KONSTITUSI KEADILAN SOSIAL DAN BERKELANJUTAN

KONSTITUSI KEADIL AN SOSIAL DAN BERKEL ANJUTAN

IMPLEMENTASI MELALUI INSTRUMEN

KEBIJAKAN KEPARIWISATAAN DAERAH BALI

Seminar dan Lokakarya Nasional dengan Tema “Kajian Kebijakan Kepariwisataan Daerah Bali dalam Rangka Menuju Pariwisata Berkeadilan dan Berkelanjutan”, diselenggarakan oleh Sekretariat Jenderal Dewan Ketahanan Nasional dan Universitas Udayana, Denpasar, Selasa 22 Maret 2016

Marhaendra Wija Atmaja

i

KATA PENGANTAR

Salam Hormat,

Sesuai dengan surat Nomor 2259/UN14.IV/KS/2016, dari bapak Pembantu Rektor IV Unversitas Udayana (a.n. bapak Rektor) berkenaan dengan Seminar dan Lokakarya Nasional dengan Tema “Kajian Kebijakan Kepariwisataan Daerah Bali dalam Rangka Menuju Pariwisata Berkeadilan dan Berkelanjutan” yang diselenggarakan atas kerjasama Sekretariat Jenderal Dewan Ketahanan Nasional dan Universitas Udayana, dan undangan sebagai penyanggah pada Seminar dan Lokakarya Nasional dimaksud, maka naskah ini dibuat dan dihadirkan pada acara tersebut.

Lebih luas sebagai makalah penyanggah, naskah ini lebih tepat ditempatkan sebagai sebuah makalah sandingan untuk pencapaian tujuan diadakannya Seminar dan Lokakarya Nasional dimaksud. Semoga naskah ini dapat memberikan kontribusi pemikiran untuk hal itu.

Salam Hormat,

Denpasar, 22 Maret 2016 Marhaendra Wija Atmaja

ii

ISI

1. Pendahuluan___ 1

2. Konstitusi Keadilan Sosial dan Berkelanjutan ___ 4 3. Instrumen Kebijakan Kepariwisataan ___ 13

4. Catatan Akhir___ 21

Marhaendra Wija Atmaja|2016|

Fakultas Hukum Universitas Udayana 1

“Kajian Kebijakan Pengembangan Kepariwisataan Daerah Bali dalam Rangka Menuju Pariwisata Berkeadilan dan Berkelanjutan”

merupakan karya dari Tim Peneliti Universitas Udayana bekerjasama dengan Direktorat Jenderal Dewan Ketahanan Nasional Republik Indonesia. Uraian dalam Kata Pengantar laporan penelitian ini antara lain mengemukakan, kegiatan Fokus Grup Diskusi (FGD) yang diselanggarakan sebanyak dua kali. FGD pertama dilaksanakan oleh Tim Pariwisata, kedua dilakukan oleh Tim Hukum sehingga dihasilkan berbagai masukan dan permasalahan terkait pengembangan kepariwisataan Bali. Naskah penyanggah ini berada pada posisi aspek hukum dan kebijakan publik.

Judul laporan penelitian “Kajian Kebijakan Pengembangan Kepariwisataan Daerah Bali dalam Rangka Menuju Pariwisata Berkeadilan dan Berkelanjutan” merupakan tujuan yang hendak dicapai dengan adanya kajian kebijakan pengembangan kepariwisataan Daerah Bali. Ia berada pada posisi aksiologis, meminjam istilah filsafat ilmu.

Pemosisian semacam itu memerlukan indikator untuk menentukan telah sampai pada tujuan tersebut: pariwisata berkeadilan dan berkelanjutan. Kemungkinan indikator tersebut telah diungkapkan dalam laporan penelitian ini.

Naskah yang saya susun ini lebih memposisikan “berkeadilan dan berkelanjutan” pada ranah epistemologi, bagaimana cara menuju pariwisata berkeadilan dan berkelanjutan, yakni dengan mengembangkan kebijakan kepariwisataan Daerah Bali yang berkeadilan dan berkelanjutan. Indikatornya adalah kaidah “berkeadilan” dan kaidah

PENDAHULUAN

1

Marhaendra Wija Atmaja|2016|

Fakultas Hukum Universitas Udayana 2

“berkelanjutan” yang dirumuskan dalam konstitusi. Pada posisi ini, tepat berbicara tentang Konstitusi Berkeadilan dan Konstitusi Berkelanjutan.

Kebijakan kepariwisataan sebagai kebijakan publik tidaklah tunggal.

Ia beragam yang berada dalam strata atau hierarki kebijakan publik. Juga, kebijakan publik memerlukan instrumen untuk melaksanakan tujuan-tujuan kebijakan yang telah ditentukan. Hukum merupakan salah satu bentuk instrumen kebijakan publik. Dari sisi pembelajaran ilmu hukum, didiskusikan mengenai hukum yang instrumentalis yang bermakna hukum

― seperti peraturan perundang-undangan ― sebagai instrumen kebijakan publik.

Peraturan perundang-undangan sebagai salah satu bentuk putusan hukum juga bersifat hierarkis, seperti halnya kebijakan publik. Strata kebijakan publik terdiri atas:

a. kebijakan dasar;

b. kebijakan umum;

c. kebijakan pelaksanaan; dan d. kebijakan otonom.

Tiga jenis kebijakan dari yang pertama merupakan kebijakan nasional, yang berlaku di seluruh Indonesia, dan bentuk hukumnya adalah Undang-Undang Dasar, Undang-Undang, serta Peraturan Pemerintah.

