undang- Undang Pemerintahan Daerah. Pengertian DAK dalam Pasal 1 Angka 48 Undang- Undang Pemerintahan Daerah adalah dana yang bersumber dari Anggaran Pendapatan Belanja Negara (APBN) yang dialokasikan kepada daerah tertentu dengan tujuan untuk membantu mendanai kegiatan khusus yang merupakan urusan pemerintahan yang menjadi kewenangan daerah.
Kedua, Mendagri “memberhentikan tetap” Bupati Ogan Ilir, Sumatra Selatan, Ahmad Wazir Nofiadi Mawardi, setelah Badan Narkotika Nasional (BNN) menetapkannya sebagai tersangka. Ahmad Wazir Noviandi Marwadi ditangkap tim BNN di rumahnya di Ogan Ilir, pada hari Minggu, 13 Maret 2016, karena mengonsumsi narkotika jenis sabu-sabu.
Dalam kasus ini, sikap tegas mendagri dinilai di luar kelaziman. Biasanya KDH dan/atau wakil KDH diberhentikan sementara setelah statusnya berubah menjadi terdakwa dan pemberhentian “tetap” baru dilaksanakan setelah KDH dan/atau wakil KDH terbukti melakukan tindak pidana berdasarkan putusan pengadilan yang telah memiliki kekuatan hukum tetap (inkracht). Berikut penjelasan mendagri terkait pemberhentian Bupati Ogan Ilir, “tersangka korupsi misalnya, harus dibuktikan dulu di pengadilan apakah salah atau tidak. Namun, untuk kasus narkoba seperti Ahmad Wazir Nofiadi Marwadi, kesalahannya sudah dibuktikan melalui tes urine, darah, dan rambut oleh BNN. Apalagi diperkuat
4 Berita Jatim, “Terdakwa Korupsi, Mendagri Berhentikan Wawali Probolinggo suhandak”, URL : http://beritajatim.com/hukum_kriminal/283036/terdakwa_korupsi,_mendagri_
berhentikan_wawali_probolinggo_suhadak.html. (Diakses pada tanggal 11 September 2017)
dengan pengguna tertangkap tangan saat sedang memakai narkoba oleh BNN.
Dengan demikian, tidak perlu lagi ada status pemberhentian sementara bagi kepala daerah untuk kasus seperti ini, langsung diberhentikan,” ujar Tjahjo Kumolokepada Kompas di Jakarta, Sabtu (19/3/2016).5
Ketiga, Gubernur Sumatra Utara, Gatot Pujo Nugroho. Gatot Pujo Nugroho “diberhentikan sementara” berdasarkan Register Perkara Nomor : 161/Pid.Sus/TPK/2015/PN.Jkt.Pst, karena tersangkut kasus penyuapan kepada hakim dan panitera Pengadilan Tata Usaha Negara (PTUN) Medan.
Pemberhentian sementara Gatot Pujo Nugroho sebagai Gubernur Sumatra Utara dilakukan Mendagri setelah menjalani sidang perdana pada 23 Desember 2015.6 Kasus ini berawal dari aksi tangkap tangan Komisi Pemberantasan Korupsi (KPK) terhadap Yagiri Bhastara alias Gerry, anak buah O. C. Kaligis yang tengah menyerahkan uang USD 5.000 kepada hakim dan panitera PTUN Medan. Setelah dikembangkan, ternyata uang tersebut berasal dari Gatot Pujo Nugroho.
Keempat, Bupati Bogor, Jawa Barat, Rachmat Yasin. Rachmat Yasin juga
“diberhentikan sementara” setelah menjadi terdakwa kasus tukar guling lahan di Bogor, Jawa Barat. Dalam persidangan dengan Register Perkara Nomor : 87/Pid.Sus/TPK/2014/PN.Bdg, Rachmat Yasin terbukti menerima suap sebesar 4,5 miliar rupiah terkait tukar guling lahan hutan seluas 2.754 hektar dengan PT.
Bukit Jonggol Asri. Uang tersebut diberikan agar Rachmat Yasin menerbitkan
5 Kompas, “Mendagri Resmi Berhentikan Bupati Ogan Ilir”, URL : http://nasional.kompas.com/read/2016/03/21/08324511/Mendagri.Resmi.Berhentikan.Bupati.Oga n.Ilir. (Diakses pada tanggal 11 September 2017)
6 Sindonews, “Jadi Terdakwa, Sejumlah Kepala Daerah Langsung Diberhentikan Sementara”, URL : https://metro.sindonews.com/read/1159444/170/jadi-terdakwa-sejumlah- kepala-daerah-langsung-diberhentikan-sementara-1480501849. (Diakses pada tanggal 11 September 2017)
surat Nomor : 522/624/-Disnahut perihal rekomendasi tukar menukar kawasan hutan atas nama PT. Bukit Jonggol Asri kepada Menteri Kehutanan Republik Indonesia.7
Kelima, Gubernur Banten, Ratu Atut Chosiyah. Ratu Atut Chosiyah
“diberhentikan sementara” dengan Surat Keputusan Presiden Nomor : 28/P/2014 setelah menjadi terdakwa kasus penyuapan terhadap Ketua Mahkamah Konstitusi Akil Mochtar sebesar 1 miliar rupiah bersama dengan Wawan, terkait Pemilihan Umum Kepala Daerah (Pemilukada) Lebak, Banten.8 Mendagri mengusulkan pemberhentian sementara Ratu Atut Choisyah setelah mendapatkan registrasi perkara Nomor : 44/Pid.Sus/TPK/2014/PN.Jkt.Pst pada Pengadilan Negeri Jakarta Pusat.
