29 BAB II
TINJAUAN PUSTAKA DAN LANDASAN TEORI
A. Tinjauan Pustaka 1. Otonomi Daerah
Ateng Syafrudin44 berpendapat bahwa kewenangan adalah apa yang disebut sebagai kekuasaan formal, kekuasaan yang berasal dari kekuasaan yang diberikan oleh undang-undang. Di dalam kewenangan terdapat wewenang (rechtsbevoegdhedhen). Wewenang merupakan lingkup tindakan hukum publik, lingkup wewenang pemerintahan, tidak hanya membuat keputusan pemerintah (bestuur) tetapi meliputi wewenang dalam rangka pelaksanaan tugas dan memberi distribusi wewenang sesuai peraturan peundang-undangan.45
Wewenang dalam bahasa hukum tidak sama dengan kekuasaan (match), karena di dalam kekuasaan terdapat konsep yang jauh lebih luas dari wewenang.46 Kekuasaan hanya menggambarkan hak untuk berbuat atau tidak berbuat. Di dalam hukum, wewenang sekaligus berarti hak dan kewajiban (rechten en plichen). Burby menyatakan bahwa: ―power in the autonomous region can be interpreted as an absolute authority given to be able to set the course without interference from central government‖,
44Ateng Syafrudin, ―Menuju Penyelenggaraan Pemerintahan Negara yang bersih Bertanggung Jawab”, Jurnal Projustisia Edisi IV, Bandung, Universitas Pahrayangan,2000, hal.22
45 Suko Waluyo, Otonomi Daerah Dalam Negara Hukum Indonesia, Pembentukan Peraturan Daerah Partisipatif, Faza Media, Jakarta, 2006, hm. 107.
46J. Kaloh,Mencari Bentuk Otonomi Daerah, Suatu Solusi dalam Menjawab Kebutuhan Lokal dan Tantangan Global, Rineka Cipta, Jakarta, 2002, hlm. 39.
30 yaitu bahwa hak yang merupakan wewenang atau kekuasaan yang ada pada sebuah daerah otonom tersebut mengandung pengertian kekuasaan untuk mengatur sendiri.47
Berdasarkan teori kewenangan tersebut di atas, Syaukani, Ghafar dan Rasyid menjelaskan bahwa otonomi daerah pada dasarnya merupakan hak yang mengandung pengertian kekuasaan untuk mengatur rumah tangganya sendiri, yaitu wewenang untuk menyelenggarakan dan melayani kepentingan masyarakat setempat, secara mandiri dan aspiratif, dalam kerangka peraturan perundang-undangan yang berlaku.48 Otonomi merupakan perwujudan pemerintahan sebuah negara yang dipercayakan pengendalian dan pelaksanaannya kepada pemerintah yang bersifat lokal dan dianggap memiliki pengetahuan yang lebih luas dan lebih dalam terkait kebutuhan dari masyarakat yang ada pada setiap daerah di dalam negara-negara tersebut.49
Sebagai perwujudan sebuah kebijakan publik, bagi masing- masing pemerintah daerah, otonomi daerah di Indonesia mempunyai 4 (empat) tujuan utama, yaitu :
(1) Mendorong peningkatan pelayanan publik dan pengembangan kreativitas daerah ;
(2) Meningkatkan keselarasan hubungan anatara pemerintah dengan daerah dan antar daerah dalam kewenangan dan keuangan;
47 Burby, R dalam Nicholas Awortwi, ―The Past, Present, and Future of Decentralisation in Africa: A Comparative Case Study of Local Government Development Trajectories of Ghana and Uganda”, International Journal of Public Administration, Vol. 33, No. 12, hlm. 627
48 Syaukani, Ghafar dan Rasyid,Otonomi Daerah dalam Negara Kesatuan, Pustaka Pelajar, Yogyakarta, 2002, hlm. 8.
49 Soegeng Sarjadi, Otonomi: Potensi Masa Depan Republik Indonesia, Gramedia, Jakarta, 2001, hlm. 121.
31 (3) Menjamin peningkatan rasa kebangsaan, demokrasi, dan
kesejahteraan masyarakat;
(4) Menciptakan ruang yang lebih luas bagi kemandirian daerah50.
Dengan demikian, otonomi daerah di Indonesia dimaksudkan untuk menempatkan kembali kedudukan dan peran pemerintah, pemerintah daerah, dan masyarakat dalam menyelenggarakan kehidupan berbangsa dan bernegara dalam kerangka Negara Kesatuan Republik Indonesia, seperti yang dikemukakan oleh Yudoyono bahwasanya:
―regions in a decentralisation concept (provinces, districts and municipalities) will have full autonomy to “govern and administer the i nterests of the local people‖.51 Secara lebih jelas dikemukakan oleh Kansil bahwa otonomi daerah melalui pemerintah dari sebuah daerah adalah wujud perluasan demokrasi dari pusat ke setiap daerah yang menjadi bagian dari negara tersebut, dimana tujuan akhirnya adalah pemerataan keadilan sosial bagi seluruh rakyat.52
a. Otonomi Daerah dalam Kerangka Negara kesatuan Republik Indonesia
Penyelenggaraan Otonomi Daerah di Indonesia sangat terkait dengan pola pembagian Kewenangan pemerintah pusat dan pemerintah daerah yang mana merupakan konsepsi dari negara
50 Bambang Yudoyono,Otonomi Daerah, Desentralisasi dan Pengembangan SDM Aparatur Pemda dan Anggota DPRD, Pustaka Sinar Harapan, Jakarta, 2001, hlm. 77..
51 Achmad Fedyani Syaifuddin, ―Kebijakan Otonomi Daerah: Otonomi Pendidikan dalam Perspektif Sosial Budaya, rangkuman dari dua makalah yang disajikan pada panel:
„Menyongsong Otonomi Daerah: Pemberdayaan Kembali Pranata Lokal‘, dalam Simposium Internasional Jurnal ANTROPOLOGI INDONESIA ke-1, 2000 dan panel: ‗Pendidikan dalam Otonomi Daerah‘dalam Simposium Internasional Jurnal Antropologi Indonesia ke-2, 2001, hlm. 4.
52 Kansil, Pemerintahan Daerah Di Indonesia: Hukum Administrasi Daerah, Sinar Sastra, Jakarta, 2004, hlm. 17.
32 hukum itu sendiri.53 Daerah-daerah otonom diadakan guna menyangga tatanan Negara Kesatuan Republik Indonesia.54 Dasar Negara Kesatuan ini sangat penting dan tidak bisa ditawar-tawar lagi dalam menempatkan dan mendudukkan otonomi yang seluas- luasnya.55 Lebih jauh lagi Tahmid mengemukakan bahwasanya otonomi seluas-luasnya tidak boleh bertentangan dengan dasar Negara kesatuan, dan dasar kesatuan sebaliknya tidak boleh melenyapkan wujud dari otonomi seluas-luasnya.56 Selain itu, pada dasarnya daerah-daerah di Indonesia sejak sedia kala sudah menganut prinsip demokrasi dalam kehidupan sehari-harinya, hal ini dapat dilihat dari sistem dewan desa, rembug desa dan bahkan peradilan desa yang dijadikan sebagai dasar pedoman kehidupan sehari-hari masyarakat pedesaan.57
Menurut Saripin, Pembentukan daerah otonom dalam rangka desentralisasi di Indonesia bercirikan pada karakteristik antara lain:58 pertama, daerah otonom tidak memiliki kedaulatan; kedua, desentralisasi dimanifestasikan dalam bentuk penyerahan atau pengakuan atas urusan pemerintahan; ketiga, penyerahan atau pengakuan kekuasaan atas urusan tersebut didasarkan pada
53Dahlan Thaib, Kedaulatan Rakyat, Negara Hukum, dan Konstitusi, Penerbit Liberty, Yogyakarta, 1999, hlm. 11.
54 Sarundjang, Arus Balik Kekuasaan Pusat ke Daerah, Sinar Harapan, Jakarta, 2003, hlm. 83.
55 H.A.W.Widjaja, Titik Berat Otonomi Pada Daerah Tingkat II, Cetakan Pertama, Rajawali Press, Jakarta, 1992, hlm. 102.
56 Khairuddin Tahmid, Demokrasi dan Otonomi Penyelenggaraan Pemerintahan Desa, Seksi Penerbitan Fak. Syariah IAIN Raden Intan, BandarLampung, 2004, hlm. 90.
