1 BAB I
PENDAHULUAN 1.1. Latar Belakang
Kabupaten Lamongan merupakan salah satu kabupaten di Propinsi Jawa Timur dengan kondisi geografis yang cukup potensial sehingga memungkinkan kegiatan ekonomi yang cukup beragam. Ada tiga jenis karakter wilayah; 1) Wilayah Tengah Selatan dengan tingkat kesuburan yang cukup tinggi; 2) Wilayah Tengah Utara yang terdiri dari pegunungan kapur dengan tingkat kesuburan rendah; 3) Wilayah Tengah Utara yang berdekatan dengan sungai Bengawan Solo yang setiap musim hujan rawan banjir. Wilayah sepanjang Sungai Bengawan Solo tingkat kesuburan cukup tinggi dan kegiatan bertanam bisa dilakukan sepanjang tahun. Dari ketiga karakter wilayah tersebut hampir 72% adalah dataran rendah (lamongankab.go.id, 2 Desember 2014, BPPD 2014).
Dari keberagaman wilayah tersebut Kabupaten Lamongan memiliki potensi ekonomi di empat sektor; 1) sektor pertanian dengan subsektor tanaman pangan dan perikanan; 2) sektor perdagangan, hotel, dan restauran; 3) sektor jasa dengan subsektor swasta hiburan dan rekreasi;4) sektor pengolahan dengan industri utama makan, rokok, tekstil, barang kulit, barang kayu, kertas dan barang cetakan (Badan Perencana Pembangunan Daerah 2014, Laporan Keterangan Pertanggungjawaban Kepala Daerah, 2012, 2013). Keempat sektor inilah yang menjadi penopang kegiatan ekonomi Kabupaten Lamongan.
2 Salah satu sektor yang menarik dari empat sektor yang menopang kegiatan ekonomi Kabupaten Lamongan adalah sektor rekreasi dan hiburan. Rekreasi dan hiburan dapat dimasukkan dalam kegiatan pariwisata. Dalam kurun waktu 5 tahun (2006-2010) pariwisata masuk menjadi salah satu sektor yang mengalami kenaikan investasi dan mampu meningkatkan kegiatan ekonomi yang berdampak pada Pendapatan Asli Daerah (PAD). Kabupaten Lamongan sebagian besar wilayahnya merupakan dataran rendah yang baik untuk pertanian serta perikanan. Contoh, wilayah bagian Utara yang merupakan daerah laut yang potensial buat perikanan. Tetapi pasca pembangunan Wisata Bahari Lamongan (WBL), Goa Maharani dan Kebun Binatang Maharani (Mazoola), sektor pariwisata mampu muncul menjadi salah satu kekuatan baru ekonomi Kabupaten Lamongan.
Kegiatan pariwisata membuka ruang bagi ekonomi lainnya dan membuka lapangan kerja. Efek yang dihasilkan dari kegiatan pariwisata tentu saja mendorong Pemerintah Daerah lebih beperan aktif memajukan sektor pariwisata. Pemerintah Daerah dengan mendorong kemajuan sektor pariwisata berarti membantu peningkatan pertumbuhan ekonomi daerah. Peran Pemerintah Daerah semakin Penting dan diperlukan pasca berlakunya otonomi daerah dimana pemerintah daerah harus aktif dan kreatif memaksimalkan seluruh potensi yang dimiliki (Kusworo dan Damanik, 2002).
Salah satu wujud nyata keberhasilan pemerintah Kabupaten Lamongan dalam membangun industri pariwisata adalah keberadaan Wisata Bahari Lamongan dan Maharanizoo. Walaupun secara pengelolaan dilakukan oleh swasta murni, tetapi ini
3 membuktikan keseriusan pemda dengan cara menggandeng pihak swasta. Kedua objek wisata ini mampu mengangkat Kabupaten Lamongan sebagai salah daerah kunjungan wisata. Bahkan keduanya telah menjadi icon baru bagi Kabupaten Lamongan (LKPJ Disbudpar, 2014). Salah satu yang melekat dengan Kabupaten Lamongan adalah image sebagai Kota Soto dan Wingko. Selain itu, beberapa objek wisata lainnya. Keberadaaan WBL dan Maharanizoo membuat Kabupaten Lamongan tahun 2008 mendapat penghargaan dalam kategori perdagangan, pariwisata, dan investasi daerah dalam ajang Regional Trade Tourism and Investment (RTTI) Award. (LKPJ, 2014).
