KEWENANGAN KOMISI APARATUR SIPIL NEGARA DALAM PROSES "LELANG JABATAN" TERKAIT SISTEM MERIT BERDASARKAN UNDANG-UNDANG NOMOR 5 TAHUN 2014 TENTANG APARATUR SIPIL NEGARA.

61 

Loading....

Loading....

Loading....

Loading....

Loading....

Teks penuh

(1)

i

NEGARA DALAM PROSES “LELANG JABATAN”

TERKAIT SISTEM MERIT BERDASARKAN

UNDANG-UNDANG NOMOR 5 TAHUN 2014

TENTANG APARATUR SIPIL NEGARA

I GUSTI MADE AGUS MEGA PUTRA

NIM. 1203005028

FAKULTAS HUKUM

UNIVERSITAS UDAYANA

(2)

ii

KEWENANGAN KOMISI APARATUR SIPIL

NEGARA DALAM PROSES “LELANG JABATAN”

TERKAIT SISTEM MERIT BERDASARKAN

UNDANG-UNDANG NOMOR 5 TAHUN 2014

TENTANG APARATUR SIPIL NEGARA

Skripsi ini dibuat untuk memperoleh Gelar Sarjana Hukum

pada Fakultas Hukum Universitas Udayana

I GUSTI MADE AGUS MEGA PUTRA NIM. 1203005028

FAKULTAS HUKUM

UNIVERSITAS UDAYANA

(3)
(4)
(5)

v

KATA PENGANTAR

Om Swastyastu,

Puji syukur penulis panjatkan kehadapan Ida Sang Hyang Widhi Wasa,

Tuhan Yang Maha Esa karena berkat Asung Kertha Wara Nugraha-Nya,

penulisan skripsi ini dapat terselesaikan tepat pada waktunya guna memenuhi

syarat untuk memperoleh gelar kesarjanaan dalam bidang hukum pada

Fakultas Hukum Universitas Udayana. Adapun judul yang dipilih dalam

penulisan skripsi ini adalah “KEWENANGAN KOMISI APARATUR SIPIL

NEGARA DALAM PROSES “LELANG JABATAN” TERKAIT SISTEM

MERIT BERDASARKAN UNDANG-UNDANG NOMOR 5 TAHUN 2014

TENTANG APARATUR SIPIL NEGARA”.

Keberhasilan penyusunan skripsi ini tidak lepas dari bimbingan dan

bantuan secara moril maupun materiil dari berbagai pihak. Untuk itu melalui

kesempatan ini, penulis ingin mengucapkan terima kasih kepada :

(6)

vi

5. Bapak Prof. Dr. I Gusti Ngurah Wairocana, SH.,MH, Pembimbing I

yang telah memberikan petunjuk dan bimbingan dengan penuh kesabaran

dalam penulisan skripsi ini.

6. Ibu Ni Gusti Ayu Dyah Satyawati , SH.,M.Kn.,LLM, Pembimbing II yang

telah memberikan petunjuk dan bimbingan dengan penuh kesabaran dalam

penulisan skripsi ini.

7. Ibu Ni Made Ari Yuliartini Griadhi, SH.,MH, Pembimbing Akademik yang

telah memberikan waktu dan petunjuk selama mengikuti perkuliahan.

8. Bapak I Ketut Suardita,SH.,MH, Ketua Bagian Hukum Administrasi

Negara di Fakultas Hukum Universitas Udayana yang telah menyetujui

skripsi saya ini.

9. Bapak dan Ibu Dosen serta segenap Staf Tata Usaha Fakultas Hukum

Universitas Udayana yang telah memberikan pengetahuan dan

bimbingan yang sangat berharga kepada saya, serta membantu dalam

mengurus segala keperluan administrasi selama saya kuliah.

10. Bapak Kadek Sarna, SH., M.Kn, yang telah memberikan inspirasi dan

pencerahan kepada saya.

11. Orang Tua tercinta, Bapak I Gusti Rai Wirata, dan Ibu I Gusti Ayu Ketut

Rai Kerti , serta kakak saya I Gusti Ayu Putu Yuliari dan Adik saya I Gusti

Nyoman Agus Aprianto Edi Putra atas segala dukungan, perhatian dan

kasih sayangnya.

12. Terima kasih untuk LMFH, para senior, rekan seperjuangan dan junior di

(7)

vii

Noving, Indra, Gek Emik, Maria, dan teman-teman Kelas A, KKN

Tenganan, serta teman-teman Penulis di angkatan 2012 yang tidak dapat

Penulis sebutkan satu persatu.

13. Dan tentunya sahabat-sahabat Penulis, Gungde Manik, Tigor, Moje,

Koling, Gung We, Taka, dan Boldes yang telah banyak memberikan

bantuan, dukungan dan hiburan serta warna tersendiri selama penulis kuliah

di Fakultas Hukum Universitas Udayana.

Semoga atas segala jasa dan budi baik yang telah diberikan dengan tulus

ikhlas mendapat imbalan yang setimpal dari Ida Sang Hyang Widhi Wasa.

Penulis menyadari sepenuhnya bahwa penulisan skripsi ini masih jauh dari

sempurna, maka dari itu kritik dan saran sangat diharapkan untuk kesempurnaan

skripsi ini. Penulis berharap kelak terdapat penelitian-penelitian empiris terhadap

topik tulisan ini sehingga tidak hanya kebenaran normatif atau teoritis yang

didapat namun juga kebenaran empiris. Akhirnya saya berharap semoga

skripsi ini dapat bermanfaat bagi kita semua.

Denpasar, 6 Januari 2016

(8)
(9)

ix DAFTAR ISI

HALAMAN SAMPUL DALAM ... i

HALAMAN PRASYARAT GELAR SARJANA HUKUM ... ii

HALAMAN PERSETUJUAN PEMBIMBING SKRIPSI ... iii

HALAMAN PENETAPAN PANITIA PENGUJI SKRIPSI ... iv

HALAMAN KATA PENGANTAR ... v

HALAMAN SURAT PERNYATAAN KEASLIAN ... viii

(10)

x

1.7.2 Jenis pendekatan ... 22

1.7.3 Sumber bahan hukum ... 23

1.7.4 Teknik pengumpulan bahan hukum ... 26

1.7.5 Teknik analisa bahan hukum ... 26

BAB II TINJAUAN UMUM TENTANG KEWENANGAN, KOMISI APARATUR SIPIL NEGARA, “LELANG JABATAN”, SISTEM MERIT, APARATUR SIPIL NEGARA 2.1 Tinjauan Umum Tentang Kewenangan ... 28

2.1.1 Asas Legalitas dan Wewenang Pemerintahan ... 28

2.1.2 Sumber dan Cara Memperoleh Wewenang Pemerintahan .. 30

2.2 Tinjauan Umum Tentang Komisi Aparatur Sipil Negera (KASN) ... 32

2.2.1 Latar Belakang Pembentukan KASN ... 32

2.2.2 Kedudukan, Fungsi, dan Kewenangan KASN ... 33

2.3 Tinjauan Umum Tentang “Lelang Jabatan” ... 36

2.3.1 Peristilahan dan Perkembangan Istilah “Lelang Jabatan” ... 36

2.3.2 Konsep dan Kebijakan “Lelang Jabatan” ... 40

2.4 Tinjauan Umum Tentang Sistem Merit ... 42

2.4.1 Pengertian Sistem Merit ... 42

2.4.2 Sistem Merit Dalam Politik Hukum Kepegawaian di Indonesia ... 45

(11)

xi

BAB III PENGATURAN “LELANG JABATAN” SERTA KAITANNYA

DENGAN SISTEM MERIT DALAM UNDANG-UNDANG

NOMOR 5 TAHUN 2014 TENTANG APARATUR SIPIL

NEGARA

3.1 Pengaturan “Lelang Jabatan” Terkait Sistem Merit Sebelum

Berlakunya UU ASN ... 49

3.2 Pengaturan “Lelang Jabatan” Terkait Sistem Merit Setelah

Berlakunya UU ASN ... 63

BAB IV RUANG LINGKUP KEWENANGAN KOMISI APARATUR

SIPIL NEGARA DALAM PELAKSANAAN “LELANG

JABATAN”

4.1 Kewenangan Komisi Aparatur Sipil Negara pada Setiap

Tahapan dalam Proses “Lelang Jabatan” ... 71

4.2 Kewenangan KASN dalam Menerima dan Sekaligus

Menindaklanjuti Pengaduan Terkait Hasil “Lelang Jabatan” ... 83

BAB V PENUTUP

5.1 Kesimpulan ... 93

5.2 Saran ... 94

(12)

xii ABSTRAK

Mekanisme pengangkatan PNS dalam jabatan struktural dalam UU Kepegawaian lama belum diatur secara tegas sehingga dalam pelaksanaanya sering terjadi politisasi dalam pengangkatanya yang berimplikasi pada rendahnya kompetensi pejabat terpilih. Hal inilah yang menyebabkan reformasi birokrasi menjadi terhambat. Untuk mengatasi celah hukum ini maka diterapkanlah “lelang jabatan” dalam pengangkatan PNS dalam jabatan struktural. “Lelang jabatan” sebelum berlakunya UU ASN menuai perdebatan karena hanya didasarkan pada surat edaran. Masih hangatnya perdebatan tentang “lelang jabatan” tahun 2014 disahkan UU ASN yang membawa perubahan besar dalam bidang kepegawaian. Poin penting dalam UU ASN yaitu manajemen ASN harus berdasarkan pada Sistem Merit termasuk keberadaan KASN sebagai lembaga pengawas Sistem Merit. Berdasarkan uraian diatas relevan untuk dibahas bagaimanakah pengaturan dari “lelang jabatan” serta kaitanya dengan sistem merit dalam UU ASN dan

bagaimanakah ruang lingkup kewenangan KASN dalam pelaksanaan “lelang

jabatan”. Penelitian ini dilakukan untuk mendapatkan pemahaman mengenai

pengaturan “lelang jabatan” serta kewenangan KASN dalam proses “lelang jabatan”.