57 Priyono Tjiptoharyanto dan Yuniko M. Triono, Demokrasi di Pedesaan Jawa, Sinar Harapan, Jakarta, 1983, hlm. 77.
58Pipin Saripin, Pemerintahan Daerah Di Indonesia, Pustaka Setia, Bandung, 2005, hlm. 42.
33 pengaturan dan pengurusan kepentingan masyarakat setempat.
Berdasarkan Undang-Undang (UU) Nomor 23 Tahun 2014 tentang pemerintahan daerah menggariskan bahwa maksud dan tujuan pemberian otonomi daerah adalah memacu kesejahteraan, pemerataan pembangunan dan hasil-hasilnya serta meningkatkan kesejahteraan rakyat, menggalakkan prakarsa dan peran serta aktif masyarakat dalam penyelenggaraan otonomi daerah secara luas, nyata dan bertanggungjawab serta memperkuat persatuan dan kesatuan bangsa, peningkatan pelayanan publik dan daya saing daerah.59
Desentralisasi sebagai asas penyelenggaraan pemerintahan Negara Kesatuan, menurut Manan adalah dalam arti desentralisasi teritorial dan desentralisasi fungsional.60 Otonomi mengandung arti kemandirian untuk mengatur dan mengurus rumah tangganya sendiri, sedangkan tugas pembantuan adalah tugas untuk membantu apabila diperlukan.61 Desentralisasi adalah bentuk dari susunan organisasi Negara yang terdiri dari atas satuan-satuan pemerintah dan satuan-satuan pemerintahan yang lebih rendah yang dibentuk baik berdasarkan teritorial atau fungsional pemerintahan tertentu.62 Kesatuan pemerintahan yang lebih rendah tersebut melaksanakan
59 Baharuddin Lopa, Pertumbuhan Demokrasi Penegakan Hukum dan Perlindungan Hak Asasi Manusia, PT Yarsif Watampone, Jakarta, 1999, hlm. 33.
60 Bagir Manan, Hubungan Antara Pusat dan daerah menurut UUD 1945, Pustaka sinar harapan, Jakarta 1994, hlm. 21.
61 Amrah Muslimin, Aspek-Aspek Hukum Otonomi Daerah, Alumni, Bandung, 1986, hlm. 54.
62 Abdi Yuhana, Sistem Ketatanegaraan Indonesia Pasca Perubahan UUD 1945 Sistem Perwakilan di Indonesia dan Masa Depan MPR RI , Fokus Media,Bandung, 2007, hlm. 215.
34 sebagian dari urusan pemerintahan Negara. Dalam pelaksanaan urusan rumah tangga daerah dikenal sistem rumah tangga formal, material dan nyata.63 Sistim rumah tangga formal memberikan keleluasaan yang seluas-luasnya kepada daerah untuk mengatur dan mengurus pemerintahan dan menjadikan urusan tersebut sebagai urusan rumah tangga daerah.64 Sistem rumah tangga material adalah pembagian wewenang, tugas dan tanggungjawab yang dirinci antara pemerintah pusat dengan pemerintah daerah. Sistem rumah tangga nyata, mengandung ciri sistem rumah tangga formal dan material.
Namun demikian sistem rumah tangga yang memiliki ciri khas yang membedakan antara sistem rumah tangga formal dan material sehingga diharapakan dapat mengatasi kesulitan dalam penerapan sistem rumah tangga formal dan material.65
b. Faktor yang mempengaruhi otonomi daerah
Pakar bidang ilmu pemerintahan mengidentifikasi sejumlah faktor yang berpengaruh terhadap pelaksanaan otonomi daerah dalam konteks dan pengalaman nasional. Wijaya66 mengajukan tiga faktor yang mempengaruhi otonomi daerah, yaitu :
(1) variabel pokok yang terdiri dari atas kemampuan keuangan, kemampuan aparatur, kemampuan aspirasi masyarakat, kemampuan ekonomi, kemampuan demografi, kemampuan organisasi dan administrasi;
(2) Variabel penunjang yang terdiri atas faktor geografi dan sosial budaya;
63 Joeniarto, Perkembangan Pemerintahan Lokal, Bina Aksara, Jakarta, 1992, hlm. 19.
64Bagir Manan, Op. Cit, hlm. 26.
65Ibid. hlm. 32
66 HAW. Widjaja, Op. Cit. hlm. 25
35 (3) variabel khusus yaitu faktor sosial politik, pertahanan
dan keamanan, serta penghayatan agama.
Kaho67 juga menyatakan bahwa faktor penentu keberhasilan otonomi daerah antara lain : (a) sumberdaya manusia dan kemampuan aparatur serta partisipasi masyarakat, (b) keuangan yang stabil terutama pendapatan asli daerah, (c) peralatan yang lengkap, dan (d) organisasi dan manajemen yang baik.
Hal tersebut diperkuat pula dengan pendapat Fernandez68 yang menyatakan bahwa tugas atau fungsi manajerial, institusi, pembiayaan atau keuangan dan kemampuan aparat pemerintah daerah memegang peran kunci bagi keberhasilan otonomi daerah.
Penyelenggaraan otonomi daerah akan selalu bergantung pada kemampuan dari aparat pemerintah daerah itu sendiri, di dalamnya selalu meliputi kemampuan untuk mengenali permasalahan dalam pelaksanaan pembangunan, kemampuan untuk menyusun rencana kebijakan dalam mengatasi permasalahan tersebut, kemampuan dalam melaksanakan rencana kebijakan dan yang paling penting adalah kemampuan untuk dapat mengikutsertakan masyarakat yang merupakan objek dari otonomi daerah agar terlibat aktif sebagai subjek dari otonomi daerah itu sendiri.69
67 Josef R Kaho, Prospek Otonomi Daerah di Negara Republik Indonesia, CV Rajawali, Jakarta, 1991, hlm. 23.
68 J.Fernandez,“Mencari bentuk Otonomi Daerah dan Upaya memacu Pembangunan Regional di Masa Depan“ dalam jurnal Ilmu-Ilmu Sosial (JIIS), No.2 Kerjasama PAU-ISUI dengan PT Gramedia Widiasarana Indonesia.1992.
69 Syarif Hidayat, Refleksi Realitas Otonomi Daerah dan Tantangan ke Depan, Pustaka Quantum, Jakarta, 2002, hlm. 48.
36 Dari berbagai pendapat di atas dapat diamati bahwa komponen utama yang mempengaruhi keberhasilan pelaksanaan otonomi daerah meliputi : (a) kemampuan sumberdaya manusia (aparat maupun masyarakat) (b) kemampuan keuangan atau ekonomi daerah (c) fasilitas, alat dan sarana (d) kemampuan organisasi dan managemen, (e) sumberdaya alam yang tersedia, (f) kondisi sosial budaya masyarakat, dan (g) karakteristik ekologi dan demografi.
c. Permasalahan Otonomi Daerah
Pelaksanaan otonomi daerah menimbulkan berbagai permasalahan yang disebabkan karena kesiapan masing-masing daerah dalam mengimplementasikan otonomi daerah berbeda-beda.70 Dibawah ini akan dijelaskan beberapa permasalahan otonomi daerah yang terjadi di beberapa wilayah daerah di Indonesia yaitu:71
(1) Kualitas dan kemampuan pemerintah daerah yang terbatas
Jauhnya daerah dari pusat pemerintahan negara menjadikan ketimpangan kemampuan para personel di Pemerintah Daerah bila dibandingkan dengan kemampuan serta kualitas personel Pemerintah Daerah yang jaraknya lebih dekat dengan pusat pemerintahan.
Kualitas serta kemampuan yang terbatas menjadikan pelaksanaan otonomi daerah diimplementasikan tidak maksimal.72
(2) Ketimpangan sumber daya daerah
Tidak semua daerah di Indonesia merupakan daerah kaya. Ketimpangan pendapatan daerah dan juga sumber daya ini menjadikan sebuah daerah tampak lebih unggul
70Sudarsono,Implementasi Otonomi Daerah dalam Perekonomian dan Politik Nasional, PT.
Permata Artistika Kreasi, Jakarta,2001, hlm. 106.
71 Zudan Arif Fakrulloh, Kebijakan Otonomi di Persimpangan, CV Ciprus, Jakarta, 2005, hlm. 43.
72 Soehino,Hukum Tata Negara, Penyusunan dan Penetapan Peraturan Daerah, Liberty, Jakarta, 1997, hlm. 15.
37 dan sejahtera bila dibandingkan dengan daerah yang lain.73
(3) Birokrasi kegiatan lintas kota yang tidak praktis.