Membaca ketentuan peraturan perundang-undangan seharusnya mudah untuk dipahami oleh semua orang, karena pada prinsipnya ketentuan peraturan perundang-undangan itu dianggap sudah diketahui oleh semua orang. Dalam hal ini, dibayangkan bahwa bahasa ketentuan peraturan perundang-undangan itu harus
“sederhana dan gamblang” (mudah dimengerti atau mudah dicerna). Namun, walaupun bahasanya disebutkan “sederhana dan gamblang”, sesungguhnya tidak mudah memahami suatu ketentuan peraturan perundang-undangan. Akibatnya, kesalahpahaman sering terjadi, karena orang terburu-buru untuk memahaminya.
7 CNN Indonesia, “Mendagri Pastikan Bupati Rachmat Yasin Diberhentikan”, URL : https://www.cnnindonesia.com/nasional/20141219175015-12-19413/mendagri-pastikan-bupati- rachmat-yasin-diberhentikan/. (Diakses pada tanggal 11 September 2017)
8 Antara News, “Atut Resmi Diberhentikan Sementara Sebagai Gubernur Banten”, URL : http://www.antaranews.com/berita/433414/atutresmi-diberhentikan-sementara-sebagai-gubernur- banten. (Diakses pada tanggal 11 September 2017)
Bukan tidak mungkin pemahaman yang terburu-buru tersebut berpotensi menjadi tidak seluruhnya benar.
Dalam kenyataannya, isi dari ketentuan peraturan perundang-undangan tidak selalu berupa penuangan pikiran-pikiran ideal yang dikemukakan oleh ahli hukum. Adakalanya, orang menyalahkan suatu ketentuan peraturan perundang- undangan karena peraturan itu tidak sesuai dengan pikiran ideal atau tak sesuai dengan teori. Padahal, apapun yang dituangkan di dalam bentuk dan dengan cara tertentu oleh pembentuk hukum, maka itulah yang sebenarnya hukum yang berlaku.9 Berdasarkan latar belakang masalah tersebut, maka ditulis tesis dengan judul “Pemberhentian Sementara Kepala Daerah Dan/Atau Wakil Kepala Daerah”.
1.2 Rumusan Masalah
Dari latar belakang masalah tersebut, dapat dirumuskan permasalahan sebagai berikut :
1. Apakah makna kepala daerah dan/atau wakil kepala daerah diberhentikan sementara tanpa melalui usulan DPRD karena didakwa pidana penjara paling singkat 5 (lima) tahun ?
2. Apa alasan kepala daerah dan/atau wakil kepala daerah diberhentikan sementara tanpa melalui usulan DPRD karena melakukan tindak pidana penjara paling singkat 5 (lima) tahun ?
9 Moh. Mahfud M. D., 2006, Membangun Politik Hukum, Menegakan Konstitusi, Pusaka LP3ES, Jakarta, h. 134.
1.3 Ruang Lingkup Masalah
Ruang lingkup penelitian merupakan bingkai penelitian, yang menggambarkan batas penelitian, mempersempit permasalahan, dan membatasi area penelitian. Untuk mencegah agar isi dan uraian tidak menyimpang dari pokok-pokok permasalahan, maka perlu diberikan batasan-batasan mengenai ruang lingkup masalah yang akan dibahas dalam penelitian.10 Adapun ruang lingkupnya pada permasalahan pertama akan dibahas mengenai apakah makna kepala daerah dan/atau wakil kepala daerah diberhentikan sementara tanpa melalui usulan DPRD karena didakwa pidana penjara paling singkat 5 (lima) tahun, sedangkan pada permasalahan kedua akan dibahas mengenai apa alasan kepala daerah dan/atau wakil kepala daerah diberhentikan sementara pemberhentian sementara tanpa melalui usulan DPRD karena melakukan tindak pidana penjara paling singkat 5 (lima) tahun.
1.4 Tujuan Penelitian
Tujuan penelitian meliputi tujuan umum dan tujuan khusus. Tujuan umum (het doel van het onderzoek) berupa upaya peneliti untuk pengembangan ilmu hukum terkait dengan paradigma ilmu sebagai proses (sience as a process).
Dengan paradigm ini ilmu tidak akan pernah mandek (final) dalam penggaliannya atas kebenaran dibidang obyeknya masing-masing.11 Tujuan khusus (het doel in
10 Bambang Sunggono, 2007, Metodelogi Penelitian Hukum, Cet. 7, PT. RajaGrafindo Persada, Jakarta, h. 111.
11 Program Studi Magister Ilmu Hukum, 2013, Pedoman Penulisan Usulan Penelitian Tesis Dan Penulisan Tesis Program Studi Magister (S2) Ilmu Hukum, Program Studi Magister (S2) Ilmu Hukum Program Pascasarjana Universitas Udayana, Denpasar, h. 28.
het onderzoek) mendalami permasalahan hukum secara khusus yang tersirat dalam rumusan permasalahan penelitian.12
1.4.1 Tujuan Umum
Adapun yang menjadi tujuan umum dari penilitian ini yaitu sebagai berikut :
1. Untuk melakukan pengkajian dan analisis secara kritis terhadap makna kepala daerah dan/atau wakil kepala daerah diberhentikan sementara tanpa melalui usulan DPRD karena didakwa pidana penjara paling singkat 5 (lima) tahun.
2. Untuk melakukan pengkajian dan analisis secara kritis terhadap alasan- alasan kepala daerah dan/atau wakil kepala daerah diberhentikan sementara tanpa melalui usulan DPRD karena didakwa pidana penjara paling singkat 5 (lima) tahun.