Jenis penelitian ini adalah penelitian hukum normatif dengan menggunakan pendekatan perundang-undangan, pendekatan analisis konsep hukum, dan pendekatan sejarah.

Hasil dari penelitian ini yaitu pengaturan “lelang jabatan” sebelum berlakunya UU ASN belum memiliki dasar hukum yang kuat karena hanya

berdasarkan surat edaran sedangkan setelah berlakunya UU ASN “lelang jabatan”

telah memiliki dasar hukum yang kuat dan dalam pelaksanaanya juga akan diawasi KASN. Adapun kewenangan KASN yaitu berwenang mengawasi dan memberikan rekomendasi yang mengikat kepada PPK pada setiap tahapan proses

“lelang jabatan”. KASN juga berwenang menerima dan menindaklanjuti

pengaduan masyarakat terkait hasil “lelang jabatan” yang sudah selesai. Dengan pengaturan yang ada sekarang KASN perlu melibatkan partisipasi masyarakat dan membentuk peraturan terkait mekanisme penyampaian pengaduan dan laporan masyarakat.

(13)

xiii

ABSTRACT

The mechanism of the appointment of government employees in a structural positions based on the previous Employment Act has not been regulated explicitly, as a result the implementation of the appointment tend to be subjective, which implicate to the low competencies of the elected officials. This causes the reformation of bureaucracy become obstructed. In order to close the gap in that law “lelang jabatan” or open bidding is implemented in the appointment of government employees in structural positions. Before enactment of Civilian State Apparatus Act “lelang jabatan”or Open Bidding was debated because it’s only based on circular letter. In the midst of the debate concerning “lelang jabatan”, in 2014 Civilian State Apparatus Act was authorized which brought about a significant changes in the employment sector. An important point in the Civilian State Apparatus Act is that the management of Civilian State Apparratus must be done based on a Meryt System including the existence of Commission Civil State Apparatus as an institution which monitors the Meryt System. Based on the above explanation, it is relevant to be researched that how the regulatory regime of the Open Bidding associated with the Meryt System and how the scope of authority of Commission Civil State Apparatus in the open bidding process. This research conducted to gain an understanding of Open Bidding process and the scope of authority of the Commission Civilian State Apparatus in the Open Bidding process.

This research uses normative legal research with statute approach, analytical & conceptual approach, and historical approach.

The results of this research are the regulatory regime of Open Bidding before the enactment of Civilian State Apparatus Act does not have a strong legal basis because it is based on circular letter meanwhile after the enactment of Civilian State Apparatus Act the Open Bidding had has a strong legal basis and in it’s process will be overseen by Commission Civil State Apparatus. Commission Civil State Apparatus has the authority to supervise and provide binding recommendations to Staf Development Officer at each stage of the Open Bidding process. Commission Civil State Apparatus also has the authority to receive, inspect and handle public complaints related to completed Open Bidding results. With the current regulatory regime, Commission Civil State Apparatus need to involve public participation and establish regulation about the delivery mechanisms of public complaint.

(14)

1

1.1 Latar Belakang

Praktek kesewenang-wenangan dari para penguasa dan penyelenggara negara

yang cenderung melanggar dan merugikan hak-hak warga negara akan senantiasa

terjadi karena kekuasaan itu akan cenderung disalahgunakan oleh orang yang

memegang kekuasaan itu sendiri. Sikap otoriter atau korupsi penguasa ini niscaya

terjadi berdasar hukum besi politik yang didalilkan oleh Lord Acton bahwa

kekuasaan itu akan cenderung korup dan kekuasaan yang absolut kecenderungan

korupnya absolut pula (power tends to corrupt, absolute power corrupt absolutely). 1

Pemikiran tentang negara hukum kemudian menjadi sebuah jawaban untuk dapat

membatasi kekuasaan penguasa dan penyelenggara negara yang cenderung

melahirkan kesewenang-wenangan tersebut.

Konsep negara hukum kesehjateraan (welfare state) muncul sebagai reaksi

atas kegagalan konsep negara hukum formal atau yang dikenal juga dengan negara

penjaga malam nachtwachtersstaat. Ciri utama negara ini adalah munculnya

kewajiban pemerintah untuk mewujudkan kesehjateraan umum bagi warganya.

Dengan kata lain, ajaran welfare state merupakan bentuk konkret dari peralihan

staatsonthouding, yang mambatasi peran negara dan pemerintah untuk mencampuri

kehidupan ekonomi dan sosial masyarakat, menjadi staatsbemoeienis yang

1

(15)

menghendaki negara dan pemerintah terlibat aktif dalam kehidupan ekonomi dan

sosial masyarakat, sebagai langkah untuk mewujudkan kesehjateraan umum,

disamping menjaga ketertiban dan keamanan (rust en orde).2

Pasal 1 ayat (3) Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun

1945 (selanjutnya disebut UUD NRI 1945) menyatakan bahwa “Negara Indonesia

adalah negara hukum”. Merujuk pada bunyi Pasal 1 ayat (3) UUD NRI 1945,

menunjukan bahwa Negara Indonesia telah menyatakan dirinya sebagai sebuah

negara hukum yang berarti bahwa setiap penyelenggaraan kehidupan bernegara harus

berdasarkan atas hukum (everything must be done according to the law). Negara

Indonesia tergolong sebagai negara hukum kesejahteraan sebagaimana termaktub

dalam alinea keempat Pembukaan UUD NRI Tahun 1945 yang kemudian ditetapkan

sebagai tujuan nasional bangsa Indonesia, yakni melindungi segenap bangsa

Indonesia dan seluruh tumpah darah Indonesia, memajukan kesejahteraan umum dan

mencerdaskan kehidupan bangsa, serta ikut melaksanakan ketertiban dunia yang

berdasarkan kemerdekaan, perdamaian abadi dan keadilan sosial.

Dianutnya konsepsi negara hukum kesehjateraan (welfare state) menimbulkan

konsekuensi bahwa suatu negara harus benar-benar memiliki perangkat administrasi

negara yang handal dalam mengemban tugas pelayanan umum dalam rangka

mewujudkan kesehjateraan umum sebagai pelaksanaan welfare state. Terlebih lagi

untuk mewujudkan tujuan nasional Negara Indonesia sebagaimana termaktub dalam

alinea keempat Pembukaan UUD NRI Tahun 1945, diperlukan sarana-prasarana

2

(16)

pendukung, baik berupa sumber daya manusia maupun sarana yang berbentuk benda.

Salah satu sarana-prasarana pendukung yang sangat penting dalam rangka pencapaian

tujuan nasional tersebut adalah sistem administrasi negara yang baik. Hubunganya

dengan sumber daya manusia, sistem administrasi pemerintahan terbagi menjadi dua

yaitu pegawai negeri dan masyarakat yang merupakan dua organisasi aktivitas

manusia yang mempunyai tujuan yang sama, namun di dalamnya terdapat perbedaan

wewenang dalam pemerintahan. 3

Suatu hal yang tidak dapat kita pungkiri adalah adanya dinamika

kemasyarakatan yang terus berkembang serta semakin bertambah kompleksnya

kebutuhan masyarakat sehingga menuntut terjadinya perkembangan dalam tindakan

pemerintah dalam mewadahi kompleksitas kebutuhan masyarakat tersebut dan juga

peningkatan kualitas pegawai negeri dalam menyelenggarakan fungsi pelayanan

umum. Untuk menjawab tuntutan tersebut maka perlu dilakukan

perubahan-perubahan dalam aspek pemerintahan guna mengoptimalkan kinerja pemerintah di

dalam masyarakat. Salah satu perkembangan atau perubahan mendasar, dilakukan

melalui reformasi birokrasi dalam bidang tata kelola pemerintahan di Indonesia.

Pembenahan dalam sistem administrasi negara merupakan salah satu hal

terpenting yang perlu dilakukan dalam pencapaian tujuan negara. Salah satu unsur

penyelenggaraan pemerintahan yang perlu untuk mendapatkan perhatian adalah

penataan aparatur pemerintah yang meliputi penataan kelembagaan birokrasi

3

(17)

pemerintahan, sistem, dan penataan manajemen sumber daya pegawai (PNS).4

Berkaitan dengan penataan aparatur pemerintah tersebut, dewasa ini telah terjadi

perubahan dalam tata kepemerintahan menuju tata kepemerintahan yang demokratis

dan baik (democratic and good governance).

