MENGOPTIMALKAN
PERENCANAAN DAN
PENGANGGARAN
DAERAH UNTUK
PENANGGULANGAN
HIV DAN AIDS
Keberlanjutan penanggulangan HIV dan AIDS di ngkat daerah bergantung pada kecukupan dukungan pendanaan guna mendorong dan memperkuat proses perencanaan dan penganggaran ru n pemerintah daerah. Suatu pengamatan atas penggunaan anggaran daerah menunjukkan adanya keterbatasan kapasitas penyaluran pendanaan pada badan-badan pelaksana proyek. Penambahan alokasi anggaran hanya akan menambah beban atas situasi yang sudah cukup sulit ini. Upaya integrasi atas proses-proses administra f
perencanaan dan penganggaran antar pemerintah pusat dan daerah dapat
menjadi suatu solusi kunci dalam mengatasi berkurangnya dukungan pendanaan
internasional dalam upaya penanggulangan HIV dan AIDS di Indonesia.
P
ESAN
P
OKOK
05
POLICY BRIEF
M
ASALAH
Hingga saat ini, sumber utama pendanaan penanggulangan HIV dan AIDS di Indonesia disediakan oleh lembaga donor internasional, baik yang bersifat multilateral seperti Global Fund (GF) dan Perserikatan Bangsa Bangsa (PBB) maupun lembaga-lembaga bilateral seperti Department of Foreign Affairs And Trade (DFAT) Australia dan United States Agency for International Development (USAID) (Nadjib, 2013). GF merupakan kontributor yang cukup dominan dalam pendanaan program penanggulangan HIV dan AIDS, yaitu dengan proporsi pendanaan 63.85% (2011) dan 49.53% (2012) dari total pendanaan yang bersumber dari lembaga multilateral maupun bilateral. Sementara pendanaan yang bersumber dari publik didominasi oleh pemerintah pusat dengan kecenderungan yang meningkat setiap tahunnya. Pada 2012 anggaran pemerintah pusat mencapai 46% dari total pendanaan HIV dan AIDS di Indonesia (lihat Gambar 5.1).
Gambar 5.1: Perbandingan Kontribusi GF dengan Kontribusi Pemerintah Pusat dan Daerah, tahun 2009-2012
Sumber: NASA, 2013
Dengan akan berkurangnya dan bahkan berakhirnya dukungan pendanaan dari GF dan mitra pembangunan internasional lainnya, sepanjang tujuh tahun terakhir berbagai badan internasional maupun nasional, baik di tingkat regional maupun nasional telah menyusun perkiraan kebutuhan dan sumber pendanaan potensial untuk penanggulangan HIV dan AIDS
5.000.000 10.000.000 15.000.000 20.000.000 25.000.000 30.000.000
2009 2010 2011 2012
(lihat Kementerian Kesehatan, 2012; KPAN 2010 dan 2015; dan UNAIDS 2008). Kesimpulan yang dapat ditarik dari berbagai dokumen ini adalah bahwa guna memenuhi seluruh kebutuhan biaya program-program penanggulangan HIV dan AIDS diperlukan komitmen yang lebih besar lagi dari pemerintah kabupaten dan kota terkait peningkatan alokasi anggaran untuk program-program tersebut.
Namun demikian, alokasi pendanaan berbasis estimasi kebutuhan sumber daya tersebut ternyata belum memperlihatkan dampak positif terhadap respon perencanaan dan penganggaran di tingkat daerah. Beberapa daerah memang sudah menunjukkan komitmen awal terhadap penanggulangan HIV dan AIDS, yang bisa dilihat dari adanya anggaran daerah untuk penanggulangan HIV dan AIDS sekaligus meningkatnya jumlah anggaran tahunan mereka. Secara umum, Gambar 5.1 di atas menunjukkan bahwa kontribusi dana daerah dalam penanggulangan HIV dan AIDS di Indonesia hanya sekitar 20% pada 2009 dan 2010, dan bahkan kembali menurun pada 2011 (13%) dan 2014 (14%). Namun demikian, guna memenuhi seluruh kebutuhan pendanaan, KPAN mengasumsikan tingkat pertumbuhan yang diharapkan dari anggaran kabupaten dan kota sebesar 20% per tahun (SRAN 2015-2019).