Setelah diberlakukannya otonomi daerah, tidak ada lagi batas hirarki yang jelas antara satu kota / daerah dengan kota / daerah yang lain. Hal ini menyebabkan timbulnya birokrasi yang tidak praktis apabila suatu kegiatan dilakukan antar daerah.74
(4) Pelimpahan urusan yang tidak disertai dengan pelimpahan pembiayaan
Pelaksanaan otonomi daerah berarti pemerintah pusat melimpahkan urusan yang semula menjadi urusan dan tanggung jawab pemerintah pusat menjadi urusan tanggung jawab pemerintah daerah. Namun pelimpahan urusan tersebut tidak disertai dengan pelimpahan urusan pembiayaan sehingga menyulitkan pemerintah daerah dalam menjalankan beberapa program dari pemerintah pusat.75
(5) Perbedaan kesiapan pemerintah daerah
Setiap pemerintah daerah memiliki kesiapan yang beragam dalam melaksanakan otonomi daerah sehingga pelaksanaan otonomi daerah tidak bisa dilaksanakan secara serentak. Hal ini berhubungan dengan tingkat pendapatan asli daerah, kesiapan personel pemerintah daerah yang berbeda-beda.76
(6) Munculnya beragam aspirasi masyarakat
Kekhawatiran terbesar implementasi otonomi daerah adalah munculnya aspirasi dari masyarakat daerah yang berlebihan sehingga bisa menyebabkan terjadinya disintegrasi antara kepentingan negara dengan kepentingan daerah.77
d. Otonomi Daerah dan Kewenangan dalam Pembentukan Perda Asas penyelenggaraan otonomi daerah yang terpenting adalah desentralisasi, di mana di dalamnya terdapat empat aspek
73Ibid, hlm. 16.
74Ibid, hlm. 18.
75Ibid, hlm. 19.
76Ibid, hlm. 22.
77Ibid, hlm. 23.
38 yang menjadi tujuan utama dari otonomi daerah dalam menata jalannya pemerintahan yang baik, yaitu:78
(1) dalam hal politik, untuk mengikutsertakan, menyalurkan inspirasi dan aspirasi masyarakat, baik untuk kepentingan daerah sendiri maupun untuk mendukung kebijakan nasional dalam rangka pembangunan proses demokrasi lapisan bawah. (2) dalam hal manajemen pemerintahan, untuk meningkatkan daya guna dan hasil guna penyelenggaraan pemerintahan, terutama dalam memberikan pelayanan terhadap masyarakat dengan memperluas jenis-jenis pelayanan dalam berbagai bidang kebutuhan masyarakat. (3) dalam hal kemasyarakatan, untuk meningkatkan partisipasi serta untuk menumbuhkan kemandirian masyarakat, dengan melakukan usaha pemberdayaan masyarakat, sehingga masyarakat makin mandiri dan tidak terlalu banyak tergantung pada pemberian pemerintah serta memiliki daya saing yang kuat dalam proses pertumbuhan. (4) dalam hal ekonomi pembangunan, untuk melancarkan pelaksanaan program pembangunan guna tercapainya kesejahteraan rakyat yang makin meningkat.
Dalam kaitannya dengan pemberian wewenang ini, Benito dan Bestida mengemukakan bahwa: ―regional autonomy that given to the regions, basically requires the high responsibility that associated with the use of assets that are used to implement local autonomy itself‖ yaitu pemberian kewenangan otonomi daerah kepada daerah didasarkan asas desentralisasi dalam wujud otonomi yang luas, nyata dan bertanggungjawab, dimana tanggung jawab disini sangat erat kaitannya dengan pemanfaatan aset-aset daerah untuk menunjang pelaksanaan kewenangan otonomi daerah tersebut.79 Dengan demikian pemberian otonomi daerah tersebut
78Moh. Mahfud MD., Membangun Politik Hukum, Menegakkan Konstitusi, LP3ES, Jakarta, 2006, hlm. 229
79 Bernardino Benito & Bastida, ―Dezentralization to Achieve Budget Transparency, Fiscal Performance, and Political Turnout: An International Approach”, Public Administration Review, Vol. 69, No. 3, hlm. 416.
39 diharapkan berimplikasi:80 pertama, Adanya keleluasaan daerah untuk menyelenggarakan semua bidang pemerintahan yang diserahkan dengan kewenangan yang utuh mulai dari perencanaan, pelaksanaan, pengawasan, pengendalian, dan evaluasi. Kedua, Adanya perwujudan tanggungjawab sebagai konsekuensi logis dari pemberian hak dan kewenangan tersebut berupa peningkatan pelayanan dan kesejahteraan masyarakat, berjalannya proses demokrasi, dan mengupayakan terwujudnya keadilan dan pemerataan. Di sisi lain, pemberian wewenang tersebut menurut Marijan berdampak dimana kewibawaan pemerintah akan sangat dipengaruhi oleh kemampuan menyelenggarakan pelayanan publik yang dapat memuaskan masyarakat serta memfasilitasi masyarakat dan dialog publik dalam pembentukan kebijakan negara, sehingga pelayanan pemerintah kepada publik harus transparan, terpercaya, serta terjangkau oleh masyarakat luas.81 Oleh karenanya, untuk dapat membuat pemerintahan daerah memiliki kemampuan dalam menata dan mengelola jalannya pemerintahan dan pembangunan di daerahnya, maka bentuk dan konsep pembagian kewenangan dari pemerintah pusat kepada pemerintah daerah harus ditentukan dengan jelas dan tepat.82
80 Djoko Prakoso, Proses Pembuatan Peraturan Daerah dan Beberapa Usaha Penyempurnaan, Ghalia Indonesia, Jakarta, 1985, hlm. 74.
81 Kacung Marijan, Demokratisasi di Daerah: Pelajaran dari Pilkada Secara Langsung, Pustaka Eureka dan PusDeHam, Surabaya, 2005, hlm. 38
82 Rozali Abdullah, Pelaksanaan Otonomi Luas Dengan Pemilihan Kepala Daerah Secara Langsung, Raja Grafindo Persada, Jakarta, 2005, hlm. 112.
40 Dalam rangka memberikan kewenangan yang seluas-luasnya itulah, pemerintah melalui peraturan perundang - undangan memberikan kesempatan yang besar bagi daerah untuk dapat menetapkan berbagai kebijakan dalam bentuk Perda yang diamanatkan di dalam Undang-Undang (UU) Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah.83 Kebijakan publik merupakan modal utama dari setiap pemerintahan daerah dimana dengan kebijakan publik tersebut pemerintahan sebuah daerah menerapkan rencana- rencana pelaksanaan pemerintahannya dengan sebelumnya melalui proses pembahasan yang mendetail dan terarah.84
Ada dua hal yang perlu diperhatikan dalam pembentukan Perda terkait dengan materi muatan yang dapat diatur.85 Pertama, perda tidak boleh bertentangan dengan peraturan perundang- undangan yang lebih tinggi. Salah satu materi muatan perda adalah menjabarkan lebih lanjut peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi. Kedua, perda dapat mengatur materi muatan yang bertujuan menampung kondisi khusus daerah. Pemerintahan daerah harus mengupayakan agar setiap perda yang dibentuk memberikan insentif bagi masyarakat di daerah agar lebih maju baik dari sisi
83 Rusadi Kantraprawira, Sistem Politik Indonesia Suatu Model Pengantar, Sinar Baru, Bandung, 1988, hlm. 81.
84 Sahya Anggara, Kebijakan Publik, Pustaka Setia, Bandung, 2011, hlm. 20.
85 Juanda, Hukum Pemerintahan Daerah, Pasang Surut Hubungan Kewenangan Antara DPRD dan Kepala Daerah, Alumni, Bandung, 2004, hlm. 29.
41 perekonomian, pendidikan, kesehatan, pelayanan publik dan sebagainya.86
Perda merupakan instrumen bagi pemerintahan daerah dalam rangka pelaksanaan otonomi daerah yang menurut Pasal 1 angka 5 Undang-Undang (UU) Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah merupakan ―hak, wewenang, dan kewajiban daerah otonom untuk mengatur dan mengurus sendiri urusan pemerintahan dan kepentingan masyarakat setempat sesuai dengan peraturan perundang-undangan‖.87 Kemudian yang dimaksud dengan daerah otonom menurut Pasal 1 angka 6 undang-undang ini adalah
―kesatuan masyarakat hukum yang mempunyai batas-batas wilayah yang berwenang mengatur dan mengurus urusan pemerintahan dan kepentingan masyarakat setempat menurut prakarsa sendiri berdasarkan aspirasi masyarakat dalam sistem Negara Kesatuan Republik Indonesia‖.
