KELEMBAGAAN IRIGASI. Pendekatan Model Kontrak

(1)

(2)

(3)

KELEMBAGAAN IRIGASI

Pendekatan Model Kontrak

(4)

(5)

KELEMBAGAAN IRIGASI

M. RONDHI, SP, MP, Ph.D

Pendekatan Model Kontrak

(6)

(7)

PRAKATA

rigasi merupakan cara untuk mengalirkan air dari sumber ke petak petani untuk dimanfaatkan keperluan pertanian. Secara garis besar terdapat dua pendekatan dalam irigasi, pendekatan fisik dan pendekatan pengelolaan (kelembagaan). Pengelolaan irigasi dikatakan efisien jika distribusi air ke petak petani sesuai dalam hal jumlah dan waktu.

Pemberian air yang tidak sesuai menyebabkan pertumbuhan tanaman kurang optimal. Dampaknya produksi tanaman dapat terganggu.

Pembahasan pengelolaan irigasi secara kelambagaan telah dilakukan secara komprehensif oleh Ambler dengan peneliti-peneliti pengairan terkemuka di Indonesia dan telah dipublikasn dalam sebuah buku menarik yang berjudul Irigasi di Indonesia yang terbit pada tahun 1991. Pembahasan buku tersebut terutama pada kearifan lokal yang mampu mengelola irigasi dengan efisien. Terlepas dari kelebihan penelitian tersebut, masih ada satu poin yang belum disentuh yaitu dari pendekatan ekonomi.

Seiring perkembangan keilmuan ekonomi pertanian yang mengarah ke ekonomi kelembagaan, dirasa perlu membahas irigasi dari interaksi antar pelaku ekonomi dengan motif ekonomi (insentif) yang ada di dalamnya. Hal ini mengingat kelembagaan irigasi yang ada di salah satu pengelola sangat sulit untuk ditransfer ke pengelola yang lain tanpa mengetahui motif (ekonomi) pengelolaan irigasi tersebut. Buku ini mengungkapkan bahwa pengelolaan irigasi dapat efisien jika masing-masing pelaku irigasi (petani dan pengelola air irigasi) dapat menemukan titik kepuasan. Artinya petani

I

(8)

vi Kelembagaan Irigasi

mendapatkan hak air untuk mengelola usahataninya, sedangkan pengelola irigasi mendapatkan insentif ekonomi atas pengelolaan irigasi tersebut. Ter- dapat dua model utama yang dibahas dalam buku ini yaitu model swakelola (yang sudah dipraktekkan sejak lama) dan model lelang (yang dipraktekkan sejak tahun 2005). Kedua model tersebut merupakan model kontrak dalam pengelolaan irigasi yang memiliki masing-masing kelebihan dan kekurangan. Bahasan kontrak merupakan salah satu bahasan penting dalam ekonomi kelembagaan.

Secara sistematis buku ini disusun dalam lima bagian. Bagian pertama menjelaskan tentang pentingnya irigasi dan kebijakan irigasi di Indonesia.

Bagian Kedua mengulas teori kelembagaan dan evolusinya (termasuk teori kontrak). Bagian ketiga merupakan review beberapa contoh pengelolaan irigasi di Indonesia. Selanjutnya, bagian keempat mendiskripsikan hasil penelitian penulis yang dilakukan di Jawa Tengah sebagai contoh kasus pengelolaan irigasi berbasis kontrak. Terakhir, bagian kelima menarik pelajaran yang didapatkan dari hasil penelitian pada bagian empat. Empat bagian tersebut dijabarkan dalam Sembilan bab.

Buku ini ditulis berdasarkan penelitian intensif dan ekstensif selama lebih dari lima tahun (2012-2017) pada Daerah Irigasi (DI) Klambu Wilalung yang merupakan salah satu DI di Bendungan Kedung Ombo. Pentingnya daerah penelitian tersebut karena secara indegenues model lelang (salah satu model kontrak) dalam pengelolaan irigasi telah ditemukan dan diaplikasikan pada DI tersebut. Beberapa hasil penelitian yang telah dipublikasikan pada beberapa jurnal dan proceeding kami sarikan dan kami tulis ulang un- tuk memberikan gambaran secara utuh model pengelolaan irigasi. Kami mengucapkan banyak terima kasih atas dukungan luar biasa pada Profesor Takumi Kondo (Universitas Hokkaido, Jepang) atas kesempatan untuk melakukan penelitian ini. Selanjutnya pada teman kuliah S3 di Universitas Hokkaido Jepang, Yasuhiro Mori, yang telah banyak meluangkan waktu untuk ke lapang, menggali data, berdiskusi, dan juga berdebat tentang model irigasi. Kami juga mengucapkan terima kasih atas diskusi integrative pada mahasiswa S-1 di Universitas Jember, Sohibul Ulum yang telah mencu- rahkan waktu untuk berdiskusi dan berkontribusi pada pengembangan

(9)

Prakata vii

model matematis pada salah satu bagian pada bab 5. Juga terima kasih yang tidak terhingga pada mahasiswa S-2, Achmad Fatihul Hasan yang telah bersama-sama membedah pemodelan kelembagaan irigasi menurut Meinzen Dick dan berusaha keras mengembangkannya berdasarkan hasil temuan di lapang.

Ucapan terima kasih yang tidak terhingga kami berikan pada Profesor Efendi Pasandaran yang telah melakukan review draft buku ini, memberikan masukan yang sangat membangun, dan memberikan tambahan pemahaman keterkaitan antara pengelolaan air dan pengelolaan lahan secara keseluruhan. Masukan, kritikan, dan tambahan pengetahuan memberikan dorongan kuat bagi penulis untuk terus memperdalam, mengembangkan keilmuan dalam ekonomi dan manajemen lahan dan air.

Ucapan terima kasih juga kami sampaikan kepada seluruh ketua dan anggota P3A di Daerah Irigasi (DI) Klambu Wilalung yang dengan tulus dan ikhlas memberikan informasi dan data untuk kebutuhan penelitian. Dari mereka penulis mendapatkan ide dan gagasan dalam menulis buku ini. Pak Tamkin, Pak Subhan, Pak Rowi, Pak Ikhwan, Pak Kaspono merupakan sebagian dari keseluruhan yang memberi kemudahan di lapang, mengijinkan penulis mengikuti proses “lelang” P3A, dan mendampingi penulis dalam menggali data. Juga kepada petugas irigasi di DI Klambu Wilalung (Pak Noor Ali) yang telah menyediakan informasi dan data untuk keperluan penelitian di lapang.

Buku ini secara umum diperuntukkan untuk pihak pengambil kebijakan dalam bidang irigasi. Selain itu, buku ini juga dapat digunakan oleh pelaku pengelola irigasi sebagai tambahan wawasan dalam pengelolaan irigasi. Buku ini juga dapat dibaca untuk pelaku pendampingan dalam pengelolaan irigasi. Secara khusus buku ini juga diperuntukkan untuk mahasiswa S1 yang menempuh matakuliah kebijakan dan peraturan Bidang Pertanian dan Manajemen Sumberdaya Lahan dan Air.

Terakhir, penulis berharap dengan membaca buku ini pembaca akan mendapatkan tambahan wawasan dalam irigasi dan pengelolaannya. Cara

(10)

viii Kelembagaan Irigasi

urut membaca buku ini adalah dengan sesuai urutan bagian yang telah dijelaskan. Namun bagi pembaca yang ingin mendapatkan keterbaruan dapat membaca buku ini pada bagian dua (teori ekonomi kelembagaan baru termasuk di dalamnya adalah teori kontrak) dan pada bagian empat (hasil penelitian penulis). Kami paham bahwa masih banyak kekurangan dalam penulisan dan penyajiannya. Karenanya saran, kritik, dan saran yang membangun sangat diharapkan.

Kebonsari-Jember, Juni 2018 M. Rondhi

(11)

Prakata ix

PENGANTAR PAKAR

uku yang ditulis oleh Dr M. Rondhi mengemukakan pemikiran pemikiran terobosan dalam mendukung perkembangan kelembagaan pengelolaan irigasi khususnya yang terkait dengan kelembagaan tingkat petani yang disebut P3A atau Perkumpulan Petani Pemakai Air . P3A sebenarnya adalah nama generik dari berbagai kelembagaan petani lokal seperti Dharma Tirta di Jawa Tengah, Mitra Cai di Jawa Barat, dan berbagai nama lokal di luar Jawa. Di Pulau Jawa lembaga tersebut berakar dari lembaga traditisional pedesaan yang disebut Ulu-Ulu Desa. Di Pulau Bali lembaga pengelolaan air irigasi yang sudah berlangsung lama dan terkenal adalah Subak yang kinerjanya diakui secara historis walaupun dalam perkembangannya mengalami berbagai intrevensi kebijakan yang kadang kala memperlemah kinerjanya. Lembaga Subak sering juga disebut sebagai P3A.

