PROF. MR S O E N A R K O
SUSUNAN
NEGARA K IT A IV
\ z ; 5 d v v p \ c- \ n p k m e r i n t a h a n o t o i s o m
'V
j , j - A
i i /
S U S U N A N N E G A R A K I T A djilid IV
Rp 24,—
Copyright by Djambatan D jakarta / Am sterdam 1955
K O L F F D J A K A R T A
S U S U N A N . NEGARA KITA
I ‘
4
Azas-azas dan dasar-dasar Pemerintahan Daerah Otonom di Indonesia
i
O L E H
P R O F . M R R. S O E N A R K O
D j i l i d I V
I . i’ ' * *
' b : I & O
' P E N E R B I T D J A M B A T A N
PERPUSTAKAAN
B U K U I N I S A M B U N G A N D A R I
S U S U N A N N E G A R A K I T A - D J I L I D III
S E D J A R A H D A N P E R T U M B U H A N P E M E R I N T A H A N D A E R A H D I I N D O N E S I A 1 9 0 3/1 9 5 4
K A T A P E N G A N T A R
Dalam buku Susunan Negara Kita ke III kam i menggambarkan pertum buhan disekitar Pemerintahan daerah otonom selama ' sekira setengah abad di Indonesia .sebagai suatu bahan persiapan untuk memahami tjorak otonomi pada waktu sekarang, seperti diuraikan dalam buku Sununan Negara Kita ke IV.
Pertumbuhan itu tak luput dari pengaruh revolusi, jang dalam lapangan Pemerintahan Daerah djuga memberi dorongan-dorong- an kearah perubahan dan penjempumaan sesuai dengan dasar- dasar Kenegaraan kita seumumnja.
Mudah-mudahan buku-buku itu dapat memberikan tuntunan jang berfaedah bagi siapa jang ingin mempeladjari susunan Ketatanegaraan Daerah otonom di Indonesia.
Malang 5 Mei 1955 Penulis
I S I N J A
BAB XI. HAKEKAT SWATANTRA MENURUT UNDANG-UNDANG
1948/22 ... , ... 1
66. Otonomi persatuan menurut U.U. 1948/22 ... 1
67. Sjarat hierarchi dari swatantra ... 2
68. Sjarat kwalifikasi dari swatantra ... 4
69. Sjarat organisasi dari swatantra ... 6
70. Sjarat juridis dari swatantra ... ... 9
71. Pembubaran-pembubaran sw a tan tra ... ... 11
72. Swatantra-swatantra pseudo ... 12
73. Sjarat kompetensi dari swatantra ... 13
74. Swatantra ke-11 Sambas sebagai swapradja non- daerah istimewa ... ' 14
75. Pembentukan,Daerah Istimewa B e r a u ... 16
76. * Penggolongan badan-badan otonom pada saat ini ... 17
77. Perumusan swatantra ... 18
\ BAB XII. RUMAH TANGGA SWATANTRA ... 20
78. Suasana kekuasaan intern dan extern ... 20
79. Faham juridis tentang kekuasaan intern ... 21
80. Faham organis tentang kekuasaan in te r n ... ... 22
81. Kriteria dari faham organis ... 24
82. Faham organis tidak praktis ... 25
83. Sistim juridis menurut Undang-undang 1948/22 ... 26
84. Kekuasaan intern jang penjerahannja belum di- laksanakan ... 28
85. Jurisprudensi administrate tentang soal tersebut pada No 84 ... ... 30
86. Sanctie penjerobotan kekuasaan antara swatantra ... 32
87. Sistim negatif mengenai otonomi d a e r a h ... 34
88. Ototantra dan sertatantra ... 36
89. Delegasi kekuasaan dengan sertatantra ... 37
90. Peraturan daerah swatantra ... , ... 39
91. Ototantra jang bersjarat ... 40
92. Pembantuan pada Pemerintah atasan ... 42
93. Perintah untuk melaksanakan sesuatu hal ... 43
94. Koreksi terhadap kelalaian ototantra ... 45
95. Koreksi terhadap kelalaian sertatantra ... 46
96. Peraturan bersama antara swatantra dan koreksinja 48 97. Apakah soal extern itu ? ... 51
98. Kekuasaan intern dan rumah tangga ... 52
BAB XIV. KEDUDUKAN KEPALA DAERAH SWATANTRA ... 5 4 99. Pengangkatan kepala daerah ... 54
100. Kedudukan kepala daerah ... 57
101. Kepala daerah selaku Ketua D.P.D. jang berkuasa 58 102. Ppnandatanganan P.D. oleh kepala d a e r a h ... 60
103. Penahanan berlakunja P.D. oleh kepala d a e r a h ... 61
104. Berlakunja P.D. menumt fatsal 28 U.U.D. 1948/22 62 BAB XV. TENTANG PENGONTROLAN SWATANTRA ... 6 5 105. Sikap instansi atasan tentang p en ah an an ... 65
106. Akibat penahanan ... 66
107. Hal-hal jang harus dikontrol preventif... 67
108. Sifatnja kontrol preventif ... 69
109. Akibat dari penolakan pengesahan Peraturan D a erah 70
110. Sifat-sifat dari kontrol represif ... ... 72
111. Bagaimana instansi pengontrol mengetahui P.D. jang perlu dikontrol ... 73
112. Kontrol represif jang bertingkat-tingkat ... 74
113. Placet dan sanctie ... 75
114. Pekerdjaan pengontrol jang sifatnja ju rid is... 77
115. Peristiwa Tulungagung, jurisprudensi administratif 79 BAB X III. M ENGENAI OTOTANTRA DAN SER TATA NTRA ... 36
VIII
116. Bentrokan hierarchi juridis ... 82
117. Bilamana suatu hal itu diatur lebih dari sekali ... 83
118. Tjontoh tentang bentrokan juridis ... 84
119. Legis rendahan menambah legis atasan ... 85
120. Kelonggaran untuk menambah legis a ta s a n ... 87
BAB XVII. TITIPERIK SA HAKIM TERHADAP PERATURAN DA ERAH ... 8 8 121. Titiperiksa hakim terhadap Peraturan Daerah ... 88
122. Titiperiksa dengan kontrol represif ... -89
123. Luasnja titiperiksa hakim ... 90
124. Peraturan Daerah dengan adat ... 92
BAB X VIII. MENGENAI KEKUASAAN DEWAN PEM ERINTA H d a e r a h ... 94
125. Peralatan Daerah dengan tugas oto dan sertatantra 94 126. Delegasi legislatif oleh D.P.R. pada D .P.D ... 95
127. Petisi swatantra ... 97
128. Tugas D.P.D. sebagai dewan eksekutif ... 98
129. Pemerintahan sehari-hari ... ... 99
130. Tanggung djawab D.P.D. kepada D .P.R ... 101
131. D.P.D. sebagai dewan p o litis ... 102
132. Eksekusion aktif oleh D .P.D ... 104
133. Pemerintahan kolegial dan setjara terpisah-pisah ... 106
134. Pedoman D.P.D. Kotapradja Malang ... . 107
135. Pengkautan kekuasaan Kepala Daerah Swatantra ... 108
136. Usul-usul mengenai status Kepala Daerah Swatantra 111 137. Kepala daerah dilepaskan dari tugas swatantra ... 112
b a b x i x. p e k e r d j a a n d e w a n p e r w a k i l a n d a e r a h ... 114
138. Penjusunan D.P.D. berhubung dengan penjusunan D .P.R... ... 114
139. Incompatibiliteit anggauta D .P.R ... 1.16 140. Pemberhentian anggauta D .P.R... ... 117
BAB XVI. HIERARCHI KEKUASAAN SW A TANTR A ... 82
141. Persidangan dan rapat D .P.R ... 119
142. Quorum dan hadimja anggauta D .P.R ... 120
143. Putusan mengenai perkara dan perseorangan ... 121
BAB XX. TENTANG KEUANGAN PEM ERINTAH DAERAH ... 123
144. Keuangan swatantra ... 123
145. Perbandingan'fmansiil swatantra ... 124
146. Sumber-sumber penghasilan daerah swatantra ... 125
BAB XXI. PENJEMPURNAAN DAN PERUBAHAN PEM ERIN TA H DAERAH ... ... ...^ . 129
147. Perbedaan Undang-undang 1948/22 dengan 1950/ 44 ... ... ... ... ... 129
148. Otonomi daerah disusun dari bawah ... 130
149. Perubahan Z.B.R. 1938 dan swatantra peralihan ... 132
150. Otonomi berdasarkan kesukuan .c... 134 151. Rentjana Undang-undang Pokok pemerintahan da
erah 1954 ...• X35
LAMPIRAN I
Undang-undang No 22 tahun 1948 tentang Pemerintah Daerah.
LAMPIRAN II
Undang-undang tertanggal 15 Djuni 1950 mengenai perubahan ata.negara daerah-daerah di Indonesia-Timur, disingkatkan:
n ang un ang Pemerintah Dae'rah-daerah Indonesia-Timur.
LAMPIRAN III
Rantjangan Undang-undang N o ... tahun 1954 tentang Pokok Pemerintah Daerah.
