ANDRYAN, SH., MH
HUKUM DAN
KEBIJAKAN PUBLIK
Perpustakaan Nasional: Katalog Dalam Terbitan (KDT)
Hukum dan Kebijakan Publik Medan, Pustaka Prima, 2021 hlm, 16,5x24 cm
ISBN :978-602-53664-4-4 Penulis : Andryan, SH., MH
Desain/Layout : Tim Pustaka Prima Diterbitkan oleh:
CV. Pustaka Prima Anggota IKAPI
Jalan Pinus Raya No.138 Komplek.DPRD Tk.I Medan 20239 Email : [email protected] Website : www.pustaka-prima.com
Hak Cipta dilindungi Undang-Undang. Dilarang memperbanyak sebagian atau seluruh isi buku ini dalam bentuk apapun, baik secara elektronik maupun mekanik, termasuk fotokopi, merekam atau dengan system penyimpanan lainnya, tanpa izin tertulis dari penerbit.
Kata Pengantar
Puji dan syukur penulis panjatkan kehadirat Allah SWT, atas segala rahmat-Nya sehingga penulisan buku yang berjudul “Hukum dan Kebijakan Publik”, dapat penulis selesaikan. Shalawat beriring salam tidak lupa kita hadiahkan kepada junjungan suri tauladan kita, Nabi Besar Muhammad SAW, peran besar beliau dalam mengangkat derajat manusia menuju alam terang benderang berupa ilmu pengetahuan yang bermanfaat.
Thomas R Dye, mendefinisikan kebijakan publik sebagai “is whatever government choose to do or not to do”
(apapaun yang dipilih pemerintah untuk dilakukan atau untuk tidak dilakukan). Definisi ini menekankan bahwa kebijakan publik adalah mengenai perwujudan “tindakan” dan bukan merupakan pernyataan keinginan pemerintah atau pejabat publik semata. Di samping itu pilihan pemerintah untuk tidak melakukan sesuatu juga merupakan kebijakan publik karena mempunyai pengaruh (dampak yang sama dengan pilihan pemerintah untuk melakukan sesuatu). Dengan demikian, kebijakan publik adalah keputusan yang dibuat oleh pemerintah atau lembaga pemerintahan untuk mengatasi permasalahan tertentu, untuk melakukan kegiatan tertentu atau untuk mencapai tujuan tertentu yang berkenaan dengan kepentingan dan manfaat orang banyak.
Hukum sebagai wadah kebijakan publik merupakan pengalokasian nilai yang dapat dipaksakan secara sah kepada masyarakat. Pembentukannya tidak saja berorientasi kepastian hukum, tapi juga keadilan dan kemanfaatan (pendalaman pada Dennis F. Thompson, 2002. Wahyudi Kumorotomo, 2007). Hukum diperlukan agar kebijakan- kebijakan kenegaraan dan pemerintahan dapat memperoleh
bentuk resmi yang bersifat mengikat dan dapat dipaksakan berlakunya untuk umum. Karena hukum yang baik diperlukan dalam rangka pembuatan kebijakan (policy making) yang diperlukan merekayasa, mendinamisasi, mendorong, dan bahkan mengarahkan guna mencapai tujuan hidup bersama dalam wadah Negara Kesatuan Republik Indonesia yang berdasarkan Pancasila dan UUD 1945. Di samping itu, dalam rangka pelaksanaan kebijakan-kebijakan tersebut (policy executing), hukum juga harus difungsikan sebagai sarana pengendali dan sebagai sumber rujukan yang mengikat dalam menjalankan segala roda pemerintahan dan kegiatan penyelenggaraan Negara. (Jimly Asshiddiqie:
2010).
Penulis menyadari bahwa penulisan buku ini masih jauh dari kata sempurna. Hal ini disebabkan keterbatasan ilmu dan pengalaman dari penulis. Oleh karenanya, penulis berharap kritik dan saran bersifat membangun, guna penyempurnaan buku ini ke arah yang lebih baik.
Medan, Maret 2021
Daftar Isi
Kata Pengantar ... iii Daftar Isi ... v BAB I
Pemahaman Dasar Tentang Hukum
dan Kebijakan Publik ... 1 A. Pemahaman Dasar tentang Kebijakan Publik ... 1 B. Pemahaman Dasar Tentang Hukum ... 16 BAB II
Kerangka Hukum Kebijakan Publik ... 29 A. Sumber Hukum Kebijakan Publik ... 29 B. Bentuk Hukum Kebijakan Publik ... 31 C. Hierarki Peraturan Perundang-undangan dan
Strata Kebijakan Publik ... 33 D. Sistem Hukum dan Sistem Kebijakan Publik ... 38 BAB III
Hukum sebagai Instrumen
Kebijakan Publik ... 41 A. Fungsi Hukum Modern ... 41 B. Tujuan dan Sarana Kebijakan Publik ... 43 C. Peraturan Perundang-undangan sebagai Instrumen Kebijakan Publik ... 47
BAB IV
Proses Hukum Berpendekatan
Kebijakan Publik ... 59 A. Memahami Aktor dan Proses Kebijakan Publik .. 62 B. Perumusan Kebijakan dan Analisis Kebijakan ... 69 C. Evaluasi Kebijakan Publik ... 71 BAB V
Partisipasi Publik dalam Proses
Hukum dan Kebijakan Publik ... 77 A. Urgensi Partisipasi Publik: Upaya Pencapaian
Legitimitas Kebijakan Publik ... 81 B. Konstitusionalitas dan Legalitas Partisipasi
Publik ... 84 BAB V
Pelayanan Publik dan Good Governance ... 87 A. Konsep Good Governance ... 88 B. Konsep Transparansi dalam Good Governance ... 100 C. Clean Government ... 107 Daftar Pustaka ... 109 Tentang Penulis ... 114
BAB I
Pemahaman Dasar Tentang Hukum dan Kebijakan Publik
A. Pemahaman Dasar tentang Kebijakan Publik
Istilah kebijakan disepadankan dengan kata policy yang dibedakan dengan kebijaksanaan (wisdom) maupun kebajikan (virtues). Budi Winarno1 dan Sholichin Abdul Wahab,2 sepakat bahwa istilah „kebijakan‟ ini penggunaannya sering dipertukarkan dengan istilah-istilah lain seperti tujuan (goals), program, keputusan, undang- undang, ketentuan-ketentuan, standar, proposal dan grand design. Bagi para policy makers (pembuat kebijakan) dan orang-orang yang menggeluti kebijakan, penggunaan istilah- istilah tersebut tidak menimbulkan masalah, tetapi bagi orang di luar struktur pengambilan kebijakan tersebut mungkin akan membingungkan. Pada dasarnya terdapat banyak batasan atau definisi mengenai apa yang dimaksud dengan kebijakan (policy). Setiap definisi tersebut memberi penekanan yang berbeda-beda. Perbedaan ini timbul karena setiap ahli mempunyai latar belakang yang berbeda-beda pula.
Kebijakan adalah prinsip atau cara bertindak yang dipilih untuk mengarahkan pengambilan keputusan.3
1Budi Winarno, Teori dan Proses Kebijakan Publik, Media Press, 2005:
Yogyakarta.
2Solichin Abdul Wahab, Analisis Kebijaksanaan: Dari Formulasi ke Implementasi Kebijaksanaan Negara, Jakarta: Bumi Aksara, 2004, hlm.1
3Edi Suharto, Analisis Kebijakan Publik, Bandung: Alfabeta, 2005, hlm.7
Menurut Ealau dan Kenneth Prewitt yang dikutip Charles O.
Jones, kebijakan adalah sebuah ketetapan yang berlaku yang dicirikan oleh perilaku yang konsisten dan berulang, baik oleh yang membuatnya maupun oleh mereka yang mentaatinya (a standing decision characterized by behavioral consistency and repetitiveness on the part of both those who make it and those who abide it).4
Perserikatan Bangsa-Bangsa (PBB) memberikan definisi kebijakan sebagai pedoman untuk bertindak.
Pedoman ini bisa amat sederhana atau kompleks, bersifat umum atau khusus, luas atau sempit, kabur atau jelas, longgar atau terperinci, bersifat kualitatif atau kuantitatif, publik atau privat. Kebijakan dalam maknanya yang seperti ini mungkin berupa suatu deklarasi mengenai suatu program, mengenai aktivitas-aktivitas tertentu atau suatu rencana.5 Richard Rose, sebagai seorang pakar ilmu politik
menyarankan bahwa kebijakan hendaknya dimengerti sebagai serangkaian kegiatan yang sedikit banyak berhubungan beserta konsekuensi-konsekuensinya bagi mereka yang bersangkutan daripada sebagai suatu keputusan tersendiri. Kebijakan menurutnya dipahami sebagai arah atau pola kegiatan dan bukan sekadar suatu keputusan untuk melakukan sesuatu. Kemudian ada definisi lain yang disampaikan Carl Friedrich yang penting juga didiskusikan.
