PENGADILAN TATA USAHA NEGARA
TRANSPLANTATION OF PROVISIONS ON ADMINISTRATIVE
SANCTIONS ON GOVERNMENT REGULATION NUMBER 48 OF
2016 IN THE PROCESS OF EXECUTION BY THE CHIEF OF
ADMINISTRATIVE COURT
MULYONO
Direktorat Jenderal Badan Peradilan Militer dan Peradilan Tata Usaha Negara MARI
Jl. Jend. Ahmad Yani Kav. 58 Bypass, Cempaka Putih, Jakarta Pusat Email: [email protected]
SUDARSONO
Direktorat Jenderal Badan Peradilan Militer dan Peradilan Tata Usaha Negara MARI
Email: [email protected]
Jl. Jend. Ahmad Yani Kav. 58 Bypass, Cempaka Putih, Jakarta Pusat
AGUSTONO
Direktorat Jenderal Badan Peradilan Militer dan Peradilan Tata Usaha Negara MARI
Email: [email protected]
Jl. Jend. Ahmad Yani Kav. 58 Bypass, Cempaka Putih, Jakarta Pusat
ABSTRAK
Kendala utama belum dapat dilaksanakannya penjatuhan sanksi administratif terhadap Pejabat Pemerintahan yang tidak bersedia melaksanakan Putusan Pengadilan Tata Usaha Negara yang telah berkekuatan hukum tetap sebagaimana dimaksud Pasal 116 ayat (4) Undang-Undang Nomor 51 Tahun 2009 adalah belum diterbitkannya peraturan perundang-undangan sebagai aturan pelaksananya. Dengan diundangkannya Peraturan Pemerintah Nomor 48 Tahun 2016 tentang Tata Cara Pengenaan Sanksi Administratif Kepada Pejabat Pemerintahan, muncul wacana untuk mentransplantasi ketentuan Peraturan Pemerintah Nomor 48 Tahun 2016 tersebut dalam pelaksanaan Eksekusi oleh Ketua Pengadilan Tata Usaha Negara. Untuk itu, dilakukanlah penelitian hukum ini, dengan pendekatan peraturan perundang-undangan dan pendekatan konseptual. Hasilnya adalah ketentuan sanksi administratif dalam Peraturan Pemerintah Nomor 48 Tahun 2016 dapat diterapkan secara mutatis mutandis oleh Ketua Pengadilan dalam pelaksanaan Eksekusi terhadap Pejabat Pemerintahan yang tidak bersedia melaksanakan Putusan Pengadilan yang telah berkekuatan hukum tetap.
ABSTRACT
The main obstacle to the implementation of administrative sanctions imposed on Government Officials who are not willing to implement the Decision of the Administrative Court which has permanent legal force as intended by Article 116 paragraph (4) of Law Number 51 of 2009 is not yet the issuance of legislation as the implementing rule . With the enactment of Government Regulation Number 48 of 2016 about Procedures for Imposing Administrative Sanction to Government Officials, there is a discourse to transplant the provisions of Government Regulation Number 48 of 2016 in the implementation of the Execution by the Chief of the Administrative Court. For this reason, this legal research was carried out, with a statute approach and a conceptual approach. The result is that the provision of administrative sanctions in Government Regulation Number 48 of 2016 can be applied mutatis mutandis by the Chief of the Administrative Court in the Execution of Government Officials who are not willing to enforce a Court Decision that has permanent legal force.
Keywords : transplantation, administrative sanction, administrative court
I. PENDAHULUAN
Salah satu permasalahan klasik yang sering mengemuka di lingkungan Peradilan Tata Usaha Negara adalah permasalahan eksekusi putusan Pengadilan Tata Usaha Negara (PTUN) yang telah berkekuatan hukum tetap. Eksekusi Putusan PTUN cenderung menghadapi kendala, sehingga merugikan pencari keadilan yang gugatan/permohonannya telah dikabulkan. Penyebabnya: pertama, secara in abstracto terletak pada norma pengaturan pelaksanaan putusan pada Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1986 tentang Peradilan Tata Usaha Negara sebagaimana telah diubah terakhir dengan Undang Nomor 51 Tahun 2009 tentang Perubahan Kedua atas Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1986 tentang Peradilan Tata Usaha Negara (selanjutnya dalam tulisan ini disebut juga dengan UU Peradilan TUN) yang masih belum tegas, di antaranya belum diterbitkannya peraturan perundang-undangan sebagai pelaksanaan amanat Pasal 116 ayat (7) UU Peradilan TUN. Kedua, secara in concreto penyebabnya adalah ketidakpatuhan badan dan/atau pejabat pemerintahan terhadap hukum,1 dan rendahnya
1 Yos Johan Utama. Peradilan Tata Usaha Negara Sebagai Salah Satu Akses Warga Negara Untuk
Mendapatkan Keadilan Dalam Perkara Administrasi Negara. Disertasi pada Program Doktor Ilmu Hukum,
budaya hukum para pihak berperkara yang berusaha menghambat terlaksananya Putusan Pengadilan.2
Dengan berlakunya Undang-Undang Nomor 30 Tahun 2014 tentang Administrasi Pemerintahan (selanjutnya dalam tulisan ini akan disebut juga dengan UUAP), telah ditentukan secara eksplisit bahwa Pejabat Pemerintahan harus melaksanakan Putusan PTUN yang telah berkekuatan hukum tetap, dengan ancaman Sanksi Administratif Sedang bagi Pejabat Pemerintahan yang tidak bersedia melaksanakan Putusan PTUN yang telah berkekuatan hukum tetap.3
Menindaklanjuti UUAP tersebut, pada tanggal 31 Oktober 2016 Pemerintah mengundangkan Peraturan Pemerintah Nomor 48 Tahun 2016 tentang Tata Cara Pengenaan Sanksi Administratif Kepada Pejabat Pemerintahan. PP 48/2016 tersebut telah mengatur bahwa setiap Pejabat Pemerintahan wajib “menetapkan keputusan untuk melaksanakan Putusan Pengadilan paling lama 5 (lima) hari kerja sejak putusan pengadilan ditetapkan” dan “melaksanakan Keputusan dan/atau Tindakan yang sah dan Keputusan yang telah dinyatakan tidak sah atau dibatalkan oleh Pengadilan atau pejabat yang bersangkutan atau atasan yang bersangkutan”, yang apabila tidak dilaksanakan akan dikenakan Sanksi Administratif Sedang berupa pembayaran uang paksa dan/atau ganti rugi, atau pemberhentian sementara dengan memperoleh hak-hak jabatan, atau pemberhentian sementara tanpa memperoleh hak-hak jabatan (Pasal 7 huruf d dan huruf f juncto Pasal 9 ayat (2) PP 48/2016). Selanjutnya, PP 48/2016 tersebut juga mengatur tentang Pejabat yang berwenang menjatuhkan Sanksi Administratif hingga tata cara pengenaan Sanksi Administratif.