BAB XI
H A K E K A T S W A T A N T R A M E N U R U T U N D A N G - U N D A N G 1 9 4 8 /2 2
66. OTONOMI PERSATUAN MENURUT U.U. 1948/22
Dasar-dasar Undang-undang Pokok Otonomi 1 94 8/22 , sjarat- sjarat swatantra.
Dengan Undang-undang itu maka pertama kali perahu otonomi Indonesia telah meninggalkan daratan lama, jaitu sistim per- undang-undangan otonomi jang kolonial, dan kita memilih djalan sendiri untuk mengarungi lautan tatanegara otonomi.
Perahu itu masih banjak tjatjatnja, tetapi pengemudi-penge- mudinja sudah mempunjai kepertjajaan bahwa mereka dapat menentukan sendiri djalan kapalnja. Tidak sedikit pengalaman- pengalaman dahulu dibawa sebagai bekal dalam perdjalanannja itu. Dalam 50 tahun otonomi di Indonesia seperti jang kita lukis- kan tadi, sudah banjak didapatkan pengalaman-pengalaman pahit-manis jang tak dapat dilupakan. Dasar-dasar Undang- undang itu diharapkan untuk dapat dilaksanakan sebagai tiang jang kokoh dalam penjusunan perumahan otonomi dinegeri kita, dimana tjita-tjita kita tentang demokrasi Indonesia dapat ber- kembang. Kebutuhan-kebutuhan rakjat Indonesia didaerah- daerah jang tak terhingga ragamnja itu diharapkan dapat diatur atas dasar jang sama. Meskipun dalam lahirnja mungkin badan- badan otonom itu berbeda-beda sifatnja, tetapi mereka lambat laun hendaknja dapat dituangi dengan isi jang sama dalam prin- sipnja, jaitu suatu kesempatan sepenuhnja untuk menjuburkan faham demokrasi di Indonesia.
Kita tidak mungkin menjeragamkan kebutuhan-kebutuhan daerah jang memang berbeda-beda itu dengan tiada memperkosa kebutuhan-kebutuhan itu sendiri. Dasar negara kesatuan tidak boleh diartikan, bahwa perkembangan jang dalam kodrat aslinja memang berbeda sifatnja, lalu harus disama-ratakan dengan
paksa, akan tetapi kebebasan itupun tidak boleh dipertahankan demikian rupa sehingga menjalahi atau memperketjil sistim per- satuan.
Otonomi harus tetap diliputi oleh rasa kesatuan negara, jaitu sifatnja harus tetap otonomi unitaristis dan djangan m erupakan djalan untuk menudju k^arah pembangunan negara federal atau menimbulkan aliran-aliran separatisme kedaerahan.
Djika kita terlalu erat menarik tali-persatuan, mungkin ke- e asan daerah akan menghembus nafas jang penghabisan, tetapi jika kita terlalu longgar mengekangnja, mungkin sekali kesatuan ta akan petjah-belah. Kebutuhan akan persatuan dan kebutuhan a an kebebasan didaerah-daerah harus diimbang-imbangkan engan menekan baik tenaga-tenaga centripetaal ataupun jang centrifugaal jang melampaui batas.
Mr M. Nasrun dalam bukunja „Sekitar masalah otonom i”
menjatakan, bahwa Undang-undang Pokok 1948/22 itu kurang men jamin „otonomi dalam negara kesatuan” dan m udah me- D"k UL-,an 0t0I?0m^ JanS memetjah-belahkan negara kesatuan.
Ji a ita menindjau akan terdjadinja Undang-undang tersebut itu ^t^ • 1St0r*s’ mungkin sekali maksud jang memetjah-belah m ersimPJjJ dalam Undang-undang itu. Undang-undang itu anp .se |kit banjak merupakan objek propagandistis, jaitu bahwa Vt t ^ dengan tudjuan untuk m em buktikan daerah ' dalam memberi kebebasan pada daerah- bagiannja ^ ^ u d in g k a n dengan Belanda didaerah-daerah terdiad^1^ ^emat ^ami maksud jang ikut serta mendorongkan D raktew f .n<^an§~un^ang tersebut, tidaklah ternjata dalam Drincin an tlc*a^ ah Undang-undang tersebut dapat menerobos
P negara kesatuan seperti dichawatirkan.
• SJARAT HIERARCHI DARI SWATANTRA
Djaminan mengenai pagar-pagar kesatuan negara terutam a ter- dalam penetapan hierarchi atau tingkatan-tingkatan daerah otonom.
2
/
Menurut fatsal 1 dari Undang-undang Pokok, maka tiap-tiap badan otonom divvilajah Indonesia — apa sadja — harus di- rangkaikan pada negara kesatuan dalam tingkatan-tingkatan jang tertentu, sehingga tidaklah mungkin suatu badan otonom atau swatantra itu dapat hidup terlepas dari Pemerintah Pusat. Tiap- tiap daerah otonom adalah sebagian dari daerah otonom jang diatasnja, jang merupakan bagian dari negara, ibarat suatu ke- luarga jang sama keturunannja. Dengan adanja hierarchi itu, maka bukan sadja tiap-tiap daerah otonom itu ada hubungannja ke Pusat, tetapi djuga mendjadi ibarat sefamili dengan tiap-tiap daerah otonom lain-lainnja. Kotapradja Madiun adalah „sedarah- sedaging” dengan Daerah Istimewa Kutei, jaitu dalam hierarchi- nja sama djaraknja dengan Pemerintah Pusat di Djakarta.
Hierarchi atau tingkatan dari suatu daerah otonom ialah suatu ukuran jang menetapkan djai;ak djauhnja pemerintah daerah dari Pemerintah Pusat dalam artian tatanegara, jaitu suatu „graad van verwantschap” antara Pemerintah Pusat dengan daerah jang ber- sangkutan.
Hierarchi adalah sjarat jang mutlak bagi suatu swatantra.
Badan-badan otonom jang tidak berhierarchi, misalnja subak- subak, suatu desa jang seperti sekarang ini, suatu marga dan sebagainja itu mungkin berotonomi, tetapi otonominja bukanlah jang dimaksud dalam Undang-undang Pokok, selama badan- badan tersebut belum diakui tingkatannja.
Menurut fatsal 1 tersebut, maka hierarchi itu terikat pada teritori, jaitu hanja )}daerah” sadjalah jang dapat memiliki hierar
chi, djadi badan-badan jang berumah tangga sendiri, tetapi tak berwilajah jang tetap, misalnja badan-badan otonom jang bersifat
„doelgemeenschap” seperti subak-subak dll serta gerombolan- gerombolan suku liar jang berpindah-pindah dsb, tak mungkin diberi hierarchi, djadi tak mungkin pula diberi otonomi berdasar- kan Undang-undang Pokok (Zweckverbande).
Diluar suasana otonomi ex Undang-undang PQkok karenanja masih ada lagi suasana otonomi jang belum atau tak dapat diatur ex Undang-undang 1948, jaitu otonomi jang tak berhierarchi, tetapi reeel. Mereka berhak mengatur rumah tangganja sendiri
dengan mengadakan peraturan-peraturan dan tindakan-tindakan jang dapat dipaksakan berlakunja terhadap anggauta-anggauta dari badan-badan tersebut, mempunjai alat-alat kekuasaan sen
diri, „keuangan”nja sendiri dsb.
Karena tiap-tiap daerah jang berotonomi sedjati itu harus ber
hierarchi, maka semua daerah jang demikian itu dapat disebut atau digolongkan sebagai daerah swatantra. Swatantra ialah daerah otonom jang hierarchis. Selama suatu badan itu belum dihierarchikan, selama itu mereka bukanlah suatu swatantra.
Swapradja-swapradja di Propinsi Sunda Ketjil dsb, bukanlah swatantra, karena mereka belum dinjatakan hierarchinja. Swa
pradja-swapradja'di Sunda Ketjil dsb itu ialah badan otonomi asli, seperti halnja dengan desa-desa di Djawa. Kabupaten- kabupaten di Sumatra itu ialah hanja daerah administrate belaka.
Kedu'a-duanja kelak mungkin dihierarchikan, sedang subak, suku liar dsb ialah tak mungkin dihierarchikan menurut Undang- undang Pokok, karena tak berteritoir.
Berhubung dengan uraian diatas, maka badan-badan otonom itu dari sudut hierarchi dapat dibagi-bagi dalam golongan : a. swatantra, jaitu badan-badan otonom berwilajah jang sudah
dihierarchikan menurut fatsal 1 dari Undang-undang Pokok;
b. badan-badan otonom asli, jaitu badan-badan otonom ber
wilajah jang reeel, tetapi belum- dihierarchikan;
c. badan-badan otonom jang tak berwilajah serta reeel, tetapi tak mungkin dihierarchikan (Zweckverbande).
Badan-badan jang tergolong pada b adalah belum diakui se
bagai keluarga otonomi, sedang badan-badan jang tergolong pada c ialah badan-badan jang sama sekali diluar kekeluargaan oto
nomi menurut Undang-undang Pokok.