Sehubungan dengan wewenang mengatur dan mengurus sendiri urusan pemerintahan ini, dipergunakanlah Perda karena dalam Pasal 136 ayat (2) Undang-Undang (UU) Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah ditentukan bahwa ―Perda dibentuk dalam rangka penyelenggaraan otonomi daerah provinsi/kabupaten/kota dan tugas pembantuan‖. Menurut Pasal 136 ayat (3) undang-undang ini, ―Perda sebagaimana dimaksud pada ayat
86 Ibid, hlm. 31.
87 H.A.W. Widjaja, Otonomi Desa Merupakan Otonomi yang Asli, Bulat, dan Utuh, Rajawali Pres, Jakarta, hlm. 224.
42 (1) merupakan penjabaran lebih lanjut dari peraturan perundang- undangan yang lebih tinggi dengan memperhatikan ciri khas masing- masing daerah‖. Selanjutnya, dalam ayat (4) Pasal ini ditentukan bahwa ―Perda sebagaimana dimaksud pada ayat (1) dilarang bertentangan dengan kepentingan umum dan/atau peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi‖. Konsep kepentingan umum oleh penjelasan Pasal ini dimaknai sebagai ―kebijakan yang berakibat terganggunya kerukunan antar-warga masyarakat, terganggunya pelayanan umum, dan terganggunya ketenteraman/
ketertiban umum serta kebijakan yang bersifat diskriminatif‖.
Secara fungsional yakni dalam Pasal 136 ayat (1) Undang- Undang (UU) Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah, ditentukan bahwa ―Perda ditetapkan oleh kepala daerah setelah mendapat persetujuan bersama DPRD‖. Kepala daerah sebagai penyelenggara pemerintahan di Daerah tidak mempunyai hak monopoli dalam pembentukan Perda karena memerlukan keterlibatan DPRD melalui persetujuannya.88 Selaras dengan ini, menurut Kharman agar DPRD dapat melaksanakan fungsinya, maka berdasarkan Pasal 41 Undang-Undang (UU) Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah, lembaga ini ―memiliki fungsi legislasi‖. Penjelasan Pasal ini hanya menyebutkan ―cukup jelas‖
sehingga tidak menentukan makna dari legislasi. Jika dilakukan
88Juanda, Op.cit., hlm. 26.
43 penafsiran sistematis yakni dengan mengkaitkannya dengan penjelasan Pasal 61 huruf a Undang-Undang (UU) Nomor 22 Tahun 2003 tentang Susduk (Susunan dan Kedudukan MPR, DPR, DPD dan DPRD), fungsi legislasi adalah ―legislasi daerah yang merupakan fungsi DPRD Provinsi untuk membentuk Perda provinsi bersama gubernur‖.89 Penjelasan Pasal ini mempunyai makna yang sama dengan Penjelasan Pasal 77 huruf a Undang-undang ini yang berlaku bagi kabupaten/kota. Jadi, makna dari legislasi bahwa DPRD mempunyai fungsi membentuk Perda.90
Prakarsa pembentukan Perda dari DPRD merupakan hak sehingga tidak ada kewajiban bagi anggota dewan untuk menggunakan haknya sehingga hak tersebut lebih bersifat pasif.91 Berbeda dengan Kepala Daerah, dimana menurut Kansil seorang kepala daerah selain mempunyai wewenang legislatif seperti mengajukan rancangan Perda berdasarkan Pasal 25 huruf b Undang- Undang (UU) Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah, juga menyelenggarakan pemerintahan yang secara hirarki bertanggung jawab kepada Presiden.92 Sebagai penyelenggara pemerintahan di Daerah, menurut Wasistiono Kepala Daerah lebih mempunyai kemampuan dalam penyusunan rancangan Perda karena sarana, bahan dan sumber daya manusianya lebih menunjang
89M. Irfan Islamy,Perumusan Kebijaksanaan Negara, PT Bumi Aksara, Jakarta, 2004, hlm. 17.
90Ibid, hlm. 24.
91 Suhartono, Politik Lokal, Lapera Pustaka, Yogyakarta, 2000, hlm. 88.
92 Christine S.T. Kansil, Memahami Pembentukan Peraturan Perundang-undangan, Pradnya Paramita, Jakarta, 2006, hlm. 45.
44 sehingga Kepala Daerah lebih aktif dalam memprakarsai pembentukan Perda.93 Meski demikian, dalam kaitannya dengan proses sebagai elemen sistem, secara normatif yakni berdasarkan Pasal 25 huruf c Undang-undang ini, persetujuan bersama dari DPRD tetap diperlukan‖. Perda yang telah disahkan ini merupakan keluaran dari proses atau kegiatan transformasi yang terjadi dalam sistem pembentukan Perda. Semua tahapan mulai dari tahap pembicaraan sampai pada tahap pengesahan merupakan proses bekerjanya sistem pembentukan Perda.94 Menurut Turner, adanya proses dalam sistem mengarah pada suatu tujuan dalam mana tujuan ini memperlihatkan adanya suatu fenomena sebagai keseluruhan yang utuh dengan menggunakan metode heuristik dengan suatu strategi menertibkan suatu yang kompleks.95
Perda dalam otonomi daerah memegang peranan yang sangat penting, sama pentingnya dengan keberadaan pemerintahan daerah itu sendiri.96 Keberadaan perda sebagai produk dari pemerintah daerah menjadi modal yang dibutuhkan oleh pemerintah daerah dan
93 Sadu Wasistiono, Memahami Asas Tugas Pembantuan,Fokusmedia, Bandung, 2006, hlm. 74.
94 Hanif Nurcholis, Teori dan Praktik Pemerintahan dan Otonomi Daerah, Grasindo, Jakarta, 2005, hlm. 26.
95 Mark Turner dan David Hulme,Governance, Administration, and Development, Macmilan Press Ltd, London, 1997, hlm. 50.
96 Bagus Kartadi, Otonomi: Potensi Masa Depan Republik Indonesia, Salemba Empat, Jakarta, 2012, hlm. 163.
45 berfungsi sebagai bahan bakar yang digunakan untuk menggerakkan seluruh rencana pembangunan dan pengelolaan daerah tersebut.97 e. Otonomi Daerah Bidang Pendidikan
Beberapa teori yang mendasari perlunya otonomi daerah bidang pendidikan, antara lain (1) teori ekonomi neo-liberal, dan (2) teori organisasi.98 Teori ekonomi neo-liberal menyatakan bahwa dalam pengelolaan pendidikan perlu mempertimbangkan impact dari teori ekonomi neo-liberal yang mendukung privatisasi sektor publik dan strategi pengelolaan manajemen yang melibatkan semua stakeholder.99 Teori ekonomi neo-liberal nampak sejalan dengan pemberlakuan otonomi daerah bidang pendidikan sebagai jawaban atas centralized system yang selama ini dirasakan kurang efektif dan efisien.100 Privatisasi dalam teori ekonomi neo-liberal dapat diartikan bahwa kewenangan dan tanggung jawab dalam pengambilan keputusan dan pengelolaan perlu diserahkan kepada pemerintah daerah (dan publik) dan bukan lagi didominasi oleh pemerintah pusat.101
97 Didik Sukriono, Hukum, Konstitusi Dan Konsep Otonomi: Kajian Politik Hukum Tentang Konstitusi, Otonomi Daerah Dan Desa Pasca Perubahan Konstitusi, Setara Press, Malang, 2013, 82.
98 Tjahja Sunindhia,Praktek Penyelenggaraan Pemerintah di Daerah,Rineka Cipta, Jakarta, 1996, hlm. 83.
99Ibid, hlm. 85.
100Ibid, hlm. 86.
101 Edi Soeharto, Analisis Kebijakan Publik Panduan Praktis Mengkaji Masalah dan Kebijakan Sosial,Alfa Beta, Bandung, 2005, hlm. 4.
46 Teori kedua yang mendasari otonomi daerah bidang pendidikan adalah teori organisasi. Sebagaimana dinyatakan oleh Murphy dalam Phillips102 bahwa :
Organizational theory suggests that in decentralization, employees that are responsible for decision and are empowered to make decisions have more control over their work and are sccountable for their decisions.The effetiveness of organization is improved because the employee, who deals with and knows the client, can alter the product or service to meet the client‟s needs.