Adanya norma pengaturan pelaksanaan Putusan PTUN yang telah berkekuatan hukum tetap dalam PP Nomor 48 Tahun 2016 tersebut patut disyukuri. Meski demikian, Konsiderans Menimbang PP 48/2016 tersebut tidak merujuk kepada UU Peradilan TUN sebagaimana amanat Pasal 116 ayat (7) UU Peradilan TUN, dan dalam batang tubuh PP 48/2016 juga sama sekali tidak menyebut kewenangan dan prosedur Eksekusi oleh Ketua PTUN. Sampai pada titik ini, jika PP 48/2016 hendak diberlakukan/ditransplantasikan
2 Sudarsono. Upaya Memperkuat Pelaksanaan Putusan pada PTUN. Majalah Hukum Varia
Peradilan, Tahun Ke XXIII Nomor 277, Bulan Desember 2008. Halaman: 67.
dalam prosedur Eksekusi oleh Ketua PTUN, setidaknya terdapat dua hal yang harus dipertegas, yaitu:
Pertama, Prosedur Pengenaan Sanksi Administratif sebagaimana diatur dalam Bab IV PP
48/2016 belum mengatur tentang tata cara pengenaan Sanksi Administratif oleh Ketua PTUN jika Pejabat Pemerintahan tidak melaksanakan Putusan PTUN yang telah berkekuatan hukum tetap. Belum ada pengaturan tentang tata cara Ketua PTUN melakukan Eksekusi, mulai dari permasalahan: (1) apakah Ketua PTUN berwenang menetapkan salah satu jenis Sanksi Administratif Sedang yang harus dijatuhkan oleh Pejabat Yang Berwenang bagi Pejabat Pemerintahan yang tidak melaksanakan Putusan yang telah berkekuatan hukum tetap, ataukah penentuan jenis Sanksi Administratif Sedang tersebut diserahkan Pejabat Yang Berwenang?; (2) bagaimanakah hukum acara penjatuhan Sanksi Administratif Sedang oleh Ketua PTUN?; hingga (3) bagaimanakah mekanisme kontrol oleh Ketua Pengadilan atas pelaksanaan Eksekusi tersebut.
Kedua, PP 48/2016 menghubungkan pengenaan Sanksi Administratif dengan
Permohonan Penilaian Unsur Penyalahgunaan Wewenang (Pasal 21 UUAP juncto Perma Nomor 4 Tahun 2015), sebagaimana Pasal 35 PP 48/2016 sebagai berikut: “dalam hal Badan dan/atau Pejabat Pemerintahan keberatan terhadap keputusan pejabat yang berwenang mengenakan Sanksi Administratif, Badan dan/atau Pejabat Pemerintah dapat mengajukan permohonan kepada Pengadilan Tata Usaha Negara untuk menilai ada atau tidak ada unsur penyalahgunaan Wewenang dalam Keputusan dan/atau Tindakan”. Dari ketentuan ini, yang menjadi permasalahan adalah apakah Keputusan penjatuhan Sanksi Administratif Sedang bagi Pejabat Pemerintahan yang tidak melaksanakan Putusan yang telah berkekuatan hukum tetap dapat diajukan Permohonan Penilaian Unsur Penyalahgunaan Wewenang ke PTUN sebagaimana dimaksud Perma Nomor 4 Tahun 2015?
Berdasarkan kedua hal tersebut, yang dalam praktik telah menimbulkan beberapa model mekanisme pengenaan Sanksi Administratif oleh Ketua PTUN yang tidak seragam, perlu dilakukan penelitian hukum dengan pendekatan peraturan perundang-undangan (statute approach) dan pendekatan konseptual (conseptual approach).
Berdasarkan Pendahuluan di atas, permasalahan utama dalam penelitian ini adalah “transplantasi ketentuan sanksi administratif dalam UUAP juncto PP 48/2016 dalam proses Eksekusi oleh Ketua PTUN”, dengan sub permasalahan sebagai berikut: 1)
bagaimanakah pengaturan tentang Sanksi Administratif dalam UU Peratun dan UUAP
juncto PP 48/2016? 2) dapatkah ketentuan Sanksi Administratif dalam UUAP juncto PP
48/2016 ditransplantasikan dalam proses Eksekusi oleh Ketua PTUN terhadap Pejabat Pemerintahan yang tidak melaksanakan Putusan PTUN? 3) bagaimanakah prosedur Eksekusi oleh Ketua PTUN terhadap Pejabat Pemerintahan yang tidak melaksanakan Putusan PTUN dengan mendayagunakan UUAP juncto PP 48/2016? 4) apakah Keputusan Pejabat Yang Berwenang berupa penjatuhan Sanksi Administratif Sedang bagi Pejabat Pemerintahan yang tidak melaksanakan Putusan yang telah berkekuatan hukum tetap dapat diajukan Permohonan Penilaian Unsur Penyalahgunaan Wewenang ke PTUN sebagaimana dimaksud Perma Nomor 4 Tahun 2015?
