KAPASITAS INFRASTRUKTUR DAN KELEMBAGAAN DESA

(1)

1 PNPM RESPEK:

KAPASITAS INFRASTRUKTUR DAN KELEMBAGAAN DESA

PNPM RESPEK:

KAPASITAS INFRASTRUKTUR

DAN KELEMBAGAAN DESA

(OKTOBER 2011)

OLEH AKATIGA

http://pnpm–support.org/pnpm–respek–evaluation

Kementerian Koordinator Bidang Kesejahteraan Rakyat

(2)

3

2 PNPM RESPEK:

KAPASITAS INFRASTRUKTUR DAN KELEMBAGAAN DESA PNPM RESPEK:

MENGATASI TANTANGAN

PEMBANGUNAN DI WILAYAH PAPUA

1

Wilayah Papua mencakup area yang sangat luas dan kaya akan sumber daya alam. Terdapat 250 bahasa lokal di seluruh wilayah Papua. Faktor ini menjadikan Papua unik dengan tantangan serta peluang tersendiri untuk melaku-kan pengembangan sumber daya manusia. Terlepas dari budaya dan sumber daya alamnya yang luar biasa, Papua memiliki indeks pembangunan manusia terendah, sementara Papua Barat berada di peringkat 28 dari keselu-ruhan 33 provinsi di Indonesia (2009). Kedua provinsi ini tertinggal jauh dengan provinsi lainnya dalam memenuhi indikator kunci yang ditetapkan untuk mencapai tujuan pembangunan millennium (MDGs). Tantangan pemban-gunan utama di wilayah Papua meliputi kemiskinan yang tersebar luas, peluang ekonomi yang terbatas, penyeba-ran penyakit, dan tingkat pendidikan yang rendah. Wilayah Papua mencakup area yang sangat luas, yang meliputi 22 persen dari total luas daratan Indonesia. Wilayah ini terdiri dari berbagai pegunungan, kepulauan, dan hutan lebat. Namun demikian, hanya kurang dari tiga juta penduduk tinggal di wilayah Papua. Wilayah Papua tergolong sebagai salah satu wilayah dengan populasi paling sedikit di Indonesia. Lebih dari seperempat popu-lasi di wilayah Papua tinggal di perkotaan yang dibangun di sekitar pelabuhan utama dan area pengelolaan tam-bang. Mereka yang tinggal di kota merupakan pendatang dari pulau lain. Sisanya tinggal di lokasi terpencil di pegu-nungan atau pulau-pulau. Seringkali, fasilitas transportasi, kesehatan, dan pendidikan di area ini sangat terbatas atau bahkan tidak ada sama sekali.

Berdasarkan kajian data kuantitatif sekunder dan kualitatif yang didapatkan dari evaluasi lapangan (field assessment) tahun 2008, UNDP melakukan kajian terhadap kebutuhan di Papua (Papua Needs Assessment) yang mengidentifika-sikan hambatan utama pembangunan manusia di Papua, yaitu:

z

z Tingkat kapasitas pemerintah lokal yang rendah dalam pembuatan kebijakan, perencanaan dan penyampaian layanan dasar di luar wilayah perkotaan; z

z Tingkat akuntabilitas pemerintah lokal yang rendah;

z

z Organisasi masyarakat yang mampu melakukan pem-berdayaan namun memiliki ruang gerak sangat ter-batas;

z

z Kurangnya rancangan program yang mampu mere-spon kebutuhan lokal;

z

z Setiap komunitas memiliki latar belakang dan kondisi yang sangat berbeda namun memiliki kebutuhan dasar yang sama.

DALAM KONTEKS OTONOMI KHUSUS

Setelah tahun 1998, paska pemerintahan mantan pres-iden Suharto, pemerintah Indonesia melakukan serang-kaian program untuk meningkatkan penerapan oto-nomi daerah dan desentralisasi yang mendelegasikan kekuasaan dan tanggung jawab dari pemerintah pusat ke pemerintah daerah. Program ini telah diterapkan di seluruh wilayah Indonesia, namun menciptakan tekanan tersendiri di Papua. Sejarah penyatuan Papua dengan Indonesia diwarnai dengan ketegangan sosial, politik, ekonomi, dan militer. Ketegangan ini terkadang memicu terjadinya konflik bersenjata antara kelompok gerakan separatis dengan pasukan dari pemerintah pusat. Kete-gangan di Papua telah menarik perhatian internasional yang menuntut pemerintah Indonesia untuk melaku-kan perubahan.