1.4.2 Tujuan Khusus
Adapun yang menjadi tujuan khusus dari penilitian ini yaitu sebagai berikut :
1. Untuk memahami pelaksanaan ketentuan peraturan perundang-undangan terkait pemberhentian sementara kepala daerah dan/atau wakil kepala daerah tanpa melalui usulan DPRD karena didakwa pidana penjara paling singkat 5 (lima) tahun.
2. Untuk memahami tujuan dari dibentuknya ketentuan peraturan perundang- undangan tentang pemberhentian sementara kepala daerah dan/atau wakil
12 Ibid.
kepala daerah tanpa melalui usulan DPRD karena didakwa pidana penjara paling singkat 5 (lima) tahun.
1.5 Manfaat Penelitian
Manfaat penelitian menggambarkan manfaat yang dapat diperoleh bagi kebutuhan praktek termasuk juga manfaat bagi peneliti sendiri.13
1.5.1 Manfaat Teoritis
Adapun yang menjadi manfaat teoritis dari penilitian ini yaitu sebagai berikut :
1. Dapat menambah wawasan mengenai ketentuan hukum pemberhentian sementara kepala daerah dan/atau wakil kepala daerah tanpa melalui usulan DPRD karena didakwa pidana penjara paling singkat 5 (lima) tahun.
2. Dapat menjadi refrensi dalam mempelajari ilmu hukum khususnya hukum administrasi negara mengenai pemberhentian sementara kepala daerah dan/atau wakil kepala daerah tanpa melalui usulan DPRD karena didakwa pidana penjara paling singkat 5 (lima) tahun.
1.5.2 Manfaat Praktis
Adapun yang menjadi manfaat praktis dari penilitian ini yaitu sebagai berikut :
1. Penelitian ini bermanfaat dalam pelaksanaan dan prakteknya bagi kepala daerah dan/atau wakil kepala daerah dalam rangka menyelesaikan
13 Ibid.
permasalahan hukum mengenai pemberhentian sementara kepala daerah dan/atau wakil kepala daerah tanpa melalui usulan DPRD karena didakwa pidana penjara paling singkat 5 (lima) tahun.
2. Untuk dapat dijadikan pedoman oleh praktisi maupun masyarakat umum didalam menyikapi masalah yang timbul dalam proses pemberhentian sementara kepala daerah dan/atau wakil kepala daerah tanpa melalui usulan DPRD karena didakwa pidana penjara paling singkat 5 (lima) tahun.
1.6 Orisinalitas
Tesis ini berjudul “Pemberhentian Sementara Kepala Daerah Dan/Atau Wakil Kepala Daerah”, dengan rumusan masalah pertama yaitu, apakah makna kepala daerah dan/atau wakil kepala daerah diberhentikan sementara tanpa melalui usulan DPRD karena didakwa pidana penjara paling singkat 5 (lima) tahun dan rumusan masalah kedua yaitu, apa alasan kepala daerah dan/atau wakil kepala daerah diberhentikan sementara pemberhentian sementara tanpa melalui usulan DPRD karena melakukan tindak pidana penjara paling singkat 5 (lima) tahun.
Tidak terdapat penelitian lain baik itu skripsi, tesis , dan desertasi dengan judul dan rumusan masalah yang sama. Baik yang pernah diajukan, pernah ditulis, atau diterbitkan di Universitas Udayana maupun di luar Universitas Udayana.
Namun ada beberapa penelitian yang memiliki sedikit kemiripan dengan
penelitian ini di Universitas Udayana maupun di luar Universitas Udayana, antara lain :
1. Penelitian yang berjudul “Pemberhentian Kepala Daerah Menurut Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004”. Rumusan masalah yang ditulis yaitu : Pertama, Bagaimanakah implikasi usulan DPRD terhadap pemberhentian kepala daerah. Kedua, Bagaimanakah akibat hukum pemberhentian kepala daerah. Penulis Kristoforus Thadeus Jeo, Universitas Udayana, Tahun 2010.
2. Penelitian yang berjudul “Kajian Yuridis Terhadap Pemberhentian Sementara Bupati Jember Menurut Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 Tentang Pemerintahan Daerah”. Rumusan masalah yang ditulis yaitu : Pertama, Apakah pemberhentian sementara yang dialami oleh Bupati Jember MZA Djalal sudah sesuai dengan Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah. Kedua, Siapakah yang berkewenangan menggantikan jabatan Bupati Kabupaten Jember selama Bupati MZA Djalal diberhentikan sementara guna menjalani proses persidangan. Penulis Rindu Ria Achsan, Universitas Jember, Tahun 2011.
3. Penelitian yang berjudul “Pemberhentian Kepala Daerah Berdasarkan Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 Tentang Pemerintahan Daerah”.
Rumusan masalah yang ditulis yaitu : Pertama, Wewenang serta hak DPRD, alasan pemberhentian yang diusulkan DPRD, dan prosedur pemberhentian berdasarkan alasan usul DPRD. Kedua, Alasan pemberhentian oleh presiden tanpa melalui usulan DPRD, prosedur
pemberhentian oleh presiden tanpa melalui usulan DPRD. Penulis Imam Ropii, Universitas Airlangga, 2004.
1.7 Landasan Teoritis
Teori ilmu hukum dapat diartikan pula sebagai disiplin ilmu hukum yang dalam perspektif interdisipliner dan eksternal secara kritis menganalisis berbagai aspek gejala hukum, baik dalam konsepsi teoritisnya maupun dalam penerapan praktisnya, dengan tujuan untuk memperoleh pemahaman yang lebih baik dan jelas tentang bahan hukum yang tersaji maupun kegiatan yuridis di dalam kemasyarakatan.