Pertanyaannya sekarang, mengapa alokasi anggaran HIV dan AIDS belum menjadi prioritas pemerintah daerah? Apakah memungkinkan untuk meningkatkan anggaran kabupaten dan kota secara signifikan guna menutup kebutuhan dana untuk penanggulangan HIV dan AIDS? Hambatan apa yang perlu ditanggulangi agar kabupaten dan kota mau dan mampu untuk meningkatkan anggaran sesuai kapasitas fiskalnya?
program dan anggaran dilakukan oleh Kemenkes dan KPAN, dengan donor dan pemerintah kabupaten dan kota sebagai pelaksana atau bahkan pada beberapa kasus di masa lalu mereka tidak dilibatkan sama sekali. Akibatnya kebutuhan dan biaya penyediaan layanan di tingkat daerah kadang-kadang terabaikan. Bahkan sesudah era desentralisasi tahun 1999, 90% dari anggaran yang tersedia di tingkat daerah masih berasal dari anggaran pusat25 (World Bank, 2008). Kondisi ini membuat kapasitas daerah dalam perencanaan anggaran tidak berkembang dan menimbulkan persepsi
ah a pe a ggula ga HIV da AID“ uka suatu prioritas pe eri tah
daerah sebab sudah ditangani oleh pemerintah pusat ataupun donor.
Kedua, hubungan vertikal terkait penanggulangan HIV dan AIDS juga terlihat pada kepemilikan data yang diperlukan untuk merespon HIV dan AIDS di kabupaten dan kota terkait. Program dan yang dihasilkan di tingkat daerah dikumpulkan dan dikelola di tingkat pusat. Sementara di lain sisi masih banyak daerah yang belum memiliki data-data yang dibutuhkan dalam asesmen atas situasi epidemik di daerahnya. Apabila tersedia, data-data tersebut tidak sinkron sehingga sulit untuk diolah dan dimanfaatkan. Para aktor di tingkat pusat seperti KPAN, Kemenkes dan berbagai donor telah menghasilkan beragam survei populasi di tingkat nasional maupun daerah. Namun demikian, hasil-hasil survei tersebut tidak menjadi milik daerah sehingga menghambat kemampuan mereka dalam mengembangkan respon yang sesuai. Akibatnya, penentuan anggaran daerah seringkali mengacu pada alokasi kinerja pada tahun sebelumnya, tidak berdasarkan kebutuhan daerah.
Ketiga, pemerintah daerah juga tidak memiliki perkiraan total dana yang dibutuhkan untuk mencukupi penanggulangan HIV dan AIDS di wilayahnya. Sebagai konsekuensinya, daerah tersebut tidak mampu melakukan mekanisme koordinasi untuk mengumpulkan serta mengelola berbagai dana untuk penanggulangan HIV dan AIDS di luar anggaran daerah. Contoh,
25
tidak ada informasi dari lembaga donor maupun pencatatan mengenai pendanaan donor yang dialokasikan dan diimplementasikan di daerah terkait. Pendanaan dari lembaga donor langsung disalurkan kepada pelaksana program tanpa adanya koordinasi dengan pemerintah daerah. Selain itu, karena jumlah pendanaan yang dibutuhkan belum diketahui maka sulit untuk memfasilitasi pengumpulan dana dari sumber-sumber eksternal seperti misalnya CSR dari sektor swasta untuk penganggulangan HIV dan AIDS di lingkungan wilayah operasi masing- masing perusahaan.
Terakhir, dalam kaitannya dengan anggaran, nomenklatur yang digunakan dalam penganggaran program HIV dan AIDS tidak sesuai dengan nomenklatur pada dokumen penganggaran pemerintah. Akibatnya, penganggaran kegiatan/program penanggulangan AIDS sulit untuk dimasukkan ke dalam dokumen penganggaran pemerintah yang ada di daerah terkait. Misalnya pengaturan kebutuhan sumber daya kesehatan mengacu pada Peraturan Pemerintah No. 32 Tahun 1996 tentang Tenaga Kesehatan yang berbeda dengan Nomenklatur Kebutuhan Tenaga AIDS. Perbedaan jenis nomenklatur tenaga kesehatan umum dengan kebutuhan tenaga AIDS terlihat pada tabel berikut:
Tabel 1: Perbandingan nomenklatur Tenaga Kesehatan dan Tenaga AIDS
Nomenklatur Tenaga kesehatan (PP No. 36 Tahun 2014)
Nomenklatur Kebutuhan Tenaga AIDS (SRAN 2010-2014)
1. Tenaga medis meliputi dokter dan dokter gigi. 5. Tenaga ahli gizi meliputi
nutrisionis dan dietisien.