Pada November 2001, dalam rangka untuk mengatasi ketegangan di Papua, pemerintah Indonesia memberikan status “otonomi khusus” bagi Papua. Sebagai perwujudan untuk mengakui hak masyarakat lokal dalam melakukan pengambilan keputusan dan berbagai hak lainnya, pem-berian status ini diikuti dengan ketetapan yang mengatur alokasi dana yang lebih besar dari penerimaan pajak yang didapat dari wilayah Papua, untuk dimanfaatkan bagi pembangunan ekonomi dan sosial di wilayah tersebut. Dengan memberikan status “otonomi khusus” bagi Papua, pemerintah Indonesia berkomitmen untuk mengalokasi-kan 80 persen dari penerimaan pajak yang dikumpulmengalokasi-kan dari Papua untuk pembangunan di Papua. Pada tahun 2003, provinsi Papua Barat terbentuk. Provinsi yang bera-da di kepala burung pulau Papua juga menerima status “otonomi khusus”.

Sejak menyandang status otonomi khusus, Papua mener-ima kenaikan alokasi dana yang sangat besar dari pemer-intah pusat. Namun demikian, dikarenakan kapasitas pemerintah lokal yang terbatas, alokasi dana tambahan ini belum termanfaatkan secara optimal untuk kesejahter-aan masyarakat lokal. Masyarakat yang tinggal di luar perkotaan (district centers) masih belum memiliki akses air bersih, listrik, guru, petugas kesehatan, dan pasar. Kebutu-han ibu dan anak serta kelompok masyarakat rentan lain-nya tidak diprioritaskan dalam kebijakan pemerintah atau-pun ketentuan lainnya terkait pelayanan sosial. Organisasi masyarakat, terutama institusi agama yang telah lama membantu pengembangan masyarakat lokal dan terpen-cil, memiliki akses terbatas terhadap alokasi dana tamba-han pemerintah tersebut. Secara keselurutamba-han, partisipasi masyarakat dalam penyusunan kebijakan dan program pemerintah adalah rendah, walaupun ada pertumbuhan kesadaran untuk mewujudkan partisipasi masyarakat yang lebih besar, pengaruh dan manfaat pembangunan. Untuk mengatasi masalah ini, pada tahun 2007, gubernur provinsi Papua dan Papua Barat, yang terpilih pertama kali melalui pemilu, mengenalkan sebuah program ambisius untuk menerapkan program pembangunan berbasis masyarakat atau community-driven development program (CDD). Melalui program ini, dana masyarakat sebesar Rp100 juta disalurkan ke lebih 4,000 desa di dua provinsi untuk mendanai kegiatan pembangunan yang meliputi: (a) pengamanan nutrisi dan pangan; (b) pendidikan; (c) pelayanan kesehatan utama; (d) pembangunan infrastruk-tur desa; dan (e) peningkatan sumber mata pencaharian ekonomi (economic livelihoods). Walaupun memiliki tujuan pembangunan dan mekanisme yang sama seperti PNPM Perdesaan, terdapat perbedaan yang signifikan pada program RESPEK yaitu dana disalurkan secara langsung melalui kepala kampung untuk dikelola bersama dengan masyarakat. Dalam PNPM Perdesaan, dana disalurkan melalui mekanisme perencanaan masyarakat yang difasili-tasi oleh distrik dan Tim Pelaksana Kegiatan Kampung (TPKK).

Pada tahun 2008, program bernama Rencana Strategis Pembangunan Kampung, atau yang disingkat RESPEK,

disatukan dengan program PNPM Mandiri Perdesaan. Melalui RESPEK, ratusan fasilitator pembangunan terlatih dan tenaga ahli lapangan didatangkan untuk membantu masyarakat dalam merencanakan dan melaksanakan kegiatan sub-proyek yang didanai oleh dana RESPEK. Pada saat ini, secara prinsip, program PNPM RESPEK men-gadopsi mekanisme partisipasi yang sama dengan PNPM Perdesaan yaitu dalam hal memilih dan memprioritaskan proyek pembangunan desa.

EVALUASI PNPM RESPEK:

KAPASITAS INFRASTRUKTUR DAN

KELEMBAGAAN DESA

Laporan ini mencatat bahwa sebelum penerapan PNPM RESPEK, dana otonomi khusus pada umumnya disalurkan langsung ke kepala keluarga melalui kepala kampung, dengan maksud agar seluruh masyarakat dapat turut menikmati dana ini. Setiap keluarga menerima dana antara Rp150,000 hingga Rp300,000. Namun demikian, penyaluran dana, yang diawasi oleh kepala kampung tanpa mekanisme pengawasan yang ketat, menciptakan perdebatan mengenai apakah cara ini memberikan mafaat yang sama rata atau tidak. Cara ini juga menimbul-kan pertanyaan apakah pemberian dana tunai langsung kepada setiap keluarga merupakah cara terbaik dalam membangun fasilitas dan infrastruktur masyarakat, walau-pun jika dana tersebut tersebar secara adil. Laporan ini mencatat bahwa terutama di Papua Barat, cara ini telah membuat masyarakat merasa berhak untuk menerima dana ini secara tunai. Banyak dari mereka kecewa ketika cara ini diganti dengan cara lain yang mengalokasikan dana untuk membiayai proyek masyarakat yang dapat memberikan manfaat kepada mereka semua. Mereka yang kecewa terutama adalah golongan elit kampung yang menunjukkan ketidaksukaannya dengan mekanisme baku PNPM tahun 2008 yang memprioritaskan alokasi dan pencairan dana. Mekanisme PNPM ini mengancam campur-tangan mereka dalam pengaturan dana. Laporan ini juga menemui bahwa sistem penerapan PNPM banyak ditentang secara diam-diam maupun terbuka di banyak wilayah. Kalangan elit kampung berupaya berbagai cara untuk mempertahankan kuasa mereka atas dana tersebut. Dengan adanya tekanan politik ini, komitmen pemerintah

Mengatasi Tantangan Pembangunan

(3)

5

4 PNPM RESPEK:

provinsi untuk menegakkan program yang berbasiskan pada partisipasi masyarakat, berkali-kali goyah. Pada tahun 2010, Papua Barat mengeluarkan peraturan provinsi yang menerapkan kembali cara lama yaitu pendistribu-sian dana langsung kepada tiap keluarga yang disalurkan melalui kepala kampung.

Sejak penerapannya, komitmen pemerintah pusat ter-hadap prinsip dasar otonomi khusus di Papua juga telah berkali-kali berubah setiap terjadi pergantian administrasi. Perubahan ini juga telah menyebabkan inkonsistensi dalam pelaksanaan PNPM RESPEK.

LATAR BELAKANG, TUJUAN,

DAN RANCANGAN

Diterbitkan pada tahun 2011, kajian terhadap PNPM RES-PEK mengevaluasi penerapan program PNPM Mandiri RESPEK di provinsi Papua dan Papua Barat. Dana yang dis-alurkan melalui PNPM RESPEK dapat dimanfaatkan untuk berbagai tujuan terkait dengan salah satu dari lima pri-oritas pembangunan yang telah disebutkan sebelumnya dalam laporan ini. Sebanyak 70 persen dari dana tersebut dimanfaatkan untuk membiayai pembangunan infrastruk-tur desa. Oleh karena itu, fokus kajian ini berpusat teruta-ma pada i) kualitas dan tingkat peteruta-manfaatan infrastruktur desa yang dibangun melalui program ini; dan ii) dampak penerapan program ini di desa dan institusi PNPM. Kajian ini dimaksudkan untuk menjawab permasalahan sebagai berikut:

a. Bagaimana kualitas pembangunan infrastruktur perdesaan yang dibangun melalui dana PNPM RES-PEK?

b. Apakah infrastruktur yang dibangun melalui PNPM RESPEK efektif? Apa manfaat infrastruktur tersebut bagi masyarakat lokal (sebagai contoh, peningkatan pada akses pendidikan dasar, pelayanan kesehatan, dan sumber penghidupan)?

c. Apa dampak PNPM RESPEK bagi institusi lokal dan para pelaku pembangunan (para Pendamping Kam-pung (PK), dan Tim Pelaksana Kegiatan KamKam-pung (TPKK)? Apakah aspek kelembagaan TPKK telah

mem-baik sejak diterapkannya PNPM RESPEK? Apa saja yang menjadi tantangan?

Kajian ini menggunakan kombinasi pendekatan kuantita-tif dan kualitakuantita-tif. Pendekatan kuantitakuantita-tif digunakan untuk

mengukur kualitas teknis infrastruktur dan efektivitas dan cakupan pemanfaatan infrastruktur tersebut.

Pendekatan kualitatif (studi data sekunder, pemetaan sosial, observasi, wawancara mendalam) digunakan untuk menyajikan kajian mendalam akan kualitas pemanfaatan

infrastruktur, dan pengembangan institusi, serta untuk memahami hubungan sebab-akibat antara kualitas infra-struktur, pemanfaatan infrainfra-struktur, dan kapasitas institusi.

Penelitian ini dilakukan di 16 kampung (setara desa) yang tersebar di 8 distrik (setara kecamatan) dari 4 kabu-paten di dua provinsi, dan berlangsung pada Novem-ber 2010 hingga awal Januari 2011. Pemilihan lokasi mewa-kili keragaman aksesibilitas dan wilayah geografis2_.

