1
BAB I
PENDAHULUAN
1.1 Latar Belakang
Perdebatan mengenai perjalan demokrasi bisa diibaratkan seperti mengarungi lautan biru yang tidak ada ujungnya. Jika melihat retorika demokrasi yang terjadi di Indonesia terkadang hanya dilihat di dalam satu kotak sempit (hanya diasumsikan berada dalam lingkaran penguasaan elit politik, pengusaha, dan juga pemilik modal). Tetapi makna dari demokrasi secara utuhnya yakni seluruh hal yang mencakup masyarakat, permasalahan-permasalahan di dalam sendi kehidupan masyarakat, maupun segala hal yang terkait dengan kepentingan publik. Jika ditelusuri di era reformasi, muncul pertanyaan apa yang membedakan demokrasi Indonesia pada masa orde baru dengan demokrasi masa reformasi?
Melihat retorika demokrasi di era orde baru, walaupun bergeming pada tingkat perekonomian yang tinggi serta stabilitas politik yang sengaja direkayasa, tetapi bisa dikatakan proses politik di era orde baru jauh dari kata yang adil. Pemilu yang dilaksanakan setiap lima tahun, sangat jauh dari proses yang jujur dan adil, bahkan masyarakatpun dimobilisasi untuk mendukung partai pemerintah, pemerintah mengontrol ketat aktivisme politik di masyarakat, menghadang pembentukan kekuatan
2
civil society, dan memaksa bisnis untuk berpatron kepada pemerintah.1 Dengan kontrol yang kuat dari pemerintah serta dibatasinya pembentukan civil society maka kesejahteraan masyarakatpun tidak akan tercapai.2 Kesejahteraan memiliki keperbedaan dengan kemakmuran, karena kesejahteraan diartikan dengan terpenuhinya kebutuhan lahir dan batin secara wajar (termasuk di dalamnya rasa keadilan), berbeda dengan kemakmuran yang lebih sebagai kepemilikan materi.3 Tentu setelah runtuhnya era orde baru, rakyat Indonesia menuntut adanya reformasi birokrasi serta kebebasan untuk menegakkan kemakmuran yang tertuang dalam UUD 1945 sebagai cita-cita luhur bangsa Indonesia. Tapi bagaimanakah kebebasan berbangsa dan bernegara masyarakat sipil di masa demokrasi era reformasi? Sudahkan cita-cita luhur bangsa Indonesia telah tercapai setelah runtuhnya rezim otoriter?
Muncul banyak pertanyaan di era reformasi, salah satunya yakni apakah reformasi birokrasi di era reformasi telah memberikan wadah bagi masyarakat sipil
1 Pratikno. 2009. Rekonsilidasi Reformasi Indonesia: Kontribusi Studi Politik Dan Pemerintahan Dalam Menopang Demokrasi dan Pemerintahan Efektif. Pidato Pengukuhan Jabatan Guru Besar pada Fakultas
Ilmu Sosial dan Ilmu Politik Universitas Gadjah Mada
2 Masyarakat madani berasal dari bahasa Inggris, civil society, yang mana masyarakat madani akan
terwujud ketika terjadi tatanan masyarakat yang harmonis, yang bebas dari eksploitasi dan penindasan. Oleh karena itu, perjuangan menuju masyarakat madani pada hakikatnya merupakan proses panjang dan produk sejarah yang abadi, dan perjuangan melawan kezaliman dan dominasi para penguasa menjadi ciri utama masyarakat madani. (Lihat pendapat Gellner tentang civil society seperti yang dikutip Mahasin 1995). Ini memperlihatkan bahwa masyarakat madani merupakan masyarakat modern yang bercirikan kebebasan dan demokratisasi dalam berinteraksi di masyarakat yang semakin plural dan heterogen. Lihat Hefner 1998 dan Hal 1998 dalam Srijanti, A. Rahman dan Purwanto S.K. 2008. Etika Berwarga Negara
Ed 2. Salemba. Jakarta. Hal 209-214)
3 Ranadireksa, Hendarmin. 2007. Arsitektur Konstitusi Demokrastik (mengapa ada negara yang gagal melakukan demokrasi). Fokusmedia. Bandung. Hal. 23-24
3 dalam perumusan kebijakan pemerintah? Mungkin jawabannya adalah Tidak! Di era demokrasi liberal seperti sekarang ini, keterwakilan masyarakat sipil kian terhimpit karena panggung konstelasi politik dari para kaum borjuis dan pengemban otoritas publik (pemerintah), yang hanya memaknai ruang publik (public sphere) sebagai panggung untuk melancarkan kepentingan privat.4 Ini dimaksudkan bahwa di saat demokrasi mulai berkembang, masyarakat memang diberikan keleluasaan untuk mengemukaan pendapat mereka, tetapi ruang publik sengaja direkayasa oleh kekuatan kelompok kepentingan dan partai politik serta kepentingan para pemilik modal (pasar, investor, perusahaan besar) untuk melancarkan perubahan ruang pulik agar sesuai dengan kepentingan mereka. Seiring dengan hipotesis awal tersebut, pertanyaan pun mencuat mengenai kedewasaan demokrasi di Indonesia, bagaimanakah birokrasi Indonesia pasca demokrasi liberal? Jika mampu menjawab hal ini, maka kunci dari reformasi birokrasi pasti bisa diimplementasikan.