Berbagai upaya telah dilakukan oleh pemerintah untuk dapat mewujudkan tata

pemerintahan yang baik dan demokratis tersebut. Lahirnya Undang-Undang Nomor

43 Tahun 1999 tentang Perubahan atas Undang-Undang Nomor 8 Tahun 1974

tentang Pokok-Pokok Kepegawaian (selanjutnya disebut UU Kepegawaian) beserta

seluruh peraturan pelaksanaanya dapat dikatakan sebagai suatu upaya yang dilakukan

oleh pemerintah untuk mewujudkan pembenahan dalam tata kepemerintahan

termasuk penataan manajemen kepegawaian yang seragam melalui penetapan norma,

standar, dan prosedur yang jelas dalam pelaksanaan manajemen kepegawaian. Pasca

reformasi upaya yang juga dilakukan oleh pemerintah adalah dengan mendengungkan

sebuah kebijakan reformasi birokrasi. Reformasi Birokrasi adalah langkah-langkah

strategis untuk membangun aparatur negara agar lebih berdayaguna dan berhasil guna

dalam mengemban tugas umum pemerintahan dan pembangunan nasional.

Apa yang menjadi harapan kita dalam mewujudkan good governance (das

sollen) dengan upaya yang sudah dilakukan pemerintah, pada tataran praktek (das

sein) masih belum berjalan sesuai harapan. Masih banyak ditemukan praktek

penyelenggaraan pemerintahan yang menyimpang seperti misalnya praktek korupsi,

4

Miftah Thoha, 2010, Manajemen Kepegawaian Sipil di Indonesia, Cet.4, Kencana, Jakarta,

(18)

kolusi, dan nepotisme yang dilakukan oleh para penyelenggara negara dan aparatur

negara lainya, maraknya pungutan liar, praktek suap, penggelembungan anggaran

belanja, dan sebagainya. Salah satu penyebab terjadinya permasalahan diatas yaitu

kurangnya pemahaman dari aparatur pemerintahan terhadap konsep dari good

governance itu sendiri, dalam artian bahwa penerapan konsep good governance itu

sendiri tidak dibarengi dengan kapasitas dan kapabilitas dari aparatur pemerintahan.

Hal ini tentunya akan kembali pada upaya kita untuk melakukan peningkatan kualitas

dan kemampuan dari aparatur pemerintahan itu sendiri. Oleh karena itu, untuk

menyempurnakan reformasi birokrasi yang dikehendaki, perlu dilakukan upaya untuk

menempatkan orang-orang atau aparatur yang tepat dalam mengisi jabatan dalam

struktur pemerintahan tersebut (the right man on the right place). Untuk mencapai

reformasi birokrasi yang tepat, maka diperlukan mekanisme pengisian jabatan-jabatan

secara tepat pula.

Jabatan sebagai sebuah organ yang menentukan dalam suatu pemerintahan

pada dasarnya dibagi kedalam jabatan fungsional dan jabatan struktural. Baik jabatan

fungsional maupun jabatan struktural sudah seharusnya diisi dengan cara-cara yang

baik, jujur dan adil sehingga tidak melanggar hak asasi setiap orang untuk

memperoleh kesempatan yang sama untuk ikut serta dalam pemerintahan. Secara

konstitusional hak untuk memperoleh kesempatan yang sama dalam pemerintahan

telah mendapat jaminan yang kuat sebagaimana diamanatkan dalam Pasal 27 ayat (1)

(19)

Khusus mengenai pengisian jabatan struktural atau pengangkatan PNS dalam

jabatan struktural, secara normatif telah diatur dalam Peraturan Pemerintah No. 13

Tahun 2002 tentang Perubahan Pertama Peraturan Pemerintah No. 100 tahun 2000

Tentang Pengangkatan Pegawai Negeri Sipil Dalam Jabatan Struktural (selanjutnya

disebut PP No. 13 Tahun 2002). Namun peraturan ini tidak mengatur secara jelas

mengenai mekanisme dan prosedur pengangkatan PNS dalam jabatan struktural

melainkan hanya mengatur syarat dan pihak yang berwenang melakukan

pengangkatan. Celah hukum inilah yang kemudian menimbulkan praktek korupsi,

kolusi dan nepotisme dalam pengangkatan PNS dalam jabatan. Untuk mengatasi

masalah dalam pengaturan pengangkatan PNS dalam jabatan struktural ini,

pemerintah kemudian mengeluarkan Surat Edaran Kementerian Pendayagunaan

Aparatur Negara dan Reformasi Birokrasi (KEMENPAN-RB) No. 16 Tahun 2012

Tentang Tata Cara Pengisian Jabatan Struktural yang Lowong Secara Terbuka di

Instansi Pemerintah (selanjutnya disebut dengan S.E. KEMENPAN-RB No. 16

Tahun 2012). Dalam S.E. KEMENPAN-RB No. 16 Tahun 2012 terdapat bagian kalimat yang menyebutkan “…., guna lebih menjamin para pejabat struktural

memenuhi kompetensi jabatan yang diperlukan oleh jabatan tersebut, perlu diadakan

promosi PNS atau pengisian lowongan jabatan berdasarkan sistem merit dan

terbuka, dengan mempertimbangkan kesinambungan karier PNS yang

bersangkutan”. Poin penting yang patut dicermati dalam S.E. KEMENPAN-RB No.

16 Tahun 2012 ini disamping memuat himbauan mengenai mekanisme pengangkatan

(20)

jabatan struktural dapat dilakukan secara terbuka dengan tetap memenuhi syarat

sebagaimana diatur dalam PP No. 13 Tahun 2002.

Mekanisme dan prosedur pengangkatan PNS dalam jabatan struktural ini

kemudian mulai diterapkan oleh beberapa daerah di Indonesia, salah satunya

Pemerintah Daerah Provinsi DKI Jakarta pada saat dipimpin oleh Joko Widodo yang

saat ini sedang menjabat Presiden Republik Indonesia. Penerapan mekanisme

pengangkatan PNS dalam jabatan struktural secara terbuka yang dikenal luas dengan istilah “lelang jabatan“ oleh Joko Widodo ini kemudian menimbulkan reaksi yang

beragam di tengah masyarakat. Ada yang mendukung kebijakan ini namun ada juga

yang kontra terhadap penerapan sistem ini.

Pengangkatan PNS dalam jabatan struktural secara terbuka atau “lelang

jabatan” dapat dikatakan sebagai sebuah terobosan dan kebijakan yang bersifat

reformis dalam memutus mata rantai nepotisme dalam bidang kepegawaian.

Pengangkatan jabatan secara terbuka ini dinilai dapat lebih menjamin terwujudnya

penempatan orang pada jabatan yang tepat sesuai dengan kualifikasi dan kompetensi

yang dimiliki. Di sisi lain pengangkatan PNS dalam jabatan struktural secara terbuka

ini juga dinilai akan menghasilkan sebuah kebijakan yang cacat hukum karena “lelang jabatan” dianggap tidak memiliki dasar hukum yang kuat mengingat hanya

didasarkan pada surat edaran yang tidak dapat diklasifikasikan sebagai peraturan

perundang-undangan sebagaimana diatur dalam Pasal 7 dan Pasal 8 Undang-Undang

(21)

Dengan kata lain, hal ini berkaitan dengan keabsahan atau legitimasi pengaturan “lelang jabatan” ini.

Masih hangatnya pro kontra mengenai pengangkatan PNS dalam jabatan

struktural secara terbuka atau “lelang jabatan”, pada tahun 2014 pemerintah

membentuk dan mengesahkan sebuah undang-undang baru di bidang kepegawaian

yaitu Undang-Undang Nomor 5 Tahun 2014 tentang Aparatur Sipil Negara

(selanjutnya disebut UU ASN). Pengesahan terhadap UU ASN membawa perubahan

yang cukup besar dalam hal pengaturan kepegawaian di Indonesia. UU Kepegawaian

yang selama ini menjadi landasan hukum dan regulasi utama dalam hal kepegawaian

dirasa telah tidak sesuai lagi dengan perkembangan dan paradigma yang hendak

dibangun dan diwujudkan dalam manajemen sumber daya aparatur sipil negara,

sehingga perlu disusun undang-undang baru yang juga sesuai dengan tuntutan global.

Pandangan baru dalam bidang kepegawaian muncul dalam substansi UU

ASN ini. Beberapa pengertian baru juga muncul seperti Manajemen Aparatur Sipil

Negara (selanjutnya disebut Manajemen ASN) dan adanya penerapan Sistem Merit

dalam kebijakan dan manajemen ASN. Terdapat dua poin penting dalam UU ASN

yang erat kaitanya dengan reformasi birokrasi dalam rangka mewujudkan tata

pemerintahan yang baik dan demokratis yaitu adanya penerapan Sistem Merit dalam

kebijakan dan manajemen ASN dan dibentuknya sebuah Komisi Aparatur Sipil

Negara (selanjutnya disebut KASN) yang merupakan lembaga nonstruktural yang

(22)

Pasal 1 angka 5 UU ASN menyatakan bahwa “ Manajemen ASN adalah

pengelolaan ASN untuk menghasilkan Pegawai ASN yang professional, memiliki

nilai dasar, etika profesi, bebas dari intervensi politik, bersih dari praktik korupsi,

kolusi, dan nepotisme. Adapun yang dimaksud dengan Sistem Merit sebagaimana

diatur dalam Pasal 1 angka 22 UU ASN yaitu kebijakan dan Manajemn ASN yang

berdasarkan pada kualifikasi, kompetensi dan kinerja secara adil dan wajar dengan

tanpa membedakan latar belakang politik, ras, warna kulit, agama, asal usul, jenis

kelamin, status pernikahan, umur, atau kondisi kecacatan. Manajemen ASN yang di

dalamnya meliputi juga aspek pengadaan, pangkat dan jabatan serta promosi

sebagaimana diatur dalam Pasal 51 UU ASN harus berdasarkan Sistem Merit.

