POLITIK NETRAL-AKTIF:
Reformulasi Peran Birokrasi dalam Seleksi
Kepala Daerah dan Kepala Pemerintahan
1
Purwo Santoso
2
Netralitas birokrasi harus dijaga dalam demokrasi. Dalam proses demokratisasi yang diperlukan bukan sikap netral namun pasif atau menjauh dari agenda demokratisasi, melainkan sebaliknya: secara pro‐aktif ambil bagian dalam mengembangkan kekuatan penyangga perubahan sosial‐politik yang berlangsung.
Setiap kali membicarakan penyelenggaraan pemilihan umum, pemilihan presiden dan pemilihan kepala daerah di satu fihak, dengan netralitas birokrasi, difihak lain, hal yang disebut terakhir kita dudukkan sebagai dependent variable.
Kita terbiasa berfikir, netralitas birokrasi adalah konsekuensi dari penyelenggaraan pemilihan tersebut. 3 Seolah‐olah, birokrasi tidak memiliki
1
Disampaikan dalam Seminar Netralitas Pegawai Negeri Sipil dalam Pemilihan Umum & Pemilitan Kepala Daerah di Propinsi Bangka Belitung, yang diselenggarakan melalui kerjasama antara Pemerintahan Provinsi Kepulauan Bangka Belitung dengan Masyarakat Ilmu Pemerintahan Indonesia (MIPI) di Novotel Bangka Golf & Convention Center, Jl. Soekarno Hatta KM 5, Pangkalan Baru, Kabupaten Bangka Tengah, pada tanggal 5 Juni 2013.
2 Guru besar dan Ketua Jurusan Politik dan Pemerintahan pada Fakultas Ilmu Sosial dan
Ilmu Politik, Universitas Gadjah Mada, Yogyakarta.
3Terms of Reference yang diberikan oleh Panitia Seminar ini mangandaikan netralitas
birokrasi sebagai hal yang given, dan bahkan berkonotasi negatif. Yang diminta untuk dibahas dalam makalah ini adalah Pemilihan Kepada Daerah Langsung dan Implikasi Poltiknya terhadap Birokrasi Daerah. Sehubungan dengan urgensi untuk mengembangkan ‘politik netral aktif’ birokrasi, amanah panitia ini terpaksa dilanggar atau dibalik. Yang dibahas disini adalah justru bagaimana netralitas dikembangkan agar kualitas pilkada membaik.
Penyelenggaraan pemilu, pilpres dan pilkada
kekuatan dan tidak pula memiliki daya ubah. Seolah‐olah, netralitas birokrasi adalah kondisi yang harus diterima: suka atau tidak suka. Hal ini menandakan bahwa, dalam pemikiran kita netralitas birokrasi senantiasa kita fahami secara pasif. Justru karena keharusannya untuk netral itulah maka birokrasi harus kita bayangkan secara pasif. Ini adalah pertanda bahwa, pemilihan‐pemilihan tersebut kita sikapi sebagai beban. Birokrasi pemerintahan, khususnya birokrasi di tingkat lokal, diasumsikan hanya dapat berperan sebagai penanggung akibat. Apalagi kalau, setelah mengetahui berbagai dampak negatif yang terjadi, lalu mengajak untuk menyurutkan niat berdemokrasi. Belakangan ini bergulir wacana untuk meniadakan pemilihan pilkada langsung karena kesadaran akan dampak negatif yang ditemukan.
1. Menolak Surutnya Demokratisasi.
Kita tahu bahwa ada pilkada menghasilkan sederetan dampak negatif: praktek vote buying (yang populer dengan istilah money politics) merajalela, terjadi kekerasan antar kubu kontestan dalam skala besar, ada ketegangan antara kepala daerah dengan wakilnya, dan sejenisnya. Pembuktian dari adanya dampak negatif ini tidak lagi diperlukan. Yang menjadi pertanyaan adalah, bagaimana menyikapi adanya dampak negatif tersebut.
Yang mengemuka belakangan ini adalah agenda untuk menyurutkan agenda demokratisasi. Alasannya: demokratisasi kita kebablasan ! Kalaulah demikian adanya, point yang hendak diajukan di sini adalah bahwa, secara keilmuan, tidak cukup alasan untuk surut dari agenda demokratisasi karena dampak negatif muncul adalah konsekuensi dari kesalahan memaknai demokratisasi itu sendiri. Kalau sumber persoalannya adalah cara kita memaknai demokratisasi itu sendiri, maka solusiya adalah reformulasi langkah demokratisasi. Kalaulah langkah mundur diambil, langkah itu haruslah dalam rangka maju beberapa langkah ke depan. Langkah mundur hanya masuk akal jika didedikasikan untuk mengatasi kealphaan yang telah terjadi.