Kelemahan ilmuan Administrasi Publik biasanya hanya terbatas pada paradigma berpikir yang hanya terkotak-kotak dalam mengkaji masalah kebijakan publik, yang biasanya hanya berkutat pada masalah teknis kebijakan, formulasi kebijakan, evaluasi kebijakan, masalah anggaran, korupsi, e-government, good
governance, tanpa mengulas lebih mendalam dari akar permasalahan itu semua. Maka
dari itu penulis ingin mengupas paradigma formulasi kebijakan bukan hanya dari sisi
4 Baca Jurgen Habermas. 2007. Ruang Publik, Sebuah Kajian tentang Kategori Masyarakat Borjuis.
4 pendekatan teknokratis tetapi juga melalui sudut pandang pendekatan pluralis dan elitis, yang mencoba untuk memetakan pergeseran ruang publik dalam kasus rencana reklamasi Teluk Benoa Bali.
Kebijakan Publik “Pro-Liberal”
Banyak kebijakan publik di Indonesia dikatakan pro liberal, pro kepentingan
private, pro pasar, tetapi sebagian besar sulit untuk dikaji terlebih dahulu dampak baik
atau buruknya, karena dasar hukum diatasnya memperbolehkan hal tersebut untuk dilaksanakan. Tarik ulur kebijakan publik di Indonesia salah satunya dengan mengikatkan diri dengan IMF dan Bank Dunia yang berdampak pada terbukanya pasar dan kekayaan alam Indonesia untuk dieksploitasi oleh pihak asing atas nama investasi dan pembangunan ekonomi. Terlebih lagi di era reformasi, Indonesia semakin menyempurnakan agenda kapitalistiknya. Lahir berbagai undang-undang yang pro-kapitalis seperti UU Migas, UU Sumber Daya Air, UU Penanaman Modal, UU Kelistrikan, dan yang paling banyak dikritik masyarakat sampai saat ini yakni UU No. 13 Tahun 2003 tentang Ketenagakerjaan dengan sistem kerja kontrak dan outsourcing yang jelas tidak menguntungkan para pekerja dalam dunia industrial.
Bahkan di lingkaran daerahpun muncul wacana-wacana pemerintah daerah untuk mengakomodir kepentingan private melalui surat keputusan gubernur/walikota/ bupati seperti wacana pendirian Pabrik Semen Gresik di Rembang, Jawa Tengah, Tambang Pasir Besi di Kulunprogo, Yogyakarta sampai rencana reklamasi Teluk
5 Benoa di Bali. Berdasarkan hipotesis awal penulis bahwa UU/Perpres/SK yang bisa dikatakan pro-liberal ini pasti ketika dikeluarkan banyak menimbulkan pro dan kontra serta kesenjangan antara hubungan rakyat dengan pemerintah (yang notabene-nya merupakan abdi negara). Hal ini dikarenakan pemerintah (dalam hal ini otoritas negara) hanya mengakomodir kepentingan private dan mendistorsi kepentingan publik.5 Disinilah bisa dikatakan suatu kebijakan publik pro-liberal jika hanya mementingan kepentingan pasar (dalam hal ini investor) walaupun berseberangan dengan kepentingan publik. Dalam hal inilah sebenarnya sumbangsih ilmuan administrasi publik, ketika sebagian besar kebijakan publik yang dikeluarkan berpihak kepada investor, bukan kepentingan publik, sumbangsih dari hasil pemikiran dan penelitian ilmuan administrasi publik sangat diperlukan untuk memecahkan masalah tersebut guna penguatan pencapaian good governance (hubungan masyarakat-pemerintah-swasta).