Persoalan yang kemudian relevan untuk dibahas adalah memahami

keterkaitan antara mekanisme pengangkatan PNS dalam jabatan struktural secara terbuka atau “lelang jabatan” dengan Manajemen ASN yang harus diselenggarakan

berdasarkan Sistem Merit serta ruang lingkup dari kewenangan KASN dalam pelaksanaan “lelang jabatan”. Pembahasan mengenai sistem merit dalam kaitannya

dengan promosi jabatan secara terbuka didalam UU No 5 Tahun 2014 tentang ASN

dan kewenangan dari KASN dalam hal ini merupakan bagian yang tidak dapat

dipisahkan dari agenda reformasi birokrasi dalam rangka mewujudkan tata

pemerintahan yang baik dan demokratis.

Berdasarkan uraian latar belakang di atas, maka penulis tertarik untuk

membuat sebuah tulisan yang berjudul “KEWENANGAN KOMISI APARATUR

(23)

SISTEM MERIT BERDASARKAN UNDANG-UNDANG NOMOR 5 TAHUN

2014 TENTANG APARATUR SIPIL NEGARA”.

1.2 Rumusan Masalah

1. Bagaimanakah pengaturan dari “lelang jabatan” serta kaitanya dengan sistem

merit dalam Undang-Undang Nomor 5 Tahun 2014 tentang Aparatur Sipil

Negara ?

2. Bagaimanakah ruang lingkup kewenangan Komisi Aparatur Sipil Negara

dalam pelaksanaan “lelang jabatan” ?

1.3 Ruang Lingkup Masalah

Ruang lingkup masalah yang akan dibahas dalam tulisan ini perlu dibatasi

untuk menghindari terjadinya penyimpangan dalam pembahasan penelitian serta

pembahasannya lebih sistematis, metodelogis dan tidak terlalu luas sehingga

nantinya menjadi terarah dan benar-benar tertuju pada pokok bahasan yang

diinginkan. Adapun ruang lingkup masalah dalam penulisan ini yaitu :

1. Yang pertama akan dibahas mengenai bagaimana pengaturan dari

“lelang jabatan” serta kaitanya dengan sistem merit dalam UU ASN.

2. Yang kedua akan dibahas mengenai kewenangan dari KASN serta

ruang lingkup kewenangan KASN dalam pelaksanaan “lelang jabatan.

1.4 Tujuan Penulisan

Adapun tujuan yang hendak dicapai dalam penulisan ini adalah sebagai

(24)

1.4.1 Tujuan Umum

Tujuan umum penulisan ini adalah untuk memberikan kontribusi keilmuan

secara ilmiah terkait pengembangan hukum administrasi negara dan juga

terkait penyelenggaraan tata kelola pemerintahan yang baik dalam bidang

kepegawaian termasuk didalamnya manajemen ASN.

1.4.2 Tujuan Khusus

Terdapat beberapa tujuan khusus yang hendak dicapai dari penulisan hukum

ini, yakni :

1. Untuk mengetahui pengaturan dari “lelang jabatan” serta kaitanya

dengan sistem merit dalam UU ASN.

2. Untuk mengetahui kewenangan dari KASN serta ruang lingkup

kewenangan KASN dalam pelaksanaan “lelang jabatan”.

1.5 Manfaat Penulisan

1.5.1 Manfaat Teoritis

Secara teoritis, penulisan ini diharapkan dapat memberikan sumbangan dan

kontribusi bagi pengembangan ilmu pengetahuan hukum di bidang hukum

administrasi negara, khususnya pemahaman mengenai tata kelola

pemerintahan yang baik dalam bidang kepegawaian dalam hal ini manajemen

(25)

1.5.2 Manfaat Praktis

Secara praktis, penulisan ini diharapkan dapat menjadi bahan pertimbangan

dan sumbangan pemikiran serta dapat memberikan kontribusi dan solusi

konkret kepada pihak-pihak terkait yang terlibat dalam bidang kepegawaian.

Terutama dalam hal manajemen ASN yang berkaitan dengan pengangkatan maupun promosi jabatan secara terbuka atau “lelang jabatan” serta

pengawasan terhadap manajemen ASN sehingga dapat mewujudkan tata

kelola pemerintahan yang baik dan demokratis.

1.6 Landasan Teoritis

1.6.1 Konsep Wewenang Pemerintahan

Wewenang menurut S.F. Marbun mengandung arti kemampuan untuk

melakukan suatu tindakan hukum publik, atau secara yuridis adalah kemampuan

bertindak yang diberikan oleh undang-undang yang berlaku untuk melakukan

hubungan-hubungan hukum.5 Wewenang (bevoegheid) merupakan bagian yang

sangat penting dan bagian awal dari hukum administrasi, karena pemerintah baru

dapat melaksanakan fungsinya atas dasar wewenang yang diperolehnya.

Wewenang menjadi dasar bagi pemerintah untuk melakukan tindak

pemerintahan. Keabsahan tindakan pemerintah didasarkan pada wewenang yang

5.

Sadjijono, 2011, Bab-Bab Pokok Hukum Administrasi, Cet. II, Edisi II, LaksBang,

Yogyakarta, h. 57, dikutip dari S.F. Marbun, Peradilan Administrasi Negara dan Upaya Administratif

(26)

diatur dalam peraturan perundang-undangan atau wewenang yang diperoleh dari

peraturan perundang-undangan (legaliteit beginsel).6

Dalam berbagai kepustakaan terdapat pembagian mengenai sifat wewenang

pemerintahan (bestuurbevoegheid), yakni :

a. Wewenang pemerintahan bersifat terikat, berarti bahwa wewenang

harus sesuai dengan peraturan dasarnya yang menentukan waktu dan dalam keadaan bagaimana wewenang tersebut dapat digunakan, termasuk ketentuan isi dan keputusan yang harus diambil, dengan kata lain, terjadi apabila peraturan dasar yang menentukan isi dari keputusan yang harus diambil secara terinci, maka wewenang wewenang pemerintahan semacam itu merupakan wewenang yang terikat;

b. Wewenang pemerintahan yang bersifat fakultatif, berarti bahwa

wewenang yang dimiliki oleh badan atau pejabat tata usaha negara yang bersangkutan tidak wajib atau tidak ada keharusan untuk menggunakan wewenang tersebut atau sedikit banyak masih ada pilihan lain walaupun pilihan tersebut hanya dapat dilakukan dalam hal-hal dan keadaan tertentu sebagaimana ditentukan dalam peraturan dasarnya;

c. Wewenang pemerintahan yang bersifat bebas, berarti bahwa

wewenang yang dimiliki oleh badan atau pejabat tata usaha negara dapat menggunakan wewenangnya secara bebas untuk menentukan sendiri mengenai isi dari suatu keputusan yang akan dikeluarkannya karena peraturan dasarnya memberi kebebasan kepada penerima wewenang tersebut atau peraturan dasarnya memberikan ruang lingkup

kebebasan kepada pejabat tata usaha negara yang bersangkutan. 7

Secara teoritik terdapat tiga cara untuk memperoleh wewenang

pemerintahan (bestuurbevoegheid), yakni atribusi, delegasi dan mandat.

Wewenang atribusi adalah wewenang pemerintah yang diperoleh dari peraturan

perundang-undangan. Wewenang ini dapat didelegasikan atau dimandatkan.8

6

Ibid., h. 56.

7.

(27)

Wewenang delegasi adalah wewenang yang diperoleh berdasarkan

pelimpahan wewenang dari badan/organ pemerintahan yang lain. Wewenang

delegasi merupakan pelimpahan dari wewenang atribusi yang diberikan oleh

pemberi wewenang (delegans) kepada penerima wewenang (delegataris).

Setelah terjadi pelimpahan maka tanggung jawab beralih kepada delegataris dan

bersifat tidak dapat ditarik kembali oleh delegans. 9

Wewenang mandat adalah pelimpahan wewenang yang pada umumnya

dalam hubungan rutin antara atasan dengan bawahanya. Setelah terjadi

pelimpahan kepada penerima mandat (mandataris), tanggung jawab tetap ada

pada pemberi mandat (mandans)dan sewaktu-waktu dapat ditarik dan digunakan

kembali oleh mandans.10

1.6.2 Konsep Reformasi Birokrasi

Riyadi menjelaskan bahwa birokrasi merupakan salah satu unsur administrasi

negara yang menjalankan fungsi-fungsi pemerintahan seperti regulasi, perijinan,

pelayanan publik dan pengawasan terhadap pemanfaatan sumber daya yang ada.