Jenis kebijakan yang keempat adalah kebijakan yang dikeluarkan oleh Daerah Otonom, yang berlaku di wilayah daerah bersangkutan. Kebijakan Pengembangan Kepariwisataan Daerah Bali ―merupakan materi pokok dari laporan penelitian― sebagai kebijakan otonom tertuang dalam Peraturan Daerah.¹ Di samping itu ada kebijakan kepariwisataan yang dituangkan, misalnya, dalam Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2009 tentang Kepariwisataan. Ini merupakan kebijakan nasional.

1 Kebijakan Pengembangan Kepariwisataan Daerah Bali sebagai kebijakan otonom ini yang semestinya mendapat pembahasan dalam porsi yang besar dari kebijakan pengembangan kepariwisataan sebagai kebijakan nasional.

Marhaendra Wija Atmaja|2016|

Fakultas Hukum Universitas Udayana 3

Beranjak dari uraian tersebut, naskah ini akan memusatkan pembahasan pada 3 (tiga) persoalan, yang dikemas dalam pernyataan berikut:

1. Konstitusi berkeadilan dan berkelanjutan.

2. Instrumen kebijakan kepariwisataan.

Marhaendra Wija Atmaja|2016|

Fakultas Hukum Universitas Udayana 4

2.1. Konstitusi Keadilan Sosial

Konstitusi Keadilan Sosial merupakan pengertian lain dari Konstitusi Sosial.² Konstitusi Sosial memuat pengertian dalam 2 (dua) dimensi.

Pertama, konstitusi sosial berisi norma-norma yang mengatur kebijakan- kebijakan pokok berkenaan dengan perikehidupan sosial masyarakat;

Kedua, konstitusi sosial merupakan dan dapat dijadikan pegangan normatif bersama bagi setiap warga dalam bergaul antar sesama dalam kehidupan bermasyarakat.

Konstitusi Sosial yang ditinjau dari tujuannya, yakni “mewujudkan suatu Keadilan sosial bagi seluruh rakyat Indonesia”, merupakan Konstitusi Keadilan Sosial.³ Pemahaman ini diperoleh dengan mencermati alinea keempat Pembukaan UUD 1945:

Kemudian daripada itu untuk membentuk suatu Pemerintah Negara Indonesia yang melindungi segenap bangsa Indonesia dan

2 Pengertian lainnya dari Konstitusi Sosial adalah Konstitusi Kesejahteraan Sosial, pembahasan tentang ini terdapat dalam Jimly Asshiddiqie, 2015, Gagasan Konstitusi Sosial: Institusionalisasi dan Konstitusionalitasi Kehidupan Sosial Masyarakat Madani, Jakarta: Pustaka LP3ES, hlm. 95-109.

Pemahaman tentang sebutan konstitusi, seperti Konstitusi Sosial, Konstitusi Keadilan Sosial, Konstitusi Kesejahteraan Sosial, atau Konstitusi Ekonomi, Konstitusi Agraria, dan Konstitusi Hijau (Konstitusi Lingkungan Hidup), merupakan suatu cara untuk memahami materi muatan konstitusi dan perkembangannya dalam kehidupan bernegara dan bermasyarakat, serta perkembangan pemikiran tentang konstitusi. Sekaligus menepis pandangan klasik bahwa materi muatan konstitusi hanya tentang politik atau tentang organisasi negara dan kelembagaan negara, melainkan lebih luas dari itu, yakni menyangkut relasi negara (penyelenggara negara) dengan warga negara dalam segala bidang kehidupan masyarakat, seperti sumber daya alam, perekonomian dan kesejahteraan, atau multikulturalisme dan pluralisme. Perihal yang terakhir ini ditemukan paham Pluralisme Konstitusional dan Kontitusi yang Pluralis (Konstitusi Kemajemukan atau Konstitusi Kebhinekaan).

3Jimly Asshiddiqie, 2015, Gagasan Konstitusi ..., ibid., hlm. 89, mengemukakan, Konstitusi Keadilan Sosial merupakan pengertian kedua dari Konstitusi Sosial, yaitu konstitusi yang dilihat dari tujuannya yakni untuk membangun keadilan sosial bagi semua anggota dan bagi seluruh rakyat Indonsia.

KONSTITUSI KEADILAN SOSIAL DAN BERKELANJUTAN

2

Marhaendra Wija Atmaja|2016|

Fakultas Hukum Universitas Udayana 5

seluruh tumpah darah Indonesia dan untuk memajukan kesejahteraan umum, mencerdaskan kehidupan bangsa, dan ikut melaksanakan ketertiban dunia yang berdasarkan kemerdekaan, perdamaian abadi dan keadilan sosial, maka disusunlah Kemerdekaan Kebangsaan Indonesia itu dalam suatu Undang- Undang Dasar Negara Indonesia, yang terbentuk dalam suatu susunan Negara Republik Indonesia yang berkedaulatan rakyat dengan berdasar kepada Ketuhanan Yang Maha Esa, Kemanusiaan yang adil dan beradab, Persatuan Indonesia dan Kerakyatan yang dipimpin oleh hikmat kebijaksanaan dalam Permusyawaratan/Perwakilan, serta dengan mewujudkan suatu Keadilan sosial bagi seluruh rakyat Indonesia.

Dengan demikian landasan filosofis Konstitusi Keadilan Sosial adalah sila kedua “Kemanusiaan yang adil dan beradab” dan sila kelima

“Keadilan sosial bagi seluruh rakyat Indonesia’.