“Tarik Ulur” Kebijakan Reklamasi Teluk Benoa Bali
Salah satu permasalahan demokrasi yang menjadi penting untuk diangkat di tahun 2013 ini adalah persoalan tarik ulur kebijakan reklamasi Teluk Benoa di Bali. Mengapa persoalan tersebut penting? Persoalan reklamasi Teluk Benoa ini sendiri telah menjadi pemberitaan hangat di media Bali, Nasional, bahkan Internasional. Polemik
5 Sesuai dengan pemikiran Habermas tentang konstilasi ruang publik yang dipenuhi dengan kepentingan
partai, kepentingan kaum borjuis, dan pemerintah hanya menjembantani kepentingan-kepentingan kelompok kepentingan tersebut
6 terkait upaya reklamasi perairan Teluk Benoa diasumsikan berbeda-beda di kalangan masyarakat Bali sendiri. Ada yang mengartikan bahwa kebijakan reklamasi Teluk Benoa merupakan alat Gubernur untuk mendapatkan grativikasi dari investor, ada yang mendukung dan menyatakan bahwa reklamasi Teluk Benoa akan lebih memajukan Bali khususnya di dunia pariwisata, ada yang menyatakan bahwa SK reklamasi Teluk Benoa yang dikeluarkan Gubernur Bali berasal dari uang haram yang diterima gubernur sebagai pemulus reklamasi oleh perusahaan swasta, bahkan ada juga yang menyatakan penolakan reklamasi disokong oleh elit politik PDI Perjuangan yang kalah dalam periode pemilihan gubernur 2 bulan sebelumnya.6 Berbagai tanggapan pro dan kontra terhadap rencana reklamasi Teluk Benoa Bali ini menjadikannya salah satu studi kasus yang menarik untuk mengetahui bagaimana proses “demokrasi” yang terjadi antara masyarakat bali-pemerintah-swasta (dalam kasus kebijakan reklamasi Teluk Benoa).
Tarik ulur kasus rencana reklamasi Teluk Benoa berawal dari serangkaian kebijakan yang dikeluarkan Gubernur Bali, mulai dari terbitnya Surat Keputusan Gubernur Bali Nomor2138/02-C/HK/2012 (sering disebut SK reklamasi jilid 1) tentang Rencana Pemanfaatan dan Pengembangan Kawasan Perairan Teluk Benoa, sampai dengan diterbitkannya Surat Keputusan Gubernur Bali Nomor 1727/01-B/HK/2013 tentang Izin Studi Kelayakan Rencana Pemanfaatan, Pengembangan dan
6 Hasil observasi penulis, mulai dari surat kabar, media sosial, elite politik yang menentang dan
mendukung Reklamasi Teluk Benoa, gerakan masyarakat yang menolak serta mendukung, dan juga arahan pemerintah yang sangat kuat untuk memfinalisasi Reklamasi Teluk Benoa.
7 Pengelolaan Wilayah Perairan Teluk Benoa (sering disebut sebagai SK reklamasi jilid 2). Jadi apakah sebenarnya kebijakan Gubernur Bali tentang rencana reklamasi Teluk Benoa tersebut? Made Mangku Pastika sebagai Gubernur Bali periode 2013-2018 menyatakan bahwa :
“kebijakan rencana pengembangan Teluk Benoa yang tertuang dalam Surat Keputusan Gubernur Bali Nomor 1727/01-B/HK/2013 adalah untuk meningkatkan daya saing dalam bidang destinasi wisata dengan menerapkan ikon pariwisata baru dengan konsep green development, sebagai upaya mitigasi bencana, khususnya tsunami.”7
Dipilihnya reklamasi Teluk Benoa seluas 838 Ha dikarenakan kondisi di perairan tersebut yang salah satunya adalah keberadaan Pulau Pudut sudah sangat terancam akibat perubahan iklim global. Mangku pastika juga menyebutkan bahwa sebagian besar area yang akan dikelola oleh perusahaan swasta PT. Tirta Wahana Bali International (PT. TWBI), sekitar 438 Ha akan dibangun hutan mangrove, sementara sekitar 300 Ha dibangun fasilitas umum seperti pameran art centre, gedung pameran kerajinan, gelanggang olahraga, tempat ibadah, sekolah, dsb, 100 Ha sisanya sekitar akan dibangun akomodasi pariwisata. Dibangunnya akomodasi pariwisata dan fasilitas umum diperkirakan akan memberikan peluang kerja bagi masyarakat Bali dalam 5-10 tahun mendatang, yang diperkirakan akan tersedianya 200.000 lapangan kerja baru.8
7 Pastika, Made Mangku. Reklamasi Teluk Benoa untuk Masa Depan Bali, dalam
http://birohumas.baliprov.go.id/index.php/artikel-detail/53/REKLAMASI-TELUK-BENOA-UNTUK-MASA-DEPAN-BALI/ diakses 16/12/2013, 17.29 WIB
8 Ibid, dalam http://birohumas.baliprov.go.id/index.php/artikel-detail/53/REKLAMASI-TELUK-BENOA-UNTUK-MASA-DEPAN-BALI/ diakses 16/12/2013, 17.29 WIB
8 Dibalik dari rencana reklamasi Teluk Benoa, muncul berbagai tanggapan dari masyarakat, mulai dari ada yang menerima rencana kebijakan reklamasi ini dan ada juga yang menolak secara tegas kebijakan yang ditetapkan oleh Gubernur Bali Made Mangku Pastika. Mulai dari warga asli, politisi, hingga elemen masyarakat menerima dan berharap reklamasi terus dilanjutkan.9 Salah satunya adalah tokoh masyarakat Tanjung Benoa yang mendukung program revitalisasi Teluk Benoa, Bali. Bagi Wayan Ranten tokoh masyarakat Tanjung Benoa, kepada Jurnas.com, menyatakan10
“Kami mendukung rencana revitalisasi, rehabilitasi yang akan dilakukan. Karena revitalisasi akan membuat Teluk Benoa makin cantik, dan yang rusak jadi bagus, sehingga berdaya guna dan berhasil guna. Karena itu, kami meendukung revitalisasiasal memberi dampak positif bagi masyarakat dan negara. Jika itu terjadi, mengapa tidak”.