Konteks sosial di wilayah penerapan PNPM RESPEK memiliki karakteristik yang unik, yang berbeda dengan dengan tempat lain di Indonesia. Oleh karena itu, kajian ini mencakup bab tambahan untuk menggambarkan konteks sosial ini termasuk adat, struktur kekuasaan, dan hubungan yang mempengaruhi penerapan program ini di wilayah Papua.

PNPM RESPEK: KONTEKS SOSIAL

PEMANGKU KEPENTINGAN DALAM

PROSES PEMBANGUNAN

Kajian ini mencatat bahwa pada tingkat desa, hubungan kekuasaan terutama didefinisikan oleh interaksi antar ber-bagai lembaga dan kelompok, termasuk:

1. Lembaga tradisional adat dan klan/marga (traditional

ethnic and clan institutions)

2. Lembaga pemerintah 3. Institusi gereja

4. Masyarakat pendatang yang bukan masyarakat asli wilayah Papua (non-Papuan immigrants).

LEMBAGA TRADISIONAL ADAT DAN KLAN

Kajian ini mencatat bahwa terdapat banyak kelompok suku berbeda, yang tinggal berdekatan dan berinteraksi antara satu dan lainnya walaupun memiliki kebiasaan adat serta bahasa yang sangat berbeda. Mengidentifikasikan diri berdasarkan suku tertentu adalah hal yang sangat laz-im di wilayah Papua. Tiap kelompok suku berbeda memi-liki badan tersendiri. Di Papua Barat, badan ini dikenal dengan sebutan Baperkam atau Badan Perwakilan Kam-pung, sementara di Papua adalah Bamuskam atau Badan Musyawarah Kampung. Kelompok suku mayoritas terbagi ke dalam beberapa klan yang terdiri dari kelompok-kelompok perpanjangan keluarga (extended family groups). Di sebagian besar wilayah, kelompok suku tertentu dan klan tertentu memiliki status sosial lebih tinggi, antar kelompok mereka sendiri, yang disebabkan oleh hubun-gan baik mereka denhubun-gan pemilik lahan, kekuatan militer, atau sebab lainnya. Terdapat perbedaan yang mencolok antara suku dan klan yang ada. Beberapa distrik terdiri dari masyarakat yang mayoritas berasal dari satu suku dan klan, sementara lainnya terdiri dari berbagai kelompok berbeda. Faktor ini menimbulkan persaingan kekuasaan. Kepala kampung biasanya adalah seseorang yang senior, yang merupakan anggota terhormat dari suatu klan atau suku yang paling berkuasa dan atau kelompok suku di wilayah tertentu.

LEMBAGA PEMERINTAH INDONESIA

Kajian ini mencatat bahwa lembaga pemerintah Indone-sia di tingkat desa didominasi oleh individu-individu yang berpendidikan dan atau memiliki kemampuan berbahasa Indonesia lebih baik daripada kebanyakan penduduk desa. Pegawai pemerintahan ini tidak selalu datang dari klan yang dominan atau kelompok suku di wilayah mer-eka bekerja. Posisi mermer-eka dalam struktur pemerintahan dan akses mereka terhadap berbagai sumber daya bisa jadi merupakan pilihan lain dalam meraih kekuasaan, yang seringkali diincar oleh mereka yang tidak dapat meraih kekuasaan melalui struktur tradisional. LEMBAGA GEREJA

Kajian ini mencatat bahwa paling tidak hingga tahun 1980-an, lembaga gereja merupakan penyedia utama

layanan pendidikan dan kesehatan, terutama di wilayah terpencil. Namun seiring dengan meningkatnya pem-batasan terhadap misi dan dana asing sejak tahun 1980-an, dan dengan meningkatnya akses terhadap sumber dana alternatif, terutama dengan adanya penerapan oto-nomi khusus, pengaruh lembaga gereja menurun. Walau-pun demikian, gereja masih memiliki pengaruh signifikan di beberapa wilayah.

MASYARAKAT PENDATANG

Kajian ini mencatat bahwa masyarakat pendatang yang bukan keturunan asli masyarakat Papua tidak meme-gang posisi dalam hirarki kelembagaan adat, serta lemah haknya dalam hal kepemilikan tanah. Namun demikian, mereka memegang kekuasaan ekonomi di pusat-pusat perkotaan selain di perdesaan. Mereka datang ke wilayah Papua melalui program transmigrasi yang dijalankan oleh pemerintah. Secara umum, masyarakat pendatang memi-liki tingkat pendidikan yang lebih tinggi; kemampuan ber-bahasa Indonesia yang baik; dan memiliki akses modal. Pada konteks tertentu, budaya dan suku mereka yang sama dengan kebanyakan pemegang birokrasi Indonesia, dapat memberikan mereka pengaruh yang tidak propor-sional. Telah terjadi ketegangan dan terkadang kekerasan, konflik antara masyarakat Papua dan masyarakat bukan Papua di beberapa tempat.