Ada asumsi yang menyatakan, bahwa bagi suatu penelitian, maka teori mempunyai beberapa kegunaan yaitu sebagai landasan dalam upaya pembahasan penelitian. Berdasarkan hal tersebut, maka penulis menggunakan teori-teori, konsep-konsep, asas-asas, dan pandangan sarjana sebagai dasar untuk menjawab permasalahan yang dipaparkan dalam penelitian ini. Adapun landasan teoritis yang digunakan pada penelitian ini adalah :
1. Konsep Negara Hukum.
2. Teori Kewenangan
3. Teori Pertanggungjawaban
4. Asas-Asas Umum Pemerintahan Yang Baik 1.7.1 Konsep Negara Hukum
Negara adalah komunitas yang diciptakan oleh suatu tatanan hukum nasional dengan kata lain sebagai lawan dari tatanan hukum internasional. Negara
sebagai badan hukum adalah suatu personifikasi dari tatanan hukum nasional yang membentuk komunitas, oleh karena itu dari sudut pandang hukum persoalan negara tampak sebagai persoalan tatanan hukum nasional.14
Dalam Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 (selanjutnya disebut dengan UUD 1945) Pasal 1 Ayat (3) menyebutkan “Negara Indonesia adalah negara hukum”, artinya bahwa mekanisme kehidupan perorangan, masyarakat, dan negara diatur oleh hukum (hukum tertulis dan hukum tidak tertulis), sehingga baik itu anggota masyarakat maupun pemeritah wajib mematuhi hukum tersebut.15 Sebagai konsekuensi dari Negara Indonesia berdasarkan atas hukum, maka Negara Indonesia telah berkomitmen untuk menempatkan hukum sebagai acuan yang tertinggi dalam penyelenggaraan pemerintahannya.16 Dengan demikian, dalam kehidupan bermasyarakat, berbangsa, dan bertanah air, hukum harus berada ditempat yang paling tinggi.
Hukum dapat mengatasi kesewenang-wenangan pemerintah, selain itu juga dapat membatasi kekuasaan politik dalam penyelenggaraan pemerintahan.
Asas legalitas merupakan salah satu prinsip utama yang dijadikan dasar dalam setiap penyelenggaraan pemerintah dan negara, artinya bahwa setiap tindakan pemerintah harus berdasarkan peraturan perundang-undangan atau berdasarkan pada kewenangan yang dianut oleh setiap negara hukum. Asas legalitas ini diwujudkan dengan bentuk peraturan perundang-undangan. Dengan
14 Hans Kelsen, 2006, Teori Umum Tentang Hukum Dan Negara, Nusamedia Dan Nuansa, Jakarta, h. 261.
15 Baharuddin Lopa, 1987, Permasalahan Dan Penegakan Hukum Di Indonesia, Bulan Bintang, Jakarta, h. 101.
16 Bagir Manan, 1994, Dasar-Dasar Sistem Ketatanegaraan Republik Indonesia Menurut Undang-Undang Dasar 1945, Universitas Padjajaran, Bandung, h. 18.
penerapan asas legalitas oleh pemerintah, maka tindakan yang dilakukan akan memiliki kepastian hukum, karena asas legalitas menjadi dasar legitimasi tindakan pemerintah untuk terciptanya persamaan perlakuan kepada setiap masyarakat, sehingga Hak Asasi Manusia (HAM) mereka akan terjaga.
HAM adalah hak yang dimiliki, diperoleh, dan dibawa bersama dengan kelahiran atau kehadirannya di dalam kehidupan masyarakat. HAM merupakan hak yang melekat pada manusia sebagai makhluk Tuhan, oleh karena itu menjadi kewajiban semua orang untuk menghormati, menjunjung tinggi, dan melindungi HAM.17 Dalam hukum yang terpenting adalah mencapai keadilan di dalam masyarakat. Keadilan dapat dicapai dengan hukum, apabila hukum itu merupakan kaidah-kaidah yang memiliki nilai. Dengan perpedoman kepada asas legalitas maka tidak akan terjadi pelanggaran HAM, oleh karena itu pemerintah dalam mengelola aparatur negara harus berdasarkan pada ketentuan peraturan perundang-undangan yang ada, agar tidak terjadi pelangaran terhadap HAM.
Namun, apabila pemerintah dalam pelaksanaannya melanggar peraturan yang ada maka tindakan pemerintah tersebut dapat dituntut ke Peradilan Tata Usaha Negara.
Menurut Morris L., Cohen, dan Kent C. Olson, dalam bukunya yang berjudul Legal Reaserch In a Nutshell menyebutkan sebagai berikut :
“Administrative law takes several forms agencies can act somewhat like legislatures and somewhat like court they may promulgate binding regulation goverment areas of their expertise or they may decide matters involving particular litigants on a case by case basis”. 18 (Terjemahan bebas : Hukum administrasi mengambil beberapa bentuk lembaga, hukum
17 Dasril Radjab, 2005, Hukum Tata Negara Indonesia, Rineka Cipta, Jakarta, h. 16.
18 Morris L., Cohen and Kent C. Olson, 2000, Legal Reaserch In a Nutshell, Seventh Editon, West Group, ST. Paul, Minn, h. 206.
dapat bertindak seperti badan legislatif dan juga seperti pengadilan, hukum memiliki keahlian yang dapat mengumumkan peraturan mengikat pada bidang pemerintahan atau hukum dapat memutus hal-hal yang menyangkut litigasi berdasarkan kasus per kasus).
Konsep negara hukum dianggap sebagai Konsep universal, pada implementasinya memiliki karakter yang beragam hal ini diakibatkan karena ideologi negara dan lain-lain.19 Satjipto Rahardjo berpendapat bahwa di dunia ini tidak dijumpai satu sistem hukum saja, melainkan lebih dari satu.20 Ada dua sistem hukum yang berbeda, yaitu sistem hukum civil law dan common law.