Usulan untuk meniadakan pilkada langsung pada dasarnya setara dengan strategi burung unta dalam mengatasi masalah. Ketika burung unta dalam keadaan terancam, yang dilakukan bukannya menghadapi musuhnya melainkan menenggelamkan kepalanya ke dalam pasir. Keberanian untuk memberlakukan skema seleksi pemimpin melalui kontestasi mengharuskan kita berani membayar harganya: memenuhi persyaratan untuk mudah dan murahnya kontestasi itu. Mengambil langkah surut sebelum mecoba membayar harga yang harus dibayar bagi berlangsungnya demokrasi, tidaklah jauh berbeda dengan cara burung unta menghadapi ancaman.
kita sebagai bangsa. Bagaimanapun juga, birokrasi adakah kekuatan politik di negeri ini, dan dalam posisi dan perannya sebagai kekuatan politik, harus dirajut dalam pemikiran dan proses demokratisasi itu sendiri.
2. Diagnosa
Papara di atas menandai adanya kejanggalan berdemokrasi, dan mengharuskan kita melakukan refleksi secara seksama. Sebagai petunjuk awal, demokrasi pada intinya adalah kedaulatan rakyat, dan situasinya, rakyat justru bermasalah ketika diberi peran sentral. Ini menandakan bahwa, birokrasi diperlukan untuk secara luas mengekspresikan kedaulatan rakyat. Kealphaan kita adalah membiarkan proses demokratisasi berjalan sebatas pada tataran prosedural dan kelangsungannya bersifat top down. Pemilu, pilpres dan pilkada mau tidak mau melibatkan pemberlakukan serangkaian peraturan perundang‐undangan sejak dari level nasional hingga ke desa‐ desa. Hanya saja, pemberlakuan tersebut demokrasi manifest sebagai semacam disposisi peraturan perundang‐undangan. Roh demokrasi, yakni aktualisasi popular control, tidak tergalang. Sungguh sangat ironis, bahwa yang kita seriusi dalam demokratisasi adalah pengisian jabatan publik melalui pemilu legislatif, pilpres dan pilkada, dan pada saat yang sama tidak ada keseriusan dalam mengembangkan popular control. Pertanyaannya, tanggung jawab siapakah pengembangan popular control ini ?
Kalau demokrasi kita perlakukan sebagai agenda publik, maka pengagendaan berkembangnya popular control harus ada dalam dokumen perencanaan pemerintah. Dalam konteks ini, fihak yang paling dekat dalam agenda setting adalah birokrasi pemerintahan. Apalagi kalau pengganggarannya harus difikirkan. Kendali pengenggaran ada pada birokrasi pemerintah. Di satu sisi kita melihat ada lobang kosong dalam agenda setting demokratisasi, di sisi lain ada antusiasme yang luar biasa dalam menjabarkannya: pengisian jabatan publik: presiden (kepala negara dan pemerintahan), kepala daerah. Di sini ada semacam pembiaran bahwa proses demokratisasi dilakukan sesuka hati fihak‐fihak yang berkepentingan. Mereka yang mau dan mampu untuk memperebutkan jabatan publik sangat antusias menggunakan hak‐haknya, dan pada diri mereka seakan tidak terbebani kewajiban untuk menjamin berlangsungnya popular control yang menjamin dirinya amanah dalam memegang tampuk kekuasaan.
diseriusi adalah pengisian jabatan‐jabatan strategis tersebut melalui berbagai bentuk pemilu. Pembiaran adalah penyelenggaraan model prasmanan ini, esensinya adalah bunuh diri politik bagi birokrasi. Jelasnya, pretensi netral dalam pengertian tidak ikut‐ikutan dalam politik tidaklah masuk akal. Justru harus ada strategi politik agar birokrasi tetap “berdaulat” di domainnya sendiri. Sebagaimana dijelaskan di sub‐bab berikut, birokrasi dalam batas‐batas tertentu, harus mengawal agenda setting demokratisasi di dalam dan melalui domain birokrasi itu sendiri.
Bermasalahnya penyelenggaraan pemilu, pilpres dan pilkada adalah karena netral dan pasifnya birokrasi. Oleh karena itu, birokrasi harus didudukkan dirinya sebagai lokus dan partisipan proses demokratisasi. Birokrasi menjadi poros vital demokrasi melalui pengadministrasian hak dan kewajiban rakyat dan negara. Hal inilah yang selama ini kita abaikan pada level pemikiran, lalu pada gilirannya menggiring kesan bahwa kita menghadapi jalan buntu ketika hendak melakukan demokratisasi. Untuk itu, perlu pembalikan nalar. Reformulasi netralitas birokrasi, yang nantinya didetailkan pembahasannya, membuka peluang untuk perbaikan tata pemerintahan, baik dari sisi birokrasi maupun pemilihan pucuk pimpinan birokrasi pemerintahan.