Di sisi lainnya para aktifis penggiat lingkungan seperti Walhi, ForBALI, tokoh masyarakat, akademisi, dan industri pariwisatapun secara tegas menyatakan tidak setuju terhadap kebijakan yang ditetapkan oleh Gubernur Bali tentang reklamasi Teluk Benoa.11 Bahkan penolakan hingga demonstrasi yang dilakukan para aktifis ForBALI
9 Lihat Sindonews.com 11 November 2013 : Massa desak reklamasi Teluk Benoa dilanjutkan, Lihat
Posbali.com, 12 November 2013 : Dapat Dukungan Politisi PDIP untuk melanjutkan megaproyek
reklamasi Teluk Benoa, Lihat Jaringnews.com 16 Oktober 2013 : Aksi Bali Harmoni Dukung Reklamasi 10 Lihat Jurnas.com, 18 Oktober 2013, Warga Asli Dukung Reklamasi Teluk Benoa dalam
http://www.jurnas.com/news/111161/Warga_Asli_Dukung_Reklamasi_Teluk_Benoa/1/Ekonomi/Eko nomi diakses 16/12/2013, 17.25 WIB
11 Lihat Kompas.com 11 September 2013 : Raja Majapahit XIX Tolak Reklamasi Teluk Benoa Bali,
Lihat Sindonews.com 13 November 2013 : Gubernur Bali didesak cabut SK Reklamasi Teluk Benoa, Lihat situs resmi Walhi Bali dalam www.mongabay.co.id : Musisi Bali Teriakkan Penolakan Reklamasi
Teluk Benoa Lewat Lagu, Lihat okezone.com 11 Januari 2014 : Reklamasi Benoa, Gubernur Bali Jangan Jadi Hamba Investor, Lihat okezone.com 2 agustus 2013 : Giliran Industri pariwisata Bali Tolak Reklamasi Teluk Benoa, Lihat Metrotvnews.com 28 Agustus 2013 : Jerinx SID Turut Galang Dukungan Tolak Reklamasi Bali.
9 dan Walhi Bali karena menganggap SK Gubernur Bali tentang reklamasi Teluk Benoa dikeluarkan secara diam-diam (tanpa sepengetahuan publik dan dianggap melakukan pembohongan publik)12. Gendo juga menyatakan bahwa untuk kesekian kalinya Gubernur Bali Made Mangku Pastika memberikan pernyataan yang bernuansa demokratis, yang menyatakan menghentikan rencana reklamasi Teluk Benoa.