II. PEMBAHASAN
A. Pengaturan tentang Sanksi Administratif dalam UU Peratun dan PP 48/2016
1. Pengaturan tentang Sanksi Administratif dalam UU Peratun
Sanksi Administratif merupakan salah satu bentuk eksekusi pada peradilan TUN, sebagaimana dimaksud Pasal 116 ayat (4) UU Peratun:
“Dalam hal Tergugat tidak bersedia melaksanakan putusan pengadilan yang telah memperoleh kekuatan hukum tetap, terhadap pejabat yang bersangkutan dikenakan upaya paksa berupa pembayaran sejumlah uang paksa dan/atau sanksi administratif.”
Selanjutnya dalam Pasal 116 ayat (7) dinyatakan:
“Ketentuan mengenai besaran uang paksa, jenis sanksi administratif, dan tata cara pelaksanaan pembayaran uang paksa dan/atau sanksi administratif diatur dengan peraturan perundang-undangan.”
Berdasarkan kedua ketentuan tersebut, sanksi administratif baru dapat dilaksanakan jika peraturan perundang-undangan pelaksananya sudah diundangkan. Hingga saat ini, aturan pelaksana sebagaimana dimaksud Pasal 116 ayat (7) tersebut belum ada dan belum jelas kapan adanya aturan pelaksana tersebut, sehingga upaya paksa belum dapat dilaksanakan hingga jangka waktu yang tidak dapat ditentukan. Terhadap hal ini, disamping Pasal 116 ayat (7) UU Peradilan TUN tersebut tidak menyebutkan secara tegas jenis peraturan perundang-undangan yang harus diterbitkan (delegasi blangko),4 juga mesti dicermati
4 Lampiran II angka 210 UU Nomor 12 tahun 2011. Juga dalam Hukum Online. http://www.hukumonline.com/berita/baca/lt55a096b41c996/masih-ada-kesalahan-dalam-pembentukan-peraturan-delegasi. Diakses pada tanggal 5 Agustus 2018, jam 11.45 WIB.
ketentuan pasal 39 ayat (2) UU Nomor 10 Tahun 2004 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan:
“Setiap UU wajib mencantumkan batas waktu penetapan Peraturan Pemerintah dan peraturan lainnya sebagai pelaksanaan UU tersebut.”
Dengan demikian, dapat dikatakan terdapat kekurangan dalam penyusunan Pasal 116 ayat (7) tersebut karena tidak mencantumkan batas waktu pembuatan aturan pelaksananya, sebagaimana telah diamanatkan UU Nomor 10 Tahun 2004 yang merupakan peraturan mengenai pembentukan peraturan perundang-undangan dalam rangka mewujudkan pembangunan hukum nasional dengan cara dan metode yang pasti, baku dan standar yang mengikat semua lembaga yang berwenang membuat peraturan perundang-undangan.5
Meski tidak ada limit waktu pembuatan Peraturan Pemerintah sebagai aturan pelaksana Pasal 116 ayat (7), namun sudah sepatutnya Pemerintah sesegera mungkin menyusunnya karena Peraturan Pemerintah tersebut adalah tanggung jawab Pemerintah. Dan Pemerintah sebagai Organ Negara Hukum tentu tidak ingin tergolong dalam kategori yang dibuat oleh Lon Fuller dalam “delapan jalan menuju kegagalan dalam pembentukan UU”, yang diantaranya adalah kegagalan menciptakan hukum yang komprehensif dan aturan hukum yang menimbulkan ketidakpastian.6
2. Pengaturan Sanksi Administratif dalam UUAP jo. PP Nomor 48 Tahun 2016
Pasal 1 angka 18 UUAP menyatakan bahwa “Pengadilan adalah Pengadilan Tata Usaha Negara”, sehingga semua ketentuan dalam UUAP yang berkaitan dengan Pengadilan harus dirujukkan pada Pengadilan Tata Usaha Negara, baik yang berkaitan dengan hukum materiil sebagaimana dinyatakan dalam Alinea 5 Penjelasan Umum UUAP,7 maupun yang berkaitan dengan hukum formil sebagaimana dinyatakan dalam beberapa pasal dalam Batang Tubuh UUAP.8
5 Konsiderans Menimbang huruf a dan huruf b Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2004. Saat ini,
Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2004 telah diganti dengan Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011.
6 Phillipus M. Hadjon, dalam Hukum Online. Ahli Menilai Ada Kegagalan Pembuatan Hukum
dalam UU Minerba. Diakses dari
http://www.hukumonline.com/berita/baca/lt4b82a61f61480/ahli-menilai-ada-kegagalan-pembuatan-hukum-dalam-uu-minerba pada tanggal 18 Juli 2018, jam 10.42 WIB.
7 Alinea 5 Penjelasan Umum UUAP menyatakan: “...., Warga Masyarakat juga dapat mengajukan
gugatan terhadap Keputusan dan/atau Tindakan Badan dan/atau Pejabat Pemerintahan kepada Peradilan Tata Usaha Negara, karena Undang-Undang ini merupakan hukum materiil dari sistem Peradilan Tata Usaha Negara.
Ketentuan Sanksi Administratif yang berkaitan dengan Eksekusi Putusan Peradilan TUN dalam UUAP dinyatakan dalam beberapa pasal, yang disistematisasi sebagai berikut:
Pasal 80 ayat (2) UUAP:
“Pejabat Pemerintahan yang melanggar ketentuan sebagaimana dimaksud dalam Pasal 25 ayat (1), Pasal 25 ayat (3), Pasal 53 ayat (2), Pasal 53 ayat (6), Pasal 70 ayat (3), dan Pasal 72 ayat (1) dikenai sanksi administratif sedang”.
Pasal 72 ayat (1) UUAP:
“Badan dan/atau Pejabat Pemerintahan wajib melaksanakan Keputusan dan/atau Tindakan yang sah dan Keputusan yang telah dinyatakan tidak sah atau
dibatalkan oleh Pengadilan atau pejabat yang bersangkutan atau atasan yang
bersangkutan”. Pasal 81 ayat (2) UUAP:
Sanksi administratif sedang sebagaimana dimaksud dalam Pasal 80 ayat (2) berupa: a. pembayaran uang paksa dan/atau ganti rugi;
b. pemberhentian sementara dengan memperoleh hak-hak jabatan; atau c. pemberhentian sementara tanpa memperoleh hak-hak jabatan. Pasal 84 UUAP:
“Ketentuan lebih lanjut mengenai tata cara pengenaan sanksi administratif sebagaimana dimaksud dalam Pasal 80, Pasal 81, Pasal 82, dan Pasal 83 diatur dengan Peraturan Pemerintah”.