Dikutip dari rencana strategis 2011-2015, serta beberapa Laporan Keterangan Pertanggungjawaban, dan Laporan Analisis Kinerja Instansi Pemerintah (LAKIP), Secara umum Kabupaten Lamongan mempunyai potensi besar di sektor pariwisata. Salah satu indikator adalah keberadaan objek wisata seperti, Waduk Gondang, Makam Sunan Drajat, Tanjung Kodok, Goa Maharani, serta Objek Wisata Tanjung Kodok dan Goa Maharani. Perkembangan yang sangat menonjol tentu saja WBL dan Maharizoo yang pengembangannya menggandeng pihak swasta dalam hal ini PT Bumi Wangsa Sejati. Realisasi dari proyek ini adalah Wisata Bahari Lamongan (WBL) dan Maharani Zoo. Sayangnya, model kerjasama ini tidak dilakukan di obek wisata lainnya.
Berdasarkan beberapa dokumen (Renstra, LAKIP, LDA) Dinas Kebudayaan dan Pariwisata telah melakukan inventarisasi potensi objek-objek wisata di
4 Kabupaten Lamongan dan membaginya menjadi dua menurut pengelolaannya, yaitu
objek wisata yang pengelolaannya berada di dinas dan masyarakat. Objek wisata yang masih dikelola oleh masyarakat umumnya belum
dikembangakan dan dikelola dengan baik, seperti Pemandian Air Panas Brumbun, Desa Sendang Dhuwur yang merupakan sentra industri perak dan terdapat Makam Sunan Sendang Dhuwur (Disbudpar, 2015).
Sektor pariwisata cukup menjanjikan jika dilihat dari sumbangsih terhadap PAD shingga mendorong pemerintah Kabupaten Lamongan memasukkannya dalam skala prioritas pembangunan daerah. Prioritas ini juga sesuai dengan visi dan misi kabupaten lamongan. Pemerintah daerah secara khusus menuangkan target dan rencana pengembangan sektor pariwisata dalam RPJMD, Rencana Tata Ruang dan Wilayah Lamongan tahun 2013 bagian sistem perwilayahan (RT/RW, 2013), Laporan Keterangan Pertanggung Jawaban (2012 dan 2013). Di dalam LKPJ pariwisata masuk dalam urusan pilihan yang dilaksanakan sebagai prioritas daerah disamping urusan wajib. Pemerintah daerah mengakui bahwa sektor pariwisata mampu mendorong pertumbuhan ekonomi dan menciptakan lapangan kerja yang pada akhirnya mampu menciptakan multiple effect terhadap pendapatan masyarakat. Pendapat ini sejalan dengan pendapat yang mengatakan bahwa pariwisata mampu memberikan kontribusi terhadap kesejahteraan masyarakat dalam kaitannya dengan peningkatan ekonomi masyarakat (Butler dan Hinch, 1997).
Data statistik tahun 2013 Pemerintah Daerah mencatat penerimaan PAD yang cukup signifikan dari beberapa objek wisata. Wisata Bahari Lamongan dan Maharani
5 Zoo yang terletak di wilayah Pantai Utara, mampu menyumbang pendapatan daerah sebesar 13,5 milliar. Tahun 2012 mampu menyumbang 12,5 miliar. Sementara objek wisata lainnya, seperti Waduk Gondang tahun 2013 menyumbang PAD 231,4 juta. Objek wisata Makam Sunan Drajat tahun 2013 menyumbang 611,3 juta (Kompas, 2014, BPSD, 2013).