Menurutnya kebijakan adalah suatu tindakan yang mengarah pada tujuan yang diusulkan oleh seseorang, kelompok atau pemerintah dalam suatu lingkungan tertentu sehubungan dengan adanya hambatan-hambatan tertentu seraya mencari peluang-peluang untuk mencapai tujuan atau mewujudkan sasaran yang diinginkan.
4Charles O Jones, An Introduction to the Study of Public Policy, Belmont, CA: Wadswort, 1970.
5Solichin Abdul Wahab, Op. cit., hlm. 2
Berkenaan dengan definisi kebijakan ini, Budi Winarno (2005) mengingatkan bahwa dalam mendefinisikan kebijakan haruslah melihat apa yang sebenarnya dilakukan daripada apa yang diusulkan mengenai suatu persoalan.
Alasannya adalah karena kebijakan merupakan suatu proses yang mencakup pula tahap implementasi dan evaluasi, sehingga definisi kebijakan yang hanya menekankan pada apa yang diusulkan menjadi kurang memadai.
Beralasan hal tersebut, Budi Winarno menganggap definisi dari James Anderson yang mirip dengan definisi Friedrich sebagai yang lebih tepat. Anderson merumuskan kebijakan sebagai langkah tindakan yang secara sengaja dilakukan oleh seorang aktor atau sejumlah aktor berkenaan dengan adanya masalah atau persoalan tertentu yang dihadapi. Jadi, definisi ini memusatkan perhatian pada apa yang sebenarnya dilakukan dan bukan pada apa yang diusulkan atau dimaksudkan. Selain itu konsep ini juga membedakan secara tegas antara kebijakan (policy) dan keputusan (decision), pemilihan salah satu di antara berbagai alternatif kebijakan yang tersedia.
1. Bentuk Kebijakan Publik
Kebijakan publik mempunyai bentuk yang dapat dijadikan sebagai pegangan dan ketentuan bagi seluruh stakeholder dalam kehidupan bermasyarakat, berbangsa dan bernegara. Bentuk kebijakan adalah pedoman dan panduan untuk dilaksanakan sebagaimana mestinya, jika tidak, maka akan ada sanksi yang mengikutinya. Bentuk kebijakan adalah dapat dijalankan sebagai hukum yang mengikat kepada seluruh warga negaranya.
Riant Nugroho (2011:77-82) membagi bentuk kebijakan menjadi 3 (tiga) bagian, yaitu undang-undang,
paternalistik (bersikap seperti bapak), dan perilaku pemimpin. Bentuk pertama adalah undang-undang adalah bentuk akhir dari kebijakan publik yang dijadikan sebagai pedoman dan hukum bagi seluruh lapisan masyaarkat.
Ketentuan dalam undang-undang mengatur seluruh aspek kehidupan berbangsa dan bernegara. Di dalamnya terdapat sanksi bagi yang melanggar dari ketentuan yang sudah tertulis dalam peraturan perundang-undangan. Sebagai bentuk dari kebijakan publik, undang-undang harus dijalankan dan dilaksanakan sebagaimana mestinya.
Pembuatan undang-undang melibatkan seluruh stakeholder yang berkaitan untuk dapat dijalankan sesuai dengan tujuan yang diharapkan.
Bentuk kedua adalah paternalistik. Paternalistik adalah berperilaku seperti ayah yang dikaitkan dengan sikap pemimpin kepada pegawainya. Pemimpin berperilaku seperti bapak dan pegawai berperilaku seperti anak. Itu adalah bentuk kebijkaan yang melekat dan terjadi di semua level kebijakan. Pemimpin sebagaimana seorang ayah memperlakukan pegawai seperti anak-anaknya. Pemimpin melakukan apa pun yang diinginkan untuk kepentingan individu maupun kelompoknya. Pegawai atau bawahannya berperilaku seperti anaknya yang tidak dapat menolak segala perintah dari atasannya.
Nugroho membagi paternalistik menjadi dua bagian, yaitu paternalistik konvensional dan paternalistik rasional.
Paternalistik konvensional menjadikan pemimpin sebagai raja. Tidak hanya menjadi kewajiban bagi para bawahan untuk wajib dan tunduk pada titah pemimpin, tetapi titah itu sudah menjadi budaya yang melekat dalam kehidupan masyarakatnya. Bukan pula menjadi kewajiban, tetapi sudah menjadi kebutuhan. Sementara itu, paternalisme rasional bisa juga disebut sebagai kepemimpinan yang otoriter. Seluruh keputusan pemimpin adalah final dan wajib dilaksanakan,
jika tidak maka akan mendapatkan sanksi atas penolakan tersebut. Status quo menjadi harga mati pada tataran paternalisme rasional.
Ketiga adalah perilaku pemimpin. Perilaku atau sikap pemimpin menjadi kebijakan publik. Dalam ranah yang agak vulgar pun hal itu dapat terjadai, bahwa kebijakan publik adalah sikap dari pemimpin itu sendiri. Korupsi menjadi salah satu contoh yang masih marak terjadi dalam kaidah bentuk kebijakan yang dilakukan oleh para pemangku kepentingan, salah satunya adalah penyalahgunaan wewenang yang dilakukan oleh pemimpin mengantarkannya pada kasus korupsi.
Hal ini menjadi marak terjadi dihampir semua level pemerintahan. menjadi patologi birokrasi bagi pemerintah daerah sampai pemerintah pusat. Bahkan sudah merambah pada level pemerintah desa, yang semula tidak pernah mengenal kourpsi. Lahirnya Undang-Undang No.6 Tahun 2014 tentang Desa tidak mesti berjalan secara mulus dalam implementasinya, terutama dalam hal keuangan desa.
Kekhawatiran dari para pakar tentang semakin tingginya korupsi di desa betul adanya, hal itu dipengaruhi oleh lemahnya sumber daya manusia, sarana dan prasarana, serta akuntabilitas dan manajemen pemerintah desa yang belum berjalan dengan baik, menjadikan pemerintahan desa rawan korupsi.
Pemimpin adalah kunci utama untuk memperbaiki atau memperburuk sistem pemerintahan. perilakua pemimpin menjadi madzhab yang akan diikuti oleh seluruh anggota masyarakat serta patuh terhadap perintahnya. Pegawai yang buruk yang dipimpin oleh pemimpin yang baik, akan menjadikan pegawai itu menjadi lebih baik dan organisasi yang dipimpinnya jauh lebih baik. Begitu juga sebaliknya.
Pemimpin itu yang dapat memoles mau dibawa kemana
organisasinya dan mau dibentuk seperti apa. Pemimpin sejatinya adalah cerminan dari anggota masyarakat dan organisasinya.
2. Jenis Kebijakan Publik.
Banyak pakar mengajukan jenis kebijakan publik berdasarkan sudut pandangnya masing-masing. James Anderson6,menyampaikan kategori tentang kebijakan publik tersebut sebagai berikut:
a. Kebijakan substansif versus kebijakan prosedural.
Kebijakan substantif yakni kebijakan yang menyangkut apa yang akan dilakukan oleh pemerintah. Sedangkan kebijakan prosedural adalah bagaimana kebijakan substantif tersebut dapat dijalankan.
b. Kebijakan distributif versus kebijakan regulatori versus kebijakan redistributif. Kebijakan distributif. Kebijakan distributis menyangkut distribusi pelayanan atau kemanfaatan pada masyarakat atau individu. Kebijakan regulatori adalah kebijakan yang berupa pembatasan atau pelarangan terhadap perilaku individu atau kelompok masyarakat. Sedangkan kebijakan re-distributif adalah kebijakan yang mengatur alokasi kekayaan, pendapatan, pemilikan atau hak-hak di antara berbagai kelompok dalam masyarakat.
c. Kebijakan material versus kebijakan simbolis. Kebijakan material adalah kebijakan yang memberikan keuntungan sumber daya konkrit pada kelompok sasaran. Sedangkan kebijkan simbolis adalah kebijakan yang memberikan manfaat simbolis pada kelompok sasaran.
6James E. Anderson, ”Public Policy Making”, Holt, Rinchard & Winston, New York, Chapter, 1979.
d. Kebijakan yang berhubungan dengan barang umum (public goods) dan barang privat (privat goods).
Kebijakan public goods adalah kebijakan yangbertujuan mengatur pemberian barang atau pelayanan publik.
Sedangkan kebijakan privat goods adalah kebijakan yang mengatur penyediaan barang atau pelayanan untuk pasar bebas.