Perkembangan P3A secara luas terjadi setelah mengalami intervensi pemerintah melalui bantuan proyek yang disponsori oleh Bank Dunia dalam mendukung pembiayaan rehabilitasi irigasi yang disebut dengan PRO- SIDA (Proyek Irigasi International Development Agency- IDA) sejak 1970. Oleh karena itu di berbagai tempat kinerja P3A sampai sekarang sering tergantung dari bantuan pemerintah. Namun tidak demikian halnya dengan lembaga P3A yang terdapat di daerah irigasi Klambu Wilalung di wilayah bendungan Kedung Ombo yang juga dibangun dengan bantuan Bank Dunia pada tahun 1980-an. Berdasarkan penelitian yang dilakukan secara intensif

B

(12)

x Kelembagaan Irigasi

antara tahun 2012 – 2017 oleh penulis buku ini model lelang dalam pengelolaan air irigasi oleh P3A telah ditemukan dan diaplikasikan pada daerah tersebut. Pelajaran penting yang dapat ditarik dari penelitian tersebut antara lain menunjukan bahwa ada peluang untuk mengembangkan lebih lanjut inisiatif dan inovasi oleh P3A sendiri dalam mengelola irigasi yang antara lain ditujukan oleh pendekatan kontrak berdasarkan lelang. Model lelang tersebut juga dibandingkan dengan model inovatif swakelola yang juga terdapat didaerah irigasi tersebut.

Buku ini sangat bermanfaat untuk dibaca oleh berbagai kalangan yang berminat dan berwenang dalam kebijakan pengelolaan irigasi seperti Ke- menterian PUPR dan Kementerian Pertanian, dan birokrasi yang ada di daerah, para peneliti yang terkait dengan pengelolaan irigasi, para mahasiswa yang berminat dalam masalah irigasi, lembaga swadaya masyarakat yang melaksanakan pendekatan kemitraan, penyuluh pertanian yang menjadi fasilitator inovasi P3A dan pihak swasta di pedesaan yang juga berpeluang untuk bekerjasama dengan P3A.

Saya berharap buku ini turut memberi inspirasi kepada pemerintah pusat dan daerah dalam penyusunan langkah langkah kebijakan yang har- monis dan terpadu untuk mendorong terwujudnya kegiatan kegiatan inovatif di pedesaan khususnya irigasi dan pertanian yang merupakan salah satu penggerak ekonomi nasional secara berlanjut di masa yang akan datang.

Jakarta,

Effendi Pasandaran Editor

(13)

DAFTAR ISI

PRAKATA v

PENGANTAR PAKAR ix

DAFTAR ISI xi

DAFTAR GAMBAR xv

DAFTAR TABEL xvii

Bab 1 PENTINGNYA KELEMBAGAAN IRIGASI DALAM KE-

BIJAKAN PEMBANGUNAN PERTANIAN 1

1.1 Pendahuluan: Pentingnya Arah Kebijakan 1 1.2 Penggunaan Lahan dan Konversi Lahan Irigasi 3 1.3 Kelembagaan Irigasi: Arah Kebijakan Irigasi Nasional 5 1.4 Pengelolaan Irigasi dalam Sebuah Tinjauan Keilmuan 6

1.5 Sistematika Penulisan Buku 17

1.6 Penutup 18

Bab 2 KEBIJAKAN DALAM PENGELOLAAN IRIGASI NA-

SIONAL 23

2.1 Pendahuluan: Perjalanan Sejarah 23

2.2 Kebijakan Irigasi Sebelum Tahun 1975an 25 2.3 Kebijakan Irigasi 1975an – 2005an 26 2.4 Kebijakan Iriagsi 2005an - sekarang 30

(14)

xii Mengupas Konsep Dasar dan Pembelajaran Trigonometri

2.5 Perkembangan Pengelola Jaringan Tersier 31

Istilah-Istilah Penting 32

Sumber Perundangan 33

BAB 3 EKONOMI KELEMBAGAAN BARU 35

3.1 Pendahuluan 35

3.2 Kelembagaan dan Organisasi

(Institution and Organizations) 37

3.3 Ekonomi Kelembagaan Baru (New Institutional Economics) 39 3.3 Cakupan dan Aplikasi Ekonomi Kelembagaan Baru 40

3.4 Penutup 47

Istilah penting 48

Daftar Pustaka 48

BAB 4 INSENTIF, TEORI KONTRAK, DAN BIAYA TRANSAKSI 51

4.1 Pendahuluan 51

4.2 Insentif 53

4.3 Kontrak pada Pertanian 54

4.4 Kontrak Lahan dan Tenaga Kerja 57

4.5 Kontrak Produksi dan Pasar 59

4.6 Biaya Transkasi 60

4.7 Penutup 61

Istilah Penting 61

Referensi 62

BAB 5 PEMODELAN PENGELOLAAN AIR IRIGASI

PENDEKATAN PRINSIPAL-AGEN DAN GAME THEORY 63

5.1 Pendahuluan 63

5.2 Pengelolaan Air Irigasi : Model Prinsipal-Agen 64 5.3 Game Theory dalam Pengelolaan Air Irigasi 71

5.4 Pengelolaan Sumberdaya 72

Istilah Penting 75

Referensi 75

(15)

Daftar Isi xiii

BAB 6 BEBERAPA KELEMBAGAAN IRIGASI LOKAL DALAM

PENGELOLAAN IRIGASI 77

6.1 Pendahuluan 77

6.2 Kelembagaan Irigasi Lokal di Indonesia 79

Subak di Bali 79

6.3 Beberapa Kelembagaan Irigasi Lokal di Luar Negeri 87

6.4 Penutup 89

Istilah-istilah penting 90

Daftar Bacaan 90

BAB 7 MODEL “LELANG” DAN MODEL “SWAKELOLA”

DALAM KELEMBAGAAN IRIGASI DI TINGKAT TERSIER 93

7.1 Pendahuluan 93

7.2 Model Irigasi “Lelang” dan Model Irigasi “Swakelola” 95 7.3 Sejarah dan Evolusi Model Swakelola dan Model Lelang 100 7.4 Diskripsi Singkat Daerah Irigasi Klambu Wilalung 103 7.5 Proses Penentuan Model Pengelolaan Air Irigasi Model

Lelang dan Model Swakelola 108

7.6 Kelebihan dan Kekurangan Model Lelang dan Model

Swakelola 111

7.7 Penutup 112

Istilah Penting 113

Referensi 113

BAB 8 KELEMBAGAAN IRIGASI PADA JARINGAN TERSIER

(PENDEKATAN EKONOMI KELEMBAGAAN) 115

8.1 Pendahuluan 115

8.2 Private Insentive dalam Pengelolaan Air Irigasi 117 8.3 Biaya Transaksi dan Pilihan Petani pada Model Pengelolaan

Irigasi di Tingkat Tersier 123

8.4 Aplikasi Game Theory pada Pengelolaan Irigasi 125

8.5 Penutup 127

Istilah-istilah Penting 127

Referensi 128

(16)

xiv Mengupas Konsep Dasar dan Pembelajaran Trigonometri

BAB 9 PELAJARAN DARI SISTEM KONTRAK DAN ISU-ISU

STRATEGIS PENELITIAN KE DEPAN 129

9.1 Pelajaran (Lessons Learned) dari Sistem Kontrak di Daerah

Irigasi (DI) Klambu Wilalung 129

9.2 Isu Penelitian Ke Depan 132

Referensi 134

GLOSARIUM 135

DAFTAR INDEKS 139

-oo0oo-

(17)

DAFTAR GAMBAR

Gambar 3.1 Tingkatan dalam aktivitas dan pengambilan

keputusan dalam pembangunan. 38

Gambar 5.1 Perluasan bentuk “dilema tawanan” satu sisi

dalam game theory 73

Gambar 6.1 Susunan organisasi Subak yang Lengkap. 81 Gambar 7.1 Skema Ringkas Aliran Irigasi Bendung Kedungombo 105 Gambar 7.2 Daerah Irigasi Klambu Wilalung yang melintasi

dua kabupaten. 106

Gambar 7.3 Aliran irigasi pada Daerah Irigasi Klambu Wilalung

dari Hulu ke Hilir 107

Gambar 8.1 Pilihan strategi petani dan pengelola

dalam pengelolaan air irigasi 125

Gambar 8.2 Pilihan petani dan pengelola dalam pengelolaan air irigasi di Daerah Irigasi Klambu Wilalung,

Jawa Tengah 126

-oo0oo-

(18)

(19)