Dahsyatnya dampak negatif pemilihan pucuk pimpinan pemerintahan secara langsung, menandakan bahwa problematika penyelenggaraan pilpres, pilkada dan pemilu di negeri ini tidaklah sekedar problematika pada tataran aktor ataupun oknum. Oleh karena itu, tidaklah proporsional kalau kita reduksi persoalan dampak negatif pemilihan pucuk pimpimpinan birokrasi ini sekedar sebagai persoalan kedisiplinan Pegawai Negeri Sipil (PNS). Hal ini harus menjadi agenda penting dari reformasi birokrasi yang santer digulirkan belakangan ini.
Demokratisasi menghasilkan tragedi ketika, dalam serunya kontestasi tersebut, kita cenderung mereduksi birokrasi pemerintahan “sekedar” sebagai Pegawai Negeri Sipil (PNS). Perlu dicatat bahwa, kealphaan kita bukan hanya manifest pada abainya kita tentang dimensi sistemik yang melekat pada pengelolaan kontestasi, namun juga tidak antisipatif kita dalam mempraktekkan butir‐butir gagaran liberal dalam kerangka penyelenggaraan pemerintahan di negeri ini.
Pertama, liberalisme menaruh kecurigaan yang luar biasa besar pada negara dan pemerintah, dan penguatan kadar liberty melalui kontestasi dalam pemilihan, secara diam‐diam menyeret kita pada peminggiran peran negara dan pemerintah. Normalnya nalar netral‐pasif dalam birokrasi kita, sedikit banyak, terkait dengan hal itu. Cara khas kita dalam menyikapi kontestasi tadi adalah: ‘tidak ikut‐ikutan’. PNS diharapkan ‘tidak terlibat’ dalam kontestasi. Di sini tersirat anggapan bahwa birokrasi harus dijaga sebagai wilayah yang steril dari politik. Yang jelas, netralitas birokrasi, dalam banyak kasus berimplikasi pada pembebas tugasan PNS yang terlibat dalam politik, tepatnya politik kepartaian.
Kedua, penjaminan liberty yang dilakukan atas nama demokrasi tadi, resminya memang dialamatkan pada setiap warga negara. Kealphaan kita adalah menyadari bahwa, kemampuan setiap warga negara untuk memetik manfaat dari penjaminan liberty tersebut tidaklah sama. Ada kelompok kaya, yang dengan kekayaannya mampu mengoptimalkan pengaruh politiknya. Ada tokoh‐tokoh informal, yang dengan jejaring informal yang dimilikinya, bisa memetik keuntungan politik besar‐besaran. Orang bilang, demokrasi dibajak elit. Ada lagi yang bilang, pemilihan pemimpin pemerintahan sudah terbeli oleh pemodal dan sebagainya.
Sehubungan dengan hal tersebut di atas, perlu kita sadari bahwa kata ‘netral’ dalam terminologi netralitas birokrasi memiliki dua konotasi. Dalam konotasi pertama, netral adalah tidak terlibat. Asumsinya, politik adalah wilayah “kotor” namun tak terhindarkan, dan oleh karenanya harus dijauhi oleh para PNS yang juga dijuluki (menyebut dirinya sebagai) abdi negara.4
Dalam konotasi kedua, netral adalah fair: menjaga jarak yang sama terhadap setiap kontestan. Oleh karena bias liberal dalam pemikiran pemerintahan di negeri ini bermuara pada penekanan pada konotasi pertama maka kita perlu serius mengembangkan konotasi yang kedua. Tatkala netral dijabarkan sebagai fairness, maka sikap netral tidak harus menjauh atau menarik diri.
4 Ironisnya, proses yang harus dihindari ini adalah proses untuk menentukan pucuk
Mengingat belum mapannya electoral governance di negeri ini, peran pro‐ aktif birokrasi perlu didorong. Sebagai contoh, karena mapannya tradisi menghindar dari politik, birokrasi pemerintah merasa tidak bertanggungjawab terhadap hilangnya hak warga negara karena tidak tercatat dalam Daftar Calon Sementara. Buruknya administrasi yang diselenggarakan birokrasi bermuara pada buruknya kualitas pemilihan umum ataupun pemilihan kepala daerah.