Sedangkan Riant Nugroho, membagi jenis-jenis kebijakan publik berdasarkan 3 kategori. Pembagian jenis kebijakan publik kategori pertama berdasarkan pada makna dari kebijakan publik.7 Berdasarkan maknanya, maka kebijakan publik adalah hal-hal yang diputuskan pemerintah untuk dikerjakan dan hal-hal yang diputuskan pemerintah untuk tidak dikerjakan atau dibiarkan. Kebijakan publik berdasar makna kebijakan publik dengan demikian terdiri dua jenis, yakni: kebijakan hal-hal yang diputuskan pemerintah untuk dikerjakan dan kebijakan atau hal-hal yang diputuskan pemerintah untuk tidak dikerjakan atau dibiarkan.
Kedua, pembagian jenis kebijakan publik yang didaarkan pada lembaga pembnuat kebijakan publik tersebut.
Pembagian menurut kategori ini menghasilkan tiga jenis keijakan publik. Kesatu, kebijakan publik yang dibuat oleh legislatif. Kebijakan publik ini disebut pula sebagai kebijakan publik tertinggi. Hal ini mendasarkan teori Politica yang diajarkan oleh Montesquieu pada abad pencerahan di Perancis abad 7. Demokrasi adalah sebuah suasana dimana seorang penguasa dipilih buka atas dasar kelahiran atau kekerasan, namun atas dasar sebvuah kontrak yang dibuat bersama melalui mekanisme pemilihan umum baik langsung
7Riant Nugroho, Kebijakan Publik, Formulasi, Implementasi dan Evaluasi, Jakarta: PT Gramedia, 2004, hlm. 54
atau tidak langsung dan siapa pun yang berkuasa harus membuat kontrak sosial dengan rakyatnya. Kebijakan publik adalah kontrak sosial itu sendiri.8
Kedua kebijakan publik yang dibuat dalam bentuk kerjasama antara legislatif dengan eksekutif. Model ini bukan menyiratkan ketidakmampuan legislatif, namun mencerminkan tingkat kompleksitas permasalahan yang tidak memungkinkan legislatif bekerja sendiri. Di Indonesia produk kebijakan publik yang dibuat oleh kerjasama kedua lembaga ini adalah undang-undang di tingkat nasional dan peraturan daerah di tingkat nasional untuk hal-hal tertentu yang bersifat sementara sampai UU-nya dibuat. Bahkan, di Indonesia yang mengesahkan UU adalah Presiden. UU sendiri disahkan setelah ada persetujuan dari legislatif dan eksekutif. Dalam hal setelah persetujuan setelah 30 hari eksekutif tidak segera mengesahkan, maka sesuai dengan Pasal 20 ayat 5 UUD 1945, maka Rancangan UU tersebut dianggap sah dengan sendirinya. Di sini tampak bahwa keluaran legislatif relatif lebih tinggi daripada eksekutif.9
Ketiga, kebijakan publik yang dibuat oleh eksekutif saja. Di dalam perkembangannya, peran eksekutif tidak cukup hanya melaksanakan kebijakan yang dibuat legislatif, karena dengan semakin meningkatnya kompleksitas permasalahan kehidupan bersama sehingga diperlukan kebijakan-kebijakan publik pelaksanaan yang berfungsi sebagai turunan dari kebijakan publik di atasnya. Di Indonesia ragam kebijakan publik yang ditangani eksekutif bertingkat sebagi berikut: (1) Peraturan Pemerintah, (2) Keputusan Presiden (Keppres), (3) Keputusan Menteri (Kepmen) atau Lembaga Pemerintah Non departemen, (4) dan seterusnya, misalanya Instruksi Menteri. Sedangkan di
8 Ibid. hlm. 60
9 Ibid.
tingkat daerah terdapat: (1) Keputusan Gubernur dan bertingkat keputusan Dinas-Dinas di bawahnya, (2) Keputusan Bupati, (3) Keputusan walikota dan bertingkat keputusan dinas-dinas di bawahnya. Pembagian jenis kebijakan publik kategori ketiga didasarkan pada karakter dari kebijakan publik yan sebenarnya merupakan bagian dari kebijakan publik yang sebenarnya merupakan bagian dari kebijakan publik tertulis formal. Di sini kebijakan publik dibagi
3. Proses dan Model Kebijakan Publik
Proses analisis kebijakan publik adalah serangkaian aktivitas intelektual yang dilakukan dalam proses kegiatan yang bersifat politis. Aktivitas politik tersebut nampak dalam serangkaian kegiatan, adopsi kebijakan, implementasi kebijakan dan penilaian kebijakan. Sedangkan aktivitas perumusan masalah, forecasting, rekomendasi kebijakan monitoring dan evaluasi kebijakan adalah aktivitas yang lebih bersifat intelektual.
Berikut adalah gambar yang menunjukkan proses kebijakan publik yang dikemukakan William N. Dunn.10
10 William N. Dunn, Pengantar Analisis Kebijakan Publik, Gadjah Mada University Press: Yogyakarta. Terjemahan, 2003 hlm. 24
Proses Kebijakan Publik
Fase Karakteristik Ilustrasi
Penyusunan Agenda
Para pejabat yang dipilih dan diangkat menempatkan masalah pada agenda publik. Banyak masalah tidak disentuh sama sekali, sementara lainnya ditunda untuk waktu lama.
Legislator negara dan co- sposornya menyiapkan rancangan undang- undang mengirimkan ke Komisi Kesehatan dan Kesejahteraan untuk dipelajari dan disetujui. Atau rancangan berhenti di komite dan tidak terpilih
Formulasi Kebijakan
Para pejabat merumuskan alternatif kebijakan untuk mengatasi masalah.
Alternatif kebijakan diperlukan untuk membuat perintah eksekutif, keputusan peradilan dan tindakan legislatif.
Peradilan Negara Bagian mempertimbangkan pelarangan penggunaan tes kemampuan standar seperti SAT dengan alasan bahwa tes tersebut cenderung bias terhadap perempuan dan minoritas
Adopsi Kebijakan
Alternatif kebijakan yang diadopsi dengan dukungan dari mayoritas legislatif, konsensus di antara direktur lembaga atau keputusan peradilan
Dalam keputusan Mahkamah agung pada kasus Roe.v. Wade tercapai keputusan
mayoritas bahwa wanita mempunyai hak untuk mengakhiri kehamilan melalui aborsi.
Implementasi Kebijakan
Kebijakan yang telah diambil dilaksanakan oleh unit-unit administrasi yang memobilisasikan
sumberdaya finansial dan manusia.
Bagian Keuangan Kota mengangkat pegawai untuk mendukung peraturan baru tentang penarikan pajak kepada rumah sakita yang tidak lagi memiliki status pengecualian pajak
Penilaian Kebijakan
Unit-unit pemeriksaan dan akuntansi dalam pemeritnahan menentukan apakah badan-badan eksekutif, legislatif dan peradilan undang-undang dalam pembuatan kebijakan dan pencapaian tujuan.
Kantor akuntansi publik memantau ptogram- program kesejahteraan sosial seperti bantuan untuk keluarga dengan anak tanggungan (AFDC) untuk
menentukan luasnya
penyimpangan/korupsi.
(1). Tahap Penyusunan Agenda Kebijakan
Dalam tahap ini ada 3 kegiatan yang perlu dilaksanakan:
a. Membangun persepsi di kalangan stakeholders bahwa sebuah fenomena benar-benar dianggap sebagai masalah.
Hal ini penting karena bisa jadi suatu gejala yang oleh sekelompok masyarakat tertentu dianggap sebagai masalah, tetapi oleh kelompok masyarakat yang lainnya atau bahkan oleh para elite politik bukan dianggap sebagai suatu masalah.
b. Membuat batasan masalah. Tidak semua masalah harus masuk dalam penyusunan agenda kebijakan dan memiliki tingkat urgensi yang tinggi, sehingga perlu dilakukan pembatasan terhadap masalah-masalah tersebut.
c. Memobilisasi dukungan agar masalah tersebut dapat masuk dalam agenda pemerintah. Memobilisaasi dukungan ini dapat dilakukan dengan cara mengorganisasi kelompok-kelompok yang ada dalam masyarakat, dan kekuatan-kekuatan politik, publikasi melalui media massa dan sebagainya.
(2). Tahap Formulasi dan Legitimasi Kebijakan
Pada tahap ini analisis kebijakan perlu mengumpulkan dan menganalisis informasi yang berhubungan dengan masalah yang bersangkutan, kemudian berusaha mengembangkan alternatif-alternatif kebijakan, membangun dukungan dan melakukan negosiasi, sehingga sampai pada sebuah kebijakan yang dipilih.
(3). Tahap Implementasi Kebijakan
Pada tahap ini perlu memperoleh dukungan sumberdaya, dan penyusunan organisasi pelaksana
kebijakan. Dalam proses implementasi sering ada mekanisme insentif dan sanksi agar implementasi kebijakan tersebut berjalan dengan baik.