6 8 . SJARAT KWALIFIKASI DARI SWATANTRA
Ketjuali berhierarchi, maka badan-badan otonom ex fatsal 1 dari Undang-undang Pokok itu harus berkwalifikasi, jaitu djika mereka diibaratkan dengan orang, ia harus bernama, mempunjai
„persoonlijkheid” jang dapat dikenal. ’ 4
Swatantra dari tingkatan pertama misalnja, dapat berwudjud sebagai daerah istimewa, sebagai propinsi atau mungkin sebagai kota jang sangat besarnja (metropolis).
Swatantra dari tingkatan kedua misalnja, dapat berwudjud se
bagai kabupaten otonom, sebagai daerah istimewa, sebagai kota besar dsb, sedang swatantra tingkat ketiga jang terendah dapat berwudjud sebagai suatu kota ketjil, mungkin ketjamatan, himpunan beberapa desa, suatu marga „dsb”.
Sepintas lalu fatsal 1 Undang-undang Pokok memberikan kesan, seolah-olah Undang-undang itu hanja mengenai adanja dua kwalifikasi belaka, jaitu sebagai daerah istimewa atau tidak.
Tiap-tiap swatantra hanja berisi salah suatu dari kwalifikasi ter
sebut, seolah-olah tidak diperkenankan suatu kombinasi dan lebih dari satu kwalifikasi. Tiap-tiap daerah istimewa menurut kepentingannja akan dapat diberi tingkatan dalam susunan swatantra dan demikian pula dengan daerah-daerah jang me
rupakan bukan daerah istimewa.
Hal ini tidak benar dan menjalahi kenjataan. Djika kita me- nindjau sifatnja swatantra-swatantra jang dibentuk diluar Djawa, maka kita akan menjaksikan bahwa masih banjak lagi tjoraknja kwalifikasi dari swatantra-swatantra itu. Ada swatantra tingkat kedua jang meliputi daerah jang berkwalifikasi sebagai swapradja bukan daerah istimewa, misalnja Kabupaten otonom Sambas ber
wilajah sama dengan Swapradja Sambas, sedang daerah itu atau- pun swapradja itu bukanlah suatu daerah istimewa.
Ada kalanja suatu kabupaten swatantra tingkat kedua itu terdiri dari beberapa swapradja, (ada kalanja berisikan neo swapradja dengan swapradja asli dan daerah bukan swapradja, ada kalanja berisikan gabungan-gabungan badan-badan otonom jang dibentuk dengan Undang-undang Kolonial dsb.
Persoonlijkheid atau kwalifikasi dari suatu swatantra itu adalah banjak sekali ragamnja. Undang-undang Pokok hanja mengadju- kan beberapa misal sadja, tetapi tidak membatasi djumlah kwa
lifikasi itu, seperti halnja dengan hierarchi, jang djumlahnja dibatasi sampai tiga tingkatan. Kata-kata „dsb” jang digandeng- kan pada djenis swatantra ke-III dalam fatsal 1 Undang-undang
5
Pokok itu sebenamja ditudjukan pula terhadap djenis swatantra ke-II dan ke-I.
Dengan tidak membatasi djumlahnja ataupun tjara komDinasi- nja dari djumlah-djumlah itu, maka terbukalah kemungkinan jang seluasnja untuk menghierarchikan bermatjam-matjam badan oto
nom teritorial, sehingga Undang-undang itu, meskipun dalam kata-katanja terpengaruh oleh tjontoh-tjontoh dan keadaan di Djawa dan Sumatra, dapat digunakan djuga untuk meliputi, mengatur dan merangkaikan bermatjam-matjam bentukan pe
merintahan daerah diseluruh wilajah Indonesia, bahkan badan- badan bikinan perundang-undangan Hindia Belanda pun.
Kwalifikasi adalah suatu penamaan untuk menetapkan dan mengenai type dan sifatnja sesuatu daerah jang diangkat mendjadi swatantra. Tiap-tiap badan teritorial dapat diangkat mendjadi suatu atau sebagian dari suatu swatantra. Tiap-tiap swatantra dapat diisi dengan satu atau lebih dari satu kwalifikasi, bahkan dapat berisikan suatu wilajah jang tadinja melulu administratif belaka. \ .
Dengan tidak memandang akan isinja, maka badan jang me- liputinja ialah merupakan satu badan swatantra.
Tiap-tiap swatantra berisikan satu atau lebih wilajah-wilajah jang mempunjai kwalifikasi sendiri-sendiri, mat jam apapun djuga.
Karena sesuatu swatantra itu tak usah hanja meliputi satu kwalifikasi sadja, tetapi mungkin djuga sesuatu kombinasi dari beberapa kwalifikasi-kwalifikasi, maka tidak adalah suatu wilajah di Indonesia jang apriori tak mungkin diangkat mendjadi swatan
tra, sehingga faham swatantra itu ialah dapat disebarkan di- seluruh Indonesia sebagai suatu tjita-tjita kesatuan jang meliputi bentuk-bentuk spesifik kedaerahan. Sifat kedaerahan dapat di- hidupkan dalam ikatan kesatuan. Swatantra tidak terikat pada sesuatu kwalifikasi jang tertentu.
Meskipun sesuatu swatantra itu harus berkwalifikasi, ia sebagai swatantra tidak terikat pada sesuatu matjam kwalifikasi sadja.
69. SJARAT ORGANISASI DARI SWATANTRA
Ketjuali hierarchi dan kwalifikasi, maka swatantra itu harus 6
mempunjai or'ganisasi jang demokratis sebagai sjarat mutlak, di- mana kekuasaan harus berada ditangan rakjat didaerah itu.
Organisasi pemerintahan daerah harus disusun oleh rakjat sendiri terlepas dari pengaruh Pemerintah Pusat.
Alat kekuasaan jang tertinggi harus dipegang oleh suatu Dewan Perwakilan Rakjat jang organisasinja ditetapkan dengan tjara pemilihan oleh suatu Undang-undang Pemilihan, tetapi untuk sementara waktu sebagai peralihan hal itu dapat diatur dengan Peraturan Pemerintah (fatsal 2 ajat 4 juncto fatsal 46 ajat 3).
Pemilihan adalah satu-satunja djalan untuk menjusun dewan tersebut dan prinsipil tidaklah dapat diperkenankan tjara-tjara menjusun dengan djalan lain, meskipun Undang-undang Pokok tidak mengikat bagaimana pemilihan-pemilihan itu harus di- laksanakan, jaitu dengan tjara langsung atau tidak, dengan tjara umum atau terbatas, dengan lewat suatu kiescollege atau tidak
dsb. 1
M enurut Undang-undang Pokok fatsal 4, maka tiap-tiap warga Indonesia keturunan apa sadja jang sifatnja normal dan berumur 21 tahun keatas jang paling sedikit dalam enam bulan jang ter- achir bertempat tinggal benar-benar dalam daerah swatantra, dapat dipilih mendjadi Anggauta D.P.R., meskipun ia pada waktu pemilihan itu seandainja kebetulan sedang berada dalam pen- djara, bertapa, ditahan polisi, diluar negeri atau ditempat lain.
Daerah swatantra itu dilahirkan pada mulai tanggal berlakunja Undang-undang Pembentukannja, djadi tidak usah menunggu sampai organisasinja dapat dilengkapi. Selama organisasinja belum dapat diselesaikan, maka segala kekuasaannja harus di- ' lakukan oleh kepala daerah atau alat pemerintahan jang di- tundjuk oleh Pusat. Hal jang gandjil itu tidak diatur dalam Undang-undang Pokok, karena tadinja hal demikian itu dianggap suatu hal kemustahilan ! Tetapi karena dalam praktek hal itu dapat terdjadi dan dapat berlangsung untuk waktu bertahun- tahun lamanja, maka dalam Undang-undang Pembentukan hal itu tidak dilupakan, seperti jang kita telah uraikan dalam me- ngupas susunan Propinsi Kalimantan. Keadaan ini menjalahi tjita-tjita dari swatantra !
Dewan Perwakilan Rakjat jang dibentuk dengan tjara pe
milihan bagaimana sadja, diwadjibkan memilih dari anggauta- anggautanja jang bukan mendjabat ketua atau wakil ketua dari D.P.R., sedjumlah anggauta-anggauta untuk mendjadi Anggauta Dewan Pemerintah, jang melakukan pemerintahan sehari-hari di swatantra (fatsal 2, 13 dan 34 Undang-undang Pokok) dan jang bertanggung djawab penuh pada Dewan Perwakilan Rakjat.
Dewan Perwakilan Rakjat tersebut harus memilih salah satu dari pada anggautanja untuk mendjadi ketua dan salah satu mendjadi wakil ketua dari Dewan Perwakilan (fatsal 2 ajat 2), agar supaja pimpinan legislatif terlepas dari pimpinan eksekutif.
Dewan Perwakilan atas usul Dewan Pemerintah harus meng- angkat sekertaris dan pegawai penggantinja untuk memimpin administrasi swatantra dan mendjabat Sekertaris D.P.D. t serta dari kepala daerah (fatsal 20).