“Gendo menyatakan bahwa Gubernur Bali sangat menghindari penyebutan SK pelaksanaan reklamasi atau setidak-tidaknya menyebut SK Reklamasi, beliau hanya menyebut bahwa SK 2138/02-C/HK/2012 sebagai SK kajian lanjutan, dan baru pada dialog terbuka (3 agustus 2013) Gubernur secara tegas menyebutkan bahwa SK tersebut sebagai SK Lokasi Reklamasi (lebih sering disebut sebagai SK ijin prinsip). Demikian pula terhadap SK Gubernur Bali Nomor 1727/01-B/HK/2013 tentang Izin Studi Kelayakan Rencana Pemanfaatan, Pengembangan dan Pengelolaan Wilayah Perairan Teluk Benoa Provinsi Bali.”13
Melihat benang merah dari pendapat Gendo ini, penulis melihat bahwa maksud dari pernyataan Gendo terhadap SK Gubernur Bali Nomor 1727/01-B/HK/2013 bahwa keputusan Gubernur Bali untuk melaksanakan reklamasi Teluk Benoa tidak pernah melibatkan masyarakat sipil maupun lembaga-lembaga penggiat lingkungan seperti Walhi Bali. Rencana reklamasi Teluk Benoa ini tidak pernah terdengar sampai ke publik, yang jelas sudah bertentangan dengan UU Informasi Publik. Selain itu terbitnya SK Gubernur Bali ini dilakukan secara diam-diam, bahkan Gubernur Bali selalu
12 Erviani, Ni Komang. Walhi Bali: Dokumen izin Pengelolaan Teluk Benoa Dirilis saat Publik Gencar Menolak Reklamasi. dalam http://www.mongabay.co.id/2013/07/15/walhi-bali-dokumen-izin-pengelolaan-teluk-benoa-dirilis-saat-publik-gencar-menolak-reklamasi/ diakses 16/12/2013, 17.22 WIB
13 I Wayan Gendo Suardana. 2013. MENGUAK MISTERI SK REKLAMASI JILID 2. Makalah ini
disampaikan pada Diskusi Publik “Pro Kontra Sk Reklamasi Jilid 2” diselelnggarakan oleh DLC bekerjasama dengan Aji Denpasar di Hotel Inna Grand Bali Beach pada 18 September 2013
10 menutup-nutupi rencana reklamasi tersebut dengan menghindari pemaknaan kata-kata “reklamasi” dalam rencana pemanfaatan perairan Teluk Benoa.
Teknokratis vs Pluralis
Secara konseptual studi kebijakan publik yang tidak bersinggungan dengan konsep demokrasi sering disebut dengan istilah iron cage atau ada pula yang menyebutnya dengan iron trangle.14 Jaques juga secara eksplisit melontarkan kritik terhadap analisis kebijakan publik yang menurutnya dapat melemahkan demokrasi, sebab analisis kebijakan cenderung akan dikuasai oleh pakar analisis kebijakan.15 Hal inilah yang menjadi dasar dari pendekatan teknokratis karena keputusan publik diambil oleh pakar kebijakan yang cenderung mengurangi proses demokrasi itu sendiri. Dalam kasus kebijakan reklamasi Teluk Benoa Bali yang ditetapkan Gubernur Bali jika dilihat dari sudut pandang masyarakat yang menolak reklamasi Teluk Benoa memperlihatkan bahwa minimnya akomodasi kepentingan publik (opini publik) dalam proses formulasi kebijakan reklamasi Teluk Benoa tersebut. Ini tentunya menjadi pertanyaan, apakah kebijakan reklamasi Teluk Benoa Bali sengaja diputuskan melalui proses teknokratis (supaya cepat dan lebih efektif karena tanpa tarik ulur kepentingan publik) atau seharusnya melalui proses pluralis (ada tarik ulur dengan publik untuk menentukan kebijakan yang efektif).
14 Lihat Parsons. 2006. Hal 50, Jordan. 1998. Hal 713-740 tentang kebijakan publik.
15 Jacques Rancière. 2013. The Politics of Aesthetics. Bloomsbury Academic. Kindle Edition. ISBN: 978-1 7809-3687-1
11 Bila dilihat dari pendekatan konvensional dalam formulasi kebijakan publik (model teknokratis rasional) kebijakan Gubernur Bali tentang reklamasi Teluk Benoa bisa dikatakan sebagai hasil kebijakan yang bertujuan untuk meningkatkan perekonomian daerah dan meningkatkan pendapatan masyarakat Bali. Made Mangku Pastika sebagai Gubernur Bali periode 2013-2018 menyatakan bahwa kebijakan rencana pengembangan Teluk Benoa yang tertuang dalam Surat Keputusan Gubernur Bali Nomor 1727/01-B/HK/2013 adalah untuk meningkatkan daya saing dalam bidang destinasi wisata dengan menerapkan ikon pariwisata baru dengan konsep green
development, sebagai upaya mitigasi bencana dan bahkan diperkirakan akan
memberikan peluang kerja bagi masyarakat Bali dalam 5-10 tahun mendatang, yang diperkirakan akan tersedianya 200.000 lapangan kerja baru.16
Kebijakan teknokratis seperti ini merupakan kunci sukses dari proses politik pemerintahan orde baru, gambaran politik dan pemerintahan Indonesia yang sangat suram dalam perspektif pluralise, namun kinerja teknokratisnya cukup dihargai di dalam negeri dan di dunia internasional, dengan pertumbuhan ekonomi yang tinggi dan stabil, sehingga mampu bersaing dengan negara-negara Asia lainnya dalam mengundang investasi asing.17 Di satu sisi, kita ingin memacu pembangunan ekonomi yang pada hakekatnya memerlukan langkah cepat dan kebijakan ekonomi yang rasional, konsisten dan berwawasan jangka panjang – short term pain for long term
16 Ibid, dalam http://birohumas.baliprov.go.id/index.php/artikel-detail/53/REKLAMASI-TELUK-BENOA-UNTUK-MASA-DEPAN-BALI/ diakses 16/12/2013, 17.29 WIB
12
gain. Di sisi lain, sistem politik yang berjalan, karena mekanisme yang belum mantap,
tidak mendukung pengambilan keputusan yang cepat dan decisive. Resiko distorsi terhadap kebijakan yang rasional juga tinggi karena tidak jarang kepentingan sempit dan jangka pendek mendominasi wacana pengambilan keputusan di lembaga legislatif dan bahkan eksekutif, tanpa ada mekanisme koreksi yang efektif.18 Mungkin dalil inilah yang dilihat oleh Gubernur Bali dalam mengambil kebijakan reklamasi Teluk Benoa Bali, disaat sistem politik dengan mekanisme yang belum siap hanya akan membuat kebijakan menjadi lambat dan merugikan secara ekonomi karena ada tarik ulur dengan publik (tentu membutuhkan waktu yang lama) sehingga tidak menguntungkan bagi iklim investasi.