Negara hukum menurut sistem hukum civil law (eropa kontinental) ini harus memenuhi 4 syarat seperti yang disebutkan oleh Freidrich Julius Stahl di dalam bukunya Ridwan H. R., yaitu :
1. Perlindungan HAM.
2. Pemisahan atau pembagian kekuasaan untuk menjamin hak-hak tersebut.
3. Pemerintahan berdasarkan peraturan perundang-undangan.
4. Peradilan administrasi negara.21
Dalam sistem hukum civil law, negara hukum dikenal dengan istilah rechtsstaat. Rechsstaat mengandung pengertian sebagai suatu negara yang diatur menurut hukum nalar (a state governed by the law of reason), yaitu suatu konsep yang menekankan kebebasan, persamaan, dan otonomi dari tiap-tiap individu di dalam kerangka suatu tertib hukum yang ditentukan oleh undang-undang dan
19 Ridwan H. R., 2006, Hukum Administrasi Negara, PT. RajaGrafindo Persada, Jakarta, h. 1.
20 Satjipto Rahardjo, 1991, Ilmu Hukum, PT. Citra Aditya Bakti, Bandung, h. 235.
21 Ridwan H. R., Op.cit, h. 3.
dijalankan oleh pengadilan yang independen. Dalam makna yang demikian, Rechsstaat juga sangat menekankan pentingnya kepastian hukum.22
Tujuan utama lahirnya konsep rechsstaat ialah bagaimana membatasi kekuasaan pemerintah agar tidak menjadi sewenang-wenang.23 Untuk membatasi kekuasaan tersebut munculah berbagai pandangan. Sebagaimana yang dikemukakan oleh J. J. Rosseau, Jhon Locke, maupun Montesquieu, yaitu membagi atau memisahkan kekuasaan itu. Dengan membagi kekuasaan ke dalam tiga cabang kekuasaan, yakni kekuasaan legislatif atau kekuasaan membentuk undang-undang, kekuasaan eksekutif atau kekuasaan melaksanakan undang- undang, dan kekuasaan yudisial atau kekuasaan kehakiman (mengadili). Dengan adanya pembagian kekuasaan tersebut, maka diharapkan penyelenggaraan pemerintahan bisa dijalankan sesuai dengan tuntutan rakyat yang bertumpu kepada adanya kesamaan (egalite), kebebasan (liberte), dan kemanusiaan (fraterrite).24
Berikut ini merupakan unsur-unsur dari negara hukum (rechtsstaat) menurut Sri Soemantri, yaitu meliputi :
1. Bahwa pemerintah dalam meleksanakan tugas dan kewajibannya harus berdasarkan hukum.
2. Adanya jaminan terhadap HAM.
3. Adanya pembagian kekuasaan dalam negara.
22 I Dewa Gede Palguna, 2013, Pengaduan Konstitusional (Constitutional Complaint) Upaya Hukum Terhadap Pelanggaran Hak-Hakn Konstitusional Warga Negara, Sinar Grafika, Jakarta, h. 80.
23 I Dewa Gede Atmadja, 2012, Hukum Konstitusi Problematika Konstitusi Indonesia Sesudah perubahan UUD 1945, Cet. 2, Setara Press, Malang, h. 158.
24 Aminuddin Ilmar, 2014, Hukum Tata Pemerintahan, Kencana, Jakarta, h. 58.
4. Adanya pengawasan dan badan-badan peradilan.25
Penjelasan unsur-unsur negara hukum yang dikemukakan oleh Sri Soemantri di atas memperjelas bahwa Negara Indonesia memiliki sistem konstitusional tidak absolut (kekuasaan tidak terbatas). Dengan unsur-unsur dari negara hukum ini, pemerintah daerah yang telah mendapatkan hak otonomi tidak dapat sewenang-wenang dalam menjalankan kekuasaannya. Pemerintah daerah harus tetap mengacu kepada pemerintah pusat, karena Negara Indonesia merupakan negara kesatuan yang berbentuk republik.
Berikut ini merupakan ciri-ciri atau karakteristik dari sistem hukum civil law, yaitu :
1. Adanya sistem kodifikasi hukum, alasan mengapa kodifikasi hukum diperlukan dalam sistem hukum civil law adalah demi menciptakan keseragaman hukum di dalam dan di tengah-tengah keberagaman hukum, agar kebiasaan-kebiasaan yang telah ditetapkan sebagai peraturan raja dapat ditetapkan menjadi hukum yang berlaku secara umum. Demi terciptanya suatu kesatuan hukum yang berkepstian, maka diperlukan suatu kodifikasi hukum.26
2. Hakim tidak terkait dengan preseden atau doktrin stare decicis, sehingga undang-undang menjadi rujukan hukumnya yang utama.27 Doktrin stare decicis secara substansial mengandung makna bahwa hakim terikat untuk
25 Sri Soemantri, 1992, Bunga Rampai Hukum Tata Negara Indonesia, Alumni Bandung, Bandung, h. 29.
26 Nurul Qamar, 2010, Perbandingan Sistem Hukum Dan Peradilan Civil Law System Dan Common Law System, Pustaka Refleksi, Makassar, h. 41.
27 Ibid, h. 46.
mengikuti dan atau menerapkan putusan pengadilan terdahulu, baik yang ia buat sendiri atau oleh pendahulunya untuk kasus serupa.