Ketua Dewan Pemerintahan jang mendjadi anggauta djuga dari D.P.D. ialah kepala daerah. Menurut Undang-undang Pokok fatsal 18, pedjabat itu untuk swatantra ke-I harus diangkat oleh presiden, untuk swatantra ke-II oleh Menteri Dalam Negeri dan untuk swatantra ke-III oleh gubernur (djadi tidak oleh D.P.D.) atas dasar pentjalonan-pentjalonan jang diadjukan oleh Dewan Perwakilan jang bersangkutan.
Maksud fatsal 18 tersebut ialah untuk mengikat instansi jang mengangkat Ketua-ketua D.P.D. itu pada orang-orang jang di- tjalonkan, meskipun instansi tersebut berhak mengadakan pe
milihan sendiri daripada tjalon-tjalon jang diadjukan itu.
Berhubung dengan keadaan, maka untuk sementara waktu tjara >
pentjalonan itu belum didjalankan dan masih tetap dilakukan angkatan-angkatan oleh Pemerintah Pusat (fatsal 46 ajat 4)
Ketua swatantra jang sifatnja daerah istimewa menurut fatsal 18 ajat 5 dan 6, meskipun hanja dari tingkat ke-III, harus di
angkat oleh presiden sendiri dari keturunan dynasti jang berkuasa disitu dengan melihat akan kedjudjuran, ketjakapan dan ke- setiaan mereka. Djika diperlukan presiden dapat mengangkat seorang bangsawan sedaerah mendjadi wakil ketua jang harus mendjadi Anggauta D.P.D. djuga, misalnja dalam hal-hal dim ana 8
ada dua swapradja jang ditetapkan mendjadi satu daerah isti
mewa.
•Undang-undang tidak memberi pedoman bagaimana wakil ketua itu diangkatnja, djika ada lebih dari dua swapradja jang menggabung mendjadi satu swatantra, seperti halnja di Kali
mantan.
Pedjabat-pedjabat patih, rijksbestuurder dan sebagainja jang dalam susunan Hindia Belanda digambarkan sebagai 'tangan.
kanannja kepala-kepala daerah, tidak mempunjai -tempat lagi dalam organisasi swatantra dan djika mereka masih dipertahan- • kan, maka mereka ialah tak lain daripada pegawai-pegawai jang , diperbantukan pada dan mewakili kepala daerah (djadi bukan diperbantukan pada Ketua D.P.D., tetapi pada kepala daerah sebagai pedjabat Pemerintah Pusat). Menurut pengumuman pemerintah pegawai tersebut dapat diangkat mendjadi. pegawai wakil kepala daerah.' Dalam funksi sebagai Ketua D.P.D. jang mengatur urusan-urusan swatantra, maka ketua harus diwakili oleh seorang Wakil Ketua D.P.D., djika ketua berhalangan, wakil mana ialah salah seorang Anggauta D.P.D. jang ditundjuk oleh D.P.D. (19). Wakil ketua tersebut tidak berhak mewakili kepala daerah dalam funksinja sebagai pegawai Pusat, tetapi hanja dalam funksinja selaku Ketua D.P.D.
Dengan organisasi seperti jang kita uraikan diatas, maka di- maksud untuk mengadakan pemerintahan daerah jang benar- benar didukung oleh rakjat dan jang terlepas dari pengaruh Pusat, agar supaja rakjat sebanjak-banjaknja dapat ikut serta dalam urusan swatantra dan benar-benar kekuasaan di swatantra itu dilakukan atas tiama rakjat didaerah itu. Pemerintahan harus
bersifat kolegial. * ■'
70. SJARAT JU RIDIS DARI SWATANTRA ‘
'Swatantra dilahirkan dengan sjarat juridis, jaitu harus ^ dengan Undang-undang Pembentukan. Djika sesuatu daerah itu sudah , diangkat statusnja dengan Undang-undang jang demikian itu, barulah daerah itu mendjadi swatantra. Lain djalan tidak di-
perkenankan oleh fatsal 1 dari Undang-undang Pokok 1948/22.
Tjara melahirkan swatantra ialah dapat setjara satu demi satu atau setjara serentak sekaligus, asal dengan undang-undang.
Swapradja Djokjakarta dengan Undang-undang Pembentukan 1950/4 diangkat mendjadi daerah istimewa swatantra tingkatan pertama, sedang setjara serentak semua kapubaten di Djawa Timur dengan Undang-undang 1950/12 didjadikan swatantra tingkatan ke-II.
Pembentukan swatantra dianggap kedjadian jang begitu pen- tingnja, sehingga tidak diperkenankan pembentukan jang tidak semupakat Parlemen Negara.
Ketjuali dengan undang-undang, maka menurut hemat kami mereka dapat pula dibentuk dengan surogat undang-undang, isa nja u u a am Negara R.I. Djokja dapat diadakan dengan etnerinta Pengganti Undang-undang ataupun dalam negara kesatuan, dapat pula .dengan Undang-undang Darurat.
dialing A aD®"uJ1 J1® Pen>bentukan suatu swatantra itu di- Dan,™ n, ?",gan U”d?n?-,“ dang Darurat dan Undang-undang Iah suft, c', • ? a DJa d,lt0‘ak ° leh Parlem“ > ™ k a timbul- lah suatu situasi jait-accompli seperti jan* Dernah kita dielaskan n t e i a T Z r i r kita’.’ “ ■
ak,bat-aklbatn^ ltu Undang-undang J a it- Pembubaran suatu swatantra tidak ^ i n j undang Pokok. Selama undang-undang m ^ y ndang_
aturan ataupun menguasakan h a l t u Dada T pembubaran suatu swatantra itu tidak cfapat t S T t e f i dengan undang-undang djuga. MungVin u • J itu ditinggikan hierarchinja dari tingkat ^ 7 ^ ^ “ T T n dan sebagainja, digabungkan < £ £ ' ,t mgkf kef hapuskan sama sekali, jaitu selalu a f a s u Z I T ? * karena ganti status dan sebagainja. m a n t r a ,ang hapus
Dimana ada suatu swatantra lenian , . . .
j ♦ w ja p , maka lenjapnja itu harus
P E R P U S T A K A A N
J i.T A S
s a a t r aTindakan-tindakan Pemerintah jang direk (langsung) atau indirek (tak langsung) mengakibatkan hapusnja suatu swatantra menurut sistim Undang-undang Pokok harus dikerdjakan dengan Undang- undang. H al ini pernah kedjadian satu kali, jaitu diwilajah D aerah Istimewa Djokja, dimana dengan Undang-undang 1951 No 18 tg 12 Oktober 1951, Kabupaten Kulonprogo dengan Kabupaten Adiharto sama-sama dihapuskan untuk digabungkan dan dibentuk satu Kabupaten barn Kulonprogo, karena kedua kabupaten jang lama masing-masing dianggap terlalu ketjilnja dan tak mempunjai sjarat tjukup untuk mengatur otonominja sendiri.
Berhubung keadaan di Indonesia dimana segalanja masih dalam pertumbuhan, maka dikemudian hari akan sering terdjadi penggabungan beberapa swatantra mendjadi satu, perubahan suatu swatantra mendjadi lebih dari satu atau naik-turun tingkat
an dan sebagainja.
Mengenai perubahan-perubahan batas administrate dari se
suatu kabupaten, kota, desa dsb sudah ada peraturan-peraturan- nja dalam Undang-undang Pembentukan, misalnja D.P.D. Pro- pinsi Kalimantan dengan memperhatikan usul-usul dari D.P.R.
kabupaten jang bersangkutan dapat mengadakan perubahan- perubahan batas dengan tiada menjinggung status daerah-daerah itu sebagai swatantra.
Dengan keputusan-keputusan D.P.D. Propinsi tersebut maka ada swatantra jang dikurangi wilajahnja dan ada swatantra lain jang ditambah wilajahnja, tetapi kedudukan kedua swatantra tersebut tidak terganggu karenanja. Dalam soal perubahan batas adm inistrate tersebut, Parlemen sebagai pembikin undang-undang telah mupakat untuk menjerahkan hal itu pada Dewan-dewan Pemerintahan Propinsi, djika mengenai wilajah swatantra di- bawahnja. Dengan perubahan-perubahan batas tersebut, rakjat tidak dikurangi atau ditambah hak otonominja, hanja tempat melakukan hak-hak itu beralih. Penghapusan sesuatu swatantra, apa lagi djika tidak digantikan dengan susunan baru berarti suatu 71. PEMBUBARAN-PEM BUBARAN SWATANTRA
perubahan atau pengurangan hak rakjat dan tindakan itu hanja dip'erkenankan lewat suatu Undang-undang Negara jang dibikin oleh Parlemen.
72. SWATANTRA-SWATANTRA PSEUDO
Berhubung dengan uraian tersebut dibab 60, maka kita harus mengakui adanja Pseudo swatantra, jaitu swatantra-swatantra jang tidak memenuhi sjarat-sjarat dalam artian juridis. Seluruh swatantra jang diadakan oleh Pemerintah didaerah Sulawesi dan Maluku, jang dilahirkan hanja dengan Peraturan Pemerintah, sebenarnja bukan swatantra jang dimaksud dalam fatsal 1 Undang-undang Pokok 1948/22, meskipun Pemerintah dengan tegas-tegas telah memproklamirkan beberapa daerah di Sulawesi dan Maluku itu sebagai kabupaten-kabupaten swatantra ke-JU.