A. Tenaga Lapangan
Penyuluh (peer educator)
Petugas penjangkau outreach workers)
Pengawas program tingkat lapangan
Manajer program tingkat lapangan
B. Tingkat Layanan
Petugas konselor untuk berbagai layanan (PDP, KT, IMS, PPIA, LASS, PTRM)
Nomenklatur Tenaga kesehatan (PP No. 36 Tahun 2014)
Nomenklatur Kebutuhan Tenaga AIDS (SRAN 2010-2014)
6. Tenaga terapi fisik meliputi fisioterapis, okupasiterapis dan
Petugas laboratorium untuk berbagai layanan (PDP, KT, IMS, PPIA)
Perawat untuk berbagai layanan (PDP, KT, IMS, PPIA, LASS, PTRM) Petugas administrasi untuk pencatatan dan pelaporan dari berbagai layanan (PDP, KT, IMS, PPIA, LASS, PTRM)
Nutrisionis Bidan
Manajer kasus (case managers)
C. Manajemen di tingkat Kabupaten
Manajer program
Pemantauan dan evaluasi, dan surveilans
Keuangan dan administrasi Sekertaris atau manajer
O
PSI
K
EBIJAKAN
Perencanaan dan penganggaran kesehatan daerah pada era desentralisasi perlu diintegrasikan ke dalam sistem yang berlaku sesuai dengan dengan kompleksitas penyediaan layanan kesehatan (Atun et al., 2010). Secara teknis integrasi dalam tingkat layanan kesehatan secara fungsional sudah terjadi di daerah26. Namun integrasi secara administratif yang berupa integrasi dalam bentuk pendanaan, perencanaan, pengelolaan layanan dan sistem informasi masih belum terihat. Secara administrasif perencanaan dan penganggaran pada tingkat layanan masih ditentukan secara vertikal baik oleh pemerintah pusat maupun lembaga-lemmbaga pembangunan internasional terkait. Peluang untuk mengintegrasikan mekanisme perencanaan dan penganggaran penanggulangan HIV dan AIDS ke mekanisme pendanaan pemerintah daerah sebenarnya dapat dilakukan melalui pengajuan siklus anggaran melalui dokumen Rencana Kerja Pembangunan Daerah (RKPD) dan Rencana Kerja Anggaran (RKA).
Kebijakan perencanaan dan pembiayaan untuk keberlanjutan upaya penanggulangan HIV dan AIDS di masa transisi pembiayaan mandiri setelah 2017 sudah diamanatkan secara eksplisit dalam pembagian kewenangan terkait pembiayaan kesehatan mengikuti kebijakan desentralisasi (UU No. 23 Tahun 2014) serta kebijakan penanggulangan HIV dan AIDS di tingkat daerah (Pemendagri No. 20 Tahun 2007). Kebijakan-kebijakan ini memberikan mandat bahwa perencanaan dan penganggaran untuk penanggulangan HIV dan AIDS dianggarkan baik dalam APBN, APBD, maupun Anggaran Pembangunan dan Belanja Desa (APBDes) sesuai dengan kondisi dan kemampuan daerah masing-masing.
Pengintegrasian perencanaan dan pembiayaan penanggulangan HIV dan AIDS ditentukan oleh prioritas pembangunan daerah dalam sektor kesehatan. Untuk dapat melakukan perencanaan dan penganggaran penanggulangan HIV dan AIDS di daerah diperlukan kapasitas yang memadai untuk mengidentifikasi jenis dan proses kegiatan di daerah
26
tersebut, pendanaan untuk tiap-tiap intervensi, sekaligus juga kebutuhan sumber daya manusianya. Selama lebih dari 20 tahun program penanggulangan HIV dan AIDS di Indonesia, Mitra-mitra Pembangunan Internasional (DFAT, USAID, DFID, GF, dll) melalui program yang dilaksanakan oleh kontraktor masing-masing (ASA, IHPCP, SUM I/II, HCPI, IPF dll) telah menyediakan berbagai model intervensi yang efektif baik yang secara teknis memperkuat sumber daya manusia maupun peningkatan efektivitas dari sisi pembiayaan27. Oleh karena sumber pembelajaran tersebut terkonsentrasi di tingkat pusat maka, pemerintah pusat seperti misalnya Kementerian Kesehatan dan KPAN perlu memprioritaskan penguatan kapasitas perencanaan dan penganggaran penanggulangan HIV dan AIDS berbasis bukti dan efektivitas intervensi yang tersedia bagi pemerintah daerah dan sesuai dengan isu dan kebutuhan HIV dan AIDS di masing-masing daerah.