Peran, fungsi dan otoritas yang dimiliki inilah yang menjadikan birokrasi sebagai

organisasi yang sangat strategis.11 Keberadaan birokrasi di Indonesia dapat

dikatakan memegang peranan yang penting termasuk dalam proses pembuatan

(28)

terhadap kebijakan tersebut. Keberhasilan dari program pembangunan yang

dicanangkan oleh pemerintah sangat ditentukan oleh peranan birokrasi.

Birokrasi secara leksikal berarti alat kelengkapan negara, terutama meliputi

bidang kelembagaan, ketatalaksanaan, dan kepegawaian, yang mempunyai

tanggung jawab melaksanakan roda pemerintahan sehari-hari. Secara umum,

pembangunan birokrasi mencakup berbagai aktivitas terencana yang

berkelanjutan yang ditujukan untuk meningkatkan efektivitas pemerintahan

dalam menjalankan fungsi-fungsinya. 12

Secara terencana pembangunan Birokrasi pun dilakukan melalui sebuah

proses multidimensi yang disebut Reformasi Birokrasi. Secara khusus Presiden

telah menetapkan Perpres No.81/2010 tentang Grand Design Reformasi

Birokrasi 2010 – 2025. Upaya penataan pembangunan birokrasi yang

komprehensif seperti inilah yang secara substansi oleh Sofian Effendi disebut

juga sebagai reformasi birokrasi. 13

Konsep tentang reformasi birokrasi ini seringkali diperhadapkan vis-a-vis

dengan konsep tentang reformasi administrasi. Namun, reformasi birokrasi pada

dasarnya merupakan bagian dari reformasi administrasi negara. Dalam

pengertian yang luas, Wallis mengemukakan bahwa “Administrative reform

means an induced, permanent improvement in administration”.14

(29)

1.6.3 Konsep Aparatur Sipil Negara

Aparatur Sipil Negara yang selanjutnya disingkat ASN adalah profesi bagi

pegawai negeri sipil dan pegawai pemerintah dengan perjanjian kerja yang

bekerja pada instansi pemerintah. Sedangkan Pegawai ASN adalah pegawai

negeri sipil dan pegawai pemerintah dengan perjanjian kerja yang diangkat oleh

pejabat pembina kepegawaian dan diserahi tugas dalam suatu jabatan

pemerintahan atau diserahi tugas negara lainnya dan digaji berdasarkan peraturan

perundang-undangan.

1.6.4 Konsep Sistem Merit

Sistem ini berdasarkan atas jasa kecakapan seseorang pegawai dalam usaha

mengangkat dan mendudukan pada jabatan tertentu. Sistem ini lebih bersifat

objektif, karena dasar pertimbangan kecakapan yang dinilai secara objektif dari

pegawai yang bersangkutan. Karena dasar pertimbangan seperti ini yang

berlandaskan pada jasa kecakapan, maka acapkali sistem ini di Indonesia

dinamakan sistem jasa. Penilaian objektif tersebut, pada umumnya ukuran yang

dipergunakan ialah ijasah pendidikan.15

1.6.5 Konsep Komisi Aparatur Sipil Negara

KASN merupakan sebuah lembaga baru yang dibentuk dalam rangka

penetapan kebijakan Manajemen ASN. KASN adalah lembaga nonstruktural

yang mandiri dan bebas dari intervensi politik. Pembentukan KASN ini untuk

15

Miftah Thoha, 1987, Administrasi Kepegawaian Daerah, Cet. 2, Ghalia Indonesia, Jakarta,

(30)

melakukan monitoring dan evaluasi pelaksanaan kebijakan dan Manajemen

ASN, untuk menjamin penerapan sistem merit serta pengawasan terhadap

penerapan asas, kode etik, dan kode perilaku ASN.

1.6.6 Konsep Jabatan, Pengisian Jabatan, dan “Lelang Jabatan”

Secara teoritis yang dimaksud dengan jabatan ialah suatu lingkungan

pekerjaan tetap (kring van vaste werkzaamheden) yang diadakan dan dilakukan

guna kepentingan negara (kepentingan umum). Tiap jabatan adalah suatu

lingkungan pekerjaan tetap yang dihubungkan dengan organisasi sosial tertinggi,

yang diberi nama negara.16

Lebih lanjut Utrecht menyatakan bahwa jabatan itu merupakan sebuah subjek

hukum. Sebagai subjek hukum, yaitu badan hukum maka jabatan itu dapat

menjamin kontinuitas dari hak dan kewajiban dalam artian jabatan itu bersifat

tetap namun yang berganti adalah pejabat yang menduduki jabatan tersebut. Oleh

karena jabatan itu merupakan pendukung hak dan kewajiban, yaitu suatu subjek

hukum ( person) maka dengan sendirinya jabatan itu dapat melakukan perbuatan

hukum (rechtshandelingen). Perbuatan itu dapat diatur oleh hukum publik

maupun hukum privat.17

Seperti telah disebutkan di muka bahwa jabatan itu bersifat tetap dan yang

berganti adalah pejabatnya. Dengan demikian jabatan itu perlu diisi dengan

(31)

Widjaja adalah the right man on the right place (penempatan orang yang tepat

pada tempat yang tepat). Untuk dapat melaksanakan prinsip ini dengan baik, ada

dua hal yang perlu diperhatikan, yaitu :

1. Adanya analisis tugas jabatan (job analisys) yang baik, suatu analisis

yang menggambarkan tentang ruang lingkup dan sifat-sifat tugas yang

dilaksanakan sesuatu unit organisasi dan syarat-syarat yang harus dimiliki

oleh pejabat yang akan menduduki jabatan di dalam unit organisasi itu.

2. Adanya Penilaian Pelaksanaan Pekerjaan (kecakapan pegawai) dari

masing-masing pegawai yang terpelihara dengan baik dan terus-menerus.

Dengan adanya penilaian pekerjaan ini dapat diketahui tentang sifat,

kecakapan, disiplin, prestasi kerja, dan lain-lain dari masing-masing

pegawai.18

Terdapat cara-cara atau metode yang dapat digunakan dalam melakukan

pengisian jabatan negara yaitu dengan pemilihan dan/atau pengangkatan pejabat

negara secara perorangan maupun berkelompok yang bertugas baik di lembaga

pemerintah maupun lembaga negara, baik di pusat maupun di daerah.

Kemudian adapun “lelang jabatan” atau sering disebut dengan istilah job

tender sebenarnya bukan hal baru dalam perspektif administrasi publik. Dalam

konsep New Public Management (NPM), lelang jabatan sudah dikenalkan dan

dipraktekkan di negara-negara Barat, dengan istilah yang berbeda-beda.

18

(32)

Tujuannya adalah untuk memilih aparatur yang memiliki kapasitas, kompetensi

dan integritas yang memadai untuk mengisi posisi/jabatan tertentu sehingga

dapat menjalankan tugas yang lebih efektif dan efisien. Lelang jabatan

merupakan salah satu cara untuk memperkecil potensi korupsi, kolusi dan

nepotisme (KKN) karena rekrutmen jabatan dilakukan secara transparan,

menggunakan indikator tertentu dan dilakukan oleh pihak yang netral dan

kompeten melakukan seleksi.19

1.6.7 Asas-Asas Umum Pemerintahan Yang Baik

AAUPB dapat dipahami sebagai asas-asas umum yang dijadikan sebagai

dasar dan tata cara dalam penyelenggaraan pemerintahan yang baik, yang dengan

cara demikian penyelenggaraan pemerintahan itu menjadi baik, sopan, adil, dan

terhormat, bebas dari kezaliman, pelanggaran peraturan,tindakan penyalahgunaan

wewenang, dan tindakan sewenang-wenang.20 Menurut Philipus M Hadjon,

AAUPB harus dipandang sebagai norma-norma hukum tidak tertulis, yang

senantiasa harus ditaati oleh pemerintah, meskipun arti yang tepat dari AAUPB

bagi tiap keadaan tersendiri tidak selalu dapat dijabarkan dengan teliti. Dapat

pula dikatakan, bahwa AAUPB adalah asas-asas hukum tidak tertulis, darimana

19

Mahmun Syarif Nasution, 2013, Lelang Jabatan Dalam Perspektif Kebijakan Publik, h. 2,

URL : http://sumut.kemenag.go.id/file/file/TULISANPENGAJAR/vdyr1370450043.pdf, diakses tanggal 5 November 2015.