Berdasarkan rangkaian ketentuan tersebut, Sanksi Administratif Sedang dapat dijatuhkan kepada Pejabat Pemerintahan yang tidak melaksanakan Keputusan dan/atau Tindakan yang sah dan Keputusan yang telah dinyatakan tidak sah atau dibatalkan oleh Pengadilan. Jenis Sanksi Administratif yang dapat dijatuhkan adalah pembayaran uang paksa dan/atau ganti rugi, pemberhentian sementara dengan memperoleh hak-hak jabatan, atau pemberhentian sementara tanpa memperoleh hak-hak jabatan. Pendelegasian kewenangan pengaturan selanjutnya atas Sanksi Administratif ini adalah dalam bentuk Peraturan Pemerintah.9
Menindaklanjuti ketentuan tersebut, diundangkanlah Peraturan Pemerintah Nomor 48 Tahun 2016 tentang Tata Cara Pengenaan Sanksi Administratif Kepada Pejabat Pemerintahan. Konsiderans Menimbang PP Nomor 48 Tahun 2016 menyatakan: “bahwa untuk melaksanakan ketentuan Pasal 84 Undang-Undang Nomor 30
Tahun 2014 tentang Administrasi Pemerintahan, perlu menetapkan Peraturan
Pemerintah tentang Tata Cara Pengenaan Sanksi Administratif Kepada Pejabat Pemerintahan”.
Ketentuan tentang Sanksi Administratif yang berkaitan dengan Eksekusi dalam PP 48/2016 ini dapat dipilah menjadi ketentuan hukum yang bersifat materiil dan ketentuan hukum yang bersifat formil (Acara). Hukum Materiil adalah hukum yang merumuskan hak-hak dan kewajiban-kewajiban subjek hukum, sedangkan Hukum Acara adalah hukum yang memberikan pedoman bagaimana menegakkan atau mempertahankan Hukum Substantif tersebut dalam praktik (termasuk bagaimana mengatasi pelanggaran terhadap hak-hak dan kewajiban-kewajiban tersebut). 10
a) Hukum Materiil Berkaitan dengan Sanksi Administratif
Ketentuan hukum yang bersifat materiil berkaitan dengan sanksi administratif bagi Pejabat Pemerintahan yang tidak melaksanakan eksekusi yang diatur dalam PP 48/2016 adalah sebagai berikut:
Pasal 3 ayat (2) huruf k dan huruf l:
Pejabat Pemerintahan memiliki kewajiban:
k. melaksanakan Keputusan dan/atau Tindakan yang sah dan Keputusan yang telah
dinyatakan tidak sah atau dibatalkan oleh Pengadilan, pejabat yang
bersangkutan, atau Atasan Pejabat; dan
l. mematuhi putusan Pengadilan yang telah berkekuatan hukum tetap. Pasal 7 huruf d dan huruf f:
“Sanksi Administratif sedang sebagaimana dimaksud dalam Pasal 4 huruf b dikenakan bagi Pejabat Pemerintahan apabila tidak:
d. menetapkan keputusan untuk melaksanakan putusan pengadilan paling lama 5 (lima) hari kerja sejak putusan pengadilan ditetapkan;
f. melaksanakan Keputusan dan/atau Tindakan yang sah dan Keputusan yang telah
dinyatakan tidak sah atau dibatalkan oleh Pengadilan atau pejabat yang
bersangkutan atau atasan yang bersangkutan.”
b) Hukum Formil dalam Penjatuhan Sanksi Administratif
Beberapa ketentuan Hukum Formil (Acara) berupa prosedur penjatuhan sanksi administratif bagi Pejabat Pemerintahan yang tidak melaksanakan eksekusi dalam PP Nomor 48 Tahun 2016, yang pada intinya adalah sebagai berikut:
Pasal 11: Sanksi Administratif ringan dapat dijatuhkan secara langsung oleh Pejabat yang Berwenang mengenakan Sanksi Administratif, sedangkan Sanksi Administratif sedang atau Sanksi Administratif berat sebagaimana hanya dapat dijatuhkan setelah melalui
proses pemeriksaan internal.
10 Soerjono Soekanto dan Purnadi Purbacarakan. Aneka Cara Pembedaan Hukum. Bandung, Citra
Pasal 12: Para Pejabat yang memiliki wewenang mengenakan sanksi administratif adalah Atasan Pejabat, Kepala Daerah, Menteri/Pimpinan Lembaga, Gubernur, Menteri Dalam Negeri, atau Presiden.
Pasal 14-16: pintu masuk atas dugaan pemanggaran administratif adalah pengaduan oleh warga masyarakat atau tindak lanjut hasil pengawasan oleh aparat pengawasan internal pemerintahan.
Pasal 21: Pejabat Pemerintahan yang diduga melakukan Pelanggaran Administratif dipangil secara tertulis untuk diperiksa oleh Atasan Pejabat yang menetapkan Keputusan maksimal selama dua kali, dimana apabila Pejabat Pemerintahan yang diduga melakukan Pelanggaran Administratif telah dipangil dua kali dan tidak hadir, maka Atasan Pejabat yang berwenang menjatuhkan Sanksi Administratif berdasarkan alat bukti dan keterangan yang ada tanpa dilakukan pemeriksaan.
Pasal 24-25: Pejabat Pemerintahan yang diduga melakukan Pelanggaran Administratif sedang pemeriksaan dilakukan oleh aparat pengawasan intern pemerintah.
Pasal 29: dalam melaksanakan pemeriksaan, Aparat pengawasan intern pemerintah bertugas untuk melakukan klarifikasi dan validasi terhadap laporan, mengumpulkan fakta, data, dan/atau keterangan lain, dan memberikan pertimbangan kepada Atasan
Pejabat mengenai hasil pemeriksaan termasuk pengenaan sanksinya.