Kaidah konstitusional perihal keadilan dan persamaan dalam UUD 1945 tersebar dalam beberapa pasal dan ayat, yakni:

1. Kekuasaan kehakiman merupakan kekuasaan yang merdeka untuk menyelenggarakan peradilan guna menegakkan hukum dan keadilan (Pasal 24 ayat (1) UUD 1945).

2. Segala warga negara bersamaan kedudukannya di dalam hukum dan pemerintahan dan wajib menjunjung hukum dan pemerintahan itu dengan tidak ada kecualinya (Pasal 27 (1) UUD 1945).

3. Setiap orang berhak atas pengakuan, jaminan, perlindungan, dan kepastian hukum yang adil serta perlakuan yang sama di hadapan hukum (Pasal 28D (1) UUD 1945).

4. Setiap orang berhak untuk bekerja serta mendapat imbalan dan perlakuan yang adil dan layak dalam hubungan kerja (Pasal 28D ayat (2) UUD 1945).

5. Setiap warga negara berhak memperoleh kesempatan yang sama dalam pemerintahan (Pasal 28D ayat (3) UUD 1945).

Marhaendra Wija Atmaja|2016|

Fakultas Hukum Universitas Udayana 6

6. Setiap orang berhak mendapat kemudahan dan perlakuan khusus untuk memperoleh kesempatan dan manfaat yang sama guna mencapai persamaan dan keadilan (Pasal 28H ayat (2) UUD 1945).

Penting menyimak pemikiran Satjipto Rahardjo tentang negara hukum yang membahagiakan rakyatnya. Pendapat ini berdasarkan pada pembacaan teks konstitusi secara bermakna, yang oleh Ronald Dworkin disebut sebagai moral reading, yakni membaca moral di belakang teks konstitusi dan paradigma hukum untuk manusia, sebagaimana disajikan berikut ini:

1. Pembacaan UUD 1945 secara bermakna memunculkan konstruksi bahwa di situ ada nilai dan komitmen moral penting yang ingin diwujudkan, yaitu menghadirkan dan membangun negara yang membahagiakan rakyatnya. Semua hal yang tercantum dalam Pancasila dan dalam rincian batang tubuh konstitusi menunjukkan arah moral tersebut.

2. Paradigma “hukum untuk manusia” meninggalkan cara berhukum yang hanya didasarkan pada olah pikir atau logika yang linier, dan mengoreksinya dengan cara berhukum yang mengejar makna kemanusiaan dari hukum. Relevansinya dengan praksis bernegara hukum adalah sewaktu-waktu perlu berani membebaskan diri dari logika teks yang linier demi mencapai tujuan kemanusiaan lebih tinggi, yaitu menjadikan negara hukum sebagai rumah yang membahagiakan bagi seluruh rakyat.

3. Menjadi negara hukum Indonesia yang progresif, maka negara memiliki beban dan komitmen moral secara aktif “turun ke lapangan” mewujudkan kebahagiaan bagi rakyat Indonesia,

Marhaendra Wija Atmaja|2016|

Fakultas Hukum Universitas Udayana 7

bukan sebaliknya rakyat yang harus “meminta-minta” untuk dilayani oleh negara.⁴

Pembacaan terhadap konstitusi tidaklah membaca secara tektual, tetapi membaca berdasarkan roh hukum atau semangat hukum yang melingkupi teks konstitusi. Beranjak dari kerangka berpikir ini, maka kaidah konstitusional perihal keadilan dan persamaan dalam UUD 1945 tersebar dalam beberapa pasal dan ayat tersebut dilakukan pembacaan berdasarkan roh hukum atau semangat hukum “keadilan sosial”. Sehingga diperoleh pemahaman, konstitusi Republik Indonesia, khususnya UUD 1945 mengamanatkan kaidah konstitusional tentang keadilan sosial, yang menjadi rujukan bagi setiap kebijakan publik maupun tindakan lain penyelenggara negara.

Penting memahami pandangan Mochtar Kusumaatmaja, bahwa keadilan sosial mengamanatkan hidup bernegara harus mewujudkan keadilan dalam masyarakat, setidak-tidaknya setiap anggota masyarakat mempunyai kesempatan yang sama dalam usaha mencapai tujuan hidupnya, tanpa perbedaan berdasarkan agama, ras, atau kedudukan sosial. Dalam hukum ini berarti setiap orang sama (sederajat) dalam hukum. ⁵ Ini menunjukan, keadilan sosial berkaitan dengan struktur sosial, dalam pengertian tidak boleh ada ketimpangan sosial dalam masyarakat.

Keadilan sosial, dengan bermakna keadilan dalam masyarakat yang tidak ada ketimpangan atau berupaya mendekatkan jarak antara “kelas atas”

dengan “kelas bawah” atau kaum marginal atau wong cilik.

Konstitusi Keadilan Sosial, dengan demikian, adalah konstitusi yang memuat kaidah yang menjamin kesempatan yang sama bagi setiap orang

4 Satjipto Rahardjo, Negara Hukum yang Membahagiakan Rakyatnya, (Genta Publishing, t.k., 2009), hlm. 92-94, 106. Gede Marhaendra Wija Atmaja, 2012, “Politik Pluralisme Hukum dalam Pengakuan Masyarakat Hukum Adat dengan Peraturan Daerah”, Disertasi Doktor, Malang: PDIH Fakultas Hukum Universitas Brawijaya, hlm.