DAFTAR TABEL

Tabel 1.1 Luas lahan, produksi, dan produktivitas lahan periode 1973-

2012 2

Tabel 1.2. Luas lahan menurut jaringan irigasi teknis, semi teknis,

sederhana, tadah hujan, pasang surut, dan lainnya. 4 Tabel 4.1. Gambaran Tipe-tipe Kontrak pada Pertanian 56 Tabel 5.1 Perluasan bentuk “dilema tawanan” satu sisi dalam game

theory 73

Tabel 7.1 Persamaan dan Perbedaan Model Irigasi Lelang dan

Swakelola 96

Tabel 7.2 Lama Kontrak, Nilai Lelang dan Kegunaan Dana Lelang

pada P3A Sido Makmur, Kabupaten Kudus, Jawa Tengah. 97 Tabel 7.3 Lama Kontrak, Pengelolaan Dana Iuran Air pada P3A

Waduk Rejo, Kabupaten Kudus, Jawa Tengah. 99 Tabel 7.4. Besarnya biaya invetasi pembangunan infrastruktur

persatuan luas. 99

Tabel 7.5 Daerah irigasi di cakupan wilayah bendungan

Kedungombo, Jawa Tengah. 104

Tabel 8.1 Produktivitas P3A Berdasarkan Model Lelang dan Model Swakelola pada Musim Tanam 2 (MT2) Tahun 2015. 118

-oo0oo-

(20)

(21)

PENTINGNYA KELEMBAGAAN IRIGASI DALAM KEBIJAKAN PEMBANGUNAN PERTANIAN

1.1 Pendahuluan: Pentingnya Arah Kebijakan

ejarah mencatat bahwa adanya irigasi (dan kombinasi input lainnya) telah mampu meningkatkan produktivtas pertanian terutama produksi pangan. Dijelaskan bahwa semakin tinggi rasio lahan yang terairi irigasi dengan total lahan dapat meningkatkan produktivitas lahan.

Data series menunjukkan bahwa semakin tinggi rasio irigasi dan total lahan, maka semakin tinggi produktivitas lahan (tabel 1.1). Berdasarkan data tersebut diketahui bahwa luas lahan mengalami kenaikan dari 1973 (periode orde baru) hingga 2012. Pada era orde baru, pemerintah memiliki prioritas peningkatan infrastruktur irigasi sebagai paket kebijakan peningkatan produksi dalam Kebijakan Panca usahatani. Setelah itu produksi padi mengalami peningkatan dari waktu ke waktu.

Data tersebut menunjukkan bahwa peningkatan produksi pangan (padi) dapat dicapai dengan peningkatan luas lahan, produktivitas, dan intensitas tanam. Tentu, peningkatan luas lahan sangat didukung oleh penyediaan infrastruktur irigasi. Dilihat dari historisnya, pembangunan infrastruktur irigasi sudah dimulai sejak jaman pra-kolonialisme,

S

(22)

MODEL “LELANG” DAN MODEL

“SWAKELOLA” DALAM KELEMBAGAAN IRIGASI DI TINGKAT TERSIER

¹

7.1 Pendahuluan

Dua pertanyaan mendasar bab ini adalah apakah model kelembagaan irigasi bisa ditranformasikan dari satu daerah ke daerah yang lain? dan apakah dalam jangka panjang model kelembagaan tersebut bersifat tetap atau dapat berubah sesuai dengan kebutuhan dan kondisi masyarakat?.

Beberapa contoh pengelolaan irigasi yang diungkapkan dalam bab 6 mengilustrasikan kelembagaan irigasi yang ada di Indonesia (keunggulan dan kekurangannya masing-masing) berdasarkan karakteristik adat, aturan yang disepakati bersama, dan kebiasaan masyarakat petani setempat.

1 Bab ini disarikan dari empat makalah:

1. Institutional Arrangement of Irrigation Water Management in Rural Area (A Case Study of a WUA in Central Java, Indonesia) yang dipresentasikan dalam seminar internasional:

2. Institutional Change and its Effect to Performance of Water Usage Association in Irrigation Water Managements.

3. Sistem Lelang dan Sistem Swkalola dalam Manajemen Irigasi di Tingkat Jaringan Tersier.

4. Diffusion of “Lelang System” and Farmer Choice on Irrigation Water Management Model.

(23)

94 Kelembagaan Irigasi

Subak merupakan model pengelolaan irigasi tradisional yang dipraktikkan di Bali. Model ini diklaim menjadi salah satu model kelembagaan irigasi yang sukses di dunia dilihat dari efisiensinya. Model pengelolaan secara adat ini dianggap mampu untuk mengelola air irigasi dilihat dari pengaturan air dari hulu ke hilir, adanya pemeliharaan jaringan, dan minimnya konflik dalam pengaturan air irigasi tersebut. Ambler (1991) menyebutkan bahwa terdapat tiga dimensi untuk menjelaskan terminologi efisien dalam pengelolaan irigasi, yaitu efisiensi teknis, efisiensi ekonomi, dan efisiensi sosial. Namun demikian, model subak ini sulit ditransformasikan dari daerah asalnya (Bali) ke daerah lain, misalnya Jawa atau daerah lain. Terlalu dini untuk mengatakan bahwa model kelembagaan subak tersebut tidak bisa ditransformasikan ke daerah lain, akan tetapi tidak berlebihan jika mengenalkan model kelembagaan lain yang barangkali dapat digunakan sebagai alternatif model pengelolaan air irigasi di Indonesia.

Bab ini merupakan implementasi teori yang dijelaskan pada bagian 2 (bab 4 dan 5, sekaligus membuat kerangka baru (selain pendekatan kelembagaan “lama” seperti pada bagian 3, bab 6) pembahasan pengelolaan irigasi. Bagian 3 bab 6 mendiskripsikan secara singkat beberapa contoh pengelolaan irigasi dengan pendekatan kelembagaan di mana model pengelolaan irigasi sangat spesifik dipengaruhi karakteristik budaya, adat, dan norma (aturan) yang berlaku di daerah tersebut. Karenanya model pengelolaan irigasi secara “adat” ini sulit untuk ditransformasikan ke daerah lain. Bab ini muncul untuk menjawab premis sulitnya transformasi model kelembagaan pengelolaan air irigasi dari satu daerah ke daerah lain.

Oleh karenanya bab ini mencoba mengenalkan salah satu model pengelolaan irigasi yang dikenal dengan sistem kontrak dengan “model swakelola” dan “model lelang”. Model ini merupakan perubahan dari sistem yang sebelumnya pernah dipraktekkan oleh masyarakat tani di Jawa Tengah, dari model sistem tradisional “ulu-ulu”, dharma tirta, P3A, P3A swakelola, dan P3A lelang.

Bab ini diawali penjelasan singkat tentang model irigasi lelang dan swakelola, sejarah model irigasi sistem lelang, proses dalam model irigasi

(24)

Model “Lelang” dan Model “Swakelola” dalam Kelembagaan … 95

lelang, dan keuntungan dan kerugian model sistem irigasi lelang. Beberapa contoh kasus aplikasi model swakelola dan model lelang dijelaskan pada sub bab model lelang dan swakelola untuk memberikan gambaran bagaimana model tersebut diaplikasikan.

7.2 Model Irigasi “Lelang” dan Model Irigasi “Swakelola”

Model irigasi lelang merupakan model irigasi kontrak antara petani (sebagai pemilik lahan, pengguna air) dengan pengelola air (sebagai pengelola air) untuk mengelola air irigasi selama periode tertentu (biasanya 3-10 tahun) dengan menyediakan biaya investasi di awal pengelolaan untuk mendapatkan hak pengelolaan. Model irigasi lelang, selanjutnya disebut

“model lelang”.

Istilah “Model lelang” diambil dari sistem kontrak yang penentuan pengelola air irigasi didasarkan pada pemenang lelang. Pihak desa selaku fasilitator akan memfasilitasi pertemuan “rapat anggota” yang di dalamnya terdapat petani dan “calon pengelola air”. Dalam pertemuan itu pihak desa akan mengawali pertemuan dengan pertanyaan bagaimana pengelolaan air irigasi di kelompok P3A ini? Biasanya terdapat dua model kontrak yang selama ditawarkan, yaitu “model P3A lelang” dan “model P3A swakelola”.

Kedua model ini berbasis kontrak antara petani dan pengelola air irigasi (P3A) di mana petani menyerahkan urusan pengelolaan air irigasi kepada pengelola termasuk penyediaan investasi dalam pengelolaan infrastuktur pengairan, drainase dan infrastruktur usahatani. Perbedaan kedua model ini adalah dalam model lelang biaya investasi disediakan oleh pengelola P3A pada awal penentuan pengelola sebagai syarat dalam memenangkan lelang. Sedangkan dalam model swakelola biaya investasi disediakan oleh pengelola secara periodik setelah pengelola mendapatkan penerimaan dari pengelolaan tersebut. Penentuan pengelola dalam model swakelola ditentukan dengan musyawarah untuk mencapai mufakat.

Kedua model pengelolaan ini banyak diaplikasikan oleh petani di daerah irigasi Klambu Wilalung, Jawa Tengah. Sebagian petani lebih memilih model lelang dan sebagian lainnya lebih memilih model swakelola.