Teori ini menekankan bahwa apabila mereka yang bertanggung jawab tehadap pengambilan keputusan (termasuk pemerintah daerah kabupaten/kota) diberi kesempatan dan diberdayakan untuk mengambil keputusan dan mengurus kebutuhan mereka, mereka akan lebih accountable dan organisasi tersebut akan lebih efektif, karena mereka lebih tahu program dan kebutuhan mereka sendiri.103
Dalam konteks organisasi kependidikan, jika pengambilan keputusan hanya dilakukan oleh para pimpinan (pemerintah pusat) pada umumnya tidak akan efektif dan efisien karena pemerintah pusat belum tentu mengetahui kebutuhan dan permasalahan pendidikan yang ada di daerah dan sekolah, sehingga seringkali kebijakan dan program yang ditetapkan tidak tepat waktu dan tidak tepat sasaran.104 Teori organisasi ini menekankan perlunya
102 L. Philip. Advantages and Disadvantages of School Based Management.
http://home.en.ecn.ab.ca/~ljp/public_htm/website/expect.html#authrop, 1997. hlm. 3.
103 Aidul Fitriciada, Azhari, Menemukan Demokrasi, Muhammadiyah University Press, Surakarta,2005, hlm. 46.
104 Harbani Pasolong, Teori Administrasi Publik, Alfabeta, Bandung, 2007, hlm. 61.
47 pengambilan keputusan secara partisipatif dan sejalan dengan otonomi daerah bidang pendidikan yang memberikan kewenangan dan tanggung jawab kepada pemerintah daerah, dengan harapan akan mampu meningkatkan kualitas layanan pendidikan kepada publik.105
Di beberapa negara, otonomi daerah bidang pendidikan terjadi karena adanya beberapa tuntutan mendasar106, sebagai berikut:
(1) Demands from powerful constituencies-in particular parents,community groups,legislaturs,business, and, in some instances, teachers‟ unions-for (a)more input into and control over the shooling process and (b) tougher accountability measures.
(2) Strong agreement among these contituencies that the current educational structure is not working well for increasing numbers of students.
(3) The inability of massive bureacracies with their characteristic centralized policies, common work rules, and top-down decision-making structures-to respond effectively to the widely varying needs of local schools and communities
(4) The rapidly nchanging nature of work and the workplace, and the concomitant perception that schools are not keeping pace with the current demands of society.
(5) Growing competition for school choice, vouchers, and privatization
Alasan mendasar yang dikemukakan oleh Stinettee, antara lain adanya keinginan orangtua, masyarakat, pihak swasta dan pemerintah daerah untuk ikut terlibat dalam pengelolaaan pendidikan yang merupakan respon atas kelemahan penyelenggaraan pendidikan
105 Tubagus Ronny Rahman Nitibaskoro. Paradoksal Konflik dan Otonomi Daerah, Cetakan Pertama. Peradaban, Jakarta, 2002, hlm. 19.
106 L. j. Stinette. ‖Decentralization : Why, How, and toward Ends?. NCREL‘s PolicyBrief.http://www.ncerl.org/sdrs/areas/isues/envrmnt/go/93-1intr.htm., 1993. hlm. 10.
48 yang menganut sistem terpusat (centralized system). Di samping itu, tuntutan otonomi daerah bidang pendidikan juga didasari adanya persepsi bahwa selama ini sekolah kurang dapat menjawab tantangan dan kebutuhan masyarakat.107
Alasan lain yang mendasari perlunya otonomi daerah bidang pendidikan juga disebutkan dalam laporan yang diterbitkan oleh The Danisk Government108.
It is the aim of this decentralization to make the education system more flexible. The individual educational institution or the individual municipality is free to make its own priorities with regard to the allocated funds without being communitted by central frameworks and accounts. Generaly speaking, the decentralization is to improve the quality of the programmes and support an optimal resource allocation.
Otonomi daerah dalam bidang pendidikan merupakan salah satu bidang dasar yang termasuk ke dalam urusan wajib pemerintahan setiap daerah. Penyusunan kebijakan termasuk di dalamnya kurikulum pendidikan yang sesuai dengan budaya dan kearifan masyarakat setempat harus dijadikan landasan dalam perencanaan pendidikan di setiap daerah. Hal ini menjadi dasar pentingnya otonomi daerah di bidang pendidikan harus dapat dilaksanakan sesuai dengan kebutuhan dan proyeksi pengembangannya sesuai dengan karakter daerah masing-masing.109
107 Syaukani H. R, Menolak Kembalinya Sentralisasi Memantapkan Otonomi Daerah, Cetakan Pertama, Komunal, Jakarta, 2004, hlm. 31.
108 The Danisk Government. The Education System In General.
http://eng.Uvm.dk/publication/1prin/1.htm., 2002. hlm. 6.
109 Herry Widyastono, Pengembangan Kurikulum di Era Otonomi Daerah, Bumi Aksara, Jakarta, 2014, hlm. 8.
49 Laporan ini menyatakan beberapa alasan perlunya otonomi daerah bidang pendidikan, antara lain keinginan masyarakat agar sistem pendidikan lebih fleksibel, dan keinginan pemerintah daerah serta lembaga pendidikan agar dapat secara bebas mengelola dan melaksanakan pendidikan sesuai dengan prioritas dengan mempertimbangkan ketersediaan dana tanpa harus sepenuhnya bergantung kepada aturan-aturan teknis yang ditetapkan oleh pemerintah pusat.110
Sejalan dengan pendapat di atas, Mehmood et. al mengemukakan: ―objectives of regional autonomy in education was to give the authority and responsibility of local government to conduct surveillance at the school level‖ yaitu bahwa alasan atau tujuan otonomi daerah bidang pendidikan, antara lain untuk memberikan pelayanan pendidikan yang lebih fleksibel, memberikan kewenangan dan tanggung jawab pemerintah daerah untuk melakukan pengawasan pada tingkat sekolah.111
Berkaitan dengan tujuan otonomi daerah bidang pendidikan, the Dutch Ministry of Education and Science menyatakan bahwa desentralisasi yang diterapkan di Belanda bertujuan untuk
“increasing the autonomy of schools“. Di samping itu otonomi daerah bidang pendidikan juga merupakan an attempt to improve the
110 Makmuri, Demokratisasi Pendidikan dalam Era Otonomi Daerah, LIPI, Jakarta, 2003, hlm. 2.
111 Tahir Mehmood, Tariq Hussain, Muhammad Riaz, Mubashira Khalid, dan Aroona Hashmi,
―Decentralization and Educational Institutional Development- A Case study from Pakistan”, International Journal of Humanities and Social Science, Vol. 2 No. 22, 2012, hlm. 192.
50 deployment of resources to combat educational disadvantages112. Melalui otonomi daerah bidang pendidikan, keterlibatan pemerintah daerah, masyarakat dan sekolah akan lebih banyak dalam pengambilan keputusan.113
Sedangkan dalam konteks otonomi daerah bidang pendidikan di Indonesia, Sidi114 menyatakan bahwa :
“Otonomi daerah dilakukan untuk meningkatkan kesejahteraan rakyat, pemerataan, keadilan, demokratisasi, dan penghormatan terhadap nilai-nilai budaya lokal serta menggali potensi dan keragaman daerah, bukan untuk memindahkan masalah dari pusat ke kabupaten/kota. Demikian juga otonomi (sistem dan pengelolaan) pendidikan bertujuan untuk meningkatkan mutu pendidikan bagi seluruh lapisan masyarakat, bukan memindahkan atau mengembangkan masalah yang menjadi beban pemerintah pusat ke kabupaten/kota”.
Tilaar mempertegas bahwa desentralisasi pendidikan merupakan suatu keharusan. Menurutnya, ada tiga hal yang berkaitan dengan urgensi desentralisasi pendidikan. Ketiga hal tersebut adalah : (1) pembangunan masyarakat demokrasi; (2) pengembangan social capital ; (3) pentingnya daya saing bangsa.115
Jika dicermati, tujuan otonomi daerah bidang pendidikan yang diterapkan di beberapa negara secara spesifik hampir tidak ada yang sama persis. Namun demikian, secara umum tujuan desentralisasi pendidikan kurang lebih sama, yaitu untuk
112 Social and Cultural Planning Office (SCP). ―Minicipal Policy on Education Compensatory Policy‖. Summary Cashier 164. realised 164. released on 12 September 1999.
113 Kartini Kartono,Pendidikan Politik Sebagai Bagian Dari Pendidikan Orang Dewasa, Penerbit Mandar Maju, Bandung, 2009, hlm. 28.