Pasal 33: Hasil pemeriksaan dari aparat pengawasan intern pemerintah dapat berupa tidak terdapat kesalahan, terdapat kesalahan administratif, atau terdapat kesalahan administratif yang menimbulkan kerugian keuangan negara.
Pasal 35 PP:
“Dalam hal Badan dan/atau Pejabat Pemerintahan keberatan terhadap keputusan pejabat yang berwenang mengenakan Sanksi Administratif, Badan dan/atau Pejabat Pemerintah dapat mengajukan permohonan kepada pengadilan tata usaha negara untuk menilai ada atau tidak ada unsur penyalahgunaan Wewenang dalam Keputusan dan/atau Tindakan.”
Pasal 39:
Hasil pemeriksaan aparat pengawasan intern pemerintah menjadi pertimbangan bagi Pejabat yang Berwenang dalam mengenakan Sanksi Administratif, dan keputusan
pengenaan Sanksi Administratif tersebut harus menyebutkan jenis pelanggaran dan sanksi yang dikenakan kepada Pejabat Pemerintahan yang melakukan Pelanggaran Administratif.
Berdasarkan rangkaian prosedur pengenaan sanksi administratif tersebut, diketahui bahwa: Pertama, pintu masuk prosedur pengenaan sanksi administratif berdasarkan PP 48/2016 hanya dilakukan atas pengaduan masyarakat atau tindak lanjut pengawasan oleh APIP, sama sekali tidak menyebut sebagai tindak lanjut eksekusi oleh PTUN; Kedua, yang diberikan wewenang untuk menjatuhkan sanksi administratif adalah Atasan Pejabat setelah melakukan pemeriksaan, sehingga Ketua PTUN tidak berwenang menjatuhkan dan menentukan jenis sanksi administratif apa yang dapat dijatuhkan kepada Pejabat Pemerintahan; Ketiga, dalam hal Pejabat Pemerintahan keberatan terhadap keputusan pejabat yang berwenang mengenakan Sanksi Administratif, PTUN berwenang
menilai ada atau tidak ada unsur penyalahgunaan Wewenang dalam Keputusan dan/atau Tindakan.
B. Transplantasi ketentuan Sanksi Administratif dalam UUAP juncto PP 48/2016 dalam proses Eksekusi oleh Ketua PTUN
Transplantasi secara harfiah bermakna pencangkokan.11 Secara hukum, Alan
Watson mengartikan transplantasi hukum sebagai “the borrowing and transmissibility of
rules from one society or system to another”.12 Sedangkan Frederick Schauer
mengartikannya sebagai “…the process by which laws and legal institutions developed
in one country are then adopted by another.”13 Tri Budiyono mendefinisikan
Transplantasi Hukum sebagai pengambilalihan aturan hukum (legal rule), ajaran hukum (doctrine), struktur (structure), atau institusi hukum (legal institution) dari suatu sistem hukum yang lain atau dari wilayah hukum ke wilayah hukum yang lain.14 Transplantasi hukum dapat mewujudkan harmonisasi hukum apabila terwujud kesesuaian yang meliputi aturan hukumnya, ajaran hukumnya, struktur hukumnya, atau institusi hukumnya. Transplantasi adalah proses yang wajar dalam hukum, karena tidak ada satu sistem hukum pun yang tertutup dan bebas dari pengaruh sistem hukum lainnya, terlebih dengan adanya kemajuan teknologi komunikasi dan transportasi saat ini.
Transplantasi Hukum dapat diartikan secara sempit sebagai pencangkokan sistem hukum suatu negara untuk diterapkan di negara lain, sebagaimana definisi Frederick Schauer. Selain itu, transplantasi Hukum dapat juga diartikan secara lebih luas, bukan sebatas pencangkokan sistem hukum satu negara ke negara lain, namun juga meliputi pencangkokan aturan hukum, ajaran hukum, struktur, atau institusi hukum dari suatu sistem hukum ke sistem hukum yang lain atau dari wilayah hukum ke wilayah hukum yang lain, sebagaimana definisi Alan Watson dan Tri Budiyono di atas.
Dalam tulisan tentang penerapan ketentuan sanksi administratif pada PP 48/2016 dalam proses eksekusi oleh Ketua PTUN ini, kata transplantasi secara khusus dimaknai sebagai pencangkokan prosedur pengenaan Sanksi Administratif oleh Atasan Pejabat
11https://kbbi.kemdikbud.go.id/entri/transplantasi. Diakses pada tanggal 2 Agustus 2018, jam
09.35 WIB.
12 Tri Budiyono. Transplantasi Hukum: Harmonisasi dan Potensi Benturan. Salatiga, Griya
Media, 2009. Halaman: 9.
13 Frederick Schauer. The Politics and Incentives of Legal Transplantations. Massachusetts, Center
for International Development, Harvard University. Working Paper Nomor 44. April 2000.
14 Tri Budiyono. Menggagas Sintesa Global-Lokal dalam Membangun Hukum Ekonomi. Jurnal
sebagaimana diatur dalam PP 48/2016 ke dalam prosedur pengenaan Sanksi Administratif bagi Pejabat Pemerintahan yang tidak melaksanakan Putusan Peradilan TUN yang telah berkekuatan hukum tetap.15 Dalam praktik beracara di Peradilan TUN sendiri, transplantasi hukum adalah hal yang banyak dilakukan, yaitu dengan mentransplantasi ketentuan dalam Hukum Acara Perdata dalam pemeriksaan perkara di Peradilan TUN, seperti mulai dari pendaftaran perkara hingga tata cara persidangan. Lazimnya, transplantasi ini disebut dengan istilah “mutatis-mutandis”. Dalam pelacakan Penulis, pengaturan pada Mahkamah Agung paling mutakhir yang mengatur tentang transplantasi (dengan kata mutatis-mutandis) adalah Peraturan Mahkamah Agung Nomor 1 Tahun 2018 tentang Tata Cara Penyelesaian Tindak Pidana Pemilihan dan Pemilihan Umum, yang pada Pasal 5 menyatakan:
“Dalam hal tidak diatur secara tegas dalam Peraturan Mahkamah Agung ini, secara mutatis mutandis berlaku Kitab Undang-Undang Hukum Acara Pidana”.