Pemilihan model ini tergantung kesepakatan (kontrak) antara petani dan

(25)

calon pengelola P3A. Petani dapat memilih atau mengganti model tersebut jika dirasa tidak sesuai dengan keinginan (harapan) berdasarkan capaian pada periode sebelumnya. Tabel 7.1 berikut digunakan untuk mengetahui persamaan dan perbedaan model lelang dan model swakelola.

Tabel 7.1 Persamaan dan Perbedaan Model Irigasi Lelang dan Swakelola

Deskripsi Lelang Swakelola

Perbedaan

Cara penentuan pengelola Lelang terbuka di mana penawar tertinggi akan jadi pengelola

Musyawarah

Pembayaran investasi pengairan (infrastruktur pertanian)

Di awal pengelolaan Di akhir pengelolaan

Penggunaan dana investasi Dilakukan oleh panitia yang ditunjuk bersama P3A dan pihak desa.

Dilakukan swakelola oleh P3A dan petani Persamaan

- Terdapat kontrak (petani membayar iuran air, P3A mengelola air)

- Kontrak pengelolaan air dalam durasi waktu tertentu

Sumber: Rondhi, 2016

Terlihat bahwa pada kedua model terdapat sistem kontrak yang dibangun oleh petani dan P3A untuk memastikan kewajiban masing-masing pelaku dan hak-hak yang diterima. Hak yang diterima satu pelaku ekonomi adalah kewajiban yang dilakukan oleh pelaku ekonomi lainnya. Kewajiban petani adalah membayar iuran air sedangkan haknya adalah mendapatkan distribusi air baik kuantitas maupun kualitas (termasuk waktu sampainya air di lahan). Kewajiban P3A adalah mendistribusikan air ke lahan petani dan membangun infstruktur, sedangkan haknya adalah menerima iuran petani yang digunakan untuk biaya operasional, simpanan untuk investasi di akhir musim, dan sebagian untuk pendapatan pengelola (pengurus P3A).

(26)

Perbedaan keduanya adalah pada model lelang biaya investasi dibayarkan di muka (di awal) untuk mendapatkan hak atas pengelolaan air irigasi, sedangkan pada model swakelola biaya investasi dibayarkan di akhir (di tengah) pengelolaan air irigasi. Perbedaan lainnya adalah penentuan pengelola model lelang dilakukan dengan sistem lelang, sedangkan penentuan model swakelola ditentukan dengan musyawarah. Untuk memperjelas model lelang berikut diberikan ilustrasi model kontrak lelang yang pernah dilakukan di salah satu P3A di Jawa Tengah.

Besar dana lelang periode kontrak 4 tahun (2007-2011) pada luas lahan 88 bahu² adalah Rp 40 juta. Dana tersebut digunakan untuk membangun infrastruktur pengairan dan pertanian secara umum dalam menunjang usahatani di wilayah P3A tersebut. Nilai kontrak tersebut disepakati menjadi Rp 50 juta pada periode lelang selanjutnya (2011-2015). Kenaikan ini dengan pertimbangan kenaikan harga barang-barang (inflasi) sehingga barang-barang untuk pembelian bahan bangunan juga mengalami kenaikan.

Penggunaan dana investasi tersebut telah disepakati pada saat rapat anggota.

Tabel 7.2 Lama Kontrak, Nilai Lelang dan Kegunaan Dana Lelang pada P3A Sido Makmur, Kabupaten Kudus, Jawa Tengah.

Tahun kontrak

Lama kontrak

(tahun)

Nilai Lelang (Rp000.000)*

Kegunaan dana hasil lelang

Besarnya iuran air

2007-2011 4 40.000.000 Pembangunan jembatan penyebrangan,

pembangunan drainase, betonisasi jaringan tersier

100 kg gabah kering sawah

2011-2015 4 50.000.000 Pembangunan jembatan penyebrangan sisi barat, pengerasan jalan

100 kg gabah kering sawah

Sumber: diolah dari Rondhi, 2016 Keterangan:

* Nilai lelang untuk luas areal 88 bahu.

2 1 bahu = ¾ ha. Satuan ini secara umum digunakan pada pengukuran lahan (termasuk jual beli) di wilayah penelitian, Jawa Tengah.

(27)

Dalam model lelang pembangunan infrastruktur pertanian dan pengairan dilakukan oleh pihak yang ditunjuk (semacam komisi pembangunan) berdasarkan kesepakatan bersama antara P3A terpilih dan pihak desa. Dalam proses pembangunan pihak P3A mengontrol apa yang dilakukan oleh komisi pembangunan tersebut.

Kewajiban petani adalah membayar iuran air yang besarnya 100 kg/bahu. Pengumpulan iuran air (yang berupa gabah tersebut) dilakukan oleh pengurus P3A pada saat petani memanen padinya di lahan. Pengurus menjual gabah jika gabah sudah terkumpul sejumlah satu rit (biasanya sekitar 7 ton) kepada pembeli yang biasanya datang ke gudang yang dimiliki P3A. Hasil penjualan gabah tersebut digunakan untuk membayar biaya operasional selama satu musim dan sisanya dibagikan kepada pengurus P3A.

Pada model swakelola pengelola P3A tidak perlu membayar sejumlah uang di awal pengelolaan untuk mendapatkan hak pengelolaan. Akan tetapi hak pengelolaan lebih didasarkan pada musyawarah bersama antara petani, calon pengelola P3A difasilitasi oleh pihak desa. Model ini juga bagian dari model kontrak untuk mengelola air irigasi, akan tetapi tidak seperti lelang yang harus menyediakan uang di awal pengelolaan untuk investasi membangun infrastruktur pengairan dan pertanian, namun lebih menekanan asas kebersamaan.

Selanjutnya dalam model swakelola juga disepakati tentang hak dan kewajiban P3A dan petani. P3A berkewajiban menyediakan air irigasi dengan kuantitas dan kualitas tertentu dan juga menyediakan infrastruktur fisik (sesuai yang disepekati) pada akhir periode pengelolaan. Selain itu, P3A menerima hak berupa penerimaan yang didapatkan dari iuran air petani. Di sisi pengguna air petani memiliki hak untuk medapatkan air dalam kuantitas dan kualitas tertentu, di sisi lain memiliki kewajiban membayar iuran air yang besarnya 100kg/bahu. Untuk memperjelas berikut diberikan ilustrasi model swakelola.

(28)

Tabel 7.3 Lama Kontrak, Pengelolaan Dana Iuran Air pada P3A Waduk Rejo, Kabupaten Kudus, Jawa Tengah.

Tahun

kontrak Lama kontrak

(tahun)

Alokasi dana keuangan

untuk pembangunan Penggunaan dana

bangunan Besarnya iuran air

2014- 2016

3 70% untuk biaya operasional (termasuk pendapatan pengurus), 30% untuk pembangunan infrastruktur :

Rp 70,850,000

Pembuatan infrastur irigasi, dan pengerasan dan pelebaran jalan usaha tani.

100kg gabah kering sawah

Sumber: Laporan Hasil Pembangunan P3A Waduk Redjo,2010-2013.

Luas lahan yang dikelola P3A Waduk Rejo seluas 112 bahu dengan periode kontrak selama 3 tahun. Selama periode kontrak tersebut P3A telah melakukan pembangunan sebanyak 6 kali setelah panen setiap musimnya yang total nilainya sebesar Rp 70,1 juta. Pada model swakelola pembangunan infrastuktur dilakukan secara swakelola oleh P3A tersebut.

Pihak desa melakukan kontrol pada proses pembangunan tersebut.

Berdasarkan dua model tersebut perlu diketahui besarnya dana pembangunan persatuan luas. Untuk mengetahui besarnya dana pembangunan pada kedua model kontrak tersebut, berikut dibandingkan besarnya kontrak persatuan luas (bahu). Namun perlu ditegaskan kembali bahwa pembayaran untuk model lelang dilakukan di awal, sedangkan untuk model swakelola setelah panen waktu berjalan.

Tabel 7.4. Besarnya biaya invetasi pembangunan infrastruktur persatuan luas.

Deskripsi Model kontrak

Lelang Swakelola

Besarnya dana pembangunan 50.000.000 70.850.000

Waktu kontrak 8 musim (4 tahun) 6 musim (3 tahun)

Luas lahan (bahu) 88 112

Dana pembangunan per luas

lahan/musim 71,000 113.800

Sumber: Tabel 7.2 dan tabel 7.3

(29)

100 Kelembagaan Irigasi

Terlihat bahwa besarnya dana investasi persatuan luas permusim dengan model swakelola lebih besar dibandingkan dengan model lelang.

Perbandingan mungkin terasa tidak adil karena tidak memperhitungkan nilai uang berdasarkan waktu dan juga tidak memperhitungkan resiko yang ditanggung. Dalam model swakelola resiko biaya investasi tersebut ditanggung dua pihak (pengelola P3A dan petani) sedangkan pada model lelang, semuanya ditanggung oleh pengelola P3A.