INTERAKSI ANTARA PEMEGANG

KEPENTINGAN DAN PEREBUTAN KEKUASAAN

Kajian ini mencatat bahwa mayoritas masyarakat Papua, terutama yang hidup di wilayah terpencil, sangat ter-gantung pada pertanian, peternakan dan kegiatan ber-buru. Kebanyakan ternak adalah sapi, babi dan ayam. Sementara kebanyakan jenis tanaman pangan adalah kentang, wortel, buncis, bawang merah dan ubi. Mayori-tas masyarakat memiliki akses transporMayori-tasi yang terbaMayori-tas sehingga hasil pertanian seringkali tidak diperjualbelikan. Hasil pertanian dikonsumsi oleh keluarga dan kelompok klan yang menanam pangan tersebut. Kelebihan hasil pertanian didistribusikan bedasarkan keputusan hukum tradisional dan adat. Lahan pertanian pada umumnya dimiliki oleh kelompok klan dan diolah secara

(4)

7

6 PNPM RESPEK:

sama (komunal). Kepala klan dan kelompok disekitarnya memiliki kekuasaan dan kontrol yang kuat atas keg-iatan ini.

Laporan ini menyatakan bahwa kelompok elit kampung dipimpin oleh seorang kepala suku yang berasal dari klan atau marga terkuat. Kelompok elit berkuasa atas sumber daya produktif desa (lahan, babi, pemukiman tradisional). Di bawah group ini adalah aktifis kampung, yaitu mereka yang memiliki jaringan kekeluargaan dengan elit kam-pung. Mereka ini memiliki keterampilan spesifik dan atau posisi struktural, seperti kemampuan berbahasa Indo-nesia yang baik dan atau memiliki profesi sebagai guru, pegawai pemerintahan, bidan atau perawat. Kemudian di bawah group ini adalah masyarakat kebanyakan yaitu yang diakui sebagai anggota masyarakat sepenuhnya dengan hak terhadap lahan tradisional, bahkan jika dera-jat posisi mereka relatif jauh di bawah kelompok elit. Lapisan terakhir adalah masyarakat miskin dan terping-girkan yang merupakan anggota kelompok suku atau klan yang dipandang rendah, masyarakat pendatang baru, atau mereka yang memiliki cacat fisik atau keterba-tasan lainnya dengan hak sosial dan ekonomi yang tidak diakui masyarakat.

Posisi pemegang kepentingan sangat tergantung pada konteks tertentu. Kekuasaan kelompok elit tradisional terasa kuat pada wilayah yang memiliki akses terbatas ter-hadap infrastruktur transportasi, kegiatan komersial yang produktif, dan pelayanan pemerintah. Pada wilayah den-gan pelayanan pemerintah yang terjangkau, kekuasaan mereka yang termasuk dalam hirarki birokratis lebih kuat. Terdapat kemungkinan bahwa hal ini merupakan efek dari perebutan kekuasaan antara mereka dengan kelompok elit tradisional. Sementara kekuasaan para pendatang lebih besar di wilayah dengan kegiatan komersial yang tinggi. Para pendatang memiliki akses modal, keahlian, dan jaringan yang lebih kuat daripada masyarakat asli. Di wilayah perdesaan yang memiliki akses transportasi, kegiatan jual-beli hasil pertanian, dan atau kedekatan mereka dengan wilayah perkotaan, kekuasaan merupakan

persaingan antara kelompok elit tradisional dan kelompok pendatang. Di pusat-pusat perkotaan, kelompok pen-datang biasanya memiliki kekuasaan tertinggi, walaupun kelompok elit tradisional masih memiliki kekuatan atas tanah dan sumber daya lainnya.

PERMASALAHAN TERKAIT

PENDIDIKAN DASAR

Kesuksesan dari penerapan PNPM Perdesaan sangat ter-gantung pada kualitas fasilitator lokal dan kemampuan anggota masyarakat untuk berpartisipasi dan mengawasi penerapan program. Laporan ini mencatat bahwa tan-tangan terbesar dalam penerapan PNPM RESPEK adalah terbatasnya jumlah dan kualitas fasilitator, baik fasilitator teknik maupun pemberdayaan, dengan kesulitan terbesar terletak pada perekrutan fasilitator teknik yang berkualitas cukup. Laporan ini juga menemui bahwa permasalahan ini sangat terkait dengan kualitas dan tingkat pendidikan di wilayah Papua, terutama di lokasi terpencil. Secara khusus, laporan ini menyatakan bahwa kurangnya tenaga fasilitator dengan keahlian yang sesuai, terkait dengan: 1. Kurangnya fasilitas pendidikan, terutama di wilayah

terpencil atau di berbagai distrik di Papua dan Papua Barat;

2. Kurangnya tenaga pengajar, terutama di wilayah terpencil secara sebagian besar guru memilih untuk bekerja di kota besar;

3. Masalah budaya dan kemiskinan di wilayah Papua, anak-anak yang harus bekerja di ladang;

4. Kurikulum pendidikan nasional yang diterapkan di Papua dan Papua Barat kurang sesuai dengan konteks kehidupan di wilayah ini.