3. Sistem peradilannya bersifat inkuisitorial. Dalam sistem hukum civil law, hakim mempunyai peranan yang besar dalam mengarahkan dan memutus suatu perkara. Hakim harus bersifat aktif dalam menemukan fakta hukum dan cermat dalam menilai bukti. Hakim berusaha untuk mendapatkan gambaran lengkap dari peristiwa yang dihadapinya sejak awal. Sistem ini mengandalkan profesionalisme dan kejujuran hakim.28
Unsur-unsur negara hukum pada sistem civil law yang dikemukakan oleh para sarjana di atas memiliki kesamaan antara satu dengan lainnya. Dengan adanya negara hukum tugas pemerintah sangat luas yaitu mengutamakan kepentingan seluruh masyarakat. Setiap perbuatan hukum pemerintah harus dibatasi oleh undang-undang agar tidak sewenang-wenang.
Untuk melengkapi penjelasan tentang teori negara hukum ini, maka akan disingggung pula mengenai teori negara hukum menurut sistem common law (anglo saxon) dikenal dengan istilah rule of law. Menurut A. V. Dicey di dalam bukunya Ridwan H. R., negara yang lahir dalam naungan sistem common law mengemukakan unsur-unsur negara hukum (rule of law) sebagai berikut :
1. Supremasi aturan-aturan hukum (supremacy of the law) yaitu tidak adanya kekuasaan yang sewenang-wenang (absence of arbitrary power), artinya bahwa seseorang hanya boleh dihukum jika melanggar hukum.
28 Ibid, h. 47.
2. Kedudukan yang sama di hadapan hukum jika melanggar hukum. Dalil ini berlaku untuk orang biasa maupun untuk pejabat.
3. Terjaminnya hak-hak manusia oleh undang-undang serta keputusan- keputusan pengadilan.29
Berikut ini merupakan ciri-ciri atau karakteristik dari sistem hukum common law, yaitu :
1. Yurisprudensi sebagai sumber hukum utama. Ada dua alasan mengapa yurisprudensi dianut dalam sistem ini. Yang pertama, alasan psikologis, karena setiap orang yang ditugasi untuk menyelesaikan perkara cenderung sedapat-dapatnya mencari alasan pembenar atas putusannya dengan merujuk kepada putusan yang telah ada sebelumnya dari pada memikul tanggungjawab atas putusan yang dibuatnya sendiri. Kedua, alasan praktis, diharapkan adanya putusan yang seragam karena sering diungkapkan bahwa hukum harus mempunyai kepastian daripada menonjolkan keadilan pada setiap kasus konkrit.30 Selain itu menurut sistem hukum common law, menempatkan undang-undang sebagai acuan utama merupakan suatu perbuatan yang berbahaya karena aturan undang-undang itu merupakan hasil karya kaum teoritis yang bukan tidak mungkin berbeda dengan kenyataan dan tidak sinkron dengan kebutuhan. Lagi pula dengan berjalannya waktu, undang-undang itu sudah tidak sesuai dengan keadaan yang ada, sehingga memerlukan interpretasi pengadilan.
29 Ridwan H. R., Loc.cit.
30 Nurul Qamar, Op.cit, h. 47-48.
2. Dianutnya sistem doktrin stare decicis atau preseden. Meskipun dalam sistem common law dikatakan berlaku doktrin stare decisis, akan tetapi bukan berarti tidak dimungkinkan adanya penyimpangan oleh pengadilan, asalkan saja pengadilan dapat membuktikan bahwa fakta yang dihadapi berlainan dengan fakta yang telah diputus oleh pengadilan terdahulu.
Artinya, fakta yang baru itu dinyatakan tidak serupa dengan fakta yang telah mempunyai preseden.
3. Adversary system dalam proses peradilan. Dalam sistem ini kedua belah pihak yang bersengketa masing-masing menggunakan lawyer berhadapan di depan hakim. Para pihak masing-masing menyusun strategi sedemikian rupa dan mengemukakan dalil-dalil dan alat-alat bukti sebanyak- banyaknya di pengadilan. Jadi, yang berperkara merupakan lawan antar satu dengan yang lainnya yang dipimpin oleh lawyer masing-masing.
Menurut Mahfud M. D., konstitusi tidak boleh memberi pembatasan atas HAM ataupun menjadikannya sebagai sisa kekuasaan pemerintahan semata, sebaliknya kekuasaan pemerintah harus dibatasi oleh konstitusi agar HAM warganya tidak dilanggar oleh pemerintah maupun oleh sesama warganya.31 Dengan berpedoman kepada ketentuan peraturan perundang-undangan, maka kepastian hukum akan terjadi, karena suatu ketentuan peraturan perundang- undangan dapat membuat semua tindakan yang dilakukan pemerintah dapat diperkirakan terlebih dahulu. Diharapkan apa yang akan dilakukan pemerintah
31 Moh. Mahfud M. D., Op.cit, h. 159.
sesuai dengan ketentuan peraturan perundang-undangan, sehingga masyarakat dapat menyesuaikan dengan keadaan.
Negara Indonesia adalah negara hukum (rechtsstaat) berdasarkan pancasila.32 Negara tidak hanya bertugas memelihara ketertiban masyarakat, akan tetapi negara juga dituntut untuk berperan aktif dalam semua aspek kehidupan masyarakat. Sebagai negara yang berdasarkan atas hukum, maka asas legalitas harus ditegakkan. Segala tindakan pemerintah tidak boleh bertentangan dengan hukum yang berlaku, tidakan pemerintah tidak boleh sewenang-wenang, tidak ada tindakan yang tidak berdasarkan atas hukum, dan begitu juga dengan tindakan yang dilakukan oleh pemerintah daerah tidak boleh bertentangan dengan apa yang sudah diberikan oleh pemerintah pusat hal ini dilakukan untuk menjaga kesatuan negara.