Atau kita harus menjatakan bahwa swatantra-swatantra ter
sebut adalah .juridisch illegaal”, tak sah dan perlu Hi,„h knn Prinsip legaliteit mengenai swatantra-swatantra seperti kita uaikan diatas itu sudah dibenarkan oleh Pemerintah djuga,
ewaktu Pemerintah dengan Undang-undang Pembentukan Swa- L n S < f f ^ al‘ma" T ST 3 djalan egalisasikan „swa-
Ma‘f a Hra H f , T ' ^ Gubemur Kalimantan.
tin!fnk bin H 1J “ T ? r tekl sebab aPakah Pemerintah ber- M a tt , ? 7 pembe" tukan swatantra-swatantra di Sulawesi,
^fka k S7 Ja ’ Hre? swatantra-swatantra tersebut, ajika memang keadaan mendesak, danat * i j t t dang-undang Darurat du,u. Ap^kah" P e t r i n l S V e"
pengaruh oleh mterpretasinja sendiri dulu dai^ d tc
dimana dulu pemah dinjatakan bahwa UnH m suasana * *’
itu hanja boleh digunakan u n t u k ^ J f “^ “ df « KD a r m t z°rg” dan tidak boleh d i g u n a k a n ^ r ^ r s a tu T k t- tatanegaraan" ? (periksalah Susunan Negara Kita”” II) Djika ada kekuatiran dem.kian maka pembentukan sw a ta n tra dengan Peraturan Pemerintah sad/a, adalah merupakan kesalahan ian a lebih besar Apakah sebab tidak diikuS p r a k ^ T s e p e r ^ d l Kalimantan ?
12
Bagaimanapun djuga, pseudo swatantra-swatantra itu perlu lekas-lekas dilegalisasikan dengan Undang-undang, supaja dja- ngan juridis djanggal.
73. SJARAT KOM PETENSI DARI SWATANTRA
Sjarat Iain jang perlu diperhatikan ialah sjarat kompetensi dari swatantra. M enurut fatsal 1 Undang-undang Pokok 1948/22, ^ maka swatantra itu ialah daerah jang berhak mengatur dan mengurus rumah tangganja setjara seluasnja.
„Otonomi-otonomian” seperti dulu dizaman Hindia Belanda tidak diperkenankan lagi. Otonomi itu harus seluasnja ataupun badan itu bukan swatantra, 'meskipun mereka boleh dikatakan ,,,'agak” otonom atau „sematjam” badan otonom. Harus ada bukti-bukti jang njata, bahwa suatu daerah itu benar-benar luas otonominja untuk dapat ditjap sebagai swatantra !
Suatu desa, suatu swapradja dan sebagainja jang djuga sedikit banjak bersifat otonom, bukanlah merupakan suatu swatantra sedjati. Swatantra ialah suatu badan jang mempunjai kompetensi otonomi jang patut dan tjukup luas, seperti jang dimaksudkan dalam Undang-undang Pokok !
Berhubung dengan uraian itu, maka beberapa swatantra di Sulawesi, Maluku dsb dimana kompetensi otonomi menurut Undang-undang N.I.T. 1950/44 itu masih berlaku, dapat pula karena itu disebutkan sebagai pseudo swatantra, jaitu swatantra- swatantra jang tidak penuh, jang „tiruan”.
Mengenai luas kompetensi tersebut akan kita uraikan nanti.
Disini tjukup kita signalir, bahwa kompetensi itu adalah suatu sjarat mutlak bagi suatu swatantra. Swatantra jang kompetensinja lebih sempit daripada apa jang dimaksud dalam Undang-undang Pokok 1948/22, ialah menjalahi dasar-dasar atau essensinja swatantra.
Djika keadaan gandjil itu harus dipertahankan dulu demi ke- daruratan, maka hendaknja selekas mungkin dibereskan dimana sudah terbuka kesempatan.
74. SWATANTRA K E-II SAMBAS SEBAGAI SWAPRADJA NON-DAERAH ISTIM EW A
Disamping swapradja-swapradja jang masih belum dinjat&kan mendjadi swatantra dan jang sudah dinjatakan mendjadi daerah istimewa, temjata muntjul tokoh baru, jaitu daerah swapradja jang sudah didjadikan swatantra, tetapi belum merupakan daerah istimewa.
a. Djokja, Kutei, Bulungan = swatantra = swapradja = daerah istimewa.
b. Sumbawa = swapradja bukan swatantra, bukan daerah isti
mewa.
c. Sambas = swapradja = swatantra, tetapi bukan daerah isti
mewa.
Apakah bedanja tokoh a dengan c atau konkritnja, apakah perbedaan Swapradja Swatantra Kutei dengan Swapradja Swatan
tra Sambas, jang kedua-duanja merupakan kabupaten otonom ? Tokoh c itu tidak dapat dimengerti djika kita hanja membatja fatsal 1 Undang-undang 1948/22, tetapi tokoh itu benar-benar sah sebagai swatantra dan hal itu dapat kita fahami sesudah kita mengerti uraian kita mengenai kwalifikasi tersebut.
Bedanja terletak dalam pimpinan kedua daerah itu. Tokoh a ialah swatantra, dimana pimpinan daerah harus dipegang oleh seorang bangsawan keturunan radja-radja didaerah itu, sedang tokoh c ialah swatantra, dimana pimpinan daerah ditentukan oleh undang-undang, jaitu fatsal 18 jo 46 Undang-undang Pokok
1948/22-.
Tetapi djika demikian, apakah bedanja tokoh c itu dengan swatantra biasa, misalnja dengan Kabupaten Banjuwangi ? Beda
nja terletak dalam perundang-undangan swapradja jang masih berlaku disitu, jaitu Undang-undang Z.B.R. 1938, djika swa
pradja itu tunduk pada „korte verklaring”.
Sambas memang „kebetulan>> adalah swapradja „korte verkla
ring”, djadi lain dengan Djokja dan Kutei, jang sudah dari dulu merupakan swapradja „contract” seperti jang kita telah djelas- kan dibuku kita „Susunan Negara Kita” I.
14
D jadi oleh karena Kabupaten Sambas ialah swapradja bukan daerah istimewa, maka misalnja Patih Lumadjang, Walikota Blitar, Bupati Krawang dan sebagainja dapat diangkat mendjadi Kepala daerah merangkap Ketua D.P.D. Sambas. Sultan Sambas dapat dilangkahi sebagai kepala daerah, meskipun beliau tetap berstatus sultan.
A pakah benar bahwa di Sambas masih berlaku Z.B.R. 1938 ? Teoretis hal itu memang benar, karena Z.B.R. 1938 itu masih belum ditjabut dan tetap berlaku untuk daerah-daerah swapradja
„korte verklaring”. Praktis soal itu ialah sangat sulit, karena pemerintahan di Sambas diatur menurut dasar-dasar dari Undang- undang 1948/22 dan Undang-undang Pembentukan Swatantra ke-II di Kalimantan, jaitu Undang-undang tertanggal 7 Djanuari
1953 tersebut diatas.
Kesulitan itu terutama mengenai kompetensi otonomi, karena baik Z.B.R. 1938 maupun Undang-undang 7 Djanuari 1953 ter
sebut, kedua-duanja sama-sama membatasi hal-hal mana jang boleh diatur oleh daerah sebagai soal-soal otonomi dan kedua aturan itu ialah berbeda.
Didalam prakteknja Undang-undang Z.B .R. 1938, akan di-
„nonaktif”kan untuk Kabupaten Sambas, meskipun Swapradja Sambas itu tidak dihapuskan. Semestinja dalam Undang-undang Pembentukan Kabupaten di Kalimantan harus ada pemjataan, bahwa Z.B.R. 1938 tidak berlaku lagi untuk Swapradja Sambas dan lain-lain daerah swapradja jang sudah diangkat mendjadi swatantra berdasarkan Undang-undang 1948/22, jang mengenai kompetensi daerah itu.
Semua swatantra daerah istimewa seperti Djokja, Kutei dan Bulungan ialah „kebetulan” swapradja model „contract”, dimana dari dahulu memang Z.B.R. 1938 itu tak pernah berlaku, se
hingga disana tidak ada suatu halangan apapun untuk „menje- swatantrakan”nja daerah-daerah itu.
Djika tafsiran diatas itu benar, maka swapradja „korte verkla
ring” itu tidak mungkin diangkat mendjadi daerah istimewa, tetapi paling tinggi hanja dapat diangkat mendjadi swatantra non-daerah istimewa sadja seperti halnja dengan Sambas, se-
belum Z.B.R. dihapuskan. Karena swatantra itu tidak terikat pada kwalifikasinja daerah jang di„swatantra”kan, maka swa
tantra jang bukan daerah istimewa itu merupakan salah suatu kemungkinan jang sah. Hanja aturan-aturan Z.B.R. 1938 perlu dikesampingkan atau di„nonaktif”kan, sebab djika tidak, maka swatantra demikian itu akan tergolong swatantra pseudo, karena
„kekurangan kompetensi” seperti apa jang baru kami djelaskan.