Oleh karena pertimbangan di atas, kontestasi politik perlu didudukkan sebagai keniscayaan dalam rangka memastikan berlangsungnya pemerintahan hak setiap warga negara untuk menjadi pemimpin. Justru birokrasi, sebagai organisasi modern yang menjadi andalan publik perlu mencurahkan kompetensinya demi memastikan berlangsungnya perpolitikan yang berkualitas. Netralitas birokrasi justru disangga dengan pendayagunaan kompetensinya.5 Justru kompetensi birokrasi perlu dijamin
untuk menyangga kontestasi politik yang niscaya berlangsung, melalui penempaan electoral governance.
3. Preskripsi: Politik Netral‐Aktif’
Setara dengan jargon ‘bebas‐aktif’ dalam diplomasi, Indonesia perlu mengembangkan kaidah ‘netral‐aktif’ dalam reformasi birokrasinya. Ada sejumlah bias pewacanaan dan pemaknaan peran birokrasi dalam pemilihan umum yang diproduksi di masa lalu, yang luput refleksi kritis kita. Untuk menuntaskan, kalau bukan melakukan akselerasi proses demokratisasi yang kita usung, bias tersebut perlu dikoreksi.6 Reframing ataupun reformulasi
tentang netralitas birokrasi sangat perlu diusung sebagai agenda advokasi, setidaknya oleh Masyarakat Ilmu Pemerintahan Indonesia. Netralitas birokrasi tidak boleh lagi didorong oleh semangat untuk menghindar dari, apa yang dituduhkan sebagai politik kotor para politisi partai. Langkah menghindar dari persoalan riel dalam demokratisas ini tidak nampak karena terbiasanya kita dengan konotasi pasif dalam mewacanakan netralitas. Justru dengan mengembangkan netralitas itulah birokrasi perlu didorong untuk melakukan intrumentasi agar dapat menjinakkan liarnya perpolitikan. Lebih dari itu, netralitas tidak boleh lagi didudukkan sebagai kriteria pengawasan PNS melainkan harus dikembangkan sebagai elemen vital bagi pengembangan demokratis di negeri ini.
5
Francis E. Rourke, “Responsiveness and Neutral Competence in American Bureaucracy”, Public Administration Review, Vol. 52, No. 6 (Nov. - Dec., 1992), pp. 539-546.
6 Pointnya di sini, tidak semua hal yang dilakukan dimasa lalu harus ditinggalkan,
Untuk ilustrasi, mari kita merunut seberapa serius kita menindaklanjuti Amandemen Undang‐undang Dasar. Kita tahu bahwa salah satu kesepakatan konstitusional kita adalah mewujudkan demokrasi dalam tata pemerintahan presidensial, dan oleh karenanya diselenggarakanlah pemilihan presiden (pilpres) dan pemilihan kepada daerah (pilkada) secara langsung. Namun, karena kuatnya arus pemikiran ‘netral pasif’ kita tidak cukup serius, kalau memang sempat peduli, untuk mengkaitkan kualitas Pilpres/Pilkada sebagai bagian dari dari pengembangan presidensialisme. Yang marak selama ini adalah mobilisasi kesepakatan bahwa presidensialisme tidak berjalan. Tidak nampaknya decisive policy‐making Presiden Susilo Bambang Yudhoyono, dengan serta merta dilekatkan pada karakter personal pemenang Pilpres. Sangat sedikit, yang peduli untuk melacak apakah hal itu bukan konsekuensi dari ketidak mapanan sistem presidensial yang berlangsung di negeri ini.7 Sehubungan dengan hal ini,
yang penting untuk ditanyakan bukanlah sekedar seberapa netral birokrasi kita dalam pilpres dan pilkada. Yang lebih penting untuk dikedepankan adalah, bagaimana caranya agar netralitas birokrasi dapat menjadikan pilpres dan pilkada mengkondisikan cepatmatangnya transformasi menuju pemerintahan demokratis dalam model presidensial. Di sini, pucuk pemerintahan nasional maupun pucuk pemerintahan lokal diharapkan memiliki kompetensi policy‐making dan fully competent dalam memimpin pemerintahan dalam kurun waktu lima tahun tanpa direcoki sejumlah masalah struktural seperti: ketegangan antara Presiden dengan Wakil Presiden, atau ketegangan antara Kepada Daerah dengan Wakil Kepala Daerah.