235-236.

5 Mochtar Kusumaatmaja, “Pengembangan Filsafat Hukum Nasional”, dalam Pro Justitia Tahun XV Nomor 1 Januari 1997, hlm, 8.

Marhaendra Wija Atmaja|2016|

Fakultas Hukum Universitas Udayana 8

dalam usaha mencapai tujuan hidupnya dan dalam hal terjadi ketidaksamaan atau ketimpangan, maka tanggung jawab negara terutama pemerintah untuk melakukan tindakan afirmatif.

Jimly Asshiddiqie dalam memperkuat pandangannya tentang Konstitusi Keadilan Sosial merujuk teori keadilan dari John Rawls.

Menurut Jimly Asshiddiqie, Jonh Rawls menyempurnakan argumen- argumen teori kontrak sosial yang terlalu bertumpu pada paham individualisme dengan menambahkan dua prinsip pokok dalam perspektif tentang masyarakat yang berkeadilan sosial. Dua prinsip pokok itu adalah:

Kesetaraan dalam menikmati kebebasan, dan perlakuan khusus untuk kalangan yang paling tidak beruntung. Hal ini dicapai dengan memastikan bahwa orang miskin mendapatkan kesempatan yang sama dan mereka menerima bagian yang relative lebih besar dari kekayaan manakala kue eknomi tumbuh lebih besar.⁶

Perihal perlakuan khusus atau tindakan afirmatif untuk kalangan yang paling tidak beruntung, Konstitusi Republik Indonesia mengaturnya dalam Pasal 28H ayat (2) Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 (UUD 945), sebagaimana telah dikutip di depan.

Sebelumnya diatur dalam Pasal 5 ayat (3) Undang-Undang Nomor 39 Tahun 1999 tentang Hak Asasi Manusia (UU 39/1999), setiap orang yang termasuk kelompok masyarakat yang rentan berhak memperoleh perlakuan dan perlindungan lebih berkenaan dengan kekhususannya.

Tindakan afirmatif tersebut diperlukan untuk mengantar kelompok rentan guna mencapai persamaan dan keadilan dengan cara memberikan perlakuan khusus. Kaidah tindakan afirmatif ini merupakan pengecualian terhadap kaidah persamaan⁷ sekaligus melengkapi pemaknaannya.

6 Jimly Asshiddiqie, 2015, Gagasan Konstitusi ..., Op. Cit., hlm. 91.

7 Kaidah persamaan dimaksud adalah:

1. Segala warga negara bersamaan kedudukannya di dalam hukum dan pemerintahan dan wajib menjunjung hukum dan pemerintahan itu dengan tidak ada kecualinya (Pasal 27 (1) UUD 1945).

Marhaendra Wija Atmaja|2016|

Fakultas Hukum Universitas Udayana 9

Pemaknaannya adalah dalam hal yang sama diperlakukan sama dan dalam hal yang tidak sama diperlakukan tidak sama, atau dalam hal yang khusus diperlakukan secara khusus.

2.2. Konstitusi Berkelanjutan

Konsep berkelanjutan juga dikenal juga sebagai pembangunan berkelanjutan. Pengertian pembangunan berkelanjutan, dalam kepustakaan hukum lingkungan, dimaknai sebagai pembangunan yang memenuhi kebutuhan generasi masa kini tanpa mengorbankan pemenuhan kebutuhan generasi yang akan datang.⁸

Pengertian pembangunan berkelanjutan, dalam hukum positif Indonesia ditemukan pada Pasal 1 angka 3 Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2009 tentang Perlindungan dan Pengelolaan Lingkungan Hidup (UU 32/2009):

Pembangunan berkelanjutan adalah upaya sadar dan terencana yang memadukan aspek lingkungan hidup, sosial, dan ekonomi ke dalam strategi pembangunan untuk menjamin keutuhan lingkungan hidup serta keselamatan, kemampuan, kesejahteraan, dan mutu hidup generasi masa kini dan generasi masa depan (cetak tebal dari penulis).

Pemangunan berkelanjutan, dengan demikian, memuat karakteristik pembangunan yang menjamin kebutuhan generasi masa kini dan generasi masa depan. Indonesia memiliki jaminan konstitusi yang menjadi sumber dari segala sumber hukum bagi penyusunan peraturan perundang-undangan, termasuk lingkungan hidup dan pembangunan berkelanjutan.

2. Setiap orang berhak atas pengakuan, jaminan, perlindungan, dan kepastian hukum yang adil serta perlakuan yang sama di hadapan hukum (Pasal 28D ayat (1) UUD 1945).

3. Setiap warga negara berhak memperoleh kesempatan yang sama dalam pemerintahan (Pasal 28D ayat (3) UUD 1945).

4. Setiap orang diakui sebagai manusia pribadi yang berhak menuntut dan memperoleh perlakuan serta perlindungan yang sama sesuai dengan martabat kemanusiaannya di depan hukum (Pasal 5 ayat (1) UU 39/1999).

8 Raynaldo Sembiring, dkk, 2014, Anotasi Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2009 Tentang Perlindungan dan Pengelolaan Lingkungan Hidup, Jakarta: Indonesian Center for Environmental Law (ICEL), hlm. 40.