75. PEMBENTUKAN DAERAH ISTIM EW A BERAU
Wilajah administratif kewedanaan Berau di Kalimantan Timur jang hanja berpenduduk sama dengan desa Gondanglegi di Malang dengan Undang-undang Darurat 1953/3 tgl 7 Djanuari 1953 diangkat mendjadi daerah istimewa swatantra ke-II se- tingkat dengan kabupaten, karena didaldm kewedanaan tersebut terdapat dua swapradja, jaitu Sambaliung dan Gunung Tabur jang menjatakan keinginannja untuk menggabungkan daerahnja mendjadi satu, asal kewedanaan Berau didjadikan daerah isti
mewa, dimana bangsawan-bangsawan dari swapradja-swapradja tersebut dapat diangkat mendjadi kepala dan wakil kepala daerah swatantra. Soal-soal jang bertalian dengan Z.B.R. 1938 tidak pula diatur lagi, karena harus dianggap telah disingkirkan. Lain \ halnja dengan di Djokja, dimana berlaku „contract”.
Kita tidak mengetahui bagaimana nasibnja wedana kepala daerah lama, sebab jang harus didjadikan kepala daerah baru ialah harus seorang bangsawan setempat. Swatantra Berau me
rupakan tjontoh satu-satunja, dimana suatu wilajah jang lebih rendah dari suatu kabupaten administratif, dapat diangkat men
djadi swatantra tingkatan ke-II. Tidak didjelaskan dalam Undang- undang Darurat tersebut tentang nasibnja kabupaten jang dulunja meliputi kewedanaan Berau, jaitu apakah daerah itu didjadikan swatantra atau tidak. Menurut hemat kami, maka dalam hal jang demikian, haruslah diberi pendjelasan mengenai nasib kesatuan administratif jang meliputi tadinja, Supaja djangan timbul ke- ragu-raguan.
16
76. PENGGOLONGAN BADAN-BADAN OTONOM PADA SAAT IN I
Berhubung dengan uraian tersebut maka kita dapat mengadakan penggolongan badan-badan otonom jang ada di Indonesia itu sebagai b e rik u t:
Badan-badan otonom
I. berterito ir II. tidak berteritoir
sw atan tra sedjati pseudo
sw atantra bukan swatantra a. doelgemeenschap T ingkat, I : propinsi, d a
erah istim e
w a dsb.
bentukan kolonial dsb.
1. desa subak berda
sarkan adat
waterschap- waterschap berdasar undang-un
dang, misal
nja di Solo I.G.O. diluar I.
G O ., mi
salnja di swapradja Tingkat I I : kabupaten,
kotap rad ja, daerah isti
mewa dsb.
bentukan kolonial dsb.
Tingkat III: desapradja.
k o ta ketjil, daerah isti
mewa, dsb.
bentukan kolonial dsb.
2. swapradja b. suku-suku liar jang tak terten
koti- tu trak
Verklaring Z . B. R.
1938
Keterangan :
Badan-badan jang mempunjai pemerintahan sendiri dapat dibagi dalam badaii-badan otonom jang berteritoir dan jang tidak ber
teritoir. Termasuk badan-badan otonom jang tak berteritoir ialah badan-badan jang didirikan untuk sesuatu tudjuan jang tertentu, misalnja untuk mengurus pengairan, seperti halnja dengan subak- subak di Bali jang berdasarkan adat dan waterschap-waterschap jang sedjak tahun 1918 dibentuk di Solo dan Djokja dengan Ordonansi-ordonansi Pemerintah Belanda dan hingga kini pun masih ada. Ketjuali itu termasuk didalam golongan ini ialah gerombolan-gerombolan suku di Indonesia jang mempunjai or
ganisasi dan masih mengembara dimana-mana, misalnja suku anak dalam di Sumatra Selatan dsb.
17
Badan-badan otonom jang berteritoir dibagi dua, jakni jang lepas dari Undang-undang Pokok dan jang terikat pada Undang- undang Pokok. Jang terlepas dari Undang-undang Pokok ialah desa-desa jang berotonomi berdasarkan adat dan I.G.O. dan swapradja-swapradja jang mendasarkan otonominja atas dasar Z.B.R. 1938, djika mengenai swapradja „korte verklaring” dan swapradja-swapradja jang mendasarkan otonominja atas suatu
<„contract” dengan Pemerintah Belanda dulu dan hingga kini masih belum dihapuskan (misalnja Sumbawa). Disamping itu sebagai golongan tersendiri berdirilah badan-badan otonom jang telah diangkat mendjadi swatantra, tergolong dalam tiga tingkat- an dan dari pelbagai kwalifikasi.
Berhubung satu atau lebih dari suatu sjarat mutlak belum dapat dipenuhi, maka diantara badan-badan otonom jang „di- swatantrakan” itu terdapat swatantra-swatantra jang belum sem- puma, jaitu swatantra-swatantra pseudo, seperti jang didapat diwilajah Propinsi Sulawesi dan Maluku, jang dulu diadakan oleh Belanda Pemerintah Prefederal atau Negara Bagian.
Mengenai kwalifikasi dari badan-badan swatantra telah kam i uraikan dibab-bab jang lampau. Hingga kini kita m engenai:
1. Propinsi dan daerah istimewa sebagai kwalifikasi swatantra ke-I; sangat jnungkin Maha Kotapradja D jakarta akan di
djadikan swatantra ke-I djuga kelaknja;
2. kabupaten, kota besar, daerah istimewa, swapradja bukan daerah istimewa, kombinasi swapradja dengan swapradja lain atau dengan wilajah administratif, neo Iandschap dsb seperti terdapat di Kalimantan, Sulawesi dan Maluku sebagai swa
tantra ke-II;
3. kota ketjil sebagai swatantra ke-III.
Sungguh satu induk, tetapi bermatjam-matjam anak tjutjunja.
77. PERUMUSAN SWATANTRA
» \
Swatantra ialah suatu daerah dari kwalifikasi apapun djuga, jang dengan undang-undang telah dinjatakan sebagai suatu daerah, dimana pemerintahnja jang harus disusun setjara demokratis
18
menurut undang-undang, mempunjai hak dan kewadjiban seluas
nja untuk mengatur dan mengurus ramah tangganja sendiri dalam rangkaian kesatuan negara.
Beberapa daerah otonom jang belum sesuai benar dengan definisi tersebut dan masih belum lengkap sjarat-sjaratnja, ter- njata dapat disamakan statusnja sebagai suatu swatantra. Badan- badan jang disamakan kedudukannja dengan swatantra tersebut kita namakan suatu pseudo swatantra. Jang belum sempuma mungkin tjara melahirkannja, mungkin organisasi pemerintahan- nja ataupun kurang luas kompetensi kekuasaannja. Tindakan menjamakan „gelijkstellen”, itu perlu dilakukan untuk merangkai- kan pelbagai kwalifikasi-kwalifikasi itu pada negara kesatuan, jaitu supaja dapat ditanam suatu kejakinan, bahwa otonomi itu harus didasarkan atas prinsip negara kesatuan.
Sjarat hierarchi karenanja adalah sjarat jang tak dapat ditawar- tawar, merupakan suatu essensi jang sungguh mutlak benar bagi faham swatantra dan faham itu meliputi segala kwalifikasi jang sekarang berada diwilajah negara. Dalam Peraturan-peraturan Pemerintah jang melahirkan pseudo swatantra-swatantra itu dengan tegas-tegas dikatakan bahwa daerah-daerah jang ber- sangkutan itu disamakan tingkatannja dengan salah suatu swa
tantra. Adalah mendjadi pengharapan kami, bahwa perkataan jang sungguh tepat itu tidak bersifat „kebetulan” sadja, tetapi benar-benar digunakan dengan pengertian. Ada tanda-tanda ke- arah jtu. Menurut persetudjuan tgl 19 Mei 1950 sewaktu negara kesatuan hendak diproklamirkan, oleh Pemerintah Pusat telah didjandjikan bahwa sedapat mungkin akan diusahakan supaja Undang-undang R.I. dapat didjalankan diseluruh Indonesia.
Waktu di Kalimantan Barat dibentuk swatantra ke-II jang sempurna, persetudjuan tersebut disebut sebagai alasan untuk melakukan Undang-undang 1948/22 disana, tetapi sewaktu swatantra-swatantra jang tak disempumakan diadakan di Sula
wesi dan Maluku tidaklah disebut persetudjuan tgl 19 Mei 1950 itu.
19
BAB XII -
R U M A H T A N G G A S W A T A N T R A
7 8 . SUASANA KEKUASAAN INTERN DAN EXTERN
- t
Tiap-tiap Pemerintah mempunjai kekuasaan, jaitu hak dan ke- wadjiban untuk mengambil suatu tindakan jang djika perlu dapat dipaksakan dengan kekerasan.
Kekuasaan itu dimiliki atau didapatnja tidak untuk mendjamin kepentingannja sendiri, tetapi untuk melajani kebutuhan ma- sjarakat; Kebutuhan-kebutuhan tersebut sifatnja bermatjam- matjam dan sangat banjaknja.