Manurut Soehino melihat konsep negara kesatuan dari segi susunannya, negara kesatuan adalah negara yang tidak tersusun dari negara, dengan demikian di dalam negara kesatuan ini hanya ada satu pemerintahan yaitu pemerintah pusat yang mempunyai kekuasaan dan wewenang tertinggi dalam segala lapangan pemerintahan. Pemerintah pusat inilah yang pada tingkat akhir dan tertinggi dapat memutuskan segala sesuatu di dalam negara.33 Dalam negara kesatuan, kekuasaan negara terletak pada pemerintah pusat bukan pada pemerintah daerah, tetapi
32 Sjachran Basah, 1985, Eksistensi Dan Tolak Ukur Badan Peradilan Administrasi Di Indonesia, Alumni Bandung, Bandung, h.11.
33 Soehino, 1980, Ilmu Negara, Liberty, Yogyakarta, h. 224.
pemerintah pusat dapat menyerahkan sebagian kekuasaannya kepada pejabat daerah berdasarkan hak otonom dalam rangka desentralisasi.34
Dalam kaitannya dengan penelitian ini teori negara hukum digunakan sebagai dasar teori. Bagi Negara Indonesia yang merupakan negara hukum menurut Pasal 1 Ayat (3) UUD 1945, dasar yang digunakan adalah asas legalitas.
Teori negara hukum digunakan untuk memperkuat argumen teoritik terkait dengan judul penelitian ini dan sangat relevan dipergunakan sebagai dasar pembenaran akademik dalam penelitian ini, sehingga pemerintah dalam rangka menyelenggarakan pemerintahannya tidak sewenang-wenang dan harus berlandaskan atas supremasi hukum.
1.7.2 Teori Kewenangan
Fokus kajian teori kewenangan adalah berkaitan dengan sumber kewenangan dari pemerintah dalam melakukan perbuatan hukum, baik dalam kaitannya dengan hukum publik maupun hukum privat.35 Kewenangan (authority, gezag) dan wewenang (competence bevoegheid). Wewenang berasal dari kata wenang yang menurut kamus umum Bahasa Indonesia. Wenang atau wewenang diartikan sebagai hak dan kekuasaan untuk melakukan sesuatu, sedangkan kewenangan juga diartikan sama.36
Kewenangan tidak hanya diartikan sebagai hak untuk melakukan praktik kekuasaan, namun adapun pengertian kewenangan berdasarkan Black’s Law
34 Mustari Pide, 1999, Otonomi Daerah Dan Kepala Daerah Memasuki Abad XXI, Gaya Media Pratama, Jakarta, h. 29.
35 Salim H. S., 2013, Penerapan Teori Hukum Pada Penelitian Tesis dan Disertasi, PT.
RajaGrafindo Persada, Jakarta, h. 193.
36 Poerwadarminta, 1987, Kamus Besar Bahasa Indonesia, Balai Pustaka, Jakarta, h.
1150.
Dictionary menyebutkan, “Right to exercise powers; to implement and enforce laws; to exact obedience; to command; to judge. Control over; jurisdiction. Often synonymous with power”.37 Dapat diartikan bahwa kewenangan adalah tentang bagaimana menerapkan dan menegakkan hukum.
Dengan adanya wewenang maka pemerintah pusat maupun daerah dapat melakukan tindakan hukum pemerintahan sesuai dengan ketentuan peraturan perundang-undangan yang berlaku. Kewenangan memiliki kedudukan yang penting dalam kajian hukum tata negara dan hukum administrasi Negara, karena didalamnya terkandung hak dan kewajiban dari pemerintah pusat dan pemerintah daerah. Dengan adanya kewenangan ini maka pemerintah daerah khususnya dapat mengatur daerahnya sendiri baik dalam hal urusan rumah tangga daerah, aparatur pemerintahan daerah, mengelola kekayaan alamnya, dan lain-lain.
Dalam bukunya Ridwan H. R. yang berjudul “Hukum Administrasi Negara”, F. P. C. L. Tonnaer menyebutkan sebegai berikut :
“Overheidsbevoeghdheid wordt in dit verband opgevat als het vermogen om positief recht vast te stellen en Aldus rechtsbetrekkingen tussen burger onderling en tussen overhead en te scheppen”.38 (Terjemahan bebas : Kewenangan pemerintah dalam kaitan ini dianggap sebagai kemampuan untuk melaksanakan hukum positif dan dengan begitu dapat menciptakan hubungan hukum antara pemerintah dengan warga negara).
Berikut ini pengertian kewenangan menurut para ahli, pengertian kewenangan menurut Ridwan H. R. adalah kewenangan yang biasanya terdiri dari beberapa wewenang, adalah kekuasaan terhadap segolongan orang-orang tertentu ataupun kekuasaan terhadap sesuatu bidang pemerintahan atau bidang urusan
37 Henry Campbell Black, 1978, Black’s Law Dictionary, West Publishing, USA, h. 121.
38 Ridwan H. R., Op.cit, h.101.
tertentu yang bulat, seperti urusan-urusan pemerintahan, sedangkan F. A. M.