(4). Tahap Evaluasi terhadap Implementasi, Kinerja dan Dampak Kebijakan
Tindakan (implementasi) kebijakan akan dihasilkan kinerja dan dampak kebijakan, yang memerlukan proses berikutnya yakni evaluasi. Hasil evaluasi tersebut berguna bagi penentuan kebijakan baru di masa yang akan datang, agar kebijakan yang akan datang lebih baik dan berhasil.
Adapun pakar kebijakan publik, James Anderson11 menetapkan proses kebijakan publik sebagai berikut:
a. Formulasi masalah (problem formulation). Apa masalahnya? Apa yang membuat hal tersebut menjadi masalah kebijakan? Bagaimana masalah tersebut dapat masuk dalam agenda pemerintah.
b. Formulasi kebijakan (formulation). Bagaimana mengembangkan pilihan-pilihan atau alternatif- alternatif untuk memecahkan masalah tersebut? Siapa saja yang berpartisipasi dalam formulasi kebijakan?
c. Penentuan kebijakan (adaption). Bagaimana alternatif ditetapkan? Persyaratan atau kriteria seperti apa yang harus dipenuhi? Siapa yang akan melaksanakan kebijakan? Bagaimana proses atau strategi untuk melaksanakan kebijakan? Apa isi dari kebijakan yang telah ditetapkan?
11James Anderson, 1979, “Public Policy Making”, Holt, Rinehart and Winston, New York, hlm. 23
d. Implementasi (implementation). Siapa yamg terlibat dalam implementasi kebijakan? Apa yang mereka kerjakan? Apa dampak dari isi kebijakan?
e. Evaluasi (evaluation). Bagaimana tingkat keberhasilan atau dampak kebijakan diukur? Siapa yang mengevaluasi kebijakan? Apa konsekuensi dari evaluasi kebijakan? Adakah tuntutan untuk melakukan perubahan atau pembatalan?
Michael Howlet dan M. Ramesh sebagaimana yang dikutip Subarsono,12 menyatakan bahwa proses kebijakan publik terdiri dari lima tahapan sebagai berikut:
a. Penyusunan agenda (agenda setting), yakni suatu proses agar suatu masalah bisa mendapat perhatian dari pemerintah.
b. Formulasi kebijakan (policy formulation), yakni proses perumusan pilihan-pilihan kebijakan oleh pemerintah.
c. Pembuatan kebijakan (decicion making), yakni proses ketika pemerintah memilih untuk melakukan suatu tindakan atau tidak melakukan suatu tindakan.
d. Implementasi kebijakan (policy implementation), yaitu proses untuk melaksanakan kebijakan supaya mencapai hasil.
e. Evaluasi kebijakan (policy evaluation), yakni proses untuk memonitor dan menilai hasil atau kinerja kebijakan.
12Subarsono, Analisis Kebijakan Publik; Konsep, Teori dan Aplikasi, Yogyakarta: Pustaka Pelajar, 2005, hlm. 13
4. Sistem Kebijakan Publik.
William N. Dunn13 menggambarkan penggunaan komponen-komponen prosedur metodologi dalam melaksanakan analisis suatu kebijakan dalam suatu sistem.
Komponen-komponen yang dimaksud dalam prosedur metodologi analisis kebijakan tersebut adalah perumusan masalah, peramalan, rekomendasi, pemantauan dan evaluasi.
Melakukan analisis kebijakan berarti menggunakan kelima prosedur metodologi tersebut dalam proses kajiannya.
Teori sistem berpendapat bahwa pembuatan kebijakan publik tidak dapat dilepaskan dari pengaruh lingkungan. Dunn (2004) menyebutkan 3 (tiga) elemen kebijakan: pelaku/aktor kebijakan, lingkungan kebijakan dan kebijakan publik. Kebijakan publik lahir karena tuntutan- tuntutan yang merupakakan serangkaian pengaruh lingkungan, dan kemudian ditransformasikan ke dalam suatu sistem politik. Dalam waktu yang bersamaan ada keterbatasan dan konstrain dari lingkungan yang akan mempengaruhi pembuat kebijakan. Faktor lingkungan tersebut antara lain: karakteristik sosial ekonomi, sumberdaya alam, iklim, topogra, demogra, budaya dan sebagainya.
13William N. Dunn, Op. cit. hlm. 149
Gambar tersebut sekaligus menjelaskan bahwa, meskipun dari berbagai definisi tentang kebijakan publik menyiratkan bahwa pemerintah yang paling memiliki otoritas pembuatan kebijakan, akan tetapi pembuatan kebijakan tidak berlaku di ruang hampa. Salah satu peran pokok pemerintah adalah peran regulasi. Namun demikian, dalam lingkungan negara yang demokratis, peran ini tentunya tidak selalu menjadi peran dominan pemerintah.
Seluruh aktor kebijakan, pemerintah dan non pemerintah secara kolektif bisa memberikan kontribusinya.
B. Pemahaman Dasar Tentang Hukum
Mengapa harus mengenal hukum? Pertanyaan ini dapat memiliki makana antara lain: Pertama, kita sebagai manusia merupakan bagian dari masyarakat, dalam aktivitas sehari-hari, tidak akan pernah lepas dari ketentuan hukum yang berlaku. Dalam aktivitas kita sehari-hari, tanpa kita sadari telah terbentuk suatu fakta hukum atau gejala hukum dalam bentuk perbuatan hukum yang tentu saja akibat dari perbuatan hukum tersebut menimbulkan akibat hukum, baik akibat hukum yang dikehendaki maupun yang tidak dikehendaki. Justru karena ada akibat hukum inilah, agar akibat hukum tersebut tidak merugikan kita, maka kita harus mengenal hukum.
Kedua, setiap orang menurut hukum, dianggap telah mengetahui keberadaan dan keberlakuan suatu ketentuan hukum yang berlaku di masyarakat. Artinya, kita sebagai subyek hukum tidak bisa membuat alasan bahwa perbuatan melawan hukum (di bidang perdata) atau tindak pidana yang kita lakukan tidak dapat dikenakan sanksi dengan alasan tidak mengetahui bahwa perbuatan tersebut telah diatur misalnya dalam suatu undang-undang. Oleh karena itu untuk menjaga agar kita tidak tergelincir ke dalam suatu perbuatan
yang dapat dikategorikan melawan, melanggar dan atau bertentangan dengan hukum, minimal kita harus mengetahui atau mengenal tentang aspek dan akibat hukum dari suatu oerbuatan yang akan kita lakukan.
Ketiga, pada dasarnya, keberadaan suatu kaidah atau norma hukum di dalam suatu masyarakat diamaksudkan agar tercapai sutu ketertiban, keamanan, keadilan, dan kepastian hukum dalam kehidupan sehari-hari di masyarakat tersebut.
Sehingga sudah sewajarnya dalam konteks pencapaian tujuan hukum tersebut harus didukung semua unsur pelaku yang terlibat di dalamnya. Kita pahami bersama bahwa efektif tidaknya keberlakuan suatu ketentuan hukum dipengaruhi oleh tiga factor yaitu structure laws berupa aparat-aparat hukum yang berwibawa, substance laws yaitu materi perundangan yang tanggap terhadap perubahan yang cepat yang terjadi dalam masyarakat, dan culture laws yaitu tanggapan masyarakat terhadap produk-produk hukum itu sendiri. Berangkat dari realita tersebut di atas, maka sudah sewajarnya, bahkan seharusnya siapapun kita sebagai masyarakat awam harus mengenal hukum sehingga mampu memberikan peran aktif dalam pencampaian tujuan hukum di atas.
a. Jenis-Jenis Kaidah
Manusia sejak dilahirkan, telah dilengkapi dengan naluri untuk senantiasa hidup bersama dengan manusia lainnya. Oleh karena itu, diperlukan patokan berupa norma sosial atau kaidah sosial. Kaidah sosial pada hakikatnya merupakan perumusan suatu pan- dangan mengenai perilaku atau sikap yang seyogianya dilakukan. Hal ini telah dijelaskan oleh Purnadi Purbacaraka dan Soerjono Soekanto
bahwa kaidah adalah patokan atau ukuran ataupun pedoman untuk berperikelakuan atau sikap tindak dalam hidup.14 Adapun jenis kaidah yang menjadi pedoman manusia berperilaku dalam masyarakat, mencakup hal-hal sebagai berikut:
1. Kaidah dengan aspek kehidupan pribadi, dibagi atas:
a.kaidah kepercayaan atau keagamaan;
b. kaidah kesusilaan.
2. Kaidah dengan aspek kehidupan antarpribadi yang dibagi atas:
a.kaidah sopan santun atau adat;
b. kaidah hukum.