Dari keseluruhan objek wisata peran pemerintah masih sangat terbatas. Secara pengelolaan pemerintah daerah hanya mengelola beberapa, sedangkan lainnya masih dikelola oleh masyarakat. Data potensi objek wisata disbudpar tidak semua objek menyumbang PAD. Hanya Objek-objek yang pengelolaannya di bawah Disbudpar yang menyumbang retribusi. Indikator terhadap pertumbuhan pariwisata dapat dilihat melalui laporan-laporan Pemerintah Daerah dan data statistik yang dibuat oleh Badan Pusat Statistik Daerah (BPSD). Dari penelusuran penulis, data dari BPSD menunjukkan hanya beberapa objek wisata yang secara konsisten menyumbang PAD (Lamongan Dalam Angka, BPSD, 2012, 2013, 2014). Dari jumlah pengunjung tahun 2011, statistik pengunjung Museum Sunan Drajat mencapai 264.775 orang, WBL 958.136 orang, Mazoola 365.580 orang, dan Waduk Gondang 70.243 orang. Tahun 2012 dari jumlah total pengunjung Museum Sunan Drajat 22,98%, WBL 50,82%, Mazoola 20,87%, dan Waduk Gondang 5,3%. Tahun 2013 Makam Sunan Drajat jumlah pengunjung 465.267 orang, Museum Sunan Drajat 272.930 orang, WBL 736,288 orang, Mazoola 269.519 orang, Waduk Gondang 79.859 orang, dan Makam Sendang Dhuwur 16.383 orang.
6 Data statistik di atas cukup menarik untuk dianalisa, karena ada beberapa catatan. Pertama, tahun 2011 statistik yang tercantum dalam Lamongan Dalam Angka (LDA) menunjukkan jumlah pengunjung secara real sedangkan 2012 hanya berupa presentase. Kedua, antara tahun 2011 dan 2012 objek wisata yang masuk dalam data statistik sama, tetapi pada tahun 2013 berbeda. Ketiga, ada kencenderungan terjadi penuruan pengunjung dibeberapa objek wisata, kecuali Makam Sunan Drajat. Keempat, hanya ada empat objek wisata yang konsisten masuk dalam laporan yang dikeluarkan oleh pemerintah daerah, yaitu Museum Sunan Drajat, WBL, Mazoola, dan Waduk gondang. Selain itu, mengutip Kertajaya (Kompas, 2008) yang mengatakan bahwa branding Kabupaten Lamongan masih campur-campur dan tidak fokus, padahal secara potensi wisata Kabupaten Lamongan seharusnya mampu membangun branding yang cukup penting dalam soal pariwisata dan investasi.
Pemaparan terkait dengan penyajian data, jumlah wisatawan tersebut mengindikasikan adanya ketidakmaksimalan dalam pengelolaan objek-objek wisata. Objek wisata sendiri tidak mengalami penambahan padahal secara potensi bisa dikembangkan lebih jauh. Fakta-fakta tersebut menimbulkan kesan terjadinya ketidak merataan pembangunan objek wisata. Pengembangan objek wisata hanya difokuskan pada dua objek, yaitu Makam Sunan Drajat dan Waduk Gondang. Padahal Pemerintah Daerah melalui Dinas Kebudayaan dan Pariwisata telah memberikan prioritas utama bagi pengembangan objek wisata baru ditengah di dalam Rencana Jangka Panjang Daerah dan Rencana Janggka Menengah Daerah.(LKPJ, 2012 dan 2013).
7 Pertanyaan penting adalah sejauh mana keseriusan pemerintah daerah dalam pembangunan pariwisata? pemerintah daerah merupakan salah satu stakeholder yang terlibat langsung dalam pengembangan pariwisata. Pemerintah harus mampu bekerjasama dengan masyarakat dan pelaku industri pariwisata. Hal ini sejalan dengan program Bank Dunia tentang penerapan prinsip-prinsip good governance. Sebuah mekanisme pengelolaan sumber daya ekonomi dan sosial yang melibatkan Pemerintah, Masyarakat sipil, dan pelaku industri (Kusworo dan Damanik, 2002). Dengan begitu pembangunan pariwisata melibatkan secara aktif pemerintah dengan segala fungsi, tidak terkecuali masyarakat, dan para pemodal.
Mengacu pada UU nomor 10 tahun 2009 tentang Kepariwisataan bab VIII tentang kewenangan pemerintah dan pemerintah daerah secara jelas dan terperinci dijelaskan tentang wewenang Pemerintah Daerah. Sedangkan untuk menjalankan wewenang tersebut pemerintah Kabupaten Lamongan melalui Peraturan Daerah Nomor 3 tahun 2008 tentang organisasi dan tata kerja dinas Kabupaten Lamongan untuk membentuk perangkat daerah yang merupakan unsur pembantu Kepada Daerah yang membantu kepala daerah dalam penyelenggaraan pemerintahan daerah yang terdiri dari Sekretariat Daerah, Sekretariat DPRD, Dinas Daerah, Lembaga Teknis Daerah, Kecamatan, dan Kelurahan. Maka yang bertanggung jawab dalam penyelenggaraan dan pengelolaan pariwisata adalah Dinas Kebudayaan Dan Pariwisata.