20

(33)

untuk keadaan-keadaan tertentu dapat ditarik aturan-aturan hukum yang dapat

diterapkan.21

AAUPB merupakan sebuah konsep terbuka dalam bidang hukum administrasi

sehingga jenis dan macam dari AAUPB yang berkembang dan diterapkan di

masing-masing negara bisa saja berbeda. Adapun macam-macam AAUPB ,

khususnya yang dikemukakan oleh Koentjoro Purbopranoto dan SF. Marbun

adalah sebagai berikut. 22

a. Asas kepastian hukum (principle of legal security) ;

b. Asas keseimbangan (principle of proportionality) ;

c. Asas kesamaan dalam mengambil keputusan (principle of equality) ;

d. Asas bertindak cermat (principle of carefulness) ;

e. Asas motivasi untuk setiap keputusan (principle of motivation) ;

f. Asas tidak mencampuradukan kewenangan (principle of nonmisuse of

competence) ;

g. Asas permainan yang layak ( principle of pair play) ;

h. Asas keadilan dan kewajaran (principle of reasonable or prohibition of

arbitrariness) ;

i. Asas kepercayaan dan menanggapi pengharapan yang wajar (principle of

(34)

j. Asas meniadakan akibat suatu keputusan yang batal (principle of undoing

the concequences of an annulled decision) ;

k. Asas perlindungan atas pandangan atau cara hidup pribadi (principle of

protecting the personal may of life) ;

l. Asas kebijaksanaan (sapientia) ;

m. Asas penyelenggaraan kepentingan umum (principle of public service).

1.7 Metode Penelitian

1.7.1 Jenis Penelitian

Jenis penelitian yang digunakan dalam penulisan ini adalah penelitian

hukum normatif. Penelitian hukum normatif adalah penelitian hukum yang

meletakkan hukum sebagai sebuah bangunan sistem hukum mengenai asas-asas,

norma, kaidah dari peraturan perundang-undangan, putusan pengadilan,

perjanjian serta doktrin (ajaran).23

Perlunya penelitian normatif dilakukan dalam penulisan ini adalah beranjak

dari dikeluarkanya S.E. KEMENPAN-RB No. 16 Tahun 2012 Tentang Tata Cara

Pengisian Jabatan Struktural yang Lowong Secara Terbuka di Instansi

Pemerintah sehingga dijadikan pedoman oleh instansi pemerintah termasuk

instansi pemerintah di daerah dalam melakukan pengangkatan maupun promosi jabatan secara terbuka yang belakangan dikenal luas dengan istilah “lelang

jabatan”. Menjadi relevan kemudian untuk dikaji secara normatif pengaturan

23.

(35)

“lelang jabatan” kaitanya dengan sistem merit berdasarkan UU ASN serta

bagaimana kewenangan dari KASN dalam proses “lelang jabatan” ini.

1.7.2 Jenis Pendekatan

Dalam penelitian hukum terdapat beberapa jenis pendekatan, antara lain:

1. Pendekatan kasus (the case approach),

2. Pendekatan perundang-undangan (the statutory approach),

3. Pendekatan Fakta (the fact approach),

4. Pendekatan Analisis Konsep Hukum (analytical and conceptual

approach),

5. Pendekatan Frasa (word and phrase approach),

6. Pendekatan Sejarah (historical approach),

7. Pendekatan Perbandingan (comparative approach).

Penulisan ini menggunakan pendekatan perundang-undangan (the statutory

approach), pendekatan analisis konsep hukum (analitical and conseptual

approach) dan pendekatan frasa (word and phrase approach), serta Pendekatan

Sejarah (historical approach).

Pendekatan perundang-undangan (the statutory approach) digunakan untuk

menelaah aturan hukum terkait pengaturan dari “lelang jabatan” dan kewenangan

daripada KASN. Pendekatan analisis konsep hukum (analitical and conseptual

approach) digunakan untuk memahami konsep-konsep yang terkandung dalam

manajemen kepegawaian yang sekarang disebut dengan manajemn ASN

(36)

Sedangkan pendekatan frase (word and phrase approach) digunakan untuk

menganalisis makna dari teks rumusan pasal-pasal dalam peraturan

perundang-undangan terkait, dan pendekatan Sejarah (historical approach) digunakan untuk

menganilisis perubahan-perubahan yang ada dalam UU ASN dari UU

Kepegawaian yang lama.

1.7.3 Sumber Bahan Hukum

Bahan hukum merupakan sumber-sumber penelitian hukum normatif.

Bahan hukum yang dipakai dalam penulisan ini yakni:

1) Sumber bahan hukum primer

Sumber bahan hukum primer adalah sumber bahan hukum yang

mengikat yakni berupa norma, kaidah dasar dan peraturan yang

berkaitan, yang bersifat mengikat.24 Adapun bahan hukum primer yang

digunakan dalam penulisan ini adalah :

- Undang-Undang Republik Indonesia Nomor 8 Tahun 1974 tentang

Pokok-Pokok Kepegawaian (Lembaran Negara Republik

Indonesia Tahun 1974 Nomor 55, Tambahan Lembaran Negara

Republik Indonesia Nomor 3041).

- Undang-Undang Republik Indonesia Nomor 43 Tahun 1999

tentang Perubahan atas Undang-Undang Republik Indonesia

Nomor 8 Tahun 1974 tentang Pokok-Pokok Kepegawaian

24.

Soerjono Soekanto dan Sri Mahmmudji, 1988, Penulisan Hukum Normatif, Rajawali Press,

(37)

(Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 1999 Nomor 169,

Tambahan Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor 3890).

- Undang-Undang Republik Indonesia Nomor 5 Tahun 2014 tentang

Aparatur Sipil Negara (Lembaran Negara Republik Indonesia

Tahun 20014 Nomor 6, Tambahan Lembaran Negara Republik

Indonesia Nomor 5494).

- Undang-Undang RI Nomor 30 Tahun 2014 tentang Administrasi

Pemerintahan (Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 2014

Nomor 292, Tambahan Lembaran Negara Republik Indonesia

Nomor 5601).

- Peraturan Pemerintah Republik Indonesia Nomor 100 Tahun 2000

Tentang Pengangkatan Pegawai Negeri Sipil Dalam Jabatan

Struktural (Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 2000

Nomor 197, Tambahan Lembaran Negara Republik Indonesia

Nomor )

- Peraturan Pemerintah Republik Indonesia Nomor 13 Tahun 2002

Tentang Perubahan Atas Peraturan Pemerintah Nomor 100 Tahun

2000 Tentang Pengangkatan Pegawai Negeri Sipil Dalam Jabatan

Struktural (Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 2002

Nomor 33, Tambahan Lembaran Negara Republik Indonesia

(38)

- Peraturan Menteri Pendayagunaan Aparatur Negara Dan

Reformasi Birokrasi Republik Indonesia Nomor 13 Tahun 2014

Tentang Tata Cara Pengisian Jabatan Pimpinan Tinggi Secara

Terbuka Di Lingkungan Instansi Pemerintah (Berita Negara

Republik Indonesia Tahun 2014 Nomor 477)

- Surat Edaran Kementerian Pendayagunaan Aparatur Negara dan

Reformasi Birokrasi (KEMENPAN-RB) No. 16 Tahun 2012

Tentang Tata Cara Pengisian Jabatan Struktural yang Lowong

Secara Terbuka di Instansi Pemerintah.

2) Sumber bahan hukum sekunder

Sumber bahan hukum sekunder yakni bahan hukum yang

memberikan penjelasan mengenai bahan hukum primer. Meliputi

buku-buku, literatur, makalah, skripsi, tesis, dan bahan-bahan hukum

tertulis lainnya yang berhubungan dengan permasalahan penelitian.25

Selain itu, bahan hukum yang diperoleh melalui internet juga termasuk

sebagai bahan hukum sekunder dengan mencantumkan alamat

situsnya.

3) Sumber bahan hukum tersier

Bahan hukum tersier, yakni bahan yang memberikan petunjuk

maupun penjelasan terhadap bahan hukum primer dan sekunder,

(39)

seperti kamus besar bahasa Indonesia dan kamus hukum serta

ensiklopedia hukum.26

1.7.4 Teknik Pengumpulan Bahan Hukum

Teknik pengumpulan bahan-bahan hukum yang digunakan dalam penulisan

ini adalah teknik studi dokumen (study document). Penelusuran bahan hukum

dilakukan dengan sistem kartu (card system) yaitu melalui proses membaca,

mencatat dan memahami isi dari masing-masing informasi yang diperoleh dari

bahan hukum primer dan bahan hukum sekunder secara sistematis sesuai dengan

permasalahan penelitian.

1.7.5 Teknik Analisa Bahan Hukum

Setelah bahan-bahan hukum terkumpul kemudian dilakukan analisis

terhadap bahan hukum tersebut. Teknik analisis bahan hukum yang digunakan

dalam penulisan ini, yaitu:

- Teknik Deskripsi, berupa uraian terhadap suatu kondisi hukum

maupun non-hukum.

- Teknik Interpretasi, berupa penggunaan jenis-jenis penafsiran

dalam ilmu hukum seperti penafsiran gramatikal, historis,

sistematis, teleologis, kontektual, dan lain-lain.

- Teknik Evaluasi, berupa penilaian tepat tidak atau tepat, setuju

atau tidak setuju, benar atau salah, sah atau tidak sah terhadap

26.

Amiruddin dan H. Zainal Asikin, 2008, Pengantar Metode Penulisan Hukum, Rajagrafindo

(40)

suatu pandangan, pernyataan rumusan norma baik yang terdapat

dalam bahan hukum primer maupun bahan hukum sekunder.

- Teknik Argumentasi, berupa penilaian yang bersifat penalaran

hukum.