Kaidah kepercayaan atau keagamaan bertujuan untuk mencapai suatu kehidupan yang beriman. Kaidah ini sumbernya berasal dari perintah Allah SWT melalui para nabi atau rasul-Nya. Kaidah ini juga tidak hanya mengatur hubungan antarmanusia (hablun minannas/ hubungan horizontal), tetapi juga mengatur hubungan antara manusia dengan Khaliknya (hablun minallah/hubungan vertikal).
Kaidah kepercayaan atau keagamaan ini bertujuan penyempurnaan manusia karena kaidah ini ditujukan kepada umat manusia dan melarang manusia untuk berbuat jahat.
Kaidah ini juga hanya ditujukan kepada sikap batin manusia yang sesuai dengan isi kaidah tersebut. Apabila boleh ditentukan adanya suatu pandangan pokok mengenai perikelakuan atau sikap tindak, nilai fundamental atau grundnorm kehidupan beriman, dapatlah kaidah tersebut dirumuskan misalnya manusia harus yakin dan mengabdi kepada kekuasaan Tuhan Yang Maha Esa. Adapun nilai
14Purnadi Purbacaraka dan Soerjono Soekanto, Perihal Kaidah Hukum, (Bandung: Alumni, 1982), hlm. 14.
aktual kaidah ini bagi agama Islam adalah arkanul Iman dan arkanul Islam.
Kaidah kesusilaan bertujuan agar manusia hidup berakhlak atau mempunyai hati nurani bersih. Kaidah ini dapat melenyapkan keti- dakseimbangan hidup pribadi, mencegah kegelisahan diri sendiri.15 Sumber kaidah kesusilaan adalah dari manusia sendiri, oleh karena itu bersifat otonom dan tidak ditujukan kepada sikap batin manusia tersebut. Batinnya sendirilah yang mengancam perbuatan yang melanggar kaidah kesusilaan dengan sanksi, misalnya penyesalan, siksaan batin, dan lain- lain.
Kaidah kesopanan adalah kaidah hidup yang timbul dari pergaulan dalam masyarakat tertentu. Kaidah kesopanan dasarnya adalah ke- pantasan, kebiasaan, atau kepatutan yang berlaku dalam masyarakat. Oleh karena itu, kaidah kesopanan dinamakan juga kaidah tata krama atau adat.
Tujuan dari kaidah kesopanan adalah kesedapan hidup bersama, atau supaya pergaulan hidup berlangsung dengan menyenangkan.
Kaidah kesopanan mempunyai nilai fundamental yang perumusannya seperti orang harus memelihara keharmonisan hidup bersama. Adapun nilai aktualnya seperti berikut.
1. Orang muda harus menghormati orang lebih tua;
kaidah ini akan mendapatkan sanksi seperti pengucilan, celaan, dan cemoohan.
2. Seseorang tidak boleh memasuki suatu ruangan melalui jendela.
3. Janganlah meludah di lantai atau di sembarang tempat.
15 Ibid. hlm.24
4. Seorang murid harus memberi salam lebih dahulu kepada gurunya. Pelanggaran terhadap kaidah ini akan mendapatkan sanksi seperti pengucilan, celaan, dan cemoohan. Sanksi tersebut berguna untuk me- lindungi kepentingan warga masyarakat, karena selalu ada sebagian warga masyarakat yang tidak mengetahui tata krama atau sopan santun. Kaidah kesopanan hanya berlaku bagi golongan masyarakat tertentu saja. Apa yang dianggap sopan bagi golongan masyarakat, mungkin bagi masyarakat lain tidak demikian.
Kaidah kepercayaan, kaidah kesusilaan, dan kaidah kesopanan belum cukup menjamin untuk menjaga tata tertib dalam pergaulan hidup dalam masyarakat karena apabila terjadi pelanggaran kaidah-kaidah di atas reaksi atau sanksinya dirasakan belum cukup memuaskan. Hal ini telah dijelaskan oleh Sudikno Mertokusumo, yaitu:
Kaidah kepercayaan atau keagamaan tidaklah memberi sanksi yang dapat dirasakan secara langsung di dunia ini. Kalau kaidah kesusilaan dilanggar hanyalah akan menimbulkan rasa malu, rasa takut, rasa bersalah atau penyesalan saja pada si pelaku. Kalau ada seorang pembunuh tidak ditangkap dan diadili, tetapi masih berkeliaran, masyarakat akan merasa tidak aman, meskipun si pembunuh itu dicekam oleh rasa penyesalan yang sangat mendalam dan dirasakan sebagai suatu penderitaan sebagai akibat pelanggaran yang dibuatnya. Kalau kaidah sopan santun dilanggar atau diabaikan hanyalah menimbulkan celaan, umpatan, atau cemoohan saja. Sanksi ini pun dirasakan masih kurang cukup memuaskan, karena dikhawatirkan pelaku pelanggaran akan mengulangi
perbuatannya lagi karena sanksinya dirasakan terlalu ringan.16
Ketiga kaidah di atas dirasakan belum cukup melindungi kepentingan manusia di dalam masyarakat, maka perlu ada suatu jenis kaidah lain yang dapat menegakkan tata, yakni suatu jenis peraturan yang bersifat memaksa dan mempunyai sanksi-sanksi yang tegas. Jenis peraturan hidup yang dimaksud adalah kaidah hukum.
Kaidah hukum adalah kaidah atau peraturan yang dibuat oleh penguasa negara, yang isinya mengikat setiap orang dan berlakunya dapat dipaksakan oleh aparat negara dan pelaksanaannya dapat dipertahankan, misalnya:
a. Barang siapa dengan kekerasan atau ancaman kekerasan memaksa perempuan yang bukan istrinya bersetubuh dengan dia, dihukum, karena memperkosa dengan hukuman penjara selama- lamanya dua belas tahun (Pasal 285 KUHP).17
b. Tiap-tiap perikatan untuk berbuat sesuatu, atau untuk tidak berbuat sesuatu, apabila si berutang tidak memenuhi kewajibannya, mendapatkan penyelesaiannya dalam kewajiban memberikan penggantian biaya, rugi, dan bunga (Pasal 1293 KUH Perdata).18
c. Perkawinan adalah sah, apabila dilakukan menurut hukum masing-masing agamanya dan
16Sudikno Mertokusumo, Mengenal Hukum suatu Pengantar, (Yogyakarta: Liberty, 1999), hlm. 10.
17R. Susilo, Kitab Undang-Undang Hukum Pidana (KUHP) Serta Komentar-Komentarnya Lengkap Pasal Demi Pasal, (Bogor: Politeia, tt), hlm. 210.
18 R. Subekti, R. Tjitro Sudibio, Kitab Undang-Undang Hukum Perdata, (Jakarta: Pradnya Paramita, 1995), hlm. 324.
kepercayaannya (Pasal 2 ayat (1) Undang- Undang Nomor 1 Tahun 1974).19
Berdasarkan contoh di atas, dapat diketahui bahwa sanksi dari kaidah hukum adalah tegas dan dapat dipaksakan oleh aparat negara, sehingga kaidah ini diharapkan dapat menjamin terciptanya ketertiban dan keadilan dalam masyarakat.
Dengan demikian, kaidah ini (hukum) bertujuan untuk mencapai kedamaian dalam pergaulan antarmanusia.
Jadi, nilai fundamental daripada kaidah hukum adalah memelihara kedamaian hidup bersama, dan nilai aktualnya adalah siapa membeli harus membayar. Nilai-nilai yang fundamental adalah nilai yang bersifat universal, dan menjadi dasar dari kaidah yang bersangkutan, dan nilai aktual merupakan perwujudan dari nilai fundamental dalam sikap tindak atau perilaku manusia secara nyata.
Menurut keterangan di atas dapat digambarkan jenis kaidah dan nilai fundamental, maupun aktual dari jenis kaidah tersebut, dapat dilihat pada Gambar 2.1 berikut.
b. Validitas Hukum
Walaupun validitas dan keberlakuan adalah konsep yang berbeda, namun terdapat hubungan yang penting antara keduanya. Suatu norma dikatakan valid hanya dalam hal menjadi bagian dari suatu sistem norma yang secara keseluruhan berlaku. Maka keberlakuan adalah suatu kondisi bagi validitas. Karena norma mengatur perilaku manusia, dan
19Departemen Kehakiman, Beberapa Hal yang Perlu Diketahui tentang Undang-Undang Perkawinan, (Jakarta: Direktorat Jenderal Hukum dan Perundangundangan Direktorat Penyuluhan Hukum, 1986/1987), hlm. 18
perilaku manusia berada pada waktu dan ruang, maka norma adalah valid untuk waktu tertentu dan di tempat tertentu.