Kontribusi pariwisata seperti, perluasan kesempatan kerja, peningkatan pendapatan (devisa), dan pemerataan pembangunan antar-wilayah akan terealisasi
8 jika pemerintah, baik pusat maupun daerah serius dalam mengelola sektor pariwisata; apalagi jika pemerintah menempatkan sektor pariwisata sebagai sektor ekonomi andalan dalam upaya meningkatkan kesejahteraan masyarakat (Damanik, 2005). Kebupaten Lamongan merupakan salah satu kabupaten di Indonesia yang mempunyai kemampuan sedang dalam urusan pariwisata. sedangkan potensi birokrasi juga masuk dalam kategori sedang. Keterangan ini berdasarkan survey yang dilakukan Departemen Pariwisata, Seni, dan Budaya bekerjasama dengan PUSPAR UGM tahun 1999.
Mengacu pada UU Nomor 10 Tahun 2009 dan Peraturan Daerah Nomor 3 Tahun 2008 bahwa penyelenggaran dan pengelolaan kepariwisataan daerah menjadi tanggung jawab pemerintah melalui Dinas Kebudayaan dan Pariwisata. Tugas ini kemudian diperinci lagi dalam visi dan misi organisi. Visi dan misi inilah nanti yang menjadi arah organisasi. Jika nanti pada kenyataan sektor pariwisata tidak mampu mendatangkan manfaat maka perlu untuk melihat sejauh mana tugas dan fungsi pemerintah terlah dijalankan. Apakah telah sesuai dengan tujuan yang telah ditetapkan, baik yang terlah tercantum dalam Peraturan Daerah maupun dalam visi dan misi organisasi.
Terkait dengan kondisi kepariwisataan Kabupaten Lamongan dan hubungannya dengan Dinas Kebudayaan dan Pariwisata sebagai penyelenggara dan pengelola kepariwisataan, penulis hendak meneliti sejauh mana kinerja Dinas Kebudayaan dan Pariwisata berhubungan tugas pokok dan fungsi sebagaimana sudah
9 tercantum dalam Undang-undang Kepariwisataan Nomor 10 Tahun 2009, Peraturan Daerah Nomor 3 Tahun 2008, dan secara khusus visi dan miri Dinas Kebudayaan dan Pariwisata Kabupaten Lamongan. Secara khusus terkait dengan sektor pariwisata. apalagi berdasarkan survey tahun 1999 lamongan termasuk salah kabupaten dengan kemampuan birokrasi sedang dan potensi birokrasi yang sedang. Artinya, selang waktu hampir 16 tahun apakah ini mengalami perubahan signifikan.
1.2. Rumusan Masalah
Dari latar belakang didapatkan bahwa pembangunan pariwisata Kabupaten Lamongan masih menghadapi berbagai macam tantangan, diantara tantanganya tersebut adalah:
a. Kabupaten Lamongan mempunyai beberapa objek wisata yang potensial, tetapi
Pemerintah Daerah belum maksimal mendorong pengembangan dan
pembangunan objek wisata. Dari sekian objek wisata yang masuk pendataan disbudpar baru Waduk Gondang, Makam Sunan Drajat yang dikelola Disbudpar. Sedangkan, WBL, dan Mazoola dikelola swasta.
b. Terjadi kesenjangan pengembangan objek wisata, dimana beberapa telah dikelola dengan baik sedangkan objek lainnya cenderung terbengkalai.
c. Adanya kecenderungan penurunan wisatawan dari tahun ke tahun.
d. Industri pariwisata belum bisa menjadi brand bagi daerah terutama mendatangkan investor.
10 Dari persoalan-persoalan tersebut maka peneliti ingin melihat sejauh aman kinerja Dinas Kebudayaan dan Pariwisata Kabupaten Lamongan dalam penyelenggaraan dan pengelolaan pariwisata daerah dengan mengajukan dua pertanyaan penelitian yaitu: a. Bagaimana kinerja Dinas Kebudayaan dan Pariwisata Kabupaten Lamongan
dilihat dari parameter pencapaian tujuan dengan program-program yang dilaksanakan dalam kerangka tugas pokok dan fungsi dalam penyelenggaraan dan pengelolaan kepariwisataan daerah?
b. Faktor apa saja yang mempengaruhi kinerja Dinas Kebudayaan dan Pariwisata Kabupaten Lamongan?