Walaupun laporan ini menyatakan bahwa kurangnya tenaga fasilitator yang terlatih merupakan suatu tan-tangan besar, namun dapat dikatakan bahwa lemahnya kemampuan baca dan hitung pada masyarakat juga secara signifikan membatasi kemampuan mereka untuk melakukan pengawasan atau terlibat secara aktif dalam program ini.

TEMUAN DAN OBSERVASI

KUALITAS INFRASTRUKTUR

Temuan dalam kajian ini berdasarkan pada pengamatan terhadap 70 sub-proyek infrastruktur di 16 kampung. Mayoritas dari sub-proyek ini (76,56 persen) merupakan infrastruktur basah (wet infrastructure) yaitu jamban, sumur terbuka, penampungan air hujan, pipa sumur bor, penam-pungan mata air, profil tank. Sebanyak 6,25 persen dari sub-proyek ini merupakan konstruksi pembuatan jalan tanah; 4,7 persen adalah pembangunan Posyandu dan Pustu; 4,7 persen meliputi pembangunan rumah; 3,1 pers-en adalah ppers-engadaan rumah diesel; dan sisanya terdiri dari pembangunan taman kanak-kanak, balai perempuan, dan pasar.

Laporan ini menemui bahwa pembangunan infrastruktur melalui program PNPM RESPEK rata-rata memiliki biaya lebih rendah 60 persen daripada pembangunan infra-struktur oleh pemerintah daerah.

Laporan ini menemui bahwa dari semua kampung yang disurvei, infrastruktur kering (dry infrastructure) yang dibangun melalui PNPM RESPEK (seperti perumahan, pasar, balai perempuan, rumah diesel, dan sebagainya) memiliki kualitas teknis yang “bagus”. Ini berarti bahwa infrastruktur tersebut memiliki kondisi struktural dan fungsional yang yang baik.

Kualitas pembangunan infrastruktur basah (wet

infrastruc-ture) adalah “bagus” pada 60 persen proyek yang

diban-gun. Sebagian besar sisa infrastruktur memiliki kualitas “rata-rata” (moderate). Sejumlah proyek infrastruktur basah tidak berfungsi dengan baik, seperti kebocoran di jarin-gan pipa dan penampunjarin-gan air, serta sumber air bersih yang tidak mencukupi. Dengan demikian, laporan ini menunjukkan bahwa di Papua dan Papua Barat, tersedia kapasitas untuk membangun infrastruktur kering yang berkualitas cukup, namun terdapat kapasitas yang terba-tas untuk pembangunan infrastruktur basah.

Rendahnya kualitas pembangunan infrastruktur basah disebabkan oleh tingginya tingkat kesulitan untuk melakukan pembangunan ini. Model standar yang digu-nakan oleh fasilitator teknik gagal mengatasi masalah seperti ketersediaan sumber air bersih, dan pemilihan serta penggunaan bahan-bahan yang dapat mence-gah kebocoran.

PEMANFAATAN INFRASTRUKTUR

Laporan ini menemui bahwa sekitar separuh dari keg-iatan yang disurvei, infrastruktur hanya digunakan oleh sebagian kecil kelompok masyarakat kampung. Hal ini biasanya berhubungan dengan kepentingan kelompok elit kampung. Sebanyak 17 persen infrastruktur tidak digunakan, bahkan ketika infrastruktur tersebut memiliki kualitas teknis yang baik (secara struktural dan fungsional). Secara total, 67 persen dari keseluruhan infrastruktur tidak digunakan secara efektif. Dari keseluruhan infrastruktur yang dibangun melalui program ini, hanya 33 persen yang memiliki kualitas bagus dan digunakan seca-ra efektif.

Laporan ini menyatakan bahwa alasan utama dari ren-dahnya pemanfaatan tersebut adalah terbatasnya kualitas fasilitasi dan adanya dominasi kelompok elit kampung. Dengan proses perencanaan pembangunan infrastruk-tur yang didominasi oleh elit kampung, proposal yang menang biasanya adalah yang memberikan manfaat bagi mereka yang terkait dengan kepentingan kelompok elit. Para fasilitator tidak memiliki kapasitas untuk mengatasi dominasi kelompok elit dan untuk meningkatkan kualitas perencanaan pembangunan.