Jika dilihat dari sudut pandang lain (pendekatan pluralis), ternyata publik tidak sepenuhnya sepakat dengan kebijakan pemerintah Provinsi Bali yang berlandaskan pada pendekatan teknokratis (mengambil kebijakan hanya menurut hemat teknokrat dan birokrat). Sudut pandang pluralis menganggap bahwa kebijakan publik konvensional (teknokratis) hanya akan menjadi wacana elitis yang dikuasai segelintir elit di pusat-pusat kekuasan, dalam formulasi kebijakannya hanya sekali jadi, yang tidak melibatkan debat publik dan tidak dilakukan dengan transparan, dan negara sebagai aktor yang kuat dalam mengambil keputusan.19 Ini bisa dijumpai dari reaksi
18 Boediono. 2007. Dimensi Ekonomi-Politik Pembangunan Indonesia Universitas Gadjah Mada. Pidato
Pengukuhan Jabatan Guru Besar Pada Fakultas Ekonomi Universitas Gadjah Mada
19 Pendekatan Postmodernisme merupakan kritikus modernisasi (termasuk didalamnya pendekatan
13 dari para aktifis penggiat lingkungan seperti Walhi, ForBALI, tokoh masyarakat, akademisi, dan industri pariwisatapun secara tegas menyatakan tidak setuju terhadap kebijakan yang ditetapkan oleh Gubernur Bali tentang reklamasi Teluk Benoa karena tanpa adanya partisipasi publik. Seperti halnya studi politik di dunia ketiga lainnya, studi politik Indonesia sangat kurang didominasi oleh perspektif pluralise yang mengkhawatirkan monolitisme kekuasaan.
Disamping perdebatan mengenai pendekatan teknokratis vs pluralis yang sangat kuat dalam kasus reklamasi Teluk Benoa Bali bahwa terbitnya SK Gubernur Bali hanyalah suatu kebijakan untuk mengakomodir kalangan borjuis dan kepentingan kelompok tertentu. Ini dikarenakan ketidakjelasan SK reklamasi Teluk Benoa Bali terlihat dari tidak jelasnya analisis dampak lingkungan dari akademisi (konsep
evidence based policy). Temuan Penulis di koran Balipost mengatakan bahwa hasil
final Feasibility Study (FS) LPPM UNUD menyatakan reklamasi Teluk Benoa tidak layak. Ada empat aspek kajian dalam studi kelayakan ini, yakni aspek teknis, lingkungan, sosial-budaya dan ekonomi-finansial. Adapun hasil kajian dari keempat aspek itu seluruhnya dinyatakan tidak layak. Ini juga terlihat di situs Bali-bisnis.com yang menyatakan bahwa kajian akademik UNUD tentang reklamasi Teluk Benoa tidak layak.20 Sedangkan pernyataan Direktur Utama Artha Graha Network, Wisnu Tjandra
eksklusif bagi kebijakan publik yang hanya dikomsumsi kalangan tertentu (kalangan terdidik) yang memunculkan negara sebagai aktor utamanya
20 Lihat bali-bisnis.com. 3 Juli 2013.Reklamasi Teluk Benoa : Anggota DPRD Bali masih tunggu Kajian Akademik dalam http://www.bali-bisnis.com/index.php/reklamasi-teluk-benoa-anggota-dprd-bali-masih-tunggu-kajian-akademik/ diakses 17/12/2013 pukul 18.33 WIB.