Didalam suatu daerah ( ada kebutuhan-kebutuhan jang lebih tepat atau sejogianja djika dilajani oleh alat-alat pemerintahan jang berada didaerah itu sendiri ataupun ada pula kebutuhan- kebutuhan jang sifatnja lebih umum dan lebih tepat atau sejogia
nja djika dilajani oleh alat-alat Pemerintah jang berpusat diluar daerah itu.
Didalam tiap-tiap daerah swatantra karenanja ada dua ling- kungan kekuasaan jang , melajani kebutuhan-kebutuhan jang berbeda, jaitu kekuasaan sedaerah atau kekuasaan intern dan ke
kuasaan dari luar daerah atau kekuasaan extern, jang dua-duanja melajani pelbagai kebutuhan dalam daerah itu. Didalam satu daerah, kebutuhan-kebutuhan dilajani oleh dua kekuasaan, jaitu kekuasaan intern dan kekuasaan extern.
Kekuasaan extern itu ialah mendjadi hak dan kewadjiban dari Pemerintah atasan jang berada diluar daerah, jaitu dari Pe
merintah Swatantra jang lebih tinggi tingkatannja ataupun dari Pemerintah Pusat sendiri.
Djika segala kekuasaan itu dipegang oleh a l a t , Pemerintah Daerah, maka daerah itu akibatnja akan terlepas dari hierarchinja dengan Pemerintah diatasnja atau dengan Pemerintah Pusat dan karenanja tidaklah mungkin dalam satu negara kesatuan. Djika 20
segala kekuasaan itu dipegang oleh Pemerintah Pusat, maka tidaklah ada kebebasan untuk daerah-daerah itu. _
Karena itu kedua-duanja harus tetap ada, meskipun imbangan- nja dapat diubah tiap-tiap waktu menurut kebutuhan jang njata.
Kekuasaan extern ialah mengawasi, mengontrol, mengkordinir, menambah atau memberi dasar bagi kekuasaan jang intern di swatantra, sedang kekuasaan intern ialah menjambung, me- laksariakan atau mengisi kekuasaan extern itu. Kedua lingkungan itu berdiri berdampingan, tetapi terpisah-pisah dan tidak boleh saling bertentangan ataupun bentrokan.
79. FAHAM JURIDIS TENTANG KEKUASAAN INTERN
Untuk menghindarkan pertentangan dan bentrokan antara in- stansi-instansi pemerintahan, maka perlu sekali membatasi atau menentukan luasnja masing-masing kekuasaan itu. Tiap-tiap swatantra harus mempunjai lingkungan kekuasaan intern rumah tangganja jang sedapat-dapatnja harus tegas. Garis status quo antara kekuasaan intern dan kekuasaan extern itu harus nampak djelas !
Ada beberapa tjara untuk menetapkan garis perbatasan itu.
Salah suatu tjara ialah dengan memberikan batas-batas itu dengan undang-undang, jaitu dengan tjara pemisahan juridis. Apa sadja jang menurut undang-undang termasuk „dikanan” iaiah urusan v rumah tangga intern, apa jang ada „dikiri” bukan.
Dengan tjara demikian kita tak usah repot-repot lagi mentjari garis-garis perbatasan itu, tjukup kita membatja, mentafsirkan dan memfahami undang-undang jang mengenai hal itu sadja.
Djika sudah dinjatakan dalam sesuatu undang-undang, bahwa tiap-tiap alun-alun jang ada dalam suatu kota itu misalnja di
njatakan sebagai suatu hal jang termasuk dalam lingkungan rumah tangga intern, maka dengan tak berfikir lagi, k ita'd ap at mengetahui bahwa urusan mengenai alun-alun itu adalah ter
masuk kekuasaan intern dari swatantra itu. Djika undang-undang menetapkan bahwa urusan kereta api itu ialah urusan extern, maka teranglah bahwa station kereta api jang berada dalam kota
itu, tidak termasuk kekuasaan rumah tangga intern dari swatantra tersebut, tetapi termasuk dalam kekuasaan Pusat, extern.
Tjara menentukan pemisahan kekuasaan intern dan extern se
tjara juridis itu ialah suatu tjara jang sangat praktis, karena sangat mudah digunakan sebagai pedoman. Keragu-raguan djarang dapat timbul. Dengan tak berfikir pandjang, orang mudah mengetahui soal mana jang merupakan soal rumah tangga intern dan soal mana jang tak masuk. Ini hanja dalam garis besamja sadja.
Dalam praktek masih sadja tim bul. kesulitan-kesulitan, jaitu timbul keragu-raguan apakah sesuatu hal itu harus dianggap se
bagai termasuk dalam kekuasaan intern atau bukan, seperti nanti kami berikan tjontoh-tjontohnja.
Tjukup diketahui bahwa lingkungan rumah tangga itu dapat di- tetapkan dengan undang-undang. Djumlah dari soal-soal jang menurut undang-undang telah dinjatakan mendjadi urusan daerah, itulah batas kekuasaan intern menurut tafsiran juridis. Besar ketjilnja lingkungan kekuasaan tersebut tergantung pada undang- undang.
Penetapan lingkungan rumah tangga setjara juridis, dimana tiap-tiap soal jang tergolong didalam rumah tangga itu disebut, dinamakan faham rumah tangga materiel (materiel begrip).
80. FAHAM ORGANIS TENTANG KEKUASAAN INTERN
Menurut pendapat lain, maka ukuran juridis itu tidak dengan sendirinja dapat menentukan luasnja rumah tangga dari sesuatu swatantra.
Menurut pendapat itu, maka apa jang dinamakan „rumah tangga” dari sesuatu swatantra itu ialah merupakan suatu faham ter sendiri jang terlepas dari sesuatu pernjataan juridisnja. -
Meskipun sesuatu hal itu telah dinjatakan tegas-tegas dengan undang-undang sebagai soal intern, soal rumah tangga dari se
suatu swatantra, tidaklah dengan demikian dapat dipastikan bahwa soal itu memang benar-benar merupakan soal kerumah tanggaan, sedang sebaliknja, meskipun sesuatu soal itu tidak di
sebut sebagai sesuatu soal intern oleh sesuatu undang-undang>
22
mungkin djuga soal itu toh dapat dianggap mengenai soal ke- rumah tanggaan swatantra.
Kt iteria dari soal rumah tangga intern tidak boleh ditjari se- tjaia juridis, tetapi harus ditetapkan m enurut sijat asli atau kodiatnja soal-soal itu sendiri ibarat tiap-tiap m ahluk mesti m em punjai lingkungan kedaulatan sendiri, jang m elekat pada pribadi- nja.
Djika lingkungan itu hanja bersifat juridis, jaitu ditetapkan oleh Undang-undang, m aka tidaklah terdapat suatu djaminan bahwa garis itu akan ditarik seluas-luasnja. Sangat dichawatirkan bahwa Pemerintah atasan akan menarik garis lingkungan itu se- sempit mungkin, supaja kedaulatan Pusat dsb itu seberapa boleh djangan „kelong” atau dikurangi !
Garis juridis ialah garis jang sewenang-wenang, jaitu diadakan dengan tiada semufakat atau dengan persetudjuan dari swatantra jang berkepentingan, tetapi setjara „eenzijdig” atau atas kemauan dari pusat sendiri, ditetapkan oleh Pusat dengan legisnja. H ak otonomi tidak dapat didjamin dengan tjara juridis, bahkan ada sardjana-sardjana jang mengatakan bahwa hak otonomi dengan demikian dapat „digelapkan”, jaitu ditekan sehingga minimal atau „dirandjen” seperlunja sadja, bahkan mendjadi faham jang chajal belaka.
M enurut faham anti-juridis, m aka tiap-tiap soal itu sudah mengandung pernjataan sendiri termasuk lingkungan manakah soal itu. Tiap-tiap soal katanja dapat mendjawab sendiri, dapat dilihat dari sifatnja soal itu sendiri. Sardjana-sardjana jang ber- faham anti-juridis, dari dahulu sibuk memberikan kriteria atau tanda asli bagi soal-soal jang dianggap sebagai tergolong soal rumah tangga intern swatantra itu.
A liran jang menentang tafsiran juridis itu dapat kita nam akan aliran organis. M ereka ingin menarik garis otonomi itu berdasar- kan kodratnja sesuatu soal jang harus diatur oleh sesuatu swa
tantra.
A liran itu sepintas lalu memang kelihatan logis. B uat apa kita memakai perkataan „rum ah tangganja suatu kotapradja dsb”, djika faham itu hanja merupakan faham chajal atau suatu faham
23
jang hanja dapat dikenal meliwati suatu undang-undang sadja ? Tiap hal jang ada kata-katanja mestinja djuga harus ada dalam
kenjataannja djadi bukan tjuma faham juridis belaka.
Djika kita bilang bahwa si A itu hidup, mestinja hidup itu adalah suatu kenjataan, djadi bersifat mutlak, bukan karena ada- nja itu karena kita tafsirkan atau gambarkan, jaitu bersijat relatif.