Validitas suatu norma berawal dari suatu waktu dan berakhir pada waktu lain. Demikian pula halnya bahwa norma valid untuk suatu wilayah sosial tertentu dan tidak untuk wilayah sosial yang lain. Kita dapat menyebutnya sebagai wilayah validitas temporal dan wilayah validitas spasial dari suatu norma. Untuk menentukan bagaimana seharusnya orang bertindak, seseorang harus me- nentukan kapan dan di mana mereka bertindak. Sedangkan bagaimana mereka seharusnya bertindak, dan tindakan apa yang harus dilakukan dan tidak boleh dilakukan, adalah wilayah materiil dari validitas suatu norma. Selain itu isi dari norma juga meliputi elemen personal siapa yang harus bertindak menurut norma tersebut. Jadi terdapat empat wilayah validitas suatu norma, yaitu personal, material, teritorial, dan spasial.
Kadang-kadang ditekankan bahwa norma dapat mem- peroleh validitasnya tidak untuk masa lalu, tetapi untuk masa depan. Tetapi norma juga dapat menunjuk pada perbuatan masa lalu. Masa lalu dan masa depan bersifat relatif untuk su- atu waktu. Tidak ada halangan apapun yang dapat mencegah kita jika mengaplikasikan suatu norma sebagai skema penafsir- an, suatu standar evaluasi, terhadap fakta yang terjadi sebelum norma tersebut ada. Apa yang dilakukan seseorang di masa lalu dapat kita evaluasi dengan norma yang baru ada kemudian. Hal ini akan berimplikasi bahwa secara hukum tidak ada halangan untuk memberlakukan suatu norma secara retroaktif. Sebagai perbandingan, pada masa lalu adalah kewajiban religius untuk mengorbankan manusia pada Tuhan, dan perbudakan adalah institusi legal. Saat ini kita mengatakan bahwa pengorbanan manusia dan perbudakan adalah kejahatan dan perbudakan sebagai institusi hukum adalah immoral.
c. Fungsi Hukum
Hukum bekerja dengan cara memancangi perbuatan seseorang atau hubungan antara orang-orang dalam masyarakat. Untuk keperluan pemancangan maka hukum menjabarkan pekerjaannya dalam berbagai fungsinya.
Dengan demikian, fungsi hukum adalah menertibkan dan mengatur pergaulan dalam masyarakat serta menyelesaikan masalah- masalah yang timbul.
Adapun fungsi hukum menurut Lawrence M.
Friedman20, yaitu:
1. pengawasan atau pengendalian sosial (social control);
2. penyelesaian sengketa (dispute settlement);
3. rekayasa sosial (social engineering).
Mochtar Kusumaatmadja, seperti dikutip oleh Soerjono Soekanto, mengajukan pula beberapa fungsi hukum sebagai berikut.
Di Indonesia fungsi hukum di dalam pembangunan sebagai sarana pembangunan masyarakat. Hal ini didasarkan pada anggapan bahwa ketertiban dalam pembangunan merupakan suatu yang dianggap penting dan sangat diperlukan. Di samping itu, hukum sebagai tata kaidah dapat berfungsi untuk menyalurkan arah kegiatan warga masyarakat ke tujuan yang dikehendaki oleh perubahan tersebut. Sudah tentu bahwa fungsi hukum di atas seyogianya
20Lawrence M. Friedman, Law and Society an Introduction, (New Jersey:
Prentice Hall, 1977), hlm. 11–12.
dilakukan, di samping fungsi hukum sebagai sistem pengendalian sosial.21
Theo Huijbers, menyatakan bahwa fungsi hukum ialah memelihara kepentingan umum dalam masyarakat, menjaga hak-hak manusia, mewujudkan keadilan dalam hidup bersama.22 Peters sebagaimana dikutip oleh Ronny Hanitiyo Soemitro, bahwa fungsi hukum itu terdapat tiga perspektif, yaitu:23
Pertama, perspektif kontrol sosial daripada hukum. Tujuan ini disebut tujuan dari sudut pandang seorang polisi terhadap hukum (the policemen view of the law).
Kedua, perspektif social engineering merupakan tinjauan yang dipergunakan oleh para pejabat (the officials perspective of the law) dan karena pusat perhatiannya adalah apa yang diperbuat oleh pejabat/pe- nguasa dengan hukum.
Ketiga, perspektif emansipasi masyarakat daripada hukum.
Perspektif ini merupakan tinjauan dari bawah terhadap hukum (the bottom's up view of the law) dan dapat pula disebut perspektif konsumen (the consumer's perspective of the law).
21Soerjono Soekanto, Kesadaran Hukum dan Kepatuhan Hukum, (Jakarta: Rajawali, 1982), hlm. 9.
22 Theo Huijbers, Filsafat Hukum dalam Lintasan Sejarah, (Yogyakarta:
Kanisius, 1982), hlm. 289.
23 Ronny Hanitiyo Soemitro, Studi Hukum dan Masyarakat, (Bandung:
Alumni, 1985), hlm. 10–11.
Berdasarkan uraian fungsi hukum oleh para pakar hukum di atas, dapat disusun fungsi-fungsi hukum sebagai berikut:
a. Memberikan pedoman atau pengarahan pada warga masyarakat untuk berperilaku.
b. Pengawasan atau pengendalian sosial (social control).
c. Penyelesaian sengketa (dispute settlement).
d. Rekayasa sosial (social engineering).
Fungsi hukum sebagai pedoman atau pengarah perilaku, kiranya tidak memerlukan banyak keterangan, mengingat bahwa hukum telah disifatkan sebagai kaidah, yaitu sebagai pedoman perilaku, yang menyiratkan perilaku yang seyogianya atau diharapkan diwujudkan oleh masyarakat apabila warga masyarakat melakukan suatu kegiatan yang diatur oleh hukum.
Hukum sebagai sarana pengendalian sosial, menurut A. Ross yang dikutip oleh Soerjono Soekanto adalah mencakup semua kekuatan yang menciptakan serta memelihara ikatan sosial. Ross menganut teori imperatif tentang fungsi hukum dengan banyak menghubungkannya dengan hukum pidana.24 Selanjutnya Soleman B. Taneko, mengatakan: ”Secara esensial bahwa sistem mengandung peraturan perilaku yang benar, dan setiap warga masyarakat membatasi beberapa perilaku sebagai penyimpangan, dan setiap masyarakat mempunyai ide-ide tentang perilaku yang baik dan buruk. Semua masyarakat akan mengambil langkah-langkah untuk mendorong ke arah
24 Soerjono Soekanto, Fungsi Hukum dan Perubahan Sosial, (Bandung:
Alumni, 1981), hlm. 44.
perilaku yang baik, dan memberikan sanksi negatif bagi perilaku yang buruk”.25
Berdasarkan keterangan di atas, hukum adalah suatu sarana pemaksa yang melindungi warga masyarakat dari ancaman maupun perbuatan yang membahayakan diri serta harta bendanya. Contoh dapat dikemukakan norma-norma yang mengatur perihal perbuatan penganiayaan yang merupakan suatu kejahatan, yaitu Pasal 351 KUHP sampai dengan Pasal 358 KUHP. Norma hukum tersebut jelas merupakan sarana pemaksa yang berfungsi untuk melindungi warga masyarakat terhadap perbuatan yang mengakibatkan terjadinya penderitaan pada orang lain.
Pengendalian sosial (social control) dari hukum, pada dasarnya dapat diartikan suatu sistem yang mendidik, mengajak bahkan memaksa warga masyarakat agar berperilaku sesuai dengan hukum. Dengan kata lain, dari sudut sifatnya dapat dikatakan bahwa pengendalian sosial dapat bersifat preventif maupun represif. Preventif merupakan suatu usaha untuk mencegah terjadinya perilaku menyimpang, sedangkan represif bertujuan untuk mengembalikan keserasian yang terganggu.
Hukum sebagai sarana penyelesaian sengketa (dispute settlement). Persengketaan atau perselisihan dapat terjadi dalam masyarakat, antara keluarga yang dapat meretakkan hubungan keluarga, antara mereka dalam suatu urusan bersama (company), yang dapat membubarkan kerja sama. Sengketa dapat mengenai perkawinan atau waris, kontrak, tentang batas tanah, dan sebagainya. Sengketa atau perselisihan itu perlu diselesaikan.
25Soleman B. Taneko, Pokok-Pokok Studi Hukum dalam Masyarakat, (Jakarta: Raja Gra ndo Persada, 1993), hlm. 37–38.