Dalam konteks penjatuhan Sanksi Administratif bagi Pejabat Pemerintahan yang tidak melaksanakan Putusan, ketentuan dalam PP 48/2016 secara normatif dapat ditransplantasikan (secara mutatis-mutandis) oleh Ketua PTUN dalam proses Eksekusi, dengan alasan sebagai berikut:
Pertama, meski PP 48/2016 ini bukanlah aturan pelaksana dari UU Peradilan TUN,
namun PP 48/2016 ini adalah aturan pelaksana dari UUAP, dimana Pasal 1 angka 18 UUAP menyebut yang dimaksud Pengadilan adalah Pengadilan TUN.
Kedua, terdapat dua ketentuan yang bersifat hukum materiil dalam PP 48/2016 yang
berkaitan dengan pelaksanaan Putusan, yang menentukan bahwa Pejabat Pemerintahan dapat dijatuhi Sanksi Administratif Sedang apabila tidak melaksanakan Putusan Pengadilan, yaitu Pasal 3 ayat (2) huruf k dan huruf l, serta Pasal 7 huruf d dan huruf f PP 48/2016.
Ketiga, prosedur pengenaan sanksi administratif terhadap Pejabat Pemerintahan yang
tidak melaksanakan Putusan dalam PP 48/2016 ternyata selaras dengan ketentuan sanksi administratif sebagaimana dimaksud Pasal 116 UU Peradilan TUN, dan dapat dilaksanakan oleh Ketua PTUN dan Pejabat Yang Berwenang tanpa melanggar larangan dalam peraturan perundang-undangan yang berlaku maupun asas-asas umum pemerintahan yang baik.
Keempat, meminjam rumusan Pasal 22 ayat (2) UUAP, maka transplantasi ketentuan
PP 48/2016 dalam pengenaan sanksi administratif terhadap Pejabat Pemerintahan yang tidak melaksanakan Putusan adalah demi “mengisi kekosongan hukum,
15 Dalam konteks ini, Para Penulis lebih cocok dengan istilah transplantasi, dibandingkan istilah
hukum lainnya seperti receptio yang lebih bermakna sebagai penerimaan suatu sistem ataupun aturan hukum.
memberikan kepastian hukum, dan mengatasi stagnasi pemerintahan dalam keadaan tertentu guna kemanfaatan dan kepentingan umum”.
Meski secara normatif memang dibolehkan mentransplantasi ketentuan PP 48/2016 dalam proses Eksekusi oleh Ketua PTUN, demi terwujudnya ketertiban dan kesatuan hukum dalam penerapan sanksi administratif dalam proses Eksekusi berdasarkan PP 48/2016 tersebut, Mahkamah Agung perlu membuat pedoman bagi Ketua PTUN, yang bentuknya dapat berupa Surat Edaran Mahkamah Agung. Pemilihan Surat Edaran Mahkamah Agung sebagai produk hukum yang dipilih untuk menjadi pedoman tersebut mengingat Surat Edaran Mahkamah Agung merupakan “bentuk edaran pimpinan Mahkamah Agung ke seluruh jajaran peradilan yang berisi bimbingan dalam penyelenggaraan peradilan”.16
C. Prosedur Sanksi Administratif oleh Ketua PTUN Berdasarkan PP 48/2016
Prosedur pengenaan sanksi administratif oleh Ketua PTUN terhadap Pejabat Pemerintahan yang tidak melaksanakan Putusan Peradilan TUN dengan mendayagunakan PP 48/2016 pada pokoknya adalah sebagai berikut:
1. Tergugat yang telah diputuskan untuk melaksanakan kewajiban untuk mencabut Keputusan /Tindakan TUN yang bersangkutan dan menerbitkan Keputusan/Tindakan TUN yang baru sebagaimana dimaksud Pasal 97 ayat (9) huruf b dan huruf c UU Peratun, ternyata dalam waktu 90 (sembilan puluh) hari kerja putusan berkekuatan hukum tetap Tergugat tidak melaksanakan putusan tersebut, Penggugat/Pemohon dapat mengajukan permohonan kepada Ketua Pengadilan TUN/Ketua PTTUN sebagai pengadilan tingkat pertama, agar Pengadilan memerintahkan Tergugat melaksanakan Putusan tersebut.17
2. Apabila Tergugat tetap tidak bersedia melaksanakan Putusan Pengadilan tersebut, Ketua Pengadilan TUN/Ketua PTTUN sebagai Pengadilan tingkat pertama memanggil Tergugat/Termohon untuk diminta keterangan perihal tidak dilaksanakannya putusan.18
3. Apabila ternyata tidak ada keadaan yang menyebabkan putusan tidak dapat dilaksanakan, Ketua Pengadilan mengeluarkan surat peringatan kepada Tergugat/Termohon sebanyak 2 (dua) kali agar Tergugat/Termohon melaksanakan putusan.19
4. Apabila Tergugat tetap tidak melaksanakan putusan, Ketua Pengadilan mengirimkan Surat kepada Atasan Tergugat tentang penjatuhan sanksi administratif kepada Tergugat, yang berisi permintaan agar Tergugat segera
16 Lampiran Keputusan Ketua Mahkamah Agung Nomor 57/KMA/SK/IV/2016 tentang Pedoman
Penyusunan Kebijakan Mahkamah Agung Republik Indonesia.