14 melalui anak usahanya PT Tirta Wahana Bali Internasional mengatakan rencana reklamasi kawasan seluas 838 Ha tetap berjalan dan pihaknya akan mempersiapkan kajian analisis dampak lingkungan untuk memperoleh izin reklamasi dari gubernur setempat. Tetap berjalannya SK reklamasi Teluk Benoa ini memperlihatkan bahwa kebijakan rencana reklamasi Teluk Benoa masih belum mencerminkan adanya muatan
evidence based policy (informasi yang bisa dibuktikan dengan kajian akademik).21
Semangat dari kebijakan publik dengan pendekatan teknokratis yakni suatu kebijakan yang dicetuskan oleh para ahli yang berbasiskan dengan data/kajian akademik. Tetapi semua itu tidak tercermin dari kebijakan reklamasi Teluk Benoa Bali. Gubernur Bali tidak mengindahkan hasil kajian dari LPPM UNUD, yang mencerminkan kebijakan reklamasi ini lebih condong merupakan hasil dari pendekatan elitis (hasil kebijakan hanya merupakan kompromi dari pemerintah, legislatif, partai politik, dan investor) maka kebijakan hanya akan menguntungkan kepentingan-kepentingan kelompok semata. Peringatan yang dikemukakan Lord Acton bisa dijadikan pangkal pijak untuk menjelaskan penolakan masyarakat sipil akan kebijakan reklamasi Teluk Benoa Bali, bahwa “Power tends to corrupt, and absolute power
corrupt absolutely” Kekuasaan cenderung korup, dan kekuasaan yang absolut akan
21Bahan pokok dari evidence adalah informasi. Sehingga, bisa dikatakan bahwa pembuatan keputusan
yang baikadalah jika didukung dengan informasi yang berkualitas. Informasi yang berkualitas ini bisa didapatkan dari para pakar, konsultan, riset para akademisi, data statistik, dan lainnya. Lihat Davies, Nutley dan Smith. 2001. What Works?: Evidence-based policy and practice in public services. The Policy Press University of Bristol, Great Britain. Hal 7
15 korupsi secara absolut dan inilah yang ditakuti oleh masyarakat Bali terhadap kekuasaan elitis dari Gubernur Bali.22
Adapun menurut Habermas bahwa pemerintah (sebagai pengemban otoritas publik) menyelewengkan secara sadar apa yang diidealkan oleh “publisitas liberal” ini berarti birokrasi negara mengadopsi bentuk-bentuk manajemen opini dari praktik yang sudah disebarluaskan oleh perusahaan-perusahaan privat besar dan kelompok-kelompok kepentingan/partai politik.23 Yang lebih menakutkan lagi, ini menunjukkan ruang publik (telah dicabut dari fungsi aslinya) di bawah pengayoman administrasi, kelompok kepentingan dan partai, dan sekarang dibuat untuk memuluskan kepentingan kaum borjuis dengan suatu cara yang berbeda bagi proses pengintegrasian negara dan masyarakat.
Reklamasi “yang” Demokratis
Bila ditarik benang merah dari kasus reklamasi Teluk Benoa Bali, tarik ulur kebijakan SK Gubernur Bali dikarenakan karena tenggelamnya pendekatan konvensional (teknokratis) oleh elit politik itu sendiri. Pendekatan pluralis (partisipatif) dalam studi kebijakan publik sesuai dengan semangat postmodernisme yang diprakarsai dari penyakit pendekatan teknokratis (modern) menjelaskan bahwa diperlukan solusi seperti reorientasi negara, yang sekiranya dapat memberikan angin
22 Lihat tulisan Lord Acton tentang pluralis dalam Op. cit Pratikno. 2009 23 Baca Jurgen Habermas. 2007. hal 274
16 segar dari perjalanan kedewasaan demokrasi Indonesia. Pandangan postmodernisme juga sejalan dengan pembentukan civil society (gerakan masyarakat yang semakin kuat untuk melawan negara) yang tidak terlihat di jaman orde baru. Perlawanan masyarakat timbul karena ada sebuah kondisi yang timpang, dimana masyarakat berada pada posisi yang dirugikan, dan perasaan dirugikan ini yang menimbulkan pemikiran bahwa masyarakat telah mendapat perlakuan yang tidak adil.24 Ini juga telah memperlihatkan bagaimana ruang publik yang telah hilang jati dirinya, sekarang hanya akan menjadi alat akomodatif kepentingan investor dan kepentingan kelompok semata, sedangkan birokrat dan legislatif hanya sebagai fasilitator untuk memuluskan kepentingan borjuis.