Tentu, kedua model tersebut memiliki kelebihan dan kekurangan masing-masing yang akan dibahas pada sub bab berikutnya. Namun yang ditekankan di sini adalah adanya model kontrak (baik lelang maupun swakelola) merupakan salah satu model yang muncul di masyarakat petani dalam mengelolan air irigasi untuk mendapatkan kemanfaatan yang lebih besar.

7.3 Sejarah dan Evolusi Model Swakelola dan Model Lelang Model lelang adalah salah satu bentuk model kontrak dalam pengelolaan air irigasi (barang sumberdaya bersama). Model ini hadir dari perjalanan “evolusi” panjang pengelolaan air irigasi yang berusaha mencari bentuk terbaiknya dari waktu ke waktu. Hal ini dapat diartikan bahwa model yang diaplikasikan pada waktu tertentu bisa jadi model terbaik pada waktu tersebut. Namun karena pergeseran waktu (termasuk kebutuhan pengairan), maka suatu model bisa dikatakan tidak relevan, dan perlu penyesuaian kembali.

Sejarah model lelang tidak terlepas dari sejarah awal sistem tersebut di mulai dari sebuah bendungan Kedung Ombo di Jawa Tengah. Beberapa dekade sebelum model lelang ditemukan dan diaplikasikan secara luas pada masyarakat tani. Model pengelolaan air irigasi di tingkat tersier Jawa Tengah mengalami perubahan dari waktu ke waktu. Sebelum tahun 1976 irigasi dikelola oleh ulu-ulu³ (Both, 1977). Pada saat itu sawah dialiri dengan air

3 Ulu-ulu adalah seseorang yang ditunjuk oleh pihak otoritas desa untuk mengatur air pada petak petani. Ulu tidak menerima iuran air dari petani sebagai usahanya mengatur air, akan tetapi dia menerima tanah adat yang dapat ditanami. Masyarakat menyebut ulu-ulu

(30)

Model “Lelang” dan Model “Swakelola” dalam Kelembagaan … 101

yang berasal dari air hujan atau dikenal dengan tadah hujan. Setalah itu, irigasi dikelola oleh dharma tirta dengan menggunakan air yang berasal dari air hujan dan air dari sungai (kali) pembuangan dengan menggunakan pompa air (Duewel, 1984). Perbedaan keduanya adalah dharma merupakan kesatuan (perkumpulan) dari orang-orang yang bersatu dalam wadah organisasi. Selain itu, dharma tirta melakukan usaha untuk mendapatkan air dengan bantuan pompa air. Sebagai kompensasinya, dharma tirta menerima iuran air dari petani. Karena dharma tirta mengeluarkan usaha untuk mendapatkan air dan mendistribusikan air maka dharma tirta menerima iuran air. Iuran air digunakan untuk beberapa keperluan utama dalam operasi dan pemeliharaan jaringan irigasi, diantara pembuatan saluran tersier (yang biasanya tidak permanen), pemeliharaan saluran sekunder.

Sistem tersebut disebut dengan sistem swakelola. Secara sederhana, sistem swakelola adalah sistem yang mengatur air dengan mandiri. Karena besarnya usaha dharma tirta dalam memperoleh air, maka iuran air yang dibayarkan oleh petani ke dharma tirta juga relatif besar. Pada saat itu iuran air bisa sampai 1/8 (moro 8), satu bagian untuk dharma tirta dan 7/8 untuk petani.

Sejak tahun 1990, saat bendungan Kedung Ombo mulai dioperasikan, pemerintah menyamakan nama organisasi pengatur air pada tingkat saluran tersier dengan nama Persatuan Petani Pemakai Air (P3A). Dengan adanya bendungan Kedung Ombo tersebut akses untuk mendapat air menjadi lebih mudah. Karenanya biaya operasi dan pemeliharaan saluran juga mengalami penurunan. Karenanya, iuran air yang dibayarkan petani juga mengalami penurunan dari 1/8, 1/10, 1/12 hingga 1/25 selama 20 tahun terakhir.

Perubahan sistem ulu-ulu ke sistem dharma tirta dan juga perubahan besarnya iuran air merupakan bentuk-bentuk perubahan kelembagaan irigasi yang sangat menarik untuk dipelajari. Terlebih lagi, sejak sepuluh tahun terakhir (sejak tahun 2005) beberapa P3A ada yang mengaplikasikan model baru yang disebut dengan model lelang.

sebagai sebuah sistem dibandingkan hanya seseorang yang mengatur air, meskipun sebenarnya adalah pengatur air secara individu.

(31)

Model lelang muncul secara endogen dari masyarkat petani di Desa Undaan Tengah (salah satu daerah irigasi Klambu Wilalung), Kecamatan Undaan, Kabupaten Kudus tahun 2005 yang merasa prihatin dengan kondisi infrastruktur pertaniannya (pengairan irigasi). Daerah pertanian di desa ini merupakan daerah dataran bawah yang mudah tergenang air pada saat musim hujan. Pada saat tersebut petani berfikir untuk membuat drainase (pembuangan air), dan membuat jalan usahatani untuk mengangkut hasil pertanian dari lahan ke jalan utama. Mereka mengalami kesulitan sumber pendanaan. Hingga akhirnya disepakati untuk melelangkan pengelolaan air irigasi kepada pihak yang bersedia membangun infrastruktur yang dimaksud (pembuangan air saat musim hujan dan infrastruktur jalan usahatani).

Pada saat itu pengelolaan air irigasi masih menggunakan model swakelola yang sebenarnya juga ada kontrak untuk membangun sarana irigasi secara periodik (setelah panen saat iuran air dari petani terkumpul).

Namun, karena dana yang terkumpul secara periodik tersebut jumlahnya kecil, maka dana tersebut tidak bisa digunakan untuk pembangunan infrstruktur yang membutuhkan dana besar seperti drainase (pembuangan air) dan pembangunan infrastruktur jalan usahatani. Selain dana yang terkumpul tiap musim yang jumlahnya kecil, terdapat alasan lain terkait pengelolaan keuangan model swakelola yang dianggap tidak akuntabel.

Luas areal lahan pertanian di Desa Undaan Tengah seluas 716 bahu.

Nilai Lelang pada periode 2005-2010 sebesar Rp 300 juta yang dibayarkan pada tahun 2005. Nilai tersebut dialokasikan untuk pembangunan jalan usahatani, saluran drainase untuk membuang kelebihan air saat musim penghujan. Pada saat tersebut proses pembangunan dilakukan oleh pihak yang ditunjuk bersama (komisi pembangunan antara P3A terpilih dengan pihak desa).

Besarnya nilai lelang tergantung luas lahan, kondisi lahan (subur tidaknya), dan lama waktu pengelolaan air irigasi tersebut (Rondhi, 2017).

Semakin luas lahan yang akan dikelola, maka nilai lelang akan semakin besar. Selanjutnya, semakin subur lahan yang dilelang (potensi panen, tergenang tidaknya lahan), maka nilai lelang semakin besar. Terakhir,

(32)

semakin lama lelang pengelolaan air irigasi pada lahan, maka nilai lelang akan semakin tinggi. Biasanya nilai lelang merupakan kombinasi dari ketiganya.

Semenjak saat itu model lelang mulai dikenal masyarakat petani pada daerah irigasi Klambu Wilalung yang mengairi lahan petani seluas 6.844 bahu. Adanya sistem kontrak model lelang merupakan upaya masyarakat untuk mengelola air irigasi (termasuk pembuatan dan pemeliharaan infrastrukturnya) pada kondisi keterbatasan anggaran pemerintah.

Sebenarnya model swakelola juga merupakan sistem kontrak yang berupaya untuk mengelola air irigasi dengan keterbatasan penganggaran pemerintah, akan tetapi model pembayaran di akhir musim memungkinkan pengelola P3A berbuat mengingkari kontrak. Pembahasan ini lebih jelas pada bab 8.

7.4 Diskripsi Singkat Daerah Irigasi Klambu Wilalung Sebagaimana telah disebutkan pada sub bab sebelumnya bahwa kelembagaan irigasi pada tingkat tersier berevolusi dari waktu ke waktu untuk menemukan bentuk terbaiknya. Evolusi tersbut terjadi dalam waktu yang panjang disebabkan oleh interaksi antara pelaku pengelolaan irigasi tersebut di support (dipicu) oleh peran pemerintah.

Peran (intervensi) pemerintah dalam pengelolaan irigasi dapat berupa dua hal: (1) peran pembangunan fisik, (2) peran pembangunan kelembagaan (termasuk sumberdaya manusia) (Funnel, 1994). Kedua peran tersebut dapat dilakukan secara bersama-sama (integrative) atau saling terpisah dalam waktu tertentu. Di lokasi penelitian kami, peran pemerintah untuk pengelolaan irigasi dimulai dari intervensi secara fisik. Pada tahun 1990 pemerintah membangun bendungan Kedungombo yang mengairi tidak kurang dari 60.000 ha lahan yang terbagi pada 5 daerah irigasi sebagaimana tabel 7.1.