Politik netral‐aktif’ birokrasi mengharuskan kita mendudukkan pemilu, pilpres maupun pilkada sebagai bagian tak terpisahkan dari disain besar demokratisasi. Lebih dari itu, satuan hitungnya bukanlah sekedar lancar dan absahnya pemimpin pemerintahan yang terlipih8, melainkan
terwujudnya pemerintahan demokratis. Tanpa kesediaan untuk menggunakan demokrasi sebagai satuan hitung, maka pemilu, pilpres dan pilkada manfaat nyata dari kontestasi yang berlangsung hanya terpusat pada elit.9 Merekalah yang menikmati pewacanaan karena dengan pewacanaan
seperti itu, dominasi mereka terjustifikasi dan bahkan terreproduksi.10 Cara
7 Hanta Yuda AR, Presidensialisme Setengah Hati; Dari Dilema ke Kompromi,
Gramedia Pustakan Utama, Jakarta, 2010.
8 Kita tahu bahwa jargon yang dikumandangkan untuk menjaga kualitas pemilu, pilpres
dan pilkada selama ini adalah LUBER (langsung, umum, bebas, rahasia) dan JURDIL (jujur dan adil). Jargon ini hanya peduli dengan kelancaran penyelenggaraan pemilihan pemimpin pemerintahan, dan keabsahan fihak yang memang. Amanat untdang-undang terhadap lembaga penyelenggara pemilu, yakni Komisi Pemilihan Umum, pun berhenti disitu.
9 James Petras, “Class Politics, State Power and Legitimacy”, Economic and Political Weekly, Vol. 24, No. 34 (Aug. 26, 1989), pp. 1955-1958.
10 Lebih dari itu, tanpa peluasan satuan hitung ini, tidaklah fair kecaman para ahli ilmu
berfikir lama, yang membiarkan elit memobilisasi dukungannya melalui kelatahan yang diwariskan pemerintahan otoriter, perlu dobrak.
Politik netral‐aktif birokrasi perlu dikembangkan mengingat problematiknya pemberlakukan skema liberal di negeri ini. Demokratisasi dalam mainstream pemikiran politik yang menggejala di negeri ini, dimaknai peminggiran peran negara dalam pengelolaan kepentingan publik. Demokratisasi berlangsung simultan dengan liberalisasi ekonomi yang mengandaikan bahwa pemerintahan yang baik adalah yang perannya seminimal mungkin. Bersamaan dengan hal itu, berlaku asumsi bahwa pengalaman berdemokrasi akan dengan sendirinya menggulirkan proses transformasi menuju tatatan yang demokratis. Asumsi ini, setelah ditelaah secara seksama, ternyata tidak terbukti.11 Maknya, terbiasanya oleh terlibat
secara baik dalam kegiatan‐kegiatan pemilu yang didasari oleh semangat peminggiran peran negara ini tidak dengan serta‐merta menjadikan nilai‐ nilai demokrasi semakin terlembaga dan membudaya.
Proses discursive, termasuk reframing perbincangan sangat diperlukan. Dibalik maraknya wacana netral pasif tersirat, dalam istilah James Scott, hidden transcript yang perlu dicermati tentang peminggiran peran negara.12 Point yang hendak dikedepankan di sini adalah bahwa,
betapapun birokrasi di negeri ini dirundung masalah, demokratisasi di negeri ini memerlukan netralitas yang bersifat berwatak pro‐aktif. Birokrasi, bagaimanapun juga adalah kekuatan politik penting dalam tata pemerintahan di negeri ini, dan akselesasi proses demokratisasi bisa dilakukan justru dengan mengambangkan netralitas aktif (menggantikan netralitas pasif yang terpelihara selama ini).
Ada dua bentuk keterlibatan birokrasi dalam penyelenggaraan pemilu, pilpres dan pilkada. Bentuk keterlibatan yang pertama, bersifat langsung, yakni dalam proses electoral governance. Ada birokrasi penyelenggaraan pemilu yang harus dikembangkan agar pemili berkualitas terselenggara, dan menghasilkan pemimpin yang berkualitas untuk memimpin jalannya birokrasi itu sendiri. Dalam konteks ini, electoral governance bisa didudukkan bukan hanya sebagai penjaminan tersalurkannya hak rakyat dalam menentukan pimpinannya, malainkan juga sebagai proses mencari pemimpin terbaik untuk berjalannya birokrasi pemerintahan. Bentuk keterlibatan yang kedua bersifat tidak langsung, namun justru memiliki dampak yang besar bagi peningkatan kualitas demokrasi. Muara dari pelibatan birokrasi, dalam hal ini, adalah berlangsungnya proses policy‐making yang efektif untuk mengatasi masalah publik.
11 Mark Warren, “Democratic Theory and Self-Transformation”, The American Political Science Review, Vol. 86, No. 1 (Mar., 1992), pp. 8-23.
12 Gagasan ini disinapirasi oleh Carol J. Greenhouse, “Hegemony and Hidden