17 Pasal 116 ayat (3) UU Peratun.
18 Pasal 116 ayat (4) UU Peratun dan pelaksanaan asas peradilan yang baik. 19 Buku II, Pedoman Teknis Administrasi dan Teknis Perkara pada Peradilan TUN.
diproses untuk dijatuhi Sanksi Administratif sesuai dengan ketentuan peraturan perundang-undangan yang berlaku.20
5. Atasan Tergugat wajib menindaklanjuti Surat Ketua Pengadilan tersebut dalam waktu 5 (lima) hari kerja terhitung sejak diterimanya laporan pengaduan. Apabila dalam waktu 5 (lima) hari kerja Atasan Tergugat tidak menindaklanjuti Surat Ketua Pengadilan tanpa alasan yang sah, Pejabat Yang Berwenang Mengenakan Sanksi Administratif wajib menjatuhkan Sanksi Administratif kepada Atasan Tergugat sesuai dengan tingkat kesalahannya.21
6. Atasan Pejabat harus segera berkoordinasi dengan APIP, dan APIP harus segera melaksanakan pemeriksaan kepada Tergugat/Termohon.22
7. Hasil pemeriksaan APIP menjadi pertimbangan bagi Pejabat yang Berwenang dalam mengenakan jenis Sanksi Administratif.23
8. Pejabat Yang Berwenang menerbitkan Keputusan pengenaan Sanksi Administratif dengan menyebutkan jenis pelanggaran dan sanksi yang dikenakan kepada Tergugat yang tidak melaksanakan Putusan Pengadilan.24
9. Ketua PTUN dapat meminta keterangan dari Atasan Tergugat perihal tindak lanjut proses pengenaan Sanksi Administratif terhadap Tergugat yang tidak bersedia melaksanakan Putusan Pengadilan, sebagai pelaksanaan dari fungsi pengawasan Eksekusi yang dimiliki oleh Ketua PTUN sebagaimana dinyatakan dalam Pasal 119 UU Peratun.
D. Upaya Hukum oleh Pejabat Pemerintahan yang tidak melaksanakan Putusan terhadap Pengenaan Sanksi Administratif
Ketentuan yang mengatur tentang perlindungan/upaya hukum oleh Pejabat Pemerintahan atas Sanksi Administratif diatur dalam Pasal 35 PP 48/2016:
“Dalam hal Badan dan/atau Pejabat Pemerintahan keberatan terhadap keputusan pejabat yang berwenang mengenakan Sanksi Administratif, Badan dan/atau Pejabat Pemerintah dapat mengajukan permohonan kepada Pengadilan Tata Usaha Negara untuk menilai ada atau tidak ada unsur penyalahgunaan Wewenang dalam Keputusan dan/atau Tindakan”.
Dari ketentuan tersebut terbaca adanya mekanisme perlindungan hukum secara umum bagi pejabat pemerintahan yang dikenakan Sanksi Administratif, yaitu dengan mengajukan Permohonan ke PTUN untuk menilai ada atau tidak ada unsur penyalahgunaan Wewenang dalam Keputusan dan/atau Tindakan.
Sampai pada titik ini, Penulis akan fokus pada legalitas upaya hukum oleh Pejabat Pemerintahan (dahulu Tergugat/Termohon) ke PTUN atas diterbitkannya Keputusan
20 Pasal 116 ayat (4) UU Peratun juncto Pasal 14 PP 48/2016. 21 Pasal 17 PP 48/2016.
22 Pasal 18 PP 48/2016 juncto Bagian Keempat PP 48/2016: Tata Cara Pengenaan Sanksi
Administratif Melalui Proses Pemeriksaan Internal.
23 Pasal 39 ayat (1) PP 48/2016. 24 Pasal 39 ayat (2) PP 48/2016.
Sanksi Administratif akibat tidak dilaksanakannya Putusan Pengadilan yang telah berkekuatan hukum tetap. Pasal 2 UU Peradilan TUN menyebutkan adanya pembatasan Keputusan-Keputusan yang dapat diajukan ke PTUN. Berkaitan dengan Gugatan/Permohonan Tergugat ke PTUN terhadap Keputusan Sanksi Administratif akibat tidak dilaksanakannya Putusan Pengadilan, ketentuan yang paling relevan adalah Pasal 2 huruf e UU Peradilan TUN, sebagai berikut:
“Tidak termasuk dalam pengertian Keputusan Tata Usaha Negara menurut Undang-Undang ini:
e. Keputusan Tata Usaha Negara yang dikeluarkan atas dasar hasil pemeriksaan
badan peradilan berdasarkan ketentuan peraturan perundang-undangan yang
berlaku.”
Penjelasan Pasal 2 huruf e angka 3 UU Peradilan TUN menyebutkan:
“Keputusan Tata Usaha Negara yang dimaksud pada huruf ini umpamanya:
3. Keputusan pemecatan seorang notaris oleh Menteri yang tugas dan tanggung jawabnya meliputi jabatan notaris, setelah menerima usul Ketua Pengadilan
Negeri atas dasar kewenangannya menurut ketentuan Undang-Undang
Peradilan Umum.”
Apabila ketentuan Pasal 2 huruf e beserta Penjelasannya tersebut dikaitkan dengan pengenaan Sanksi Administratif kepada Pejabat Pemerintahan yang tidak melaksanakan Putusan Pengadilan, maka Keputusan Sanksi Administratif tersebut termasuk pembatasan Keputusan yang dapat diajukan ke PTUN, karena pada dasarnya Keputusan Sanksi Administratif tersebut adalah rangkaian tak terpisah dari “hasil pemeriksaan badan peradilan berdasarkan ketentuan peraturan perundang-undangan yang berlaku”. Dengan demikian, pengujian atas Keputusan Sanksi Administratif terhadap Pejabat Pemerintahan yang tidak melaksanakan Putusan Pengadilan bukanlah termasuk kompetensi PTUN. Hal ini dimaksudkan agar tidak terjadi pemeriksaan perkara “ulang” yang bertele-tele dan bertentangan dengan asas peradilan sederhana, cepat dan berbiaya murah. Jangan sampai ada Pejabat Pemerintahan (yang dalam perkara sebelumnya berkedudukan sebagai Tergugat/Termohon) tidak melaksanakan Putusan Pengadilan dan dikenakan Sanksi Administratif masih dapat mengajukan gugatan/permohonan lagi ke PTUN. Untuk itu, jika ada Pejabat Pemerintahan yang mengajukan gugatan ke PTUN atas pengenaan Sanksi Administratif akibat keengganannya melaksanakan Putusan Pengadilan, maka Ketua Pengadilan harus menetapkan dismissal dengan menyatakan gugatan tidak diterima sebagaimana dimaksud Pasal 62 UU Peradilan TUN.