(33)

Tabel 7.5 Daerah irigasi di cakupan wilayah bendungan Kedungombo, Jawa Tengah.

No Daerah irigasi Luas lahan cakupan (ha)

1. Sidorejo Grobogan 6.038

2. Sideorejo kiri 1.900

3. Sedadi 16.055

4. Klambu Kanan 20.646

5. Klambu Kiri 10.354

6. Klambu Wilalung 7.872

Total 62.865

Sumber: Kantor Pengairan Bendungan Kedung Ombo, 1990

Daerah Irigasi Sidorejo merupakan daerah irigasi yang berada di daerah hulu, sedangkan DI Klambu kanan, DI Klambu Kiri, dan DI Klambu Wilalung merupakan DI di bagian hilir⁴ (lihat Gambar 7.1). Setelah 20 tahun penggunaan bendungan tersebut untuk memenuhi kebutuhan air irigasi di wilayah cakupannya, tentu, terjadi berbagai permasalahan utamanya dalam distribusi air dalam kondisi bangunan sarana irigasi yang mengalami kersakan.

4 Penyebutan istilah hulu dan hilir dapat dilakukan dalam satu wilayah bendung (misalnya Bendungan Kedungombo), atau dalam masing-masing daerah irigasi (misalnya DI Klambu Wilalung), atau dalam saluran yang lebih kecil (saluran tersier) yang dikelola oleh Perkumpulan Petani Pemakai Air (P3A).

(34)

Gambar 7.1 Skema Ringkas Aliran Irigasi Bendung Kedungombo

Penelitian kami bermula tahun 2012 yang mempelajari model pengelolaan pada salah satu P3A pada DI Klambu Wilalung yang ditentukan secara lelang. Pada penelitian itu, fokus penelitian kami adalah insentif bagi pengurus dalam mengelola P3A. Penelitian selanjutnya adalah mempelajari secara mendalam sejarah model pengelolaan P3A secara lelang.

Beberapa penelitian telah kami lakukan dengan tema utama adalah kelembagaan pengelolaan irigasi tersier pada Daerah Irigasi (DI) Klambu Wilalung seperti pada gambar 7.2.

DI Klambu Wilalung merupakan DI yang airnya berasal dari Bendung Klambu. DI Klambu menjadi konsentrasi penelitian kami karena pada daerah irigasi ini sistem lelang secara indegeneus muncul dan menyebar secara massif pada satu daerah irigasi. Gambar 5.2 menjelaskan bahwa satu Daerah Irigasi mencakup lintas dua kabupaten (Kabupaten Grobogan dan Kudus). Artinya, meskipun P3A merupakan model pengelolaan irigasi yang berbasis cakupan desa, namun cakupan dalam wilayah koordinasi pembagian air perlu berkoordinasi dengan P3A lain dalam satu daerah irigasi.

Waduk Kedung Ombo

Bendung Klambu

Bendung Klambu Kanan Bendung Klambu Kiri

Bendung Klambu Wilalung Bendung Sedadi

Bendung

Sidorejo KAB. DEMAK

KAB. GROBOGAN, PATI, KUDUS

KAB. PATI

(35)

Gambar 7.2 Daerah Irigasi Klambu Wilalung yang melintasi dua kabupaten.

Seperti dalam tabel 7.1 tampak bahwa DI Klambu Wilalung seluas 7.872 ha. Luasan tersebut adalah luasan awal pada saat jaringan ini terbentuk. Dua puluh tahun setelah itu mulai terjadi kerusakan dan kebocoran saluran karenanya beberapa daerah hilir tidak mendapatkan air dalam kuantitas dan kualitas yang cukup. Karena luasan riel yang berkurang menjadi 6.844 bahu (5.133ha).

Salah satu ilustrasi sederhana adalah waktu distribusi air yang semakin panjang (dari hulu-hilir) dengan adanya kerusakan jaringan tersebut. Lihat Gambar 5.3 yang menggambarkan aliran air irigasi dari hulu (bagian selatan di Desa Klambu) hingga hilir (bagian utara peta di Desa Ngemplak) sepanjang 25 kilometer yang melewati 21 desa pada tiga kecamatan yang saling berbatasan. Aliran irigasi tersebut membutuhkan waktu 1,5 bulan (6 minggu) yang seharusnya bisa dikurangi jika saluran irigasi tidak rusak. Kerusakan tersebut dikarenakan faktor usia bangunan dan adanya pemeliharaan yang kurang optimal.

(36)

Gambar 7.3 Aliran irigasi pada Daerah Irigasi Klambu Wilalung dari Hulu ke Hilir

Kurang optimalnya jaringan irigasi tersebut menyebabkan produksi usahatani tidak optimal. Selain itu, beberapa petak lahan sawah mengalami kesulitan dalam membuang air irigasi saat musim penghujan. Hingga pada tahun 2005 salah satu P3A di daerah irigasi tersebut memunculkan model lelang dalam pengelolaan air irigasi. Pada intinya, model lelang tersebut berupaya mengumpulkan dana untuk investasi pembangunan sarana infrastruktur pengairan dan pertanian.

(37)

Sepuluh tahun setelah ditemukannya model lelang tersebut (2005- 2015), sistem lelang menjadi menjadi model utama dalam pengelolaan irigasi tersier di daerah tersebut. Rondhi (2017) menyebutkan bahwa lebih dari 60% P3A di DI Klambu Wilalung mengaplikasikan model ini. Sebaran tersebut dapat dilihat dalam gambar 5.3. Tidak kurang dari 22 P3A di DI Klambu Wilalung mengaplikasikan model lelang.

Sebaran model lelang terkosentrasi pada bagian tengah DI Klambu Wilalung, meskipun tidak semua bagian tengah mengaplikasikannya.

Berdasarkan sebarannya, nampak sulit diidentifikasi bahwa sebaran (difusi) model lelang disebabkan karena faktor geografis (kedekatan dengan sumber air, pintu air, jalan raya). Terdapat faktor lain seperti kelembagaan dan karakter dari model tersebut yang menyebabkan difusi model tersebut.

7.5 Proses Penentuan Model Pengelolaan Air Irigasi Model Lelang dan Model Swakelola

Menurut Inpres No.3 Tahun 1999 pengelolaan irigasi di tingkat desa diserahkan kepada petani dengan membentuk Persatuan Petani Pengguna Air (P3A). P3A dibentuk oleh petani dengan koordinasi di pihak desa.

Jumlah P3A dibentuk dengan pertimbangan aliran air. Berdasarkan hasil penelitian Rondhi dkk (2016a, 2016b, 2017) menyebutkan bahwa dalam satu desa terdapat terdapat 1 hingga 5 unit P3A yang dipimpin oleh seorang ketua dengan beberapa anggota tergantung musyawarah dengan anggota.

Jumlah P3A pada masing-masing desa tergantung pada kesepakatan antara petani, pihak desa, dan calon pengelola P3A tersebut. Luas hamparan masing-masing P3A bervariasi mulai 64 ha hingga 500 ha tergantung kesepakatannya.

Pembagian air dalam Daerah Irigasi Klambu Wilalung berdasarkan pada kesepakatan antara wakil P3A-P3A yang ada dalam daerah irigasi tersebut.

Pembagian air (waktu dan jumlah) dalam Daerah Irigasi Klambu Wilalung tergantung pada musimnya, musim hujan 1 (MH1), musim hujan 2 (MH2), dan musim kemarau (MK). Pada musim hujan satu (MH1)

(38)

pembagian air dalam satu daerah irigasi membutuhkan waktu antara satu hingga satu setengah bulan. Hal ini karena jarak antara daerah hulu (intake) hingga hilir (down stream) sejauh kurang lebih sepanjang 30 km. Pembagian air dilakukan dengan memenuhi kebutuhan air pada daerah hulu, setelah itu baru memenuhi kebutuhan air daerah hilir. Pada musim hujan 2 (MH2), pembagian air tidak terlalu membutuhkan curahan tenaga dan waktu yang lebih banyak. Hal ini karena jumlah air (baik air hujan maupun air tergenang dari musim sebelumnya) masih banyak. Selanjutnya pembagian air pada

Proses lelang secara detail telah dijelaskan dalam Rondhi (2016b) yang menjelaskan bahwa penentuan model pengelolaan air irigasi oleh P3A dilakukan melalui rapat anggota. Sama dengan organisasi masyasrakat lainnya, rapat anggota merupakan keputusan tertinggi dalam struktur kepengurusan P3A. Terdapat beberapa poin penting yang dibahas dalam rapat ini yaitu model pengelolaan air irigasi, penentuan (pemilihan) Ketua P3A, besarnya iuran air dari petani ke P3A, jangka waktu kepengurusan P3A, dan hal-hal yang akan dilakukan pada kepengurusan mendatang.