Stroink mengemukakan pembahasan kewenangan merupakan konsep inti dalam hukum tata negara dan hukum administrasi negara. Dalam hukum tata negara, kewenangan dideskripsikan sebagai kekuasaan hukum (teehtement) atau yang berkaitan dengan kekuasaan,39
Menurut Robert Bierstedt, wewenang adalah institutionalized power (kekuasaan yang dilembagakan).40 Kewenangan adalah merupakan wujud nyata dari kekuasaan, dan kekuasan menurut Miriam Budiarjo adalah kemampuan untuk mempengaruhi tingkah laku pelaku lain sedemikian rupa, sehingga tingkah laku terakhir menjadi sesuai dengan keinginan dari pelaku yang mempunyai kekuasaan.41
Menurut S. F. Marbun wewenang mengandung arti kemampuan untuk melakukan suatu tindakan hukum publik atau secara yuridis adalah kemampuan bertindak yang diberikan oleh undang-undang yang berlaku untuk melakukan hubungan-hubungan hukum.42 Jadi kewenangan adalah hak untuk melakukan sesuatu atau memerintah orang lain untuk melakukan atau tidak melakukan sesuatu untuk tercapai tujuan tertentu. Di dalam kewenangan terdapat wewenang- wewenang (recht bevoegdheid), sedangkan Hebert A. Simon memberikan pengertian wewenang adalah sebagai kekuasaan untuk mengambil keputusan yang
39 Agus Budi Susilo, 2007, Kontrol Yuridis PTUN dalam Menyelesaikan Sengketa Tata Usaha Negara di Tingkat Daerah, dalam Jurnal Hukum No. 1 Vol. 14 Januari 2007, h. 71, yang dikutip dari Philipus M.Hadjon dalam tulisannya di Gema Peratur Tahun VI No.12 Agustus 2000, MARI Lingkungan Peratun, h. 103.
40 Firmansyah Arifin, dkk., Lembaga Negara Dan Sengketa Kewenangan, Konsonsium Reformasi Hukum Nasional (KRHN), Jakarta, h. 16.
41 Ibid.
42 S. F. Marbun, 1997, Peradilan Administrasi Negara Dan Upaya Administrasi Di Indonesia, Liberty, Yogyakarta, h. 154-155.
membimbing tindakan-tindakan individu lainnya. Wewenang merupakan hubungan antara dua individu satunya “atasan” dan yang lainnya “bawahan”.43
Philipus M. Hadjon menyebutkan wewenang terdiri atas sekurang- kurangnya tiga komponen yaitu pengaruh, dasar hukum, dan konformitas hukum.44 Komponen pengaruh menekankan penggunaan wewenang dimaksudkan untuk mengendalikan perilaku subjek hukum. Komponen dasar hukum dimaksudkan bahwa wewenang itu haruslah mempunyai dasar hukum yang jelas.
Untuk komponen konformitas hukum dimaksudkan bahwa wewenang itu haruslah mempunyai standar, yaitu standar umum untuk semua jenis wewenang dan standar khusus untuk wewenang tertentu.
Secara teoritis kewenangan bersumber dari peraturan perundang- undangan. Dalam bukunya Ridwan H. R. yang berjudul “Hukum Administrasi Negara”, H. D. Van Wijk / Willem Konijnenbelt menjelaskan kewenangan diperoleh melalui tiga cara, yaitu :
1. Atribusi. Atribusi adalah pemberian wewenang pemerintahan oleh pembuat undang-undang kepada organ pemerintahan, ini artinya bahwa wewenang untuk membuat keputusan langsung bersumber pada undang- undang (kewenangan asli).
2. Delegasi. Delegasi adalah pelimpahan wewenang pemerintahan dari satu organ pemerintahan kepada organ pemerintahan lainnya, ini artinya bahwa adanya penyerahan wewenang untuk membuat keputusan oleh pejabat
43 Herbert A. Simon, 1984, Perilaku Administrasi, Terjemahan, Cet. 2, PT. Bina Aksara, Jakarta, h. 195.
44 Philipus M. Hadjon, dkk., 2005, Pengantar Hukum Administrasi Indonesia (Introduction To The Indonesia Administative Law), Gajah Mada University Press, Yogyakarta, h.
135.
pemerintahan kepada pihak lain dan diikuti pula dengan pemindahan tanggung jawab dari yang memberi delegasi (delegans) kepada yang menerima delegasi (delegataris).
3. Mandat. Mandat terjadi ketika organ pemerintahan mengizinkan kewenangannya dijalankan oleh organ lain atas namanya, ini artinya memberikan wewenang kepada bawahan untuk membuat keputusan atas nama pejabat yang memberi mandat dan tanggung jawab dari pemberi mandat bukan tanggung jawab mandataris.45
Menurut H. D. Van Wijk, dalam bukunya yang berjudul Hoofdstukken Van Administratif Recht menyebutkan sebagai berikut :
“Van delegative van bestuursbevoegdheden is sprake wanneer een bevoegdheid van een bestuursorgaan wordt overgedragen aan een ander orgaan, dat die bevoegdheid gaat uitoefenen in plaats van het oorspronkelijk bevoegde orgaan. delegatie impliceert dus overdracht wat aanvankelijke bevoegd heid van a was is voortaan bevoegdheid van b...”. 46 (Terjemahan bebas : Kekuatan delegatif terjadi ketika kekuatan dari sebuah badan administratif awal ditransfer atau diberikan ke tubuh yang akan menjalankan kekuasaan yang akan menjadi kekuatan yang dimiliki oleh pihak yang menerima transferan atau pihak yang diberi kekuatan).
Setiap perbuatan pemerintah harus bertumpu pada suatu kewenangan yang sah. Tanpa adanya kewenangan yang sah, pejabat atau badan usaha negara dalam hal ini tidak akan dapat melaksanakan suatu perbuatan pemerintah.47 Selain kewenangan tersebut, pemerintah juga memiliki kebebasan bertindak melalui freies ermessen atau kewenangan diskresi. Kewenangan diskresi ini tidak dapat dipisahkan dengan konsep kekuasaan atau wewenang pemerintahan yang melekat
45 Ridwan H. R., Op.cit, h. 105.
46 H. D Van Wijk and Willem Konijnenbelt, 1988, Hoofdstukken Van Administratif Recht, Uitgeverij Lemma B.V. Culemborg, Breda, h. 60.
47Lutfi Effendi, 2004, Pokok-Pokok Hukum Administrasi, Banyumedia Publising, Malang, h. 77.