114 Indra Djati Sidi. Menuju Masyarakat Belajar : Menggagas Paradigma Baru Pendidikan.
Paramadina dan PT Logos Wacana Ilmu, Jakarta, 2001, hlm. 30.
115 H.A.R. Tilaar, Membenahi Pendidikan Nasional, Rineka Cipta, Jakarta, 2002, hlm. 20.
51 meningkatkan kualitas pendidikan melalui pemberdayaan pemerintah daerah, sekolah dan masyarakat, dan penyelenggaraan pendidikan yang transparan dan akuntabel.116
Menurut Enserink ―Education policy is essentially a part of public policy is a decision made by the government aimed at dealing with problems or issues of education, either already implemented or still planned‖, yaitu bahwa kebijakan pendidikan pada hakekatnya merupakan bagian dari kebijakan publik yaitu keputusan yang dibuat oleh pemerintah yang ditujukan untuk mengatasi segala persoalan ataupun masalah-masalah pendidikan, baik yang sudah diterapkan maupun yang masih direncanakan.117 Sejalan dengan pendapat tersebut, menurut Widjaja pada dasarnya kebijakan publik dicanangkan pemerintah untuk meningkatkan kesejahteraan masyarakat. Dalam setiap pembuatan kebijakan, pemerintah harus mengacu kepada masyarakat karena objek dari kebijakan publik adalah kepentingan masyarakat.118
Sedangkan secara lebih jelas, menurut Danim tujuan otonomi daerah bidang pendidikan adalah untuk mewujudkan penyelenggaraan pendidikan yang transparan, akuntabel dan
116 Hasbullah, Otonomi pendidikan: Kebijakan otonomi daerah dan implikasinya terhadap penyelenggaraan pendidikan, Raja Grafindo Persada, Jakarta, 2006, hlm. 62.
117 Enserink, Bert dan Joop Koppenjan. 2007, ―Public Participation in China: Sustainable Urbanization and Governance. Management of Environmental Quality‖, An International Journal, Vol. 18 No. 4, 2007 hlm. 459.
118 H.A.W Widjaja, Pokok-Pokok Pemerintahan di Daerah, Angkasa, Bandung, 1998, hlm. 13.
52 bermutu.119 Pemberlakuan otonomi daerah bidang pendidikan juga mengemban suatu harapan agar layanan pendidikan lebih efisien, mandiri, demokratis dan lebih adil bagi masyarakat pengguna jasa pendidikan.120
Untuk melaksanakan tujuan otonomi daerah bidang pendidikan ini, Peraturan Pemerintah Nomor 17 Tahun 2010121 telah memberikan rambu-rambu mengenai kewenangan dan tanggung jawab pemerintah dan pemerintah daerah propinsi. Berdasarkan Peraturan Pemerintah tersebut, pemerintah mempunyai kewenangan:
(1) menetapkan standar kompetensi siswa dan warga belajar serta pengaturan kurikulum nasional dan penilaian hasil belajar secara nasional serta pedoman pelaksanannya.; (2) menetapkan standar materi pelajaran pokok; (3) menetapkan persyaratan perolehan dan penggunaan gelar akademik; (4) menetapkan pedoman pembiayaan penyelenggaraan pendidikan; (5) menetapkan persyaratan penerimaan, perpindahan sertifikasi siswa, warga belajar dan mahasiswa; (6) menetapkan kalender pendidikan dan jumlah jam belajar efektif setiap tahun bagi pendidikan dasar, pendidikan menengah, dan pendidikan luar sekolah; (7) mengatur dan mengembangkan pendidikan tinggi, pendidikan jarak jauh serta
119 Sudarmawan Danim, Agenda Pembaharuan Sistem Pendidikan I. Pustaka Jaya, Yogyakarta, 2003, hlm. 14.
120 Diknas,Manajemen Peningkatan Mutu Berbasis Sekolah : Konsep dan Pelaksanaan, Dinas Pendidikan Nasional, Jakarta, 2001, hlm. 1- 2.
121 Peraturan Pemerintah Nomor 17 Tahun 2010 tentang Pengelolaan dan Penyelenggaraan Pendidikan.
53 mengatur sekolah internasional; (8) menetapkan pedoman penyusunan standar pelayanan minimal pendidikan; (9) menetapkan persyaratan akreditasi lembaga pendidikan dan sertifikasi tenaga kependidikan; (10) menetapkan kebijakan sistem informsi pendidikan.
Sejalan dengan peraturan perundang - undangan tersebut, Nugroho mengemukakan bahwa kewenangan dan tanggung jawab pemerintah propinsi meliputi :122 (1) penetapan kebijakan tentang penerimaan siswa dan mahasiswa dari masyarakat minoritas, terbelakang dan atau tidak mampu, (2) penyediaan bantuan pengadaan buku mata pelajaran pokok untuk taman kanak-kanak, pendidikan dasar,pendidikan menengah dan pendidikan luar sekolah, (3) mendukung/membantu penyelenggaraan pendidikan tinggi selain pengaturan kurikulum, akreditasi dan pengangkatan tenaga akademis, (4) memberikan pertimbangan pembukaan dan penutupan perguruan tinggi, (5) penyelenggaraan sekolah luar biasa dan balai pelatihan dan /atau penataran guru.
Lebih jauh lagi menurut Lubis kewenangan dan tanggung jawab pemerintah Kabupaten/Kota mencakup:123 penyusunan pedoman dan petunjuk pelaksanaan anggaran, sarana prasarana, tenaga kependidikan serta melakukan perencanaan,
122 Riant Nugroho, Kebijakan Publik : Untuk Negara - Negara Berkembang, Gramedia Elex Media Komputindo, Jakarta, 2006, hlm. 77.
123 Solly Lubis, Kebijakan Publik, Penerbit Mandar Maju, Bandung, 2007, hlm. 42.
54 pengorganisasian, pemfasilitasian (pembinaan), pengembangan dan pengawasan terhadap penyelenggaraan pendidikan.
Pemberlakuan Undang-Undang Otonomi Daerah yang diatur dalam Undang-Undang (UU) Nomor 23 Tahun 2014 tentang pemerintahan daerah, dengan diserahkannya sejumlah kewenangan yang semula menjadi urusan pemerintah pusat kepada pemerintah daerah, mengakibatkan terjadinya perubahan dalam berbagai aspek dalam pendidikan.
Pelimpahan wewenang kepada daerah menurut Waluyo membawa konsekuensi terhadap pembiayaan guna mendukung proses otonomi daerah bidang pendidikan sebagaimana termuat dalam Pasal 12 ayat (1) Undang-Undang (UU) Nomor 23 Tahun 2014 bahwa urusan pemerintahan yang diserahkan kepada daerah disertai dengan sumber pendanaan, pengalihan sarana dan prasarana, serta kepegawaian sesuai dengan urusan yang didesentralisasikan.124
Menurut Baedhowi125, pelaksanaan Otonomi daerah bidang pendidikan masih menghadapi sejumlah masalah baik bersifat konseptual (conceptual problems) maupun masalah faktual (factual problems). Nasution mengungkapkan bahwa: ―The main problem in the implementation of regional autonomy in Indonesia is on the rigidity of the policy division of central and local authorities, no
124 Waluyo, Manajemen Publik : Konsep, Aplikasi dan Implementasinya dalam Pelaksanaan Otonomi Daerah,Penerbit Mandar Maju,Bandung, 2007, hlm. 18.
125 Baedhowi, Kebijakan Otonomi Daerah Bidang Pendidikan, Penerbit Pelita Insani, Semarang, 2009, hlm. 89.
55 clear hierarchy between the provinces and districts, as well as the defection linkages between each county‖, yaitu masalah konseptual berkaitan dengan masalah-masalah inheren yang terdapat dalam konsep otonomi daerah, antara lain :126 (1) kebijakan otonomi daerah dapat diintepretasi sebagai otonomi daerah yang seluas-luasnya yang memisahkan kewenangan antara pemerintah daerah dan pemerintah pusat secara rigid (2) tidak ada hubungan hirarkhis pemerintahan antara pemerintah kabupaten/kota dengan pemerintahan propinsi;
dan (3) tidak adanya hubungan yang jelas antar pemerintahan di satu kabupaten/kota dengan kabupaten/kota lainnya.
Masalah-masalah otonomi daerah bidang pendidikan yang berkaitan dengan masalah faktual (factual problems) manajemen pendidikan adalah sebagai berikut127 :
(1) Masalah Sumber Daya Manusia (SDM ).