Sebagaimana yang telah disebutkan, kualitas pemban-gunan infrastruktur basah juga dipengaruhi oleh masalah teknis dan operasional termasuk kebocoran, sumber air bersih yang tidak cukup, dan masalah teknis lainnya. Per-masalahan ini yang mengurangi tingkat pemanfaatan infrastruktur tersebut. Dalam kasus ini, terbatasnya kuali-tas fasilikuali-tasi teknis menjadi permasalahan utama.

(5)

9

8 PNPM RESPEK:

DAMPAK PNPM RESPEK PADA

PENGEMBANGAN KELEMBAGAAN

DAN MASYARAKAT

Laporan ini meneliti dampak PNPM RESPEK terhadap pengembangan i) lembaga-lembaga yang bertang-gungjawab terhadap penerapan program, terutama pada kemampuan dan kemauan lembaga tersebut untuk mencatat aliran dana dan menerapkan standar untuk memastikan akuntabilitas; dan ii) keterlibatan masyara-kat, terutama dalam hal partisipasi dan kapasitas untuk melakukan pengawasan.

Laporan ini menemui bahwa dampak positif terkuat terle-tak pada pengembangan akuntabilitas dalam program ini sendiri. Sebanyak 12 dari 16 kampung memiliki catatan ali-ran dana yang jelas, lengkap dengan kumpulan bukti tan-da terima pembelian. Catatan tersebut titan-dak ditemukan pada 4 kampung lainnya. Pada 2 kampung dengan akunt-abilitas baik, administrasi kampung mencontoh model mekanisme PNPM RESPEK untuk kemudian mengem-bangkan sistem akuntabilitas pada program yang tidak terkait dengan pembelanjaan kampung. Laporan ini men-catat bahwa pengembangan sistem akuntabilitas seperti ini tidak banyak ditemui bahkan di wilayah luar Papua yang menerapkan PNPM Perdesaan. Dengan demikian, pengembangan ini, walaupun hanya terjadi di sebagian kecil kampung, sebaiknya dilihat sebagai hal yang positif. Pada 7 dari 16 kampung, terdapat tanda-tanda masyara-kat mencoba melakukan standar kegiatan pengawasan. Pengawasan ini biasanya dilakukan oleh anggota klan yang senior, bukan anggota klan yang mendominasi. Laporan ini menunjukkan bahwa dengan beberapa pengecualian, Pendamping Kampung (PK) pada umum-nya lulus pendidikan dasar dan mereka tidak dapat melengkapi laporan tanpa bantuan Pendamping Distrik (PD). PD biasanya lulus pendidikan SMP dan atau memi-liki kemampuan literasi dan berhitung yang lebih baik dikarenakan aktivitas mereka di gereja. Namun demikian, laporan ini menunjukkan bahwa dengan adanya penera-pan PNPM RESPEK, PK dan anggota TPKK di 10 kampung

memiliki kemampuan yang lebih baik dalam hal mencatat dan mendokumentasikan kegiatan mereka.

PARTISIPASI MASYARAKAT

Laporan ini menunjukkan bahwa kegiatan memantau dan mengawasi pembelanjaan dan hal detail lainnya kemung-kinan besar dapat terwujud ketika terdapat satu klan yang berkuasa di desa tersebut. Dalam kasus ini, anggota senior dari klan yang berkuasa (bukan klan yang mendo-minasi) mampu memobilisasi fasilitator dan menerapkan mekanisme menjaga akuntabilitas. Pada kasus seperti ini, pemanfaatan infrastruktur pada umummnya lebih tinggi, dan memberikan manfaat lebih banyak pada anggota masyarakat daripada kelompok elit. Terdapat perebutan kekuasaan antara klan-klan kuat di 4 kampung. Laporan ini menemukan bahwa di 4 kampung tersebut, PNPM RESPEK memberikan celah bagi para aktivis yang terdiri dari guru, sukarelawan gereja, sukarelawan kesehatan, dan lainnya dengan pendidikan yang lebih tinggi. PNPM RESPEK juga membuka jalan bagi mereka untuk mempen-garuhi pembelanjaan kampung.

Pada kasus di mana terdapat satu klan dominan yang mengontrol administrasi kampung, maka mekanisme ini sulit untuk diterapkan. Fasilitator seringkali tidak berdaya mempertanyakan otoritas administrasi kampung. Pada kasus seperti ini, ruang gerak para aktivis cenderung dibatasi oleh elit kampung. Secara khusus, laporan ini menyebutkan bahwa fasilitator PNPM seringkali terkait dengan atau memiliki ikatan dengan elit kampung. Ter-dapat dominasi monolitis seperti ini di 10 dari 16 kampu-ng yakampu-ng disurvei.