Rapat ini banyak ditunggu oleh petani maupun calon pengurus P3A. Karena pada rapat ini menentukan “arah” P3A pada periode mendatang (lama sesuai hasil kesepakatan).

Layaknya sebuah pesta demokrasi, terdapat tiga tahap penting dalam rapat anggota, (1) sebelum rapat anggota (pra-rapat anggota), (2) saat rapat anggota, (3) setelah rapat anggota (post-rapat anggota). Ketiga proses tersebut berjalan dalam waktu kurang lebih satu bulan. Beberapa pihak yang terlibat dalam ketiga tahap tersebut adalah (1) petani pengguna air, (2) perwakilan desa, (3) calon pengurus P3A (baik petani atau bukan petani).

Pra-Rapat Anggota

Pada periode pra-rapat anggota petani (pengguna air) mengevaluasi pengelolaan air pada periode kepengurusan sebelumnya termasuk di dalamnya (kegiatan pemeliharaan saluran, pemeliharaan infrastruktur, pelayanan aktivitas pertanian lainnya seperti penangangan serangan hama tikus). Evaluasi ini bersifat diskusi informal pada tingkat petani dan juga pada tingkat yang lebih luas wakil-wakil pemerintahan desa. Pada tahap ini

(39)

juga petani membentuk kelompok-kelompok informal untuk mengusulkan pengelolaan air irigasi yang diharapkan pada periode selanjutnya termasuk juga calon ketua pengurus yang diinginkan.

Rapat Anggota

Rapat anggota adalah tahap paling penting untuk menentukan sistem pengelolaan air di P3A. Rapat anggota dimoderatori oleh pihak perwakilan desa. Rapat anggota diawali dengan laporan pertanggungjawaban kepengurusan P3A periode sebelumnya. Tahap selanjutnya adalah musyawarah tentang keinginan petani pengguna air pada P3A periode kepengurusan selanjutnya. Biasanya isi musyawarah meliputi (1) sistem manajemen air irigasi pada P3A, (2) infratrsuktur pertanian yang akan dibangun pada periode kepengurusan selanjutnya, (3) Bagaimana pengelolaan jaringan tersier, dan (4) bagaimana mengontrol hama penyakit tanaman. Poin 1 sampai 3 berkaitan dengan operasi dan manajemen irigasi, sedangkan poin 4 berkaitan dengan pelayanan pertanian lainnya. Dalam proses rapat anggota juga disepakati besarnya iuran air yang wajib dibayarkan oleh petani kepada P3A.

Dalam rapat anggota biasa terjadi diskusi yang panjang (alot) dalam menentukan jenis pengelolaan irigasi apakah model lelang atau model swakelola terutama dalam mempertimbangkan kelebihan dan kekurangannya. Selain itu, petani juga mengusulkan fasilitas yang diinginkan untuk memudahkan usaha pertanian, misalkan pengerasan dan pelebaran jalan usaha tani, jembatan penyebarangan usahatani, dan sebagainya. Terkait dengan fasilitas pertanian yang ingin diperbaiki tersebut, jika sistem lelang disepakati maka berapa besarnya lelang (termasuk mekanisme pembayarannya), dan jika sistem swakelola disepakati bagaimana model pengumpulan dananya dan jangka waktu pembangunan tersebut.

Pasca Rapat Anggota

Tahap ketiga adalah pasca-rapat anggota yang berupa pembahasan tentang pengurus P3A, hak dan kewajiban. Dalam model swakelola calon pengurus P3A ditentukan berdasakan kesediaan calon pengurus untuk

(40)

bekerja, sedangkan dalam model lelang calon pengurus ditentukan dengan kesediaan calon pengurus untuk membayar dan bekerja. Sistem lelang mensyaratkan pelunasan pada tahap ini yang biasanya berkisar satu minggu setelah rapat anggota. Setelah pelunasan pembayaran dana lelang kepada pihak desa, tahap selanjutnya adalah pembangunan infrastruktur yang disepakati dalam lelang. P3A terpilih dan pihak desa membentuk panitia pelaksana pembangunan di mana pihak desa sebagai penanggungjawab pembangunan dan pihak P3A sebagai pengawas.

Sebenarnya proses tersebut adalah proses yang umum dalam sebuah keorganisasian. Namun yang membedakan adalah adanya investasi di awal yang harus disediakan oleh kandidat pengelola P3A. Selain itu, pembentukan panitia pembangunan dari pihak ketiga yang sulit dikontrol pihak petani berpeluang munculnya ketidaksesuaian yang diinginkan petani dan pelaksanaan pembangunan di lapangan.

7.6 Kelebihan dan Kekurangan Model Lelang dan Model Swakelola

Seperti telah dibahas di awal bahwa sistem kontrak merupakan dasar dari model lelang dan model swakelola dalam pengelolaan irigasi pada tingkat petani. Sistem kontrak ini dapat bersifat tertulis maupun tidak tertulis. Pada awal sistem ini dimulai (sekitar tahun 1980an) kontrak tertulis bersifat sederhana, namun sekarang kontrak tersebut sudah menjadi bentuk tertulis lengkap dengan legitimasi dari pihak berwenang.

Adanya pergeseran dari model swakelola ke model lelang mengindikasikan adanya keinginan masyarakat petani untuk mencari model terbaik dalam pengelolaan air irigasi. Adanya keinginan mendapatkan dana investasi yang lebih besar (yang dapat digunakan untuk pembangunan infrastruktur usahatani) mengindikasikan bahwa model lelang direspon secara positif oleh petani. Namun demikian, ada kekahwatiran pada sebagian pihak petani bahwa

“jika pengelolaan air irigasi (P3A) dikelola oleh sekelompok orang yang hanya berdasarkan ketersediaan dana (pemenang lelang) dan terkadang bukan petani,

(41)

dimungkinkan pengelolaan air irigasi menjadi kurang optimal, karena model ini akan menyebabbkan hilangnya rasa bekerjasama antara petani dan P3A” .

Beberapa petani lain juga berpendapat:

“Pembangunan infrastruktur yang diserahkan kepada panita pembangunan dapat menyebabkan kurang sesuainya model bangunan yang diinginkan petani. Hal ini berbeda jika pembangunan dilakukan oleh petani dan P3A sendiri, akan lebih mudah menyesuaikan keinginan petani”

Meskipun demikian beberapa petani berpendapat tentang kelebihan sistem lelang diantaranya adalah:

“Hasil lelang dapat digunakan untuk membangun infrastruktur yang membutuh- kan dana besar. Dana dari model swakelola yang dikumpulkan dari swakelola hanya sedikit karena hanya dikumpulkan tiap musim dan terkadang tidak dapat terkumpul.

Karenanya model lelang lebih baik dibandingkan dengan model swakelola”

Beberapa petikan di atas mengilustrasikan bahwa kedua model tersebut memiliki kelebihan dan kekurangan masing-masing. Tentu, kedua sistem tersebut masih mencari bentuk terbaiknya yang dapat diamati dari waktu ke waktu.

7.7 Penutup

Model kelembagaan pengelolaan air irigasi di Daerah Irigasi Klambu Wilalung mengalami perubahan dari waktu ke waktu dalam 40 dekade terakhir. Sebelum tahun 1980 petani mengaplikasikan model ulu-ulu, selanjutnya dari tahun 1980-1990 petani mengaplikasikan model dharma tirta (yang merupakan embrio model swakelola). Dari tahun 1990 – sekarang petani mengaplikasikan model P3A-swakelola. Selanjutnya model lelang yang mulai dipraktekkan tahun 2005 merupakan transformasi kelembagaan pengelolaan irigasi dari model swakelola. Namun demikian tidak semua P3A mempraktekkan model lelang ini.

Kedua model tersebut memiliki basis yang sama yaitu sistem kontrak yang dibuat antara petani dan pengelola P3A. Sistem kontrak dibuat untuk memastikan masing-masing pelaku (petani dan pengelola P3A) bekerja

(42)

sesuai yang tertera dalam kontrak. Setelah kontrak dibuat, apakah ada jaminan masing-masing pelaku bekerja sesuai dengan kontrak tersebut. Di sini ranah ekonomi kelembagaan baru berada. Bagaimana cara mengontrol sistem kontrak tersebut. Dalam kondisi keterbatasan sumber pendanaan untuk pengelolaan irigasi, jaminan pelaksanaan kontrak menjadi penting.

Petani akan memilih model yang menjalan kontrak dengan baik.

Istilah Penting Sistem kontrak Model lelang Model swakelola Ulu-ulu

Dharma tirta

Perkumpulan petani pemakai air (P3A) Daerah hulu (Upstream area)

Daerah hilir (downstream area) Referensi

Ambler, J.S. 1991. Irigasi di Indonesia: Dinamika Kelembagaan Petani. Lembaga Penelitian, Pendidikan dan Penerangan Ekonomi dan Sosial, LP3ES, Jakarta.