- Teknik Sistematisasi, berupa upaya mencari kaitan rumusan

suatu konsep hukum antara perundang-undangan yang sederajat

(41)

1

SIPIL NEGARA, “LELANG JABATAN”, SISTEM MERIT, APARATUR

SIPIL NEGARA

2.1 Tinjauan Umum Tentang Kewenangan

2.1.1 Asas Legalitas dan Wewenang Pemerintahan

Asas legalitas merupakan salah satu prinsip utama yang dijadikan sebagai

dasar dalam setiap penyelenggaraan pemerintahan dan kenegaraan di setiap negara

hukum terutama bagi negara-negara hukum dalam sistem Kontinental.1 Asas

legalitas ini juga terdapat dalam hukum pidana yang terkenal dengan ungkapan

nullum delictum sine praevia lege poenali. Kemudian asas legalitas ini digunakan dalam bidang Hukum Administrasi Negara yang memiliki makna, “Dat het

bestuur aan de wet is onder worpen” (bahwa pemerintah tunduk kepada

undang-undang). Asas legalitas ini merupakan prinsip negara hukum yang sering dirumuskan dengan ungkapan “Het beginsel van wetmatigheid van bestuur” yakni

prinsip keabsahan pemerintahan.2

Kaitanya dengan kewenangan sebagaimana telah dijelaskan sebelumnya

bahwa asas legalitas merupakan dasar dalam setiap penyelenggaraan

pemerintahan. Dengan kata lain, setiap penyelenggaraan kenegaraan dan

1

Ridwan H.R., op. cit, h. 90.

2

(42)

pemerintahan harus memiliki legitimasi, yaitu kewenangan yang diberikan oleh

undang-undang. Dengan demikian substansi dari asas legalitas adalah wewenang, yakni “Het vermogen tot het verrichten van bepaalde rechtshandelingen”, yaitu

kemampuan untuk melakukan tindakan- tindakan hukum tertentu.3

Kita perlu membedakan antara kewenangan (authority, gezag) dan wewenang

(competence, bevoegheid), walaupun dalam praktek pembedaanya tidak selalu

dirasa perlu. Kewenangan adalah apa yang disebut kekuasaan formal, kekuasaan

yang berasal dari Kekuasaan Legislatif (diberi oleh undang-undang) atau

Kekuasaan Ekskutif Administratif.4

Pengertian mengenai wewenang dan kewenangan secara yuridis juga telah

diatur dalam Undang-Undang Nomor 30 Tahun 2014 tentang Administrasi

Pemerintahan (selanjutnya disebut UU AP). Berdasarkan Pasal 1 angka 5 UU AP

yang dimaksud dengan wewenang adalah hak yang dimiliki oleh Badan dan/atau

Pejabat Pemerintahan atau penyelenggara negara lainya untuk mengambil

keputusan dan/atau tindakan dalam penyelenggaraan pemerintahan. Kemudian

yang dimaksud dengan kewenangan sebagaimana diatur dalam Pasal 1 angka 6

UU AP adalah kekuasaan badan dan/atau Pejabat Pemerintahan atau

penyelenggara negara lainya untuk bertindak dalam ranah hukum publik.

3

Ibid., h. 97-98. 4

Prajudi Atmosudirdjo, 1994, Hukum Administrasi Negara, Cet. 10, Ghalia Indonesia,

(43)

2.1.2 Sumber dan Cara Memperoleh Wewenang Pemerintahan

Seiring dengan pilar utama negara hukum, yaitu asas legalitas

(legaliteitsbeginsel atau het beginselen van wetmatigheid van bestuur), maka

berdasarkan prinsip ini tersirat bahwa wewenang pemerintahan berasal dari

peraturan perundang-undangan, artinya sumber wewenang bagi pemerintah adalah

peraturan perundang-undangan.5 Telah disebutkan dan dijelaskan di muka bahwa

kewenangan yang bersumber dari peraturan perundang-perundangan itu secara

teoritik, dapat diperoleh melalui tiga cara yaitu dengan cara atribusi, delegasi, dan

mandat.

Pengertian mengenai atribusi, delegasi, dan mandat secara normatif dapat kita

temukan dalam UU AP. Atribusi sebagaimana diatur dalam Pasal 1 angka 22 UU

AP yaitu pemberian kewenangan kepada Badan dan/atau Pejabat Pemerintahan

oleh Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 atau

Undang-Undang. Adapun yang dimaksud dengan delegasi sebagaimana diatur dalam Pasal

1 angka 23 UU AP adalah pelimpahan kewenangan dari Badan dan/atau Pejabat

Pemerintahan yang lebih tinggi kepada Badan dan/atau Pejabat Pemerintahan yang

lebih rendah dengan tanggung jawab dan tanggung gugat beralih sepenuhnya

kepada penerima delegasi. Sedangkan yang dimaksud dengan mandat

sebagaimana diatur dalam Pasal 1 angka 24 UU AP yaitu pelimpahan kewenangan

dari Badan dan/atau Pejabat Pemerintahan yang lebih tinggi kepada Badan

5

(44)

dan/atau Pejabat Pemerintahan yang lebih rendah dengan tanggung jawab dan

tanggung gugat tetap berada pada pemberi mandat.

Philipus M. Hadjon membuat perbedaan delegasi dan mandat yang dapat

dijelaskan ke dalam tabel berikut ini.6

Mandat Delegasi

a. Prosedur Pelimpahan Dalam hubungan rutin

(45)

2.2 Tinjauan Umum Tentang Komisi Aparatur Sipil Negara (KASN)

2.2.1 Latar Belakang Pembentukan KASN

KASN merupakan sebuah lembaga baru dalam sistem kepegawaian di

Indonesia yang diamanatkan pembentukanya oleh UU ASN. KASN sebagaimana

diatur dalam Pasal 1 angka 19 UU ASN adalah sebuah lembaga nonstruktural yang

mandiri dan bebas dari intervensi politik. Lebih lanjut dalam Pasal 27 UU ASN

menyebutkan bahwa “KASN merupakan lembaga nonstruktural yang mandiri dan

bebas dari intervensi politik untuk menciptakan Pegawai ASN yang profesional

dan berkinerja, memberikan pelayanan secara adil dan netral, serta menjadi

perekat dan pemersatu bangsa”.

Keberadaan dari lembaga KASN ini dirasa sangat diperlukan ditengah-tengah

ketidakpercayaan masyarakat terhadap profesionalisme dari aparatur pemerintahan

serta kinerja birokrasi pemerintah baik di instansi pusat maupun daerah. Salah satu

persoalan mendasar dalam sistem kepegawaian di Indonesia saat ini adalah

pekerjaan tempat PNS mengabdi saat ini belum dipandang sebagai sebuah profesi

yang mulia, harus dihormati, dijaga, dan dijadikan dasar dalam berbagai kebijakan

dan manajemen Sumber Daya Manusia (SDM). Keadaan inilah yang

melatarbelakangi pembentuk undang-undang untuk mengamanatkan pembentukan

KASN dalam UU ASN. Kehadiran KASN dalam sistem kepegawaian di Indonesia

juga dapat memberikan perlindungan kepada PNS yang selama ini kerapkali

menjadi korban dari kesewenang-wenangan pejabat atasan. Terutama pada instansi

(46)

struktural yang menduduki jabatan tanpa kompetensi serta kemampuan yang

mumpuni melainkan hanya mengandalkan kedekatan dengan kepala daerah selaku

Pejabat Pembina Kepegawaian (selanjutnya disebut PPK). Sehingga prinsip the

right man on the right place tidak pernah terwujud. Selain itu proses

pengangkatan, pemindahan, dan pemberhentian PNS dengan alasan yang tidak

dapat dipertanggungjawabkan secara hukum juga sering menimpa PNS. Disinilah

kemudian KASN memiliki peran yang sangat strategis dalam rangka menghadang

kesewenang-wenangan dari pejabat atasan sehingga agenda reformasi birokrasi

diharapkan dapat terwujud.

Hal ini sesuai dengan apa yang menjadi tujuan dibentuknya KASN. Adapun

tujuan dibentuknya KASN yaitu untuk menjamin terwujudnya Sistem Merit dalam

kebijakan dan Manajemen ASN; mewujudkan ASN yang profesional, berkinerja

tinggi, sejahtera, dam berfungsi sebagai sebagai perekat Negara Kesatuan

Republik Indonesia; mendukung penyelenggaraan pemerintahan negara yag

efektif, efisien, dan terbuka, serta bebas dari praktik korupsi, kolusi, dan

nepotisme; mewujudkan Pegawai ASN yang netral dan tidak membedakan

masyarakat yang dilayani berdasarkan suku, agama, ras, dan golongan; menjamin

terbentuknya profesi ASN yang dihormati pegawainya dan masyarakat; dan

mewujudkan ASN yang dinamis dan berbudaya pencapaian kinerja.

2.2.2 Kedudukan, Fungsi, dan Kewenangan KASN

KASN berkedudukan di ibukota negara. KASN berfungsi untuk mengawasi

(47)

Sistem Merit dalam kebijakan dan Manajeman ASN pada Instansi Pemerintah.