Marhaendra Wija Atmaja|2016|

Fakultas Hukum Universitas Udayana 10

Pembukaan UUD 1945 alinea keempat antara lain menentukan,

“untuk membentuk suatu Pemerintah Negara Indonesia yang melindungi segenap bangsa Indonesia dan seluruh tumpah darah Indonesia”. Terkait perlindungan lingkungan hidup termasuk dalam pengertian kewajiban Pemerintah Negara Indonesia melindungi seluruh tumpah darah Indonesia. Dari pernyataan “Pemerintah Negara Indonesia yang melindungi segenap bangsa Indonesia” dapat dimaknai sebagai kewajiban Pemerintah Negara Indonesia untuk menjamin kebutuhan generasi masa kini dan generasi masa depan.

Uraian tersebut di atas menyangkut landasan filosofis Konstitusi Berkelanjutan. Kaidah bekelanjutan dan lingkungan hidup terdapat dalam UUD 1945 mengatur lingkungan hidup dalam dua aspek: (1) sebagai bagian dari hak asasi manusia (Pasal 28H Ayat (1) UUD 1945); (2) sebagai prinsip penyelenggaraan perekonomian nasional yang berwawasan lingkungan (Pasal 33 ayat (4) UUD 1945.⁹ Selengkapnya pasal-pasal tersebut menentukan:

1. Setiap orang berhak hidup sejahtera lahir dan batin, bertempat tinggal, dan mendapatkan lingkungan hidup yang baik dan sehat serta berhak memperoleh pelayanan kesehatan (Pasal 28H ayat (1) UUD 1945) (cetak tebal dari penulis).

2. Perekonomian Nasional diselenggarakan berdasar atas demokrasi ekonomi dengan prinsip kebersamaan, efisiensi berkeadilan, berkelanjutan, berwawasan lingkungan, kemandirian, serta dengan menjaga keseimbangan kemajuan dan kesatuan ekonomi nasional (Pasal 33 ayat (4) UUD 1945) (cetak tebal dari penulis).

Jimly Asshiddiqie memberikan komentar atas Pasal 33 ayat (4) tersebut, bahwa kata “berkelanjutan” itu berkaitan dengan konsep pembangunan

9 Raynaldo Sembiring, dkk, 2014, Anotasi Undang-Undang ...., Ibid., hlm. 15.

Marhaendra Wija Atmaja|2016|

Fakultas Hukum Universitas Udayana 11

berkelanjutan. Kedua istilah ini ― berkelanjutan dan berwawasan lingkungan

― berkaitan erat satu sama lain. Pembangunan berkelanjutan merpakan salah satu perwujudan dari wawasan lingkungan yang dimaksud dalam UUD 1945 tersebut. Sebaliknya, prinsip pembangunan berkelanjutan harus juga diterapkan dalam kebijakan pembangunan yang berwawasan lingkungan. Tidak ada pembangunan berkelanjutan tanpa lingkungan hidup sebagai unsur utamanya, dan tidak ada wawasan lingkungan tanpa pembangunan berkelanjuan.¹⁰ Selanjutnya Jimly Asshiddiqie memberikan pengertian pembangunan berkelanjutan yang berwawasan lingkungan hidup sebagai:

upaya sadar dan terencana yang memadukan lingkungan, termasuk sumber dayanya, ke dalam proses pembangunan yang menjamin kemampuan, kesejahteraan, dan mutu hidup generasi masa sekarang dan generasi yang akan datang.¹¹

Konstitusi Berkelanjutan, dengan demikian, bermakna konstitusi yang memuat kaidah konstitusional yang menjamin kebutuhan dan mutu hidup generasi masa kini dan generasi masa datang untuk hidup sejahtera, terutama kebutuhan hidup bagi orang-orang miskin.

Penguatan terhadap Konstitusi Berkelanjutan terdapat dalam UU 32/2009, yakni diperkuat dengan prinsip-prinsip pengelolaan dan perlindungan lingkungan hidup, sebagaimana diatur dalam Pasal 2 UU 32/2009, yaqng salah satu asasnya tertuang dalam huruf b, yakni “kelestarian dan keberlanjutan”.

Penjelasan Pasal 2 huruf b UU 32/2009 menjelaskan:

Yang dimaksud dengan "asas kelestarian dan keberlanjutan" adalah bahwa setiap orang memikul kewajiban dan tanggung jawab generasi mendatang dan terhadap sesamanya dalam satu generasi dengan melakukan upaya pelestarian dan daya dukung ekosistem danmemperbaiki kualitas lingkungan hidup.

10 Jimly Asshiddiqie, 2009, Green Constitution: Nuansa Hijau Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945, Jakarta: Rajawali Press, hlm. 133-134.

11 Jimly Asshiddiqie, 2009, Green Constitution..., Ibid., hlm. 135.

Marhaendra Wija Atmaja|2016|

Fakultas Hukum Universitas Udayana 12

2.3. Refleksi

Beranjak dari pemahaman Konstitusi Keadilan Sosial dan Konstitusi Berkelanjutan, maka setiap kebijakan publik, temasuk kebijakan kepariwisataan harus:

1. menjamin kesempatan yang sama bagi setiap orang dalam usaha mencapai tujuan hidupnya dan dalam hal terjadi ketidaksamaan atau ketimpangan diadakan tindakan afirmatif.

2. menjamin kebutuhan dan mutu hidup generasi masa kini dan generasi masa datang untuk hidup sejahtera, terutama kebutuhan hidup bagi orang-orang miskin.