Booth, A., 1977. Irrigation in Indonesia Part I, Bulletin of Indonesian Economic Studies. Volume 13, Issue 1. Australian National University. Australia.

Duewel, J. 1984. Central Java`s Dharma Tirta WUA Model: Peasant Irrigation Organization Under Condition of Population Pressure, Agricultural Administration (17) 261-285.

Funnel, D.C. 1994. Intervention and Indigeneus management. Land uses policy. 11, 45-54.

Mori, Y., 2014, Irrigation water management based on Lelang System: Case Study in Bendung Wilalung Induk 6, Master Thesis. Hokkaido University. Japan.

(43)

Mori, Y., Rondhi, M., Kondo T., 2015, Supplying Irrigation Water based on Private Incentive: A Case Study of a WUA in Central Java. The paper presented in 15^th study conference of Farm Management Society of Japan.

September 2015.

Norton, R.D., 2004. Agricultural Development Policy: Concept and Experiences.

John Wiley & Sons, Ltd. West Susex.

Rondhi M., Mori, Y., Kondo, T. 2015. Sistem Lelang dan Sistem Swakelola dalam Manajemen Irigasi pada Tingkat Tersier. Jurnal Agroteknologi, Vol. 9 No.2 halaman 174-183.

Rondhi M., Mori, Y., Kondo, T., 2016, Institutional Change of Its Effect to Water Usagae Association Performance in Irrigation Water Management, The paper presented at international conference, Agribusiness Development for Human Welafare. Universitas Muhammadiyah Yogyakarta, 14-15 Mei 2016.

Rondhi M., Mori, Y., Kondo, T., 2016. Institutional Arrangement of Irrigation Water Management in Rural Area: Case Study of a WUA in Central Java, Indonesia. The paper presented in International Conference:

Strengthening Indonesian Agribusiness: Rural Development and Global Market Linkages: IPB Convention Center. 25-26 April 2016

Rondhi, M. Y. Mori, T. Kondo., 2017, Diffusion of “Lelang System” and Farmer Choice on Irrigation Water Management Model, Proceeding of The International Conference on Food Sovereignty and Sustainable Agriculture, page 361-366.

-oo0oo-

(44)

GLOSARIUM

Adverse selection merupakan istilah yang digunakan untuk menjelaskan adanya upaya untuk mennyembunyikan informasi kepada pihak lain dengan tujuan tertentu.

Biaya informasi adalah biaya yang dikeluarkan untuk mendapatkan informasi.

Biaya monitoring adalah biaya yang dikeluarkan untuk memastikan tujuan yang diharapkan sesuai dengan keinginan (kesepakatam).

Biaya negosisasi adalah biaya yang dikeluarkan untuk mendapatkan tujuan yang ingin dituju.

Biaya transaksi adalah biaya yang dibutuhkan untuk mendapatkan (memastikan) sesuatu sesuai tujuan.

Daerah hilir merupakan daerah irigasi pada bagian yang jauh dengan sumber air.

Daerah hulu merupakan daerah irigasi pada bagian yang dekat dengan sumber air.

Daerah irigasi adalah kesatuan wilayah yang mendapat air dari satu jaringan irigasi (mendapatkan air dari intake yang sama).

Dharma tirta adalah model pengelolaan irigasi di Jawa Tengah.

(45)

Ekonomi bermoral adalh istilah yang digunakan untuk menjelaskan model ekonomi yang menekankan pada pembagian yang lebih merata antar pelaku usaha.

Ekonomi kelembagaan baru merupakan sebuah ilmu yang membahas tentang bagaimana pengaturan sesuatu.

fixed payment merupakan model pembayaran air irigasi berdasarkan besaran yang tetap.

Insentif merupakan rangsangan (dorongan) yang diberikan satu pihak kepada pihak lain untuk melakukan sesuatu sesuai kesepakatan.

Model prinsipel-agen: adalah model yang digunakan untuk menjelaskan hubungan antar dua pihak di mana pihak pertama mendelegasikan tugasnya kepada pihak kedua.

Model Swakelola adalah model pengelolaan irigasi di mana penentuan pengelola irigasi didasarkan pada musyawarah mufakat (tidak menggunakan model lelang).

Moral hazard adalah istilah untuk menjelaskan adanya tindakan menyimpang dari ikatan yang telah disepakati.

Moro adalah istilah untuk menjelaskan pembagian hasil suatu usahatani.

one-sided prisoner dilemma adalah dilemma yang dialami oleh pelaku (pihak I) yang menjalin hubungan dengan pihak lain (pihak II), akan tetapi pihak lain tidak melakukan seperti yang diinginkan pihak I.

Perkumpulan petani pemakai air (P3A) merupakan istilah generik (umum) yang digunakan untuk menyebut pengelola air irigasi.

prisoner dilemma merupakan sebuah istilah yang digunakan untuk mengammbarkan dilemma (masalah) yang dialami oleh seseorang (diibaratkan tawanan) dengan pilihan-pilihan yang ada (cenderung sulit).

Private information adalah adalah istilah dalam menjelaskan informasi yang hanya dimiliki oleh pemilik informasi.

(46)

Glosarium 137

Sharing output merupakan model pembayaran air irigasi berdasarkan besaran yang tergantung pada besarnya output usahatani.

Sistem Irigasi merupakan istilah kesatuan sistem (tata cara) pengelolaan irigasi yang meliputi prasarana irigasi, air irigasi, manajemen irigasi, kelembagaan pengelolaan irigasi, dan sumber daya manusia.

Sistem kontrak adalah sebuah sistem dalam pengelolaan irigasi di man terdapat paling tidak dua pihak yang beerjasama, di mana pihak pertama sebagai pemberi mandate, dan pihak lainnya yang diberikan mandat dengan sistem tertentu.

Sistem lelang merupakan sebuah sistem dalam pengelolaan irigasi di mana dalam penentuan pengelolaan irigasi detneukan secara lelang.

Subak adalah sistem irigasi yang dijalankan oleh sebagian besar pengelolaan irigasi di Bali.

Teori collective action merupakan teori sosial untuk menggambarkan perilaku orang dalam suatu kelompok pada barang sumberdaya bersama.

Ulu-ulu adalah seseorang yang bertanggungjawab dalam mengatur air irigasi dalam jaringan tersier (petak petani).

Utilitas adalah tingkat kepuasan yang dialami oleh pelaku dalam berhubungan dengan pihak lain.

-oo0oo-

(47)

(48)

DAFTAR INDEKS

A

adverse selection, 54, 124, 127 Adverse selection, 61

Adverse selection (hidden knowledge), 61

Algemeen Water Reglement, 32 Algemeen Water Reglement XE

“Algemeen Water Reglement” (AWR ), 32 Awig-awig, 90, 91

B

Bahaya moral Moral hazard (hidden action), 61

Barang sumberdaya bersama, 7, 10, 46, 75

Biaya informasi, 48

Biaya monitoring, 42, 48, 125

Biaya negosiasi, 41, 48

Biaya transaksi (transaction cost), 61

D

Daerah hilir (downstream area), 113

Daerah hulu (Upstream area), 113 Daerah Irigasi, vi, 17, 29, 32, 103,

104, 105, 106, 107, 108, 112, 117, 126, 129

Dharma tirta, 79, 85, 86, 90, 113, 130

Dilema tawanan (prisonner dilemma), 75

Dilema tawanan satu sisi (one- sided prisoner dilemma), 75

E

(49)

Ekonomi bermoral, 90 Ekonomi biaya transaksi, 48 Ekonomi kelembagaan baru, 48 Ekonomi pasar neoklasik, 48 Ekonomi sosiologi, 48

F

FAO (Food and Agricultural Organization), 90

fixed payment, 119, 120, 121, 127

G

game theory, 12, 73, 74, 117, 125, 127

Gotong royong, 90

H

Himpunan Petani Pemakai Air, 15, 16, 32

I

Insentif, 51, 53, 61, 129 IWMI (international Water

Management Institute), 90

J

Jaringan irigasi, 29, 32

K

Kelembagaan legal, 43, 46, 48 Keseimbangan Nash (Nash

Equilibrium), 75

Kontrak, 42, 51, 54, 56, 57, 59, 60, 61, 96, 97, 99, 129

M

model lelang, vi, 18, 94, 95, 96, 98, 99, 100, 101, 103, 107, 108, 110, 111, 112, 115, 117, 118, 119, 120, 121, 122, 123, 124, 125, 126, 127

Model lelang, 95, 100, 102, 113 Model prinsipal-agen, 75

model swakelola, vi, 79, 94, 95, 96, 98, 99, 100, 102, 103, 110, 111, 112, 115, 117, 118, 119, 120, 121, 122, 124, 125, 126, 127 Model swakelola, 18, 113, 115 moral hazard, 54, 61, 124, 127 Moro, 90