Untuk menjalankan semua fungsi dan tugasnya tersebut maka KASN diberikan

kewenangan. Berdasarkan Pasal 32 ayat (1) UU ASN menyatakan bahwa KASN

berwenang :

a. mengawasi setiap tahapan proses pengisian Jabatan Pimpinan Tinggi mulai dari pembentukan panitia seleksi instansi, pengumuman lowongan, pelaksanaan seleksi, pengusulan nama calon, penetapan, dan pelantikan Pejabat Pimpinan Tinggi ;

b. mengawasi dan mengevaluasi penerapan asas, nilai dasar serta kode etik dan kode perilaku Pegawai ASN ;

c. meminta informasi dari pegawai ASN dan masyarakat mengenai laporan pelanggaran norma dasar serta kode etik dan kode perilaku Pegawai ASN;

d. memeriksa dokumen terkait pelanggaran norma dasar serta kode etik dan kode perilaku Pegawai ASN; dan

e. meminta klarifikasi dan/atau dokumen yang diperlukan dari Instansi Pemerintah untuk pemeriksaan laporan atas pelanggaran norma dasar serta kode etik dan kode perilaku Pegawai ASN.

KASN terdiri dari 7 (tujuh) orang komisioner yang diseleksi secara kompetitif

baik dari unsur pemerintah dan/atau unsur non pemerintah. Setiap warga negara

dapat menjadi anggota KASN apapun latar belakangnya, apakah dari LSM,

akademisi, profesional, birokrat, atau aktifis sepanjang memenuhi persyaratan

dapat mencalonkan diri sebagai anggota KASN.

Untuk menjamin independensi dan netralitas KASN, anggota KASN harus

memenuhi persyaratan sebagaimana diatur dalam Pasal 38 ayat (2) UU ASN. Pasal

38 ayat (2) UU ASN menyatakan bahwa “Anggota KASN harus memenuhi

persyaratan sebagai berikut :

(48)

b. setia dan taat kepada Pancasila dan Undang- Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945;

c. berusia paling rendah 50 (lima puluh) tahun pada saat mendaftarkan diri sebagai calon anggota KASN;

d. tidak sedang menjadi anggota partai politik dan/atau tidak sedang menduduki jabatan politik;

e. mampu secara jasmani dan rohani untuk melaksanakan tugas;

f. memiliki kemampuan, pengalaman, dan/atau pengetahuan di bidang manajemen sumber daya manusia;

g. berpendidikan paling rendah strata dua (S2) di bidang administrasi negara, manajemen sumber daya manusia, kebijakan publik, ilmu hukum, ilmu pemerintahan, dan/atau strata dua (S2) di bidang lain yang memiliki pengalaman di bidang manajemen sumber daya manusia;

h. tidak merangkap jabatan pemerintahan dan/atau badan hukum lainnya; dan

i. tidak pernah dipidana penjara berdasarkan putusan pengadilan yang telah memiliki kekuatan hukum tetap.

KASN dalam melaksanakan tugas dan kewenanganya juga dibantu oleh

asisten dan Pejabat Fungsional keahlian. Disamping itu KASN juga dibantu oleh

sekretariat yang dipimpin oleh seorang kepala sekretariat. Untuk percepatan

operasionalisasi KASN, telah diterbitkan Peraturan Presiden Republik Indonesia

Nomor 118 Tahun 2014 Tentang Sekretariat, Sistem Dan Manajemen Sumber

Daya Manusia, Tata Kerja, Serta Tanggung Jawab Dan Pengelolaan Keuangan

Komisi Aparatur Sipil Negara (selanjutnya disebut Perpres No. 118). Perpres ini

telah ditindaklanjuti dengan Peraturan Ketua KASN Nomor 1 Tahun 2015 tentang

Organisasi Dan Tata Kerja Sekretariat KASN.

Eksistensi lembaga seperti KASN sebenarnya sudah ada dalam UU

Kepegawaian, yaitu disebut dengan Komisi Kepegawaian Negara. Sebagaimana

diatur dalam Pasal 13 ayat (3) UU Kepegawaian bahwa untuk membantu Presiden

(49)

memberikan pertimbangan tertentu, dibentuk Komisi Kepegawaian Negara yang

ditetapkan dengan Keputusan Presiden. Dalam penjelasan dari Pasal 13 ayat (3)

UU Kepegawaian ini menyebutkan bahwa Komisi Kepegawaian Negara untuk

dapat melaksanakan tugas pokoknya secara objektif, maka kedudukanya bersifat

independen. Kalau kemudian kita bandingkan dengan KASN yang ada sekarang

maka KASN juga dibentuk sebagai sebuah lembaga yang independen. Namun

karena berbagai faktor, sejak diberlakukannya UU Kepegawaian sampai dengan

dicabutnya Undang- Undang tersebut, Komisi Kepegawaian Negara sebagaimana

dimaksud tidak pernah terbentuk. Hal ini harus menjadi catatan bagi pemerintah

dan seluruh stakeholders untuk bersama-sama mengawal jangan sampai KASN

bernasib sama dengan Komisi Kepegawaian Negara.

2.3 Tinjauan Umum Tentang “Lelang Jabatan”

2.3.1 Peristilahan dan Perkembangan Istilah “Lelang Jabatan”

Penting bagi penulis untuk terlebih dahulu memberikan penjelasan yang gamblang terhadap istilah “lelang jabatan” dalam tinjauan umum ini sekadar untuk

menghindari kesalahan persepsi di kemudian hari. Peristilahan dalam dunia hukum

merupakan suatu hal yang harus benar-benar diperhatikan, terlebih ketika kita

membahasakan ke dalam konteks peraturan perundang-undangan.

Pada dasarnya istilah “lelang jabatan” bukan merupakan bahasa hukum.

Istilah “lelang jabatan” tidak akan kita temukan secara eksplisit (letterlijk) dalam

peraturan undangan yang berlaku khususnya peraturan

(50)

kalangan masyarakat, terutama sejak Gubernur DKI Jakarta Joko Widodo

mewacanakan lelang jabatan camat dan lurah di wilayahnya.7 Kalau kita mencoba

untuk mencarikan padananya dalam perspektif administrasi publik maka istilah “lelang jabatan” yang dipopulerkan oleh Joko Widodo pada saat menjabat sebagai

Gubernur DKI Jakarta, memiliki pengertian yang sama dengan open recruitment

atau open bidding. Baik open recruitment maupun open bidding atau ada yang

menyebut dengan lelang jabatan sebenarnya bukan hal baru dalam perspekif

administrasi publik. Dalam konsep New Public Management (NPM), metode ini

sudah dikenalkan dan dipraktekkan di negara-negara barat, seperti Singapura dan

New Zealand, namun dengan penyebutan istilah dan nama yang berbeda-beda di

masing-masing negara.8

Seperti yang telah disebutkan di muka bahwa istilah “lelang jabatan”

bukanlah bahasa hukum. “Lelang jabatan” merupakan sebuah cara atau

mekanisme yang digunakan dalam melakukan pengangkatan dan penempatan PNS

dalam jabatan struktural atau jabatan yang lebih tinggi melalui seleksi yang

sifatnya terbuka. Penempatan PNS tidak selalu berarti penempatan pegawai baru

tetapi bisa pula berarti sebagai promosi, mutasi, dan demosi. Promosi adalah

7

Samiaji, 2014, Open Recruitment Pengisian Jabatan Struktural : Pengalaman Dki Jakarta

Dan Kota Samarinda, h. 51, URL : http://inovasi.lan.go.id/uploads/download/1424446500_Bunga-Rampai_6.samiaji.4.pdf, diakses tanggal 5 November 2015.

8

(51)

penempatan pegawai pada jabatan yang lebih tinggi dengan wewenang dan

tanggung jawab yang lebih tinggi dan penghasilan yang lebih tinggi pula.9

Dalam konteks hukum kepegawaian yang di dalamnya mencakup

manajemen kepegawaian sebagaimana diatur dalam UU Kepegawaian yang telah

dicabut maupun Manajemen ASN sebagaimana diatur dalam UU ASN maka istilah “lelang jabatan” ini sebenarnya memiliki pengertian yang sama dengan

promosi jabatan yaitu promosi jabatan secara terbuka. Jadi istilah “lelang jabatan”

dalam konteks hukum sebenarnya lebih tepat disebut dengan istilah promosi

jabatan secara terbuka. Walaupun demikian, dalam perkembangannya, promosi

jabatan secara terbuka ini mengalami serangkaian perubahan istilah namun tetap

memiliki pengertian yang sama. Sejauh pengamatan penulis setidaknya terdapat

beberapa istilah yang digunakan untuk menyebut promosi jabatan secara terbuka

yang tersebar ke dalam beberapa instrumen hukum dan peraturan

perundang-undangan.

Promosi jabatan secara terbuka dalam PP No. 13 Tahun 2002 digunakan

istilah Pengangkatan Pegawai Negeri Sipil Dalam Jabatan Struktural, pada

Kementrian Keuangan pernah juga melakukan promosi jabatan secara terbuka

yang diatur dalam Peraturan Menteri Keuangan Nomor 75/PMK.01/2008 tentang

Pengangkatan Dalam Jabatan Struktural melalui Pencalonan Terbuka di

Lingkungan Departemen Keuangan. Adapun di Kementerian Pemberdayaan

Aparatur Negara dan Reformasi Birokrasi (Kemenpan-RB) serta Lembaga

9

Figur

Memperbarui...

Referensi

Memperbarui...