Perumusan Kebijakan Publik: Sumbang Saran Pemikiran dari Berbagai Perspektif Teori yang ada oleh: Teguh Kurniaw an (Universit as Indonesia)
ht t p:/ / st aff.ui.ac.id/ t eguh.kurniaw an, email: t [email protected]
Pendahuluan
Pembuat an kebijakan publik merupakan fungsi pent ing dari sebuah pemerint ahan. Karenanya, kemampuan dan pemahaman yang memadai dari pembuat kebijakan t erhadap proses pembuat an kebijakan menjadi sangat pent ing bagi t erw ujudnya kebijakan publik yang cepat , tepat dan memadai. Kemampuan dan pemahaman t erhadap prosedur pembuat an kebijakan t ersebut juga harus diimbangi dengan pemahaman dari pembuat kebijakan publik t erhadap kew enangan yang dimilikinya. Hal ini t erkait dengan kenyat aan sebagaimana diungkapkan oleh Gerst on (2002) bahw a kebijakan publik dibuat dan dilaksanakan pada semua t ingkat an pemerint ahan, karenanya t anggungjaw ab para pembuat kebijakan akan berbeda pada set iap t ingkat an sesuai dengan kew enangannya (Gerst on, 2002, 14). Selain it u menurut Gerst on, hal yang pent ing lainnya adalah bagaimana memberikan pemahaman mengenai akunt abilit as dari semua pembuat kebijakan adalah kepada masyarakat yang dilayaninya (Gerst on, 2002, 14). Dengan pemahaman yang sepert i ini, akan dapat memast ikan pembuat an kebijakan publik yang mempert imbangkan berbagai aspek dan dimensi yang t erkait , sehingga pada akhirnya sebuah kebijakan publik dapat dipert anggungjaw abkan secara memadai.
Berangkat dari gambaran kondisi t ersebut , t ulisan singkat ini berupaya unt uk dapat memberikan pemahaman mengenai proses pembuat an kebijakan dan berbagai pert imbangan yang meliput inya, khususnya yang t erkait dengan t ahapan perumusan kebijakan (policy formulat ion). Terdapat sejumlah hal yang akan menjadi fokus pembahasan dari t ulisan ini yakni: makna kebijakan dan perumusan kebijakan; perumusan kebijakan dalam siklus kebijakan; lingkungan kebijakan; sert a prosedur perumusan kebijakan. M elalui t ulisan ini diharapkan dapat memberikan pencerahan mengenai hal-hal yang pat ut dipert imbangkan dalam proses perumusan kebijakan publik.
M akna Kebijakan dan Perumusan Kebijakan
Unt uk lebih memperjelas pengert ian ini, menurut Anderson (2006, 6), kebijakan dapat didefinisikan sebagai t indakan yang didesain secara sengaja yang relat if st abil yang dilakukan oleh akt or at au sejumlah akt or unt uk menyelesaikan masalah at au hal-hal yang menjadi perhat ian bersama. Kebijakan
publik menurut Anderson dikembangkan oleh badan dan pejabat pemerint ah sert a memiliki dampak secara subst ansial terhadap masyarakat .
M enyangkut kebijakan publik ini, Anderson (2006, 10-17) membaginya kedalam empat kat egori dari kebijakan publik, yakni: kebijakan subst ant if dan prosedural; kebijakan dist ribut if, pengat uran, pengat uran sendiri, dan redist ribusi; kebijakan mat erial dan simbolik; sert a kebijakan yang melibat kan barang kolekt if at au barang privat .
Kebijakan subst ant if dan prosedural. Kebijakan subst ant if adalah kebijakan mengenai apa yang ingin dilakukan oleh pemerint ah, apakah ingin membangun jalan t ol at au melarang penjualan t erhadap barang t ert ent u. Kebijakan subst ant if mengalokasikan secara langsung kepada masyarakat keunt ungan dan kerugian maupun biaya dan manfaat nya. Sebaliknya kebijakan prosedural merupakan kebijakan yang berkait an dengan bagaimana sesuat u it u akan dilakukan at au siapa yang akan diberi kew enangan unt uk mengambil t indakan. Termasuk dalam kebijakan prosedural adalah undang-undang yang mengat ur mengenai pembent ukan suat u badan administ rat if t ert ent u sert a kew enangan dan proses yang dimilikinya.
sement ara kebijakan simbolik adalah kebijakan yang mengat ur perilaku masyarakat t erhadap penghormat an akan nilai-nilai t ert ent u sepert i t erhadap lambang-lambang kenegaraan.
Kat egori kebijakan yang t erakhir menurut Anderson adalah kebijakan yang melibat kan penyediaan baik barang-barang kolekt if maupun barang-barang privat . Barang-barang kolekt if adalah barang-barang yang harus disediakan kepada semua orang, sement ara barang privat adalah barang-barang yang dikonsumsi oleh individu t ert ent u saja. Cont oh barang kolekt if adalah pert ahanan, sement ara barang privat adalah pengumpulan sampah.
M engingat peran pent ing dari kebijakan publik dan dampaknya t erhadap masyarakat , maka para ahli juga menaw arkan sejumlah t eori yang dapat digunakan dalam proses pembuat an kebijakan sert a krit eria yang dapat digunakan unt uk mempengaruhi pem ilihan t erhadap suat u kebijakan t ert ent u. Teori dan krit eria t ersebut juga dapat dit emukan dalam buku Anderson (2006, 122-137).
M enurut Anderson (2006, 122-127), t erdapat t iga t eori ut ama yang dapat digunakan dalam proses pembuat an sebuah kebijakan yakni: t eori rasional-komprehensif; t eori inkrement al; sert a t eori mixed scanning. Teori rasional-komprehensif adalah t eori yang int inya mengarahkan agar pembuat an sebuah
kebijakan publik dilakukan secara rasional-komprehensif dengan mempelajari permasalahan dan alt ernat if kebijakan secara memadai. Sement ara it u, t eori inkrement al adalah t eori yang int inya t idak melakukan perbandingan t erhadap permasalahan dan alt ernat if sert a lebih memberikan deskripsi mengenai cara yang dapat diambil dalam membuat kebijakan. Adapun t eori mixed scanning adalah t eori yang int inya menggabungkan ant ara t eori rasional-komprehensif dengan t eori inkrement al.
Sement ara it u, menyangkut krit eria yang dapat digunakan unt uk mempengaruhi pemilihan t erhadap suat u kebijakan t ert ent u, Anderson (2006, 127-137) mengemukakan enam krit eria yang harus dipert imbangkan dalam memilih kebijakan, yakni: (1) nilai-nilai yang dianut baik oleh organisasi, profesi, individu, kebijakan maupun ideologi; (2) afiliasi part ai polit ik; (3) kepent ingan konst it uen; (4) opini publik; (5) penghormat an t erhadap pihak lain; sert a (6) at uran kebijakan
Perumusan Kebijakan dalam Siklus Kebijakan
Proses pembuat an sebuah kebijakan publik melibat kan berbagai akt ivit as yang kompleks. Pemahaman t erhadap proses pembuatan kebijakan oleh para ahli dipandang pent ing dalam upaya melakukan penilaian t erhadap sebuah kebijakan publik. Unt uk membant u melakukan hal ini, para ahli kemudian mengembangkan sejumlah kerangka unt uk memahami proses kebijakan (policy process) at au seringkali disebut juga sebagai siklus kebijakan (policy cycles). Sejumlah ahli yang mengembangkan kerangka pemahaman t ersebut diant aranya adalah Dye (2005) dan Anderson (2006).
dalam pandangan Dye (2005, 31-32), pembuat an kebijakan sebagai sebuah proses akan meliput i sejumlah proses, akt ivit as, dan ket erlibat an pesert a sebagaimana dapat dilihat dalam t abel 1 berikut .
Tabel 1
Pembuatan Kebijakan sebagai sebuah Proses
Proses Aktivitas Peserta
Ident ifikasi M asalah Publikasi masalah sosial;
mengekspresikan t unt ut an akan t indakan dari pemerint ah
M edia massa; kelompok kepent ingan; inisiat if masyarakat ; opini publik Penet apan Agenda M enent ukan mengenai
masalah-masalah apa yang akan diput uskan; masalah apa yang akan dibahas/ dit angani oleh pemerint ah
Elit , t ermasuk presiden dan kongres; kandidat unt uk jabat an publik t ert ent u; media massa
Perumusan Kebijakan Pengembangan proposal kebijakan unt uk menyelesaikan dan memperbaiki masalah
Pemikir; Presiden dan lembaga eksekut if; komit e kongres; kelompok kepent ingan Legit imasi Kebijakan M emilih proposal;
mengembangkan dukungan unt uk proposal t erpilih; menet apkannya menjadi perat uran hukum; memut uskan konst it usionalnya
Kelompok kepent ingan; presiden; kongres; pengadilan
Implement asi Kebijakan M engorganisasikan depart emen dan badan; menyediakan pembiayaan at au jasa
pelayanan; menet apkan pajak
Presiden dan st af kepresidenan; depart emen dan badan
Evaluasi Kebijakan M elaporkan out put dari program pemerint ah; mengevaluasi dampak kebijakan kepada kelompok sasaran dan bukan sasaran; mengusulkan
perubahan dan reformasi Sumber: Dye, 2005, 32
Terkait dengan pendapat dari Dye mengenai siklus kebijakan sebagaimana dapat dilihat dalam t abel 1 diat as, Anderson (2006, 3-5) memiliki pandangan yang sedikit berbeda mengenai proses at au siklus kebijakan t ersebut . M enurut Anderson (2006, 3-5), proses kebijakan t erdiri at as lima t ahapan sebagaimana dapat dilihat dalam t abel 2 berikut .
Tabel 2
Sumber: Anderson, 2006, 4 (diadapt asi dari Anderson, Brady dan Bullock III, 1984
t ahapan ant ara akt ivit as ident ifikasi masalah dengan penet apan agenda, sement ara Anderson menganggap kedua hal t ersebut sebagai t ahap agenda kebijakan. Tahapan lainnya cenderung sama ant ara pendapat Dye dan Anderson, yang berbeda hanya ist ilah penyebut annya saja.
Baik Dye dan Anderson juga cenderung sepakat bahw a t ahapan perumusan kebijakan merupakan t ahap dimana dikembangkan proposal yang berisikan sejumlah alt ernat if unt uk menyelesaikan masalah yang dihadapi. Dengan demikian, dapat dilihat bahw a t ahap perumusan kebijakan merupakan t ahap yang pent ing dalam menent ukan sebuah kebijakan publik. Pada t ahapan ini akan dihasilkan sejumlah usulan kebijakan yang akan diput uskan unt uk diambil oleh pemerint ah.
Lingkungan Kebijakan (Aktor dan Partisipasi Publik)
Perumusan kebijakan dalam prakt eknya akan melibat kan berbagai akt or, baik yang berasal dari akt or negara maupun akt or non negara at au yang disebut oleh Anderson (2006, 46-67) sebagai pembuat kebijakan resmi (official policy-makers) dan pesert a non pemerint ahan (nongovernment al part icipant s). Pembuat kebijakan resmi adalah mereka yang memiliki kew enangan legal unt uk t erlibat dalam perumusan kebijakan publik. M ereka ini menurut Anderson (2006, 46-57) t erdiri at as legislat if; eksekut if; badan administ rat if; sert a pengadilan. Legislat if merujuk kepada anggot a kongres/ dew an yang seringkali dibant u oleh para st affnya. Adapun eksekut if merujuk kepada Presiden dan jajaran kabinet nya. Sement ara it u, badan administ rat if menurut Anderson merujuk kepada lembaga-lembaga pelaksana kebijakan. Dalam kont eks Amerika, akt or ini merujuk kepada sejumlah badan sepert i misalnya Badan Penerbangan Federal (Federal Aviat ion Agency) sert a Badan Perlindungan Lingkungan (Environment al Prot ect ion Agency). Dipihak lain menurut Anderson, Pengadilan juga merupakan akt or yang memainkan peran besar dalam perumusan kebijakan melalui kew enangan mereka unt uk mereview kebijakan sert a penafsiran mereka t erhadap undang-undang dasar. Dengan kew enangan ini, keput usan pengadilan bisa mempengaruhi isi dan bent uk dari sebuah kebijakan publik.
Selain pembuat kebijakan resmi, t erdapat pula pesert a lain yang t erlibat dalam proses kebijakan yang meliput i diant aranya kelompok kepent ingan; part ai polit ik; organisasi penelit ian; media komunikasi; sert a individu masyarakat . M ereka ini yang disebut oleh Anderson sebagai pesert a non pemerint ahan (nongovernment al part icipant s) karena pent ing at au dominannya peran mereka dalam sejumlah sit uasi kebijakan t et api mereka t idak memiliki kew enangan legal unt uk membuat kebijakan yang mengikat . Peranan mereka biasanya adalah dalam menyediakan informasi; memberikan t ekanan; sert a mencoba unt uk mempengaruhi (Anderson, 2006, 57-67). M ereka juga dapat menaw arkan proposal kebijakan yang t elah mereka siapkan.
agenda. Dalam t ahapan ini menurut Sidney (2007, 79 dalam Fischer, M iller and Sidney, 2007), yang lebih banyak diharapkan adalah kerja dalam merumusakan alt ernat if kebijakan yang mengambil t empat diluar mat a/ perhat ian publik. Dalam sejumlah t eks st andar kebijakan, t ahap perumusan disebut sebagai sebuah fungsi ruang belakang. Det ail dari kebijakan biasanya dirumuskan oleh st aff dari birokrasi pemerint ah, komit e legislat if, sert a komisi khusus. Proses perumusan ini biasanya dilakukan di ruang kerja dari para aktor perumus t ersebut .
Terkait hal ini, meskipun pada akhirnya perumusan alt ernat if kebijakan dilakukan lebih banyak oleh para akt or t ersebut , menurut Jann dan Wegrich (2007, 49 dalam Fischer, M iller and Sidney, 2007), t idak sepenuhnya bisa dipisahkan dari masyarakat umum dalam perumusan kebijakan. Para perumus menurut Jann dan Wegrich (2007, 49 dalam Fischer, M iller and Sidney, 2007) senant iasa berint eraksi dengan akt or sosial dan membent uk pola hubungan kebijakan (policy net w orks) yang st abil diant ara mereka. Jadi meskipun pada akhirnya kebijakan dit ent ukan oleh inst it usi yang berw enang, keput usan diambil set elah melalui proses informal negosiasi dengan berbagai pihak yang berkepent ingan. Dengan demikian ket erlibat an akt or lain dalam pemberian ide t erhadap proses perumusan kebijakan t et ap at au sangat diperlukan.
Prosedur Perumusan Kebijakan
Dalam pandangan Sidney (2007, 79 dalam Fischer, M iller and Sidney, 2007), t ahapan perumusan kebijakan merupakan t ahap krit is dari sebuah proses kebijakan. Hal ini t erkait dengan proses pemilihan alt ernat if kebijakan oleh pembuat kebijakan yang biasanya mempert imbangkan besaran pengaruh langsung yang dapat dihasilkan dari pilihan alt ernat if ut ama t ersebut . Proses ini biasanya akan mengekspresikan dan mengalokasikan kekuat an dan t arik menarik diant ara berbagai kepent ingan sosial, polit ik dan ekonomi.
M enurut Sidney (2007, 79 dalam Fischer, M iller and Sidney, 2007), t ahap perumusan kebijakan melibat kan akt ivit as ident ifikasi dan at au merajut seperangkat alt ernat if kebijakan unt uk mengat asi sebuah permasalahan; sert a mempersempit seperangkat solusi t ersebut sebagai persiapan dalam penent uan kebijakan akhir. Dengan mengut ip pendapat dari Cochran dan M alone (1999), menurut Sidney (2007, 79 dalam Fischer, M iller and Sidney, 2007), perumusan kebijakan mencoba menjaw ab t erhadap sejumlah pert anyaan “ apa” , yakni: apa rencana unt uk menyelesaikan masalah? Apa yang menjadi t ujuan dan priorit as? Pilihan apa yang t ersedia unt uk mencapai t ujuan t ersebut ? Apa saja keunt ungan dan kerugian dari set iap pilihan? Ekst ernalit as apa, baik posit if maupun negat if yang t erkait dengan set iap alt ernat if?
yang dapat mew akili set iap pendekat an. Tahap perumusan juga melibat kan proses penyusunan draft perat uran unt uk set iap alt ernat if—yang isinya mendeskripsikan diant aranya mengenai sanksi, hibah, larangan, hak, dan lain sebagainya—sert a mengart ikulasikan kepada siapa at au kepada apa ket ent uan t ersebut akan berlaku dan memiliki dampak.
Apa yang dinyat akan oleh Sidney t ersebut juga didukung oleh pernyat aan Jann dan Wegrich (2007, 48 dalam Fischer, M iller and Sidney, 2007) sert a Anderson (2006,103-109). M enurut Jann dan Wegrich (2007, 48 dalam Fischer, M iller and Sidney, 2007), didalam t ahap perumusan kebijakan, permasalahan kebijakan, usulan proposal dan t unt ut an masyarakat dit ransformasikan kedalam sejumlah program pemerint ah. Perumusan kebijakan dan juga adopsi kebijakan akan meliput i definisi sasaran—yakni apa yang akan dicapai melalui kebijakan—sert a pert imbangan-pert imbangan t erhadap sejumlah alt ernat if yang berbeda.
Sement ara it u, menurut Anderson (2006, 103-109), perumusan kebijakan melibat kan proses pengembangan usulan akan t indakan yang t erkait dan dapat dit erima (biasa disebut dengan alt ernat if, proposal at au pilihan) unt uk menangani permasalahan publik. Perumusan kebijakan menurut Anderson t idak selamanya akan berakhir dengan dikeluarkannya sebagai sebuah produk perat uran perundang-undangan. Seringkali pembuat kebijakan memut uskan unt uk t idak mengambil t indakan t erhadap sebuah permasalahan dan membiarkannya selesai sendiri. At au seringkali pembuat kebijakan t idak berhasil mencapai kat a sepakat mengenai apa yang harus dilakukan t erhadap suat u masalah t ert ent u. Namun demikian, pada umumnya sebuah proposal kebijakan biasanya dit ujukan unt uk membaw a perubahan mendasar t erhadap kebijakan yang ada saat ini.
Sement ara it u, menurut Anderson (2006, 104), perumus kebijakan perlu mempert imbangkan sejumlah hal yang dapat meningkatkan peluang berhasilnya proposal kebijakan yang dirumuskannya. Sejumlah hal t ersebut adalah: (1) apakah proposal memadai secara t eknis? Apakah proposal diarahkan kepada penyebab permasalahan? Sejauhmana proposal akan menyelesaikan at au mengurangi permasalahan? (2) apakah anggaran yang dibut uhkan unt uk pelaksanaan masuk akal at au dapat dit erima? Hal ini pent ing unt uk diperhat ikan khususnya apabila t erkait dengan program kesejaht eraan sosial. (3) apakah secara polit ik proposal dapat dit erima? Dapat kah proposal mendapat kan dukungan dari anggot a parlemen at au pejabat publik lainnya? (4) jika proposal t elah menjadi perat uran perundang-undangan, apakah akan diset ujui oleh publik? Keempat hal t ersebut menurut Anderson (2006, 104) sangat pent ing unt uk dipert imbangkan dalam perumusan sebuah kebijakan publik.
Penutup
Berdasarkan pemaparan t eori diat as dapat dilihat bahw a proses perumusan kebijakan merupakan bagian pent ing dan menent ukan dari proses kebijakan secara kesuluruhan. Terdapat berbagai aspek dan dimensi yang harus diperaht ikan dalam proses perumusan kebijakan. Kegagalan dalam memenuhi at au memperhat ikan berbagai aspek dan dimensi ini akan membaw a dampak t erhadap kualit as dari kebijakan publik yang akan dibuat .
Referensi
Anderson, James E, 2006, Public Policy M aking: An Int roduct ion, Bost on: Hought on M ifflin Company Croley, St even P., 2008, Regulat ion and Public Int erest s: The Possibilit y of Good Regulat ory Government,
Princet on: Princeton Universit y Press
Dye, Thomas R, 2005, Underst anding Public Policy, Elevent h Edit ion, New Jersey: Pearson Prent ice Hall Fischer, Frank, Gerald J. M iller and M ara S. Sidney (Eds.), 2007, Handbook of Public Policy Analysis:
Theory, Polit ics and M et hods, Boca Rat on: CRC Press
Gerst on, Larry N., 2002, Public Policy M aking in a Democrat ic Societ y: A Guide t o Civic Engagement , Armonk: M . E. Sharpe