S
TRATEGI
I
MPLEMENTASI
Strategi-strategi yang dapat dilakukan agar upaya integrasi perencanaan dan penganggaran guna mencapai keberlanjutan penanggulangan HIV dan AIDS adalah sebagai berikut:
Mengidentifikasi kembali berbagai intervensi dalam pencegahan
dan perawatan HIV dan AIDS yang terbukti efektif dilakukan di Indonesia seperti telah diinisiasi oleh Mitra-mitra Pembangunan Internasional dalam 20 tahun terakhir. Pemilihan intervensi berbasis bukti yang efektif (termasuk cost-effective) menjadi sangat strategis untuk dilakukan oleh pemerintah daerah dalam
27
Pembelajaran Program yang efektif bisa dilihat dalam dokumentasi yang dikembangkan oleh Mitra Pembangunan Internasional dan Badan PBB yang bekerja di Indonesia seperti DFAT – HCPI:
http://www.grminternational.com/files/documents/sustaining_2.pdf ; http://www.grminternational.com/files/documents/increased_2.pdf:
merencanakan suatu respon sesuai dengan kemampuan dan ketersediaan dana di daerah tersebut.
Sektor kesehatan perlu melaksanakan penguatan kapasitas dalam
bidang perencanaan dan pembiayaan untuk penanggulangan AIDS, tidak hanya di pemerintahan tingkat nasional namun juga di pemerintahan tingkat provinsi, dan kabupaten/kota. Hal ini sesuai dengan kewenangan pemerintah daerah yang diatur dalam UU No. 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah dan Peraturan Menteri Dalam Negeri (Permendagri) No. 20 Tahun 2007. Diperlukan kesiapan dan kemampuan Dinas Kesehatan dan KPAD dalam mengembangkan strategi dan rencana aksi daerah yang mencerminkan perencanaan penanggulangan HIV dan AIDS pada tingkat nasional (SRAN). Contoh, daerah perlu memiliki kapasitas untuk memperkirakan jumlah populasi kunci dan situasi epidemiologi agar dapat diketahui besaran masalah, serta kapasitas untuk menghitung pembiayaan penanggulangan AIDS daerah melalui cost and benefit analysis (analisis biaya dan manfaat). Dengan demikian upaya ini akan memampukan daerah dalam mengembangkan perencanaan penganggulangan HIV dan AIDS yang sesuai dengan kebutuhan wilayahnya.
banyak ditemukannya berbagai tantangan di daerah, sebagaimana tercermin pada temuan riset lapangan berikut:
Ada kesan bahwa HIV tidak dianggap penting oleh Walikota. Sepertinya tidak dianggap sebagai prioritas utama. Padahal yang paling besar pengaruhnya ya Kepala Daerah dan juga DPRD. Maka itu KPAD dan SKPD-SKPD dan kita semua mestinya
lebih gencar mengadvokasi Walikota dan DPRD. Akan diprioritaskan atau tidaknya suatu isu itu sangat tergantung pada sikap Walikota dan DPRD. (DKT, staf KPA Kota Parepare, 3 Juni 2014)
Sinkronisasi penanggulangan HIV dan AIDS dalam pembangunan daerah serta penguatan pemangku kepentingan lokal khususnya pemimpin daerah yang memiliki kekuasaan dalam pengambilan kebijakan penting dapat memastikan bahwa HIV dan AIDS di masa yang akan datang akan mendapatkan perhatian dan komitmen dari pemerintah daerah.
Mendorong advokasi kepada pemerintah daerah untuk
memastikan penanggulangan HIV AIDS menjadi salah satu agenda
tetap dalam proses Musyawarah Perencanaan Pembangunan
swasta melalui mekanisme CSR atau public-private partnership, perlu dikembangkan secara lebih sistematis.
Memastikan efektivitas perencanaan anggaran untuk berbagai
Gambar 5.2: Proporsi Pembelanjaan Program AIDS berdasarkan Jenis Intervensi pada tahun 2011 dan 2012 (dalam USD)
Sumber: NASA (2013)
D
AFTAR
P
USTAKA
Atun, R., de Jongh, T., Secci, F., Ohiri, K., Adeyi, O. 2010a. Integration of targeted health interventions into health systems: A conceptual framework for analysis. Health Policy and Planning, 25:104-111.
KPAN. 2010. Strategi dan Aksi Nasional Penanggulangan AIDS 2010-2014. Komisi Penanggulangan AIDS: Jakarta.
KPAN. 2015. Draft Strategi dan Aksi Nasional Penanggulangan AIDS 2015-2019. Komisi Penanggulangan AIDS: Jakarta.
Kementerian Kesehatan. 2012. Keputusan Dirjen Pengendalian Penyakit dan Penyehatan
Lingkungan tahun 2012 tentang Pedoman Exit Strategi Dana Hibah Global Fund untuk AIDS, TB dan Malaria.
Nadjib, M., Megraini, A., Ishardini, L. and Rosalina, L. 2013. National AIDS Spending Assessment 2011-2012.
UNAIDS, 2008. Redefining AIDS in Asia: Creating an effective response. Report of the Commission on AIDS in Asia. Available at:
http://www.unaids.org/en/resources/presscentre/featurestories/2008/march/20080326 asiacommission/