Adapun cara-cara penyelesaian sengketa dalam suatu masyarakat, ada yang diselesaikan melalui lembaga formal yang disebut Pengadilan dan ada juga diselesaikan dengan sendiri oleh orang-orang yang bersangkutan dengan mendapat bantuan orang yang ada di sekitarnya. Hal ini telah dijelaskan oleh T.O. Ihromi, yaitu: Dalam masyarakat mana pun sebenarnya banyak sengketa di selesaikan sendiri oleh orangorang yang bersangkutan dengan bantuan orangorang yang ada di sekitarnya. Dalam proses penyelesaian sengketa terutama di daerah pedesaan, sering terdapat beberapa tokoh yang diakui pengaruhnya oleh orangorang sekitarnya dan yang mempunyai peranan yang lebih penting dibandingkan dengan orangorang lain. Mereka itu pimpinan informal, dan diakui oleh masyarakat sekitarnya sebagai juru bicara, yang dapat menyuarakan norma yang berlaku sehingga dapat mengukur, sampai berapa jauh terjadi pelanggaran norma dan apa yang harus diwajibkan kepada pelanggar supaya yang telah dilanggar itu dapat diluruskan kembali.26
Hukum sebagai sarana rekayasa sosial (social engineering) menurut Satjipto Rahardjo, tidak saja digunakan untuk mengukuhkan pola-pola kebiasaan dan tingkah laku yang terdapat dalam masyarakat, melainkan juga untuk mengarahkan pada tujuan yang dikehendaki, menghapuskan kebiasaan yang dipandang tidak sesuai lagi menciptakan pola-pola kelakuan baru dan sebagainya.27 Dengan demikian, hukum dijadikan sebagai sarana untuk melakukan perubahan masyarakat.
26 T.O. Ihromi, Antropologi dan Hukum, (Jakarta: Yayasan Obor Indonesia, 1984), hlm. 16.
27 Satjipto Rahardjo, Ilmu Hukum, (Bandung: Alumni, 1986), hlm. 168.
BAB II
Kerangka Hukum Kebijakan Publik
A. Sumber Hukum Kebijakan Publik
Istilah sumber hukum mengandung banyak pengertian. Hal ini disebabkan berkenaan dengan sudut pandang mana sumber hukum itu diartikan. Misalnya sumber hukum dilihat dari sisi filsafat tidak sama dengan sumber hukum dari sisi sejarah atau historis. Demikian pula pengertian sumber hukum dari sisi ekonomi tidak sama dengan pengertian sumber hukum dari sisi sosiologis.
Menurut Paton,28 para ahli hukum menggunakan istilah sumber hukum dalam dua arti yaitu sumber hukum tempat orang- orang untuk mengetahui hukum dan sumber hukum bagi pembentuk undang-undang menggali bahan- bahan dalam penyusunan undang- undang. Sumber hukum dalam arti tempat orang-orang mengetahui hukum adalah semua sumber-sumber hukum tertulis dan sumber-sumber hukum lainnya yang dapat diketahui sebagai hukum pada saat, tempat dan berlaku bagi orang-orang tertentu. Untuk mencari sumber hukum berupa undang-undang, putusan hakim di pengadilan, akta, buku literatur hukum, jurnal.
Sementara sumber hukum bagi pembentuk undang-undang untuk menggali bahan-bahan dalam penyusunan undang- undang berkaitan dengan penyiapan rancangan undang- undang.
28Paton, G.W, 1072, A Textbook Of Jurisprudence, English Language Book Society. Oxford University Press. London, 188
Dalam sistem hukum baik Eropa Kontinental maupun sistem hukum Angloxason, sumber hukum dibedakan atas dua yakni sumber hukum dalam arti materil dan sumber hukum dalam arti formal. Khusus dalam sistem hukum Eropa Kontinental lebih fokus pada sumber hukum dalam arti formal. Alasanya adalah sumber hukum formal berkaitan dengan proses terjadinya hukum dan mengikat masyarakat.
Selain itu sumber hukum formal dibutuhkan untuk keperluan praktis yaitu aspek bekerjanya hukum.
Dalam sistem hukum baik Eropa Kontinental maupun sistem hukum Angloxason sumber hukum dibedakan atas dua yakni sumber hukum dalam arti materil dan sumber hukum dalam arti formal. Khusus dalam sistem hukum Eropa Kontinental lebih fokus pada sumber hukum dalam arti formal. Alasanya adalah sumber hukum formal berkaitan dengan proses terjadinya hukum dan mengikat masyarakat.
Selain itu sumber hukum formal dibutuhkan untuk keperluan praktis yaitu aspek bekerjanya hukum. Sementara dalam sistem hukum Angloxason tetap melihat sumber hukum dalam dua pengetian di atas yakni materil dan formal. Dalam sistem hukum Angloxason, sumber hukum materil diartikan sumber berasalnya substansi hukum, sedangkan sumber hukum formal diartikan sebagai sumber berasalnya kekuatan mengikat.
Hukum diperlukan agar kebijakan-kebijakan kenegaraan dan pemerintahan dapat memperoleh bentuk resmi yang bersifat mengikat dan dapat dipaksakan berlakunya untuk umum. Karena hukum yang baik diperlukan dalam rangka pembuatan kebijakan (policy making) yang diperlukan merekayasa, mendinamisasi, mendorong, dan bahkan mengarahkan guna mencapai tujuan hidup bersama dalam wadah Negara Kesatuan Republik Indonesia yang berdasarkan Pancasila dan UUD 1945. Di samping itu, dalam rangka pelaksanaan kebijakan-kebijakan
tersebut (policy executing), hukum juga harus difungsikan sebagai sarana pengendali dan sebagai sumber rujukan yang mengikat dalam menjalankan segala roda pemerintahan dan kegiatan penyelenggaraan Negara. (Jimly Asshiddiqie:
2010).
Dalam kenyataan praktik, baik dalam konteks pembuatan kebijakan (policy making) maupun dalam konteks pelaksanaan kebijakan (policy executing), masih terlihat adanya gejala anomi dan anomali yang belum dapat diselesaikan dengan baik selama 11 tahun pasca reformasi ini. Dari segi sistem norma, perubahan-perubahan telah terjadi dimulai dari norma-norma dasar dalam konstitusi negara yang mengalami perubahan mendasar. Dari segi materinya dapat dikatakan bahwa UUD 1945 telah mengalami perubahan 300 persen dari isi aslinya sebagaimana diwarisi dari tahun 1945. Sebagai akibat lanjutannya maka keseluruhan sistem norma hukum sebagaimana tercermin dalam pelbagai peraturan perundang- undangan harus pula diubah dan diperbarui. (Jimly Asshiddiqie: 2010).
B. Bentuk Hukum Kebijakan Publik
1. Kebijakan publik yang terkodifikasi adalah segenap peraturan perundang-undangan di tingkat pusat dan daerah.
2. Pernyataan pejabat publik adalah pernyataan- pernyataan dari pejabat publik di depan publik, baik dalam bentuk pidato tertulis, pidato lisan, termasuk pernyataan kepada media massa.
Bentuk Kebijakan publik yang terkodifikasi (yang berupa peraturan perundang-undangan) sebagaimana
dimaksud dalam Permenpan tersebut merupakan bentuk kebijakan publik yang positif atau dalam kategori kebijakan publik menurut Andersen adalah keputusan-keputusan kebijakan (policy decicions).
1. Bentuk Kebijakan publik berupa pernyataan pejabat publik sebagaimana dimaksud dalam Permenpan tersebut dalam kategori kebijakan publik menurut Andersen adalah sebagai pernyataan kebijakan (policy statements).
2. Menurut James Anderson, sifat kebijakan publik sebagai arah tindakan dapat dipahami secara lebih baik bila konsep ini dirinci menjadi beberapa kategori.
a. Tuntutan-tuntutan kebijakan (policy demands), berupa desakan agar pemerintah mengambil tindakan atau tidak mengambil tindakan.
b. Keputusan kebijakan (policy decicions), keputusan- keputusan yang dibuat oleh pemerintah yang mengesahkan atau memberi arah dan substansi kepada tindakan-tindakan kebijakan publik, termasuk dalam kegiatan ini adalah antara lain menetapkan undang-undang dan mengumumkan peraturan-peraturan administratif.
c. Pernyataan kebijakan (policy statements), pernyataan-pernyataan resmi yakni undang-undang, dekrit presiden, peraturan administratif, maupun pidato-pidato pejabat pemerintah yang menunjukan maksud dan tujuan pemerintah dan apa yang akan dilakukan untuk mencapai tujuan tersebut.
d. Hasil-hasil kebijakan (policy outputs), manifestasi nyata kebijakan ublik atau apa yang telah dilakukan oleh pemerintah.
e. Dampak kebijakan (outcomes), akibat-akibat kebijakan publik bagi masyarakat, baik yang
diinginkan atau yang tidak diinginkan yang berasal dari tindakan atau tidak adanya tindakan pemerintah. (Anderson dalam Budi Winarno: 2002)
C. Hierarki Peraturan Perundang-undangan dan Strata Kebijakan Publik
Norma hukum dapat lahir dan berlaku dalam masyarakat. Dalam norma hukum akan sangat berkaitan dengan hierarki norma hukum, baik yang dinyatakan oleh Hans Nawiasky ataupun Hans Kelsen. Juga teori norma
„berwajah ganda‟ yang dikemukakan oleh Adolf Merkel untuk menjelaskan keterkaitan antara satu norma dengan norma yang lain. Untuk memperkuat pemahaman tentang norma hukum, akan dipelajari pula teori-teori yang berkaitan dengannya, misalnya, pemahaman tentang jenis norma ditinjau dari sifat muatannya (abstrak atau konkret), dari subjek yang diatur (umum atau khusus), dan sebagainya.