Marhaendra Wija Atmaja|2016|

Fakultas Hukum Universitas Udayana 13

2.1. Instrumen Kebijakan Publik

Salah satu ciri hukum modern adalah penggunaannya secara aktif dan sadar untuk mencapai tujuan-tujuan tertentu. Ini menyebabkan hukum modern menjadi begitu instrumental, dengan asumsinya bahwa kehidupan sosial itu bisa dibentuk oleh kemauan sosial tertentu, seperti kemauan sosial dari golongan elit dalam masyarakat. Setiap kebijakan yang ingin dilaksanakan, dalam fungsi hukum yang bersifat instrumental ini, harus melalui bentuk peraturan perundang-undangan. Tanpa prosedur yang demikian itu kesahan dari tindakan pemerintahan Negara pun dipertanyakan,¹² dan dapat kehilangan legitimitasnya.

Kebijakan publik sebenarnya dapat disebut hukum dalam arti luas, jadi “sesuatu yang mengikat dan memaksa”.¹³ Makna ini terkandung dalam pengertian kebijakan publik yang dikemukakan oleh David Easton, bahwa kebijakan publik sebagai pengalokasian nilai-nilai secara paksa (sah) kepada seluruh anggota masyarakat. Juga nampak pada salah satu implikasi pengertian kebijakan publik yang dikemukakan oleh James E.

Anderson, bahwa kebijakan publik itu bersifat positif atau bersifat negatif.

Kebijakan yang bersifat positif, dalam arti tindakan pemerintah mengenai masalah tertentu, selalu didasarkan atau dilandaskan pada peraturan perundang-undangan dan bersifat memaksa.¹⁴

12 Satjipto Rahardjo, 2000, Ilmu Hukum, Bandung: Alumni, hlm. 89-90.

13 Riant Nugroho, 2003, Kebijakan Publik: Formulasi, Implementasi, dan Evaluasi, Jakarta: Elex Media Komputindo, hlm. 64.

14 Irfan Islami, M., 1992, Prinsip-prinsip Perumusan Kebijaksanaan Negara, Jakarta: Bumi Aksara, hlm.19-20.

INSTRUMEN KEBIJAKAN KEPARIWISATAA N

3

Marhaendra Wija Atmaja|2016|

Fakultas Hukum Universitas Udayana 14

Berdasarkan atas pengertian dan implikasinya tersebut, maka yang berwenang membuat kebijakan publik itu adalah pemerintah. Pemerintah (dalam arti luas) itu bukanlah sebuah entitas tunggal, melainkan di dalamnya berisi kumpulan jabatan. Masing-masing jabatan tersebut dapat mempunyai kewenangan untuk membuat kebijakan publik, sesuai dengan ruang lingkup kewenangannya (yurisdiksinya). Konteks ini memerlukan pembagian kebijakan publik berdasarkan atas tingkatannya atau strata kebijakan publik.

Ada berbagai pandangan tentang strata kebijakan publik. Naskah ini membagi kebijakan publik dalam strata dan bentuk hukumnya sebagai berikut:

Tabel : Strata Kebijakan

STRATA KEBIJAKAN JENIS KEBIJAKAN

BENTUK HUKUM KEBIJAKAN Kebijakan Dasar Kebijakan

Nasional

UUD, KETETAPAN MPR

Kebijakan Umum UU/PERPU

Kebijakan Pelaksanaan PP, PERPRES, PERMEN

Kebijakan Otonom Kebijakan Daerah

PERDA, PERKADA

Beberapa kebijakan kepariwisataan, baik kebijakan nasional maupun kebijakan daerah (Bali), yang ditemukenali sebagai berikut:

Tabel: Kebijakan Kepariwisataan Nasional dan Daerah Bali JENIS

KEBIJAKAN KEBIJAKAN KEPARIWISATAAN

Kebijakan Nasional

Undang-Undang Republik Indonesia Nomor 10 Tahun 2009 tentang Kepariwisataan.

Peraturan Pemerintah Republik Indonesia Nomor 52 Tahun 2012 tentang Sertifikasi Kompetensi dan Sertifikasi Usaha Di Bidang Pariwisata.

Peraturan Menteri Kebudayaan dan Pariwisata Nomor: PM.

90/Hk.501/MKP/2010 Tentang Tata Cara Pendaftaran Usaha Jasa Perjalanan Wisata.

Kebijakan Peraturan Daerah Provinsi Bali Nomor 10 Tahun 2015

Marhaendra Wija Atmaja|2016|

Fakultas Hukum Universitas Udayana 15

Daerah tentang Rencana Induk Pembangunan Kepariwisataan Daerah Provinsi Bali Tahun 2015-2029 .

Peraturan Daerah Provinsi Bali Nomor 2 Tahun 2012 tentang Kepariwisataan Budaya Bali

Peraturan Gubernur Bali Nomor 14 Tahun 2015 Tentang Jenis, Mutu Dan Tempat Pertunjukan Kesenian Daerah Untuk Wisatawan

2.2. Kebijakan Nasional tentang Kepariwisataan

Undang-Undang Republik Indonesia Nomor 10 Tahun 2009 tentang Kepariwisataan (UU 10/2009) mengatur sejumlah ketentuan, yang dapat diklasifikasikan sebagai berikut:

Bagan

[I]KetentuanUmum

[II]Asas, Fungsi, dan Tujuan

[III]Prinsip Penyelenggaraan Kepariwisataan

[VI]Usaha Pariwisata [IV]Pembangunan

Kepariwisataan

[V]Kawasan Strategis

bagian“ketentuan umum”

bagian

“materi pokok yang

diatur”