1.3. Tujuan
a. Mengevaluasi kinerja Dinas Kebudayaan dan Pariwisata Kabupaten Lamongan. b. Mengidentifikasi dan analisi faktor-faktor yang mempengaruhi kinerja Dinas
Kebudayaan dan Pariwisata Kabupaten Lamongan. 1.4. Keaslian Penelitian
Pariwisata sebagai sebuah cabang ilmu mandiri paling tidak harus memiliki tiga prasarat, yaitu ontologi, epistemologi, dan aksiologi. Sebagai cabang ilmu pariwisata harus mempunyai objek formal dan objek material. Objek formal pariwisata dari perspektif teori ilmu sosial misalnya terkait dengan tipologi wisatawan yang melakukan pergerakan yang berimplikasi pada organisasi dan manajemen perjalanan dan fasilitas wisata, upaya-upaya yang dilakukan masyarakat untuk memfasilitasi pergerakan tersebut menuntut kerjasama lintas pelaku, dampak
11 pergerakan wisatawan di daerah tujuan wisata yang memerlukan monitoring dan evaluasi (Damanik, 2013).
Kedepannya penelitian pariwisata setidaknya dapat melalui dua jalur, pertama fokus pada lingkungan kelembagan, kedua struktur implisit yang mempengaruhi pengembangan pariwisata (Mosadele, 2002). Sedangkan Pitana dan Dinata (2009:23) memberi tawaran lain, bahwa cabang Ilmu Pariwisata dapat dibagi menjadi tiga objek material penelitian pariwisata, pertama pengembangan jasa pariwisata yang memfokuskan pada pengembangan pengetahuan tentang strategi. Objek perhatiannya adalah aktivitas-aktivitas penyediaan jasa, seperti fasilitas akomodasi, atraksi, akses, dan amenitas. Kedua, organisasi perjalanan dengan objek perhatiannya pada pemaketan perjalan wisata, pengorganisasian dan pengelolaannya. Ketiga, kebijakan pembangunan pariwisata menitik beratkan pada upaya-upaya peningkatan manfaat sosial, ekonomi, budaya, psikologi perjalanan wisata dan evaluasi melalui tindakan yang terencana.
Selama ini penelitian tentang pariwisata masih didominasi oleh tipologi wisatawan, manajemen dan marketing. Masih jarang penelitian yang memfokuskan pada organisasi. Organisasi pariwisata sendiri perlu mendapat penjelasan lebih lanjut. Dalam konteks pariwisata sendiri ada yang disebut sebagai travel agent, Hotel, Lembaga Pemerintahan, perusahaan, dll. Mereka inilah yang terlibat langsung dalam industri pariwisata. Penelitian ini fokus pada kinerja kelembagaan pariwisata. Lokus dari penelitian ini adalah Dinas Kebudayaan dan Pariwisata Kabupaten Lamongan
12 dan perusahaan yang aktif terlibat dalam pengembangan industri di daerah Lamongan.
13 Tabel 1.1. Beberapa penelitian yang pernah dilakukan sebelumnya
No Peneliti/penulis tahun Judul Tujuan Lokasi
1 Mirma Respati 2006 Kinerja Organisasi Penyedia Jasa
Penyelenggaraan Konvensi Di
Yogyakarta: Studi Kasus Pada Hotel Inna Garuda, Sahid Raya, Dan Grand Mercure.
Mendapatkan gambaran kinerja
hotel sebagai organisasi
penyedia jasa penyelenggara
konvensi DIY
3 Bartholy Antony Surya Lengo
2012 Kinerja organisasi publik: studi tentang kinerja dinas kebudayaan dan pariwisata Kabupaten Manggarai Barat.
Ingin menilai kinerja dinas pariwisata dan kebudayaan dan
faktor apa saja yang
mempengaruhi kinerja dinas kebudayaan dan pariwisata.
Kabupaten Manggarai
Barat
4 Rusman 2010 Kinerja manajemen pariwisata di Taman
Nasional Kepulauan Togean Propinsi Sulawesi Tengah
Untuk mengetahui
perkembangan kelembagaan dan kinerja pengelolaan pariwisata di kepulauan Togeaan.
Sulawesi Tengah