Sebelumnya, perlu dipahami bahwa menurut Hans Kelsen dalam bukunya General Theory of Law and State, terdapat dua sistem norma yang meliputi:
1. Sistem norma statik adalah sistem yang melihat pada
„isi‟ norma. Menurut sistem norma yang statik, norma umum dapat ditarik menjadi norma yang lebih khusus, atau norma-norma khusus itu dapat ditarik dari suatu norma yang umum.
2. Sistem norma yang dinamik adalah sistem norma yang melihat pada berlakunya suatu norma dari cara
„pembentukannya‟ atau „penghapusannya‟.
Dalam ilmu Perundang-undangan yang dibicarakan adalah norma hukum sebagai salah satu norma yang dinamik, yaitu norma yang diterapkan berdasarkan siapa pembuatnya
dan bagaimana penerapannya dikaitkan dengan norma-norma lainnya. Dalam konteks ini, norma hukum bersifat heteronom, yaitu muncul dari luar diri seseorang. Norma hukum dibuat oleh pihak penguasa, yaitu bidang legislatif.
Hal ini berbeda dengan norma-norma lainnya yang cenderung merupakan kaedah otonom, yaitu berasal dari dalam diri seseorang. Selain itu, norma hukum dapat dilekati sanksi dalam rangka menjamin pemenuhannya. Sanksi ini dipaksakan dan dilaksanakan keberlakuannya oleh aparat negara. Norma hukum juga dibagi menjadi norma hukum tunggal, dan norma hukum berpasangan. Norma hukum tunggal adalah norma yang berdiri sendiri dan tidak diikuti oleh suatu norma hukum lainnya, sedangkan norma hukum berpasangan adalah norma yang terdiri dari dua norma hukum, yaitu norma hukum primer dan norma hukum sekunder. Norma hukum primer adalah norma hukum yang berisi suruhan, sedangkan norma hukum sekunder adalah norma hukum yang berisi sanksi untuk memastikan supaya norma hukum primer dipenuhi.
Jika membicarakan tentang norma hukum dalam negara, akan ditemui teori norma hukum yang memiliki dua wajah dari Adolf Merkel. Teori dua wajah ini memiliki arti bahwa norma hukum ke atas ia bersumber dan berdasar pada norma yang di atasnya, tetapi ke bawah ia juga menjadi sumber dan menjadi dasar bagi norma hukum di bawahnya.
Hal ini berakibat pada kondisi bahwa suatu norma hukum masa berlakunya tergantung pada norma hukum yang ada di atasnya. Apabila norma hukum yang berada di atasnya dicabut atau dihapus, pada dasarnya norma-norma hukum yang berada di bawahnya akan tercabut dan terhapus pula.
Teori ini berkaitan dengan teori hierarki peraturan Perundang-undangan yang dinyatakan oleh Hans Nawiasky dan Hans Kelsen.
Hans Kelsen menyatakan bahwa norma itu berjenjang dan berlapis dalam suatu hierarki, dalam arti norma yang lebih rendah bersumber dan berlaku berdasarkan norma yang lebih tinggi. Norma tersebut akan terus membentuk suatu tingkatan hingga norma teratas yang sudah tidak dapat ditelusuri lebih lanjut, berisfat hipotesis, fiktif, yang disebut sebagai norma dasar atau grundnorm. Norma ini bersifat presupposed artinya ditetapkan oleh masyarakat secara bersama-sama. Selain Hans Kelsen, Hans Nawiasky juga mengeluarkan teori tentang jenjang norma dalam negara yang terbagi dalam kelompok-kelompok sebagai berikut:
1. Kelompok I : Staatsfundamnetalnorm atau norma fundamental negara;
2. Kelompok II : Staatsgrundgesetz atau aturan dasar negara atau aturan pokok negara;
3. Kelompok III : Formell Gesetz atau undang-undang formal;
4. Kelompok IV : Verordnung & Autonome Satzung atau aturan pelaksana dan aturan otonom.
Terdapat beberapa hal yang membedakan teori jenjang norma menurut Hans Kelsen dan Hans Nawiasky meliputi:
1. Teori Hans Kelsen berlaku untuk segala jenis norma, sedangkan Hans Nawiasky lebih berfokus pada norma hukum negara.
2. Norma tertingggi menurut Hans Kelsen adalah grundnorm yang tidak akan pernah bisa berubah, sedangkan norma tertinggi menurut Hans Nawiasky adalah Staatsfundamentalnorm yang dapat berubah sesuai dengan kondisi dan situasi dari negara yang bersangkutan.
3. Hans Kelsen hanya membagi norma dalam jenjang- jenjang saja, sedangkan Hans Nawiasky juga melakukan terhadap norma tersebut, tidak hanya membaginya dalam jenjang.
Norma hukum juga mengalami pembagian berdasarkan beberapa indikator. Jika dilihat dari subjek yang dituju norma hukum terdiri dari norma hukum umum dan norma hukum khusus. Norma hukum umum adalah norma hukum ditujukan untuk orang banyak dan tidak tentu. Hal ini memiliki konsekuensi bahwa semua orang harus menerapkan norma hukum tersebut tanpa terkecuali, sedangkan norma hukum individual adalah norma hukum yang ditujukan atau dialamatkan pada seseorang, beberapa orang, atau banyak orang yang telah ditentukan. Biasanya, dalam norma hukum tersebut telah disebutkan siapa saja subjek yang menjadi tujuannya. Jika dilihat dari hal yang diatur atau perbuatannya, norma hukum terbagi menjadi norma hukum abstrak dan norma hukum konkret. Norma hukum abstrak adalah norma hukum yang melihat pada perbuatan seseorang yang tidak ada batasnya dalam arti tidak konkret, sedangkan norma hukum konkret adalah norma hukum yang melihat perbuatan seseorang secara lebih nyata (konkret). Dalam praktiknya, norma-norma hukum tersebut dapat dikombinasikan sebagai berikut:
1. Norma hukum umum-abstrak;
2. Norma hukum umum-konkret;
3. Norma hukum individual-abstrak;
4. Norma hukum individual-konkret.
Selain itu, berdasarkan masa berlakunya, norma hukum dapat dibagi menjadi norma hukum yang berlaku
terus menerus dan norma hukum yang sekali selesai. Norma hukum yang berlaku terus-menerus keberlakuannya tidak dibatasi oleh waktu, jadi dapat berlaku kapan saja secara terus menerus sampai peraturan itu dicabut dan diganti dengan peraturan yang baru, sedangkan norma hukum yang berlaku sekali selesai adalah norma hukum yang berlakunya hanya sekali saja, setelahnya selesai. Jadi sifatnya hanya menetapkan saja.
D. Sistem Hukum dan Sistem Kebijakan Publik
Schrode & Voich sebagaimana dikutip Satjipto Rahardjo,29 menyatakan istilah sistem mempunyai dua pengertian penting untuk dikenali, sekalipun dalam pembicaraan-pembicaraan keduanya sering dipakai secara tercampur begitu saja. Pengertian pertama, sistem sebagai jenis aturan yang mempunyai tatanan tertentu. Tatanan tertentu di sini menunjuk kepada suatu struktur yang tersusun dari bagian-bagian. Kedua, sistem sebagai suatu rencana, metode, prosedur untuk mengerjakan sesuatu.
Sudikno Mertokusumo,30 menyatakan sistem hukum bersifat lengkap yaitu melengkapi kekosongan, kekurangan dan ketidak jelasan hukum. Peraturan perundang-undangan itu sifatnya tidak lengkap. Peraturan perundang-undangan tidak ada dan tidak mungkin sudah selengkap-lengkapnya atau sejelas-jelasnya. Ketidak lengkapan dan ketidakjelasan atau bahkan kekosongan hukum diatasi oleh sistem hukum itu sendiri dengan penemuan hukum. Fungsi sistem hukum adalah menjaga atau mengesahkan keseimbangan tatanan dalam masyarakat atau restitutio in integrum.31 Lawrence M.
29Rahardjo Satjipto, Ilmu Hukum, Bandung: Citra Aditya Bakti. 1996, hlm.48
30Sudikno Mertokusumo, Penemuan Hukum Edisi Kelima , Yogyakara:
Liberty Yogyakarta, hlm.33
31Ibid. hlm. 31