Faham otonomi, faham „rumah tangga” menurut aliran organis bukanlah barang bikinan, jaitu ditentukan, ditjiptakan oleh suatu undang-undang, tetapi memang suatu faham asli, mutlak, jaitu
„conditio sine qua non” dari tiap-tiap swatantra, jang melekat sebagai kodratnja pada tiap-tiap swatantra. Kekuasaan intern ia
lah hak asasi swatantra !
Bagaimana kita dapat melihat kodratnja otonomi itu ? Disini letak persoalannja. Penganut-penganut dari Thorbecke misalnja, jang mendjadi pelopor dari Undang-undang otonomi di Ne
derland ditahun 1848, mengadjukan bermatjam-matjam kriteria untuk mengenai kodratnja hak asasi itu.
81. KRITERIA DARI FAHAM ORGANIS
Mr G. de Vries Asn misalnja mengatakan bahwa soal-soal jang menjangkut paut swatantra sebagai badan otonom jang berdiri sendiri, djadi tidak sebagai bagian dari Pemerintah atasannja, itu- lah jang menurut kodratnja termasuk urusan-urusan intern.
Lain sardjana dari aliran organis menganggap „rumah tangga swatantra” ialah soal apa sadja jang mendjadi „kepentingannja swatantra” itu.
Kranenburg dalam bukunja „Nederlands Staatsrecht” dj. II halaman 235-241 memberikan tjontoh-tjontoh tentang praktek otonomi di Nederland jang membuktikan bahwa kriteria-kriteria
„jang menjangkut paut” dsb dan ,,kepentingan swatantra” tsb adalah sangat sulit dipastikan djuga.
Dibeberapa kotapradja di Nederland, misalnja terdapat aturan- aturan kotapradja jang mengatur soal-soal pendjagaan bahan- bahan makanan jang dapat didjual ditoko-toko dalam wilajah kotapradja itu, jaitu supaja disitu djangan sampailah dapat di- 24
djual makanan-makanan jang busuk atau jang merugikan ke- sehatan penduduk. Untuk keperluan itu kotapradja-kotapradja itu mengadakan Djavvatan Periksa M akanan (keuringsdienst).
Diiain kota, terdapat peraturan-peraturan kotapradja jang mengatur soal waktu penutupan toko'-toko, supaja penduduk dapat mengetahui tentang waktu-waktu untuk berbelandja ditoko atau pegawai-pegawai toko dapat waktu mengaso jang tertentu.
Apakah soal pendjagaan bahan makanan, waktu penutupan toko dsb itu hanja menjangkut paut daerah atau penduduk kota- kota itu ? Tentu tidak. Djuga penduduk diluar kota-kota itu mempunjai kepentingan untuk didjamin kebersihan makanannja, waktu berbelandja, waktu mengasonja dsb. Tidak ada keberatan sama sekali, seandainja Pemerintah Pusat mengatur soal-soal tersebut untuk seluruh negara !
Profesor Kranenburg menarik' konklusi, bahwa meskipun Pemerintah Pusat itu sebenamja memang menggambarkan faham rumah tangga itu sebagai suatu kodrat dari tiap-tiap swatantra, namun begitu lingkungan kompetensi itu harus ditetapkan oleh undang-undang.
82. FAHAM ORGANIS TIDAK PRAKTIS
Memang harus kita akui, bahwa kriteria seperti jang diadjukan oleh M r De Vries Asn dll tersebut adalah sangat tidak praktis, karena apakah sebenarnja jang dinamakan „kepentingan swa
tantra”, „menjangkut paut swatantra terlepas dari pemerintah atasannja” dll lagi itu ?
Bukanlah itu berarti mengalihkan kesulitan sadja. Dengan ada- nja rumus-rumus dari aliran organis itu, kita tidak memperoleh tambahan pengetahuan mengenai luasnja urusan rumah tangga dari sesuatu swatantra. Keadaan tinggal gelap seperti semula.
Karena itu maka faham organis itu sulit untuk didjadikan pedoman. Ketjuali itu, maka faham otonomi itu sangat tergantung pula dari tinggi rendah ke.budajaan sewaktu dan setempat, jaitu makin madju masjarakatnja, makin bertambahlah kebutuhan-ke- butuhan rakjat jang harus dipenuhi. Batas-batasnja tidak tetap,
25
sifatnja mulur. Selain dari itu, maka perlu djuga diperhatikan faktor-faktor efficiency. Djika suatu kebutuhan itu dapat lebih tepat diatur untuk suatu daerah jang lebih luas, maka adalah tidak efficient djika kebutuhan itu diatur dengan terpisah-pisah.
Misalnja mengenai penetapan djam belandja ditoko-toko itu tentu lebih efficient, djika diatur oleh Pemerintah atau sedikitnja oleh propinsi supaja dapat didjalankan untuk seluruh kota-kota jang ramai, djanganlah tiap-tiap kota dibiarkan mengadakan per- aturan-peraturannja scndiri-sendiri.
Faham organis itu djuga dapat mengakibatkan lebih banjak bentrokan-bentrokan antara beberapa swatantra jang statusnja atau letaknja berdekatan, disebabkan titik berat diletakkan pada
„kodratnja”, hak asasinja dari masing-masing swatantra dan tidak pada hierarchinja peraturan-peraturan itu. Menurut faham juridis, maka tiap-tiap peraturan dibawah harus menjingkir pada peraturan jang lebih atas, tak perduli apakah peraturan itu se- suai dengan „kodrat”nja atau tidak.
0
83. SISTIM JURIDIS MENURUT UNDANG-UNDANG 1948/22
Sistim apakah jang dipakai dalam.Undang-undang Pokok 1948/
22 ? Pemerintah berkehendak membentuk badan-badan swa
tantra jang berhak otonomi seluas-luasnja. Tudjuan itu ialah suatu ideal, sebab hak dan kewadjiban swatantra itu telah „di- tetapkan dalam Undang-undang Pembentukan” (fatsal 1 ajat 3).
Dewan Perwakilan Rakjat berhak mengatur dan mengurus rumah tangga daerahnja (fatsal 23 ajat 1), akan tetapi hal-hal jang termasuk rumah tangga tersebut ditetapkan dalam Undang- undang Pembentukan bagi tiap-tiap daerah.
Berapa luas otonomi itu dapat dilihat dalam Undang-undang Pembentukan dari tiap-tiap daerah. Terang sekali bahwa Pe
merintah menganut aliran juridis jang sifatnja praktis. Dengan demikian maka tiap-tiap daerah dapat mengetahui dengan positij tentang luasnja hak dan kewadjibannja masing-masing.
Dengan tegas dan setjara limitatif disebutkan dalam Undang- undang Pembentukan soal-soal apakah jang boleh diurus oleh 26
swatantra-swatantra itu. Aliran juridis mengakibatkan stelsel positif-limitatif jang djelas.
Meskipun demikian, kita tak boleh mengambil kesimpulan, bahwa kekuasaan otonomi itu tidak luas, tak berarti atau sangat relatif.
Terlebih dahulu harus kita insjafi bahwa penjerahan kekuasaan itu boleh diadakan dengan Undang-undang Susulan, jaitu urituk menambah pada apa jang sudah diserahkan pada saat pem bentukan. Hal itu ternjata dalam Undang-undang Pembentukan dari swatantra-swatantra jang diadakan oleh Pemerintah. Soal- soal jang diserahkan lewat Undang-undang Pembentukan itu hanja merupakan ,starting point” sadja, supaja roda otonomi dapat mulai berdjalan.
Maka daripada itu kita tak menjetudjui pendapat beberapa orang jang merasa ketjewa dalam hal ini. Dalam Undang-undang Pembentukan Swatantra, misalnja di Kalimantan, Pemerintah dalam fatsal 3 dari Undang-undang Pembentukan badan tersebut dengan tegas telah menjatakan bahwa hal-hal jang disebut dalam Undang-undang Pembentukan itu hanja bersifat sebagai per- mulaan sadja, artinja dapat ditindjau dikemudian hari.
Dengan sepintas lalu maka kita mendapat kesan bahwa se
olah-olah Pemerintah menganut djuga aliran organis itu, djika kita membatja fatsal 28 ajat 2 dan 3 dari Undang-undang Pokok.
Peraturan Daerah tingkatan lebih atas tidak boleh mengatur hal-hal jang masuk urusan rumah tangga daerah tingkatan lebih rendah (ajat 3), sedang sebaliknja Peraturan Daerah jang lebih rendah tak diperkenankan mengatur sesuatu jang telah diatur dalam Peraturan Daerah jang lebih tinggi tingkatannja (ajat 2).
Terutama fatsal 28 ajat 2 tersebut jang dapat memberikan kesan itu.
Pemerintah Pusat tidak boleh mentjampuri rumah tangganja swatantra, begitu pula suatu swatantra atasan tak boleh masuk dalam pagar lingkungan kekuasaan dari swatantra lain jang lebih rendah tingkatannja jang berada dalam wilajahnja. Tetapi soal apakah jang masuk lingkungan suatu swatantra itu ? Bukanlah itu ditetapkan dalam undang-undang ! Djadi larangan tjampur