[VII]Hak, Kewajiban, dan Larangan [VIII]Kewenangan

Pemerintah dan Pemda

[X]Badan Promosi Pariwisata Indonesia [XI]Gabungan Industri

Pariwisata Indonesia [XIII]Pendanaan

[IX]Koordi- nasi [XII]Pelatihan SDM, Standarisasi, Sertifikasi,

dan Tenaga Kerja [XV]Ketentuan Pidana

[XVI]Ketentuan Peralihan [XIV]Sanksi

Administratif

[XVII]KetentuanPenutup

bagian

“strategi implementasi”

Marhaendra Wija Atmaja|2016|

Fakultas Hukum Universitas Udayana 16

Bagan tersebut menunjukan “materi pokok yang diatur” mengenai kepariwisataan adalah materi yang dirumuskan dalam Bab IV Pembangunan Kepariwisataan; Bab V Kawasan Strategis, dan Bab VI Usaha Pariwisata. Dari ketiga ini, “materi pokok yang diatur” mengenai pariwisata hanya materi yang dirumuskan dalam Bab VI Usaha Pariwisata.

Pengertian “kepariwisataan” dirumuskan secara bertingkat, yang pada intinya adalah:

Perumusan pengertian “kepariwisataan” tersebut tidak berkenaan dengan pariwisata, yang konsekuensi penormaannya adalah tidak mengatur pariwisata, melainkan keseluruhan kegiatan yang terkait dengan pariwisata. Perbaikan perumusannya adalah:

Catatan atas kata “terkait” mesti dipahami secara sistematis dengan pengertian kepariwisataan, yang intinya adalah “pariwisata”, dan

bagian “ketentuan penutup”

Kepariwisataan adalah keseluruhan kegiatan yang terkait dengan pariwisata ... (Pasal 1 angka 4)

Pariwisata adalah berbagai macam kegiatan wisata ...

(Pasal 1 angka 3)

Wisata adalah kegiatan perjalanan yang dilakukan oleh seseorang atau sekelompok orang dengan mengunjungi tempat tertentu untuk tujuan rekreasi, pengembangan pribadi, atau mempelajari keunikan daya tarik wisata yang dikunjungi dalam jangka waktu sementara.

(Pasal 1 angka 3)

Kepariwisataan adalah keseluruhan kegiatan yang berkenaan dan/atau terkait dengan pariwisata ...

Marhaendra Wija Atmaja|2016|

Fakultas Hukum Universitas Udayana 17

“pariwisata” intinya adalah “wisata”. Hal ini dapat mencegah pengertian yang luas dan keluar dari makna “pariwisata” dan “wisata”.

Pariwisata merupakan suatu bentuk perdagangan jasa, konsep ini dalam UU 10/2009 terkait dengan pengertian-pengertian berikut:

1. Usaha Pariwisata adalah usaha yang menyediakan barang dan/atau jasa bagi pemenuhan kebutuhan wisatawan dan penyelenggaraan pariwisata (Pasal 1 angka 7 UU 10/2009).

2. Industri Pariwisata adalah kumpulan usaha pariwisata yang saling terkait dalam rangka menghasilkan barang dan/atau jasa bagi pemenuhan kebutuhan wisatawan dalam penyelenggaraan pariwisata (Pasal 1 angka 9 UU 10/2009).

Substansi mengenai “pariwisata merupakan suatu bentuk perdagangan jasa” dalam UU 10/2009 terakomodasi pada pengertian

“Usaha Pariwisata” dan “Industri Pariwisata”. Penormaannya terdapat dalam Bab VI Usaha Pariwisata, yang berisi Pasal 14 sampai dengan Pasal 17. Ini satu-satunya materi “pariwisata” yang terumuskan dalam UU 10/2009. Satu bab dari 17 (tujuh belas) bab isi UU 10/2009.

Kelemahan penormaan Usaha Pariwisata tersebut adalah tidak adanya jaminan terhadap orang perorangan ― terutama yang hidup di daerah tujuan wisata ― untuk melakukan usaha pariwisata, sebagai penegasan dari Pasal 19 ayat (1) huruf b UU 10/2009, setiap orang berhak melakukan usaha pariwisata. Hal ini penting dinormakan dalam rangka mengimplementasikan Kostitusi Keadilan Sosial.

Materi “pariwisata” lainnya yang penting diatur sebagai “materi pokok yang diatur” adalah mengenai daerah tujuan wisata atau Destinasi Pariwisata, dalam rangka implementasi Konstitusi Berkelanjutan, dengan cara menormakan pembatasan pemanfaatan daerah tujuan wisata.

Catatan lainnya adalah mengenai Undang-Undang Nomor 33 Tahun 2004 Tentang Perimbangan Keuangan Antara Pemerintah Pusat dan

Marhaendra Wija Atmaja|2016|

Fakultas Hukum Universitas Udayana 18

Pemerintah Daerah tidak memasukkan kebudayaan dan pariwisata sebagai dasar penghitung Dana Bagi Hasil.

Sedasar dengan keprihatinan tersebut, 18A ayat (2) UUD 1945 dapat didayagunakan untuk hal tersebut. Ketentuan tersebut menentukan:

Hubungan keuangan, pelayanan umum, pemanfaatan sumber daya alam dan sumber daya lainnya antara pemerintah pusat dan pemerintahan daerah diatur dan dilaksanakan secara adil dan selaras berdasarkan undang-undang.