Demokrasi Indonesia yang telah berjalan selama kurang lebih 15 tahun (dalam kurun waktu 1999-2014) seakan menuju ke persimpangan jalan. Disatu sisi pandangan konvensional diperlukan dalam proses pengambilan kebijakan, dimaksudkan untuk mewujudkan kebijakan yang cepat dan menguntungkan dari sisi ekonomi (karena kebijakan dirumuskan oleh para ahli yang memang memiliki pemahaman di bidang tersebut). Disisi lain, hasil kebijakan oleh para teknokrat ini dianggap suatu proses politik yang mencederai derajat demokrasi dalam ruang publik itu sendiri. Retorika ini menghasilkan diskursus bahwa rakyat yang seharusnya menjadi tuan negara seakan melawan negara itu sendiri. Tentunya dua pendekatan ini bukan seharusnya menjadi hal yang diperdebatkan, tetapi bergerak secara berkesinambungan. Ini akan
24 Yusron. 2009. Elite Lokal dan Civil Society, Kediri di Tengah Demokratisasi. Jakarta : Pustaka LP3ES
17 menghasilkan dikotomi antara derajat demokrasi dalam sistem politik dan sekaligus efektifitas penyelenggaraan kepemerintahan dalam menghasilkan public goods.
Tentunya reorientasi negara, delegasi otoritas, dan debat publik seperti pandangan postmodernisme sepertinya juga harus didahulukan dalam melawan disfungsi negara oleh pemerintah. Tetapi jangan dilupakan bahwa kebijakan reklamasi Teluk Benoa bukan hanya masalah dari perdebatan pendekatan teknokratis vs pluralis, bahwa tindakan Gubernur Bali yang penuh tunggangan kepentingan untuk memaksakan kebijakan reklamasi memperlihatkan power yang besar dari para elit. Dalam penelitian ini penulis ingin mencondongkan diri pada bagaimana negara mengakomodir suara publik baik dari pandangan konvensional (teknokratis) maupun pandangan pluralis dalam formulasi kebijakan publik, studi kasus tarik ulur kebijakan reklamasi Teluk Benoa Bali. Serta apakah kebijakan reklamasi ini hanya merupakan kompromi dari para elit semata.
Selain itu penulis ingin mengurai bagaimana perubahan fungsi ruang publik, apakah masih sebagai representasi keterwakilan publik atau lebih pada rekayasa kepentingan para kaum borjuis dan kelompok kepentingan/partai. Penelitian ini dianggap penting bagi penulis untuk menambah studi dalam kajian ilmu administrasi publik, khususnya dalam formulasi kebijakan di era demokrasi pasca liberal, tentu dengan merujuk kasus kebijakan reklamasi Teluk Benoa Bali.
18 Pada proposal ini, penulis juga akan menitikberatkan proses adu kepentingan pemerintah, swasta, dan masyarakat dalam reklamasi Teluk Benoa, serta bagaimana peran masyarakat dalam pengembalian public sphere sebagai fungsi untuk mengakomodir kepentingan umum masyarakat sipil. Diharapkan dari hasil kajian ini akan memperlihatkan kondisi kekinian demokrasi dan perubahan paradigma dalam studi analisis kebijakan publik untuk mewujudkan developmental democracy yang dianggap mampu menjawab permasalah publik secara empiris.
1.2 Rumusan Masalah
1. Bagaimana proses formulasi Surat Keputusan Gubernur Bali Nomor 1727/01-B/HK/2013 tentang Izin Studi Kelayakan Rencana Pemanfaatan, Pengembangan dan Pengelolaan Wilayah Perairan Teluk Benoa?
2. Bagaimana peran dan posisi tawar masyarakat Bali dalam menentang kebijakan Gubernur Bali tentang reklamasi Teluk Benoa Bali?
19 1.3 Tujuan Penelitian
1. Mengetahui peran masyarakat dan posisi tawar masyarakat Bali dalam mengontrol dan menolak SK reklamasi Teluk Benoa Bali.
2. Mengetahui pendekatan yang digunakan dalam formulasi SK Gubernur Bali Nomor 1727/01-B/HK/2013.
1.4 Manfaat Penelitian
1. Hasil penelitian ini diharapkan dapat menambah referensi studi tentang demokrasi dan public space di Indonesia.
2. Hasil penelitian ini diharapkan mampu memberikan pandangan berbeda dalam studi formulasi kebijakan publik (baik dari pandangan teknokratis, elitis, maupun pluralis secara empiris) dalam kasus reklamasi Teluk Benoa Bali. 3. Hasil penelitian ini diharapkan mampu menggambarkan peran dan posisi
masyarakat di dalam formulasi kebijakan era demokrasi dalam studi kasus reklamasi Teluk Benoa Bali.
4. Hasil penelitian ini diharapkan dapat memberikan pemahaman kepada masyarakat akan akuntabilitas aparatur negara khususnya di Pemerintah Provinsi Bali dalam mengakomodir peran civil society dalam perumusan dan arah kebijakan.