III. PENUTUP
Berdasarkan pembahasan di atas, dapat disimpulkan: 1) ketentuan tentang Sanksi Administratif dalam UU Peratun belum dapat dilaksanakan karena peraturan pelaksananya belum diundangkan, sedangkan ketentuan tentang sanksi administratif dalam PP 48/2016 yang menindaklanjuti ketentuan UUAP sudah lengkap dan dapat dilaksanakan; 2) transplantasi ketentuan sanksi administratif dalam PP 48/2016 dapat diterapkan oleh Ketua Pengadilan dalam pelaksanaan Eksekusi terhadap Pejabat Pemerintahan yang tidak melaksanakan Putusan Pengadilan yang telah berkekuatan hukum tetap; 3) prosedur pengenaan sanksi administratif sebagaimana diatur dalam PP 48/2016 secara mutatis mutandis dapat diterapkan oleh Ketua Pengadilan terhadap Pejabat Pemerintahan yang tidak melaksanakan Putusan yang telah berkekuatan hukum tetap; dan 4) Keputusan Sanksi Administratif terhadap Pejabat Pemerintahan yang tidak melaksanakan Putusan Pengadilan termasuk pembatasan Keputusan yang dapat diajukan ke PTUN, oleh karenanya Keputusan Sanksi Administratif tersebut tidak termasuk kompetensi PTUN.
Berdasarkan Kesimpulan di atas, dapat disampaikan saran sebagai berikut: 1) secara ideal, segera diundangkan peraturan pelaksana tentang Upaya Paksa bagi Pejabat Pemerintahan yang tidak melaksanakan Putusan sebagaimana diamanahkan Pasal 116 ayat (7) UU Peradilan TUN; 2) Mahkamah Agung harus segera menerbitkan Surat Edaran Mahkamah Agung, agar terwujud ketertiban dan kesatuan hukum dalam pengenaan Sanksi Administratif oleh Ketua Pengadilan terhadap Pejabat Pemerintahan yang tidak melaksanakan Putusan; 3) Ketua Pengadilan agar melaksanakan prosedur penjatuhan Sanksi Administratif dengan patut sesuai ketentuan peraturan yang berlaku dan asas-asas peradilan yang baik; dan 4) Apabila ada Pejabat Pemerintahan yang mengajukan gugatan ke PTUN atas pengenaan Sanksi Administratif akibat keenggannnya melaksanakan Putusan Pengadilan, maka Ketua Pengadilan harus menetapkan dismissal dengan menyatakan gugatan tidak diterima sebagaimana dimaksud Pasal 62 UU Peradilan TUN.
IV. DAFTAR KEPUSTAKAAN
Peraturan Perundang-Undangan dan Kebijakan:
Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1986 tentang Peradilan Tata Usaha Negara sebagaimana telah diubah terakhir dengan Undang-Undang Nomor 51 Tahun 2009 tentang Perubahan Kedua atas Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1986 tentang Peradilan Tata Usaha Negara
Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2004 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan.
Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan
Undang-Undang Nomor 30 Tahun 2014 tentang Administrasi Pemerintahan.
Peraturan Pemerintah Nomor 48 Tahun 2016 tentang Tata Cara Pengenaan Sanksi Administratif Kepada Pejabat Pemerintahan.
Peraturan Mahkamah Agung Nomor 1 Tahun 2018 tentang Tata Cara Penyelesaian Tindak Pidana Pemilihan dan Pemilihan Umum.
Keputusan Ketua Mahkamah Agung Nomor 57/KMA/SK/IV/2016 tentang Pedoman Penyusunan Kebijakan Mahkamah Agung Republik Indonesia
Literatur
Frederick Schauer. The Politics and Incentives of Legal Transplantations. Massachusetts, Center for International Development, Harvard University. Working Paper Nomor 44. April 2000.
Indroharto. Usaha Memahami Undang-Undang Tentang Peradilan TUN, Buku I,
Beberapa Pengertian Dasar Hukum Acara TUN. Jakarta, Pustaka Sinar Harapan,
2004.
J.J.H. Bruggink, Refleksi Tentang Hukum. Bandung, Citra Aditya Bakti, 2003.
Peter Mahmud Marzuki. Pengantar Ilmu Hukum. Jakarta, Kencana Prenada Media Group, 2008.
Ridwan HR. Hukum Administrasi Negara. Jakarta, RajaGrafindo Persada, 2011.
Soerjono Soekanto dan Purnadi Purbacarakan. Aneka Cara Pembedaan Hukum. Bandung, Citra Aditya Bakti, 1989.
Soetandyo Wignjosoebroto. Hukum: Paradigma, Metode dan Dinamika Masalahnya. Jakarta, ELSAM dan HUMA, 2002.
Suparto Wijoyo. Karakteristik Hukum Acara Peradilan Administrasi. Surabaya, Airlangga University Press, 1997.
Makalah, Internet, dan lain-lain:
Badan Pengembangan dan Pembinaan Bahasa, Kementerian Pendidikan dan Kebudayaan RI. https://kbbi.kemdikbud.go.id/entri/transplantasi.
Hukum Online. http://www.hukumonline.com/berita/baca/lt55a096b41c996/ masih-ada-kesalahan-dalam-pembentukan-peraturan-delegasi.
Phillipus M. Hadjon, dalam Hukum Online. Ahli Menilai Ada Kegagalan Pembuatan
Hukum dalam UU Minerba.
http://www.hukumonline.com/berita/baca/lt4b82a61f61480/ahli-menilai-ada-kegagalan-pembuatan-hukum-dalam-uu-minerba.
Sudarsono. Upaya Memperkuat Pelaksanaan Putusan pada PTUN. Majalah Hukum Varia Peradilan, Tahun Ke XXIII Nomor 277, Bulan Desember 2008.