Sumberdaya manusia merupakan pilar yang paling utama dalam melakukan implementasi otonomi daerah bidang pendidikan. Dalam pelaksanaannya masih ada beberapa kendala seperti dalam pengangkatan pengelola pendidikan yang tidak memperhatikan latar belakang dan profesionalisme akan menghambat pelaksanaan sistem pendidikan.
(2) Masalah dana
UU No. 20 Tahun 2003 tentang Sistem Pendidikan Nasional sudah mengamanatkan tentang pentingnya alokasi anggaran untuk pembiayaan dan pembangunan pendidikan. Dalam Pasal 49 ayat (1) dikemukakan bahwa ― Dana pendidikan selain gaji pendidik dan biaya pendidikan kedinasan dialokasikan minimal 20 % dari Anggaran
126 Indra Kesuma Nasution, ―The Challenge of Decentralization in Indonesia: Symmetrical and Asymmetrical Debate”, International Journal of Social Science and Humanity, Vol. 6, No. 9, September 2016, hlm. 696.
127 Baedhowi, Op. Cit., hlm. 95.
56 Pendapatan dan Belanja Negara (APBN) pada sektor pendidikan dan minimal 20 % dari Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah (APBD).
Anggaran pendidikan sebagaimana diamanatkan dalam Undang-Undang Sistem Pendidikan Nasional, ternyata belum bisa dilaksanakan dengan baik. Hal ini disebabkan pemahaman pimpinan daerah terhadap pendidikan masih terbatas, tidak jarang pimpinan daerah menempatkan pembangunan pendidikan bukan berada pada skala prioritas, terutama menyangkut penganggaran pendidikan di APBD.
(3) Sarana dan prasarana belum tersedia secara cukup dan memadai
Hal ini berhubungan erat dengan ketersediaan dana yang ada di setiap daerah, terutama daerah-daerah yang Anggaran Pendapatan Asli Daerah ( PAD) sangat rendah128
2. Demokrasi dan Good Governance a. Demokrasi dan Negara Hukum
Menurut Kaswan ―democracy embrace governance system which consists of various elements which are related to one another” yaitu demokrasi merupakan suatu sistem pemerintahan yang mempunyai unsur-unsur atau elemen-elemen yang saling terkait dan tidak dapat dipisahkan,129 lebih jauh lagi menurut Huntington dalam demokrasi orang-orang yang memegang kekuasaan atas nama demokrasi dapat mengambil keputusan untuk menetapkan dan menegakkan hukum, sedangkan kekuasaan untuk mengatur dalam bentuk peraturan hukum tersebut diperoleh dan dipertahankan melalui pemilihan umum yang bebas dan diikuti oleh
128 Sam M. Chan dan Tuti T. Sam, Analisis SWOT Kebijakan Pendidikan Era Otonomi Daerah, PT Raja Grafindo Persada, Jakarta, 2005, hlm. 5.
129 Mark. J. Kaswan, ―Developing Democracy: Cooperatives And Democratic Theory‖, International Journal of Urban Sustainable Development, Vol. 6, No. 2, 2014, hlm. 41
57 sebagian besar warga negara dewasa dari sebuah negara.130 Sebuah demokrasi idealnya memiliki : (1) persamaan hak pilih dalam menentukan keputusan kolektif yang mengikat, (2) partisipasi efektif, yaitu kesempatan yang sama bagi semua warga negara dalam proses pembuatan keputusan secara kolektif, (3) pembeberan kebenaran, yaitu adanya peluang yang sama bagi setiap orang untuk memberikan penilaian terhadap jalannya proses politik dan pemerintahan secara logis, (4) kontrol terakhir terhadap agenda, yaitu adanya kekuasaan eksklusif bagi masyarakat untuk menentukan agenda mana yang harus dan tidak harus diputuskan melalui proses pemerintahan, termasuk mendelegasikan kekuasaan itu pada orang lain atau lembaga yang mewakili masyakat, dan (5) pencakupan, yaitu terliputnya masyarakat yang tercakup semua orang dewasa dalam kaitannya dengan hukum.131 Pada intinya, demokrasi selalu menekankan pada kesamaan hak dan juga kewajiban dimana hal ini merupakan prinsip pencapaian keadilan sosial bagi seluruh rakyat sebagai landasan utama dari demokrasi itu sendiri.132 Demokrasi tidak dapat dipisahkan dari kesamaan hak dan
130 Samuel P. Huntington, Gelombang Demokrasi Ketiga, Cetakan Kedua, Pustaka Utama Grafiti, Jakarta, hlm. 4
131Robert A. Dahl, Demokrasi dan Para Pengkritiknya, Jilid II, alih bahasa oleh A Rahman Zainuddin, Edisi Pertama, Yayasan Obor Indonesia, Jakarta, hlm. 37
132 Agus Dwiyanto, Mewujudkan Good Governance: Melalui Pelayanan Publik, Gajahmada University Press, Yogyakarta, 2005, hlm. 72.
58 kewajiban karena kesamaan merupakan keadilan yang menjadi roh dari demokrasi.133
Menurut Attia: ―the concept of democracy is basically stressed that the supreme power belongs to the people and therefore the implementation of state sovereignty is essentially in the hands of the people‖ yaitu konsep demokrasi menekankan bahwa adanya kedaulatan tertinggi untuk mengelola kehidupan suatu negara adalah di tangan rakyat.134 Dalam sebuah konsep negara hukum, setiap orang memiliki posisi yang sama untuk menentukan ke arah mana suatu masyarakat atau bangsa harus melangkah.135 Demokrasi dan negara hukum berdasarkan pendapat dari Maddick adalah dua konsepsi mekanisme kekuasan dalam menjalankan roda pemerintahan negara (democracy are the two concepts of mechanisms of power in running the state government).136 Menurut Held: ―Both conceptions are interrelated to each other can not be separated, democracy provides the foundation and mechanism of power, state law provides that the governing standards in a country is not a man, but the law” yaitu bahwa kedua konsepsi tersebut saling berkaitan yang satu sama lainnya tidak dapat dipisahkan,
133 Samodra Wibawa, Demokrasi Ditinjau Kembali, Tiara Wacana Yogya, Yogyakarta, 1993, hlm.
144.
134 Nibal Attia, ―The Democratic Peace Theory: Validity in Relation to the European Union and 'Peaceful' Cooperation Between United States and China”, International Journal of Peace and Development Studies, Vol. 7, No. 2, 2016, hlm. 16.
135 Jimly Asshiddiqie, Menuju Negara Hukum Yang Demokratis, Bhuana Ilmu Populer, Jakarta, 2009, hlm. 46.
136 Henry Maddick, Democracy, Decentralization and Development, 12th ed. Asian Publishing House, London,2004, hlm. 316.
59 karena pada satu sisi demokrasi memberikan landasan dan mekanisme kekuasaan berdasarkan prinsip persamaan dan kesederajatan manusia, pada sisi yang lain negara hukum memberikan patokan bahwa yang memerintah dalam suatu negara bukanlah manusia, tetapi hukum.137 Konsep negara hukum dengan hukum sebagai pedoman dalam melakukan pemerintahan adalah konsep demokrasi itu sendiri, sehingga dapat disimpulkan bahwa melaksanakan demokrasi berarti menjalankan negara hukum.138
Demokrasi sebagai sebuah prinsip pemerintahan dengan kedaulatan tertinggi adalah pada rakyat berarti meletakkan pemerintahan dan orang-orang di dalamnya sebagai pekerja yang diberikan oleh pemilik kekuasaan sesungguhnya, yaitu rakyat.139 Menurut Munir Fuadi, dalam pandangan bahwa kedaulatan tertinggi adalah milik rakyat, maka segala kebijakan yang ditetapkan oleh pemerintah harus dipertanggungjawabkan di hadapan rakyat, hal inilah yang menjadi sumber kekuatan utama dari demokrasi itu sendiri, bahwa rakyat dapat meminta pertanggungjawaban pemerintah selaku penentu kebijakan pemerintahan.140 Konsep negara hukum dan demokrasi sendiri membutuhkan bentuk penyelenggaraan kekuasaan dengan batasan tertentu dimana pemberi batasan dan sekaligus pelaksana pengawasan terhadap batasan