Bagian dari Pasal 18A ayat (2) UUD 1945 yang dapat didayagunakan sebagai dasar hukum konstitusional memasukan “kebudayaan dan pariwisata sebagai dasar penghitung Dana Bagi Hasil” adalah kata-kata

“sumber daya lainnya” dalam pasal tersebut. Tepatnya adalah:

Hubungan keuangan, pelayanan umum, pemanfaatan ... sumber daya lainnya antara pemerintah pusat dan pemerintahan daerah diatur dan dilaksanakan secara adil dan selaras berdasarkan undang-undang.

2.3. Kebijakan Daerah Bali tentang Kepariwisataan

Peraturan Daerah Provinsi Bali yang terbaru adalah Peraturan Daerah Provinsi Bali Nomor 10 Tahun 2015 tentang Rencana Induk Pembangunan Kepariwisataan Daerah Provinsi Bali Tahun 2015-2029 (Perda Bali 10/2015). Perda Bali 10/2015 merupakan pelaksanaan dari Pasal 9 ayat (2) UU 10/2009, “Rencana induk pembangunan kepariwisataan provinsi sebagaimana dimaksud dalam Pasal 8 ayat (1) diatur dengan Peraturan Daerah provinsi”. Pasal 8 ayat (1) UU 10/2009 menentukan:

Pembangunan kepariwisataan dilakukan berdasarkan rencana induk pembangunan kepariwisataan yang terdiri atas rencana induk pembangunan kepariwisataan nasional, rencana induk pembangunan kepariwisataan provinsi, dan rencana induk pembangunan kepariwisataan kabupaten/kota.

Marhaendra Wija Atmaja|2016|

Fakultas Hukum Universitas Udayana 19

Peraturan Daerah Provinsi Bali lainnya yang penting adalah Peraturan Daerah Provinsi Bali Nomor 2 Tahun 2012 tentang Kepariwisataan Budaya Bali (Perda Bali 2/2012). Pelaksanaan dari Perda ini adalah Peraturan Gubernur Bali Nomor 14 Tahun 2015 Tentang Jenis, Kesenian Daerah Untuk Wisatawan Mutu Dan Tempat Pertunjukan

(Pergub Bali 14/2015).

Beberapa catatan di bawah judul Kebijakan Daerah tentang Kepariwisataan yang dapat diberikan adalah sebagai berikut:

Pertama, dalam Laporan Penelitian dikemukakan, bahwa tujuan, pembangunan kepariwisataan Daerah Bali dapat diformulasikan sebagai berikut :

1) Meningkatkan kualitas dan kuantitas destinasi pariwisata serta keragaman daya tarik pariwisata berdasarkan potensi lokal;

2) Melakukan kegiatan pemasaran dengan menggunakan berbagai media secara efektif, efisien dan bertanggung jawab;

3) Mewujudkan industri pariwisata yang mampu menggerakkan perekonomian daerah; dan

4) Mengembangkan lembaga kepariwisataan dan tata kelola pariwisata yang mampu mensinergikan pembangunan destinasi, pemasaran, dan industri pariwisata secara profesional, efektif dan efisien.

Dalam rangka implementasi Konstitusi Keadilan Sosial, maka tujuan tersebut perlu ditambahkan: ”Meningkatkan kualitas dan kuantitas pelibatan masyakat lokal”. Hal ini menjadi penting untuk meningkatkan.

misalnya, pekerja dari masyarakat lokal tidak berkutat pada jajaran bawah juga ditingkatkan kualitasnya ke jenjang yang lebih tinggi.

Kedua, dalam Laporan Penelitian diungkapkan perihal Ketimpangan Wilayah antara Selatan dan Utara, dalam pengertian pariwisata terpusat di Bali Selatan dan kurang tersebar di Utara. Hal ini menandakan tidak terimplementasikannya Konstitusi Keadilan Sosial yang intinya tidak mengijinkan adanya ketimpangan. Jalan keluar persoalan ini belum secara tegas diberikan solusinya dalam Laporan Penelitian: segera

Marhaendra Wija Atmaja|2016|

Fakultas Hukum Universitas Udayana 20

menyetop pembangggunan sarana kepariwisataan yang baru di Selatan, menyebarkan di luar Selatan.

Ketiga, dalam Laporan Penelitian diungkapkan perihal Pariwisata sebagai Predator. Diungkapkan dalam Laporan Penelitian, bahwa terpuruknya sektor pertanian di tengah pesatnya perkembangan sektor kepariwisataan menimbulkan sebuah fenomena yang sangat ironis, yakni terancamnya eksistensi subak oleh perkembangan sektor kepariwisataan.

Dalam konteks dunia kepariwisataan, subak merupakan daya tarik yang menyajikan perpaduan atraksi alam dan budaya agraris yang unik.

Hal tersebut menandakan Kepariwisataan Budaya tidak terimplementasikan. Terancamnya eksistensi subak oleh perkembangan sektor kepariwisataan, secara sistematik dapat menyebabkan hilangnya budaya yang menjiwai keberadaan subak selama ini.

Marhaendra Wija Atmaja|2016|

Fakultas Hukum Universitas Udayana 21

Berdasarkan keseluruhan uraian tersebut di atas, diulangtegaskan pernyataan sebagai catatan akhir. Pertama, yakni kebijakan kepariwisataan, baik nasional maupun daerah (Bali), perihal kepariwisataan penting mengimplementasi Konstitusi Keadilan Sosial dan dan Konstitusi Berkelanjutan. Kedua, Provinsi Bali telah memformulasikan kebijakan kepariwisataan budaya berbasis tri hita karana, dan yang diperlukan berikutnya adalah implementasi kebijakan.

CATATAN AKHIR

4