Laporan ini mencatat bahwa tingkat partisipasi masya-rakat adalah sangat lemah dengan sedikit pengetahuan umum mengenai struktur dan penerapan PNPM RESPEK. Pada masyarakat miskin dan terpinggirkan, tingkat parti-sipasi biasanya hampir tidak ada. Kelompok masyarakat yang lebih miskin pada umumnya tidak diundang untuk menghadiri rapat atau bahkan tidak mengetahui kegiatan rapat. Partisipasi mereka dalam program ini terbatas pada kontribusi tenaga kerja pembangunan infrastruktur.

KESIMPULAN DAN REKOMENDASI

Laporan ini menyimpulkan bahwa program PNPM RESPEK meraih hasil yang sangat baik dalam hal pembangunan infrastruktur kering, dan meraih hasil sangat bagus untuk pembangunan infrastruktur basah. Infrastruktur yang dibangun melalui program ini memiliki kualitas yang sama atau bahkan lebih baik daripada insfrastruktur yang dibangun melalui distrik atau program pemerintah lain-nya, dengan biaya rata-rata 60 persen lebih rendah. Namun demikian, laporan ini menemukan mayoritas infrastruktur yang dibangun tidak digunakan atau hanya memberikan manfaat bagi sebagian kecil masyarakat. Hal ini biasanya terkait dengan kepentingan kelompok elit kampung. Pada kasus lainnya, terutama pada pemban-gunan infrastruktur basah, masalah teknis muncul karena infrastruktur tersebut jarang digunakan. Sekitar sepertiga dari keseluruhan kasus, infrastruktur dapat berjalan secara efektif dan memberikan manfaat bagi sebagian besar masyarakat termasuk mereka yang tidak memiliki hubun-gan dekat denhubun-gan elit kampung.

Laporan ini menyatakan bahwa alasan utama gagalnya pemanfaatan infrastruktur oleh sebagian besar masyara-kat adalah karena adanya dominasi kelompok elit kam-pung dan rendahnya kualitas fasilitasi.

Laporan ini juga menyatakan bahwa agar program ini dapat mencapai tujuannya membangun infrastruktur yang efektif dan untuk memperkuat lembaga kampung, langkah-langkah berikut ini harus dapat dilakukan: 1. Memperkuat partisipasi masyarakat;

2. Memperbaiki aspek fungsional infrastruktur basah dari sisi desain; dan

3. Mengembangkan sistem operasional dan pemeli-haraan untuk infrastruktur yang telah dibangun.

MENINGKATKAN PARTISIPASI MASYARAKAT

DAN MEMPERKUAT LEMBAGA DESA

Meningkatkan partisipasi masyarkat yang bukan terma-suk dalam kelompok elit kampung sebaiknya dilaku-kan melalui:

1. Mengembangkan kapasitas fasilitator melalui sebuah program pengembangan kapasitas (a capacity

build-ing program);

2. Mengembangkan sebuah mekanisme pemberian insentif demi meningkatkan kapasitas fasilitasi PNPM; 3. Memciptakan ruang bagi masyarakat di luar elit kam-pung untuk dapat berpartisipasi, dan untuk mendo-rong orientasi pro-miskin di antara para elit kampu-ng; dan

4. Melakukan sinkronisasi dengan pemerintah provinsi

MENGEMBANGKAN KAPASITAS FASILITASI

Untuk mengatasi kapasitas fasilitator yang terbatas di tingkat kampung, distrik, dan distrik, laporan ini melihat adanya kebutuhan akan program pengembangan kapa-sitas seperti program barefoot engineers yaitu program kursus 6-bulan untuk melatih lulusan SLTA dengan pendi-dikan dasar teknik sipil, konstruksi, dan fasilitasi, sebelum mengangkat mereka sebagai PD teknik(lihat kotak di hala-man selanjutnya). Laporan ini merekomendasikan peng-gunaan program yang telah ada sebagai model untuk mengembangkan keterampilan fasilitasi lainnya, termasuk keahlian dalam pemberdayaan masyarakat, dan mungkin bekerja sama dengan LSM internasional maupun lokal yang memiliki keterampilan pada bidang ini, seperti misalnya organisasi World Vision. Program ini dapat diper-panjang untuk mengikutsertakan kandidat dengan pen-didikan rendah agar dapat melayani fasilitasi di tingkat kampung. Pendanaan untuk kegiatan ini dapat diperoleh melalui otonomi khusus atau melalui pendanaan lemba-ga international.

MENGEMBANGKAN RANCANGAN PNPM

RESPEK AGAR DAPAT MENDORONG