137 David Held, Models of Democracy, Second Edition, Polity Press, 1996, hlm. 144
138 Ahmad Mukthie Fadjar, Tipe Negara Hukum, Bayumedia Publishing, Malang, 2005, hlm. 73.
139 Budi Winarno, Globalisasi dan Krisis Demokrasi, Medpress, Jakarta, 2007, hlm. 31.
140 Munir Fuadi, Konsep Negara Demokrasi, Refika Aditama, Bandung, 2010, hlm. 73.
60 tersebut adalah masyarakat sebagai pemilik kewenangan tertinggi dalam negara hukum itu sendiri.141
Dalam tataran praksis, prinsip demokrasi atau kedaulatan rakyat menurut Thomas M. Franck ialah ―ensure that people can really participate in the decision-making process, therefore any policy set is a manifestation of the sense of justice‖ (memastikan bahwa masyarakat dapat benar-benar berperan serta dalam proses pengambilan keputusan, karenanya setiap kebijakan yang ditetapkan merupakan perwujudan dari rasa keadilan masyarakat).142 Menurut Giddens dalam negara yang berdasarkan atas hukum, dalam hal ini hukum harus dimaknai sebagai kesatuan hirarkis tatanan norma hukum yang berpuncak pada konstitusi sehingga dalam suatu negara hukum menghendaki adanya supremasi konstitusi (the law is the unity of the hierarchical order of legal norms that culminated in the constitution so that a state law requires the existence of constitutional supremacy).143 Supremasi konstitusi, di samping merupakan konsekuensi dari konsep negara hukum, sekaligus merupakan pelaksanaan demokrasi karena konstitusi adalah wujud perjanjian sosial tertinggi.144 Dengan adanya konstitusi maka segala
141 Nukthoh Arfawie Kurde, Telaah Kritis Teori Negara Hukum, Konstitusi dan Demokrasi Dalam Kerangka Pelaksanaan Desentralisasi dan Otonomi Daerah Berdasarkan UUD - 1945. Pustaka Pelajar, Yogyakarta, 2005, hlm. 44.
142 Thomas M. Franck, ―The Emerging Right to Democratic Governance”, The American Journal of International Law, Vol. 86, No. 1. (Jan., 1992), hlm. 73.
143 Anthony Giddens, The Third Way, Jalan Ketiga Pembaruan Demokrasi Sosial, Gramedia Pustaka Utama, Jakarta, 1999, hlm. 86.
144 Muchsin dan Fadilah Putra. 2002. Hukum Kebijakan Publik. Surabaya: Universitas Sunan Giri, hlm. 102.
61 sesuatu dalam penyelenggaraan pemerintahan di dalam sebuah negara akan selalu dikembalikan kepada konstitusi tersebut, dan hal ini menjadi kesepakatan seluruh pihak dan elemen di dalam negara tersebut karena sudah menjadi perjanjian sosial tertinggi yang disetuji dan disepakati secara bersama.145 Sehingga dapat dinyatakan bahwa konstitusi merupakan wujud keinginan masyarakat yang kemudian disusun sebagai sebuah pedoman dan panduan dalam penyelenggaraan negara, dimana konstitusi juga sekaligus menjadi batasan yang tidak boleh dilanggar oleh penyelenggara negara.146
Sejalan dengan pendapatan Giddens di atas, Ismail menyatakan bahwa berdasarkan teori kontrak sosial, untuk memenuhi hak-hak tiap manusia, tidak mungkin dicapai masing- masing orang secara individual, tetapi harus bersama-sama.147 Menurut Karim, dikarenakan ketidakmungkinan tersebut maka dibuatlah perjanjian sosial yang berisi tentang tujuan bersama, batas- batas hak individual, dan siapa yang bertanggung jawab untuk pencapaian tujuan tersebut dan menjalankan perjanjian yang telah dibuat dengan batas-batasnya.148 Perjanjian tersebut diwujudkan dalam bentuk konstitusi sebagai hukum tertinggi di suatu negara, yang kemudian dielaborasi secara konsisten dalam hukum dan
145 Suyatno, Menjelajah Demokrasi, LiebeBook Press, Yogyakarta, 2004, hlm. 28.
146 Mohtar Mas‘oed, Negara, Kapital, dan Demokrasi, Pustaka Pelajar, Yogyakarta, 2003, hlm. 29.
147 Fauzi Ismail, Libatkan Rakyat dalam Pengambilan Keputusan. Forum LSM, Yogyakarta, 2005, hlm. 11.
148 Abdul Gafur Karim, Kompleksitas Persoalan Otonomi Daerah di Indonesia, Pustaka Pelajar, Yogyakarta, 2003, hlm. 56.
62 kebijakan negara. Pembentukan perjanjian tersebut yang merupakan kontrak sosial antara pemerintah dengan rakyat sebagai pemilik kedaulatan sesungguhnya merupakan gambaran bahwa arus bawah dalam sebuah negara demokrasi seharusnya menjadi pijakan dasar dalam melaksanakan demokrasi itu sendiri.149 Dalam pandangannya, Meyer menyatakan bahwa demokrasi menuntut adanya pengawasan terhadap jalannya pemerintahan, karena pemerintahan merupakan bentuk pemberian wewenang dari pemilik sejatinya, dan karena merupakan pelimpahan kepercayaan maka dibutuhkan kontrol untuk mengawasi pelaksanaan dari wewenang tersebut secara ketat.150
Mengacu pada teori kontrak sosial ini, Nbete menyatakan bahwa dalam sebuah negara yang demokratis maka ―laws and regulations should not be set unilaterally to accommodate the interests of the ruler‖ yaitu bahwa hukum dan peraturan perundang- undangan yang berlaku tidak boleh ditetapkan secara sepihak oleh dan atau hanya untuk kepentingan penguasa.151 Pemaksaan pemberlakuan hukum untuk kepentingan penguasa ini bertentangan dengan prinsip demokrasi, hal ini menurut MacCullagh karena hukum dalam tataran demokrasi merupakan jaminan keadilan untuk seluruh rakyat dan tidak dimaksudkan hanya untuk menjamin
149 Dadang Yuliantara, Pembaharuan Desa: Bertumpu Pada Yang Terbawah, Lapera Pustaka Utama, Yogyakarta, 2003, hlm. 10.
150 Thomas Meyer, Demokrasi: Sebuah Pengantar untuk Penerapan, Friedrich-Ebert-Stiftung, 2002, hlm. 147.
151 Alubabari Desmond Nbete, ―The Social Contract Theory: A Model for Reconstructing a True Nigerian Nation-State”, International Journal of Humanities and Social Science, Vol. 2, No. 15, Agustus 2012, hlm. 270.
63 kepentingan beberapa orang yang berkuasa (law at the democracy concept is a guarantee of justice for all the people and are not intended only to ensure the interests of some people in power),152 melainkan menjamin kepentingan keadilan bagi semua orang sehingga negara hukum yang dikembangkan bukan absolute rechtsstaat, tetapi democratische rechtsstaat.153 Bentuk negara hukum ini berarti mendasarkan seluruh aspek kehidupan bernegaranya pada prinsip-prinsip demokrasi, dimana seluruh keputusan diambil berdasarkan prinsip demokrasi yang dianut dan dilaksanakan di negara tersebut, bukan atas dasar kepentingan penguasa semata.154
Konsep hukum tata negara didasarkan pada democratische rechtsstaat yang telah diuraikan diatas, dimana konsep ini terbentuk karena adanya kebutuhan akan berlakunya hukum di masyarakat.155 Kebutuhan untuk memastikan bahwa hukum harus berlaku untuk kepentingan masyarakat karena menurut Rasjidi bangunan dasar hukum dalam sistem politik demokratis adalah responsif.156 Hal ini karena menurut Azra bahwa hukum lebih bertujuan agar hukum lebih tanggap terhadap kebutuhan terbuka pada pengaruh dan lebih
152 Karen McCullagh, ―E-democracy: Potential for Political Revolution?”, International Journal of Law & Information Technology, Vol. 13, No. 9, 2004, hlm. 76.
153 Adriaan W. Bedner, Kajian Sosio-Legal, Universitas Indonesia, Universitas Leiden, Universitas Groningen, Jakarta, 2012, hlm. 61.
154 Wolfgang Merkel, Demokrasi di Indonesia, Teori dan Praktek, Graha Ilmu, Yogyakarta, 2010, hlm. 117.
155 Dedi Ismatullah, Hukum Tata Negara, Pustaka Setia, Bandung, 2009, hlm. 112.
156 Lili Rasjidi,Filsafat Hukum, Apakah Hukum Itu?, Remaja Rosdakarya, Bandung, 1991, hlm. 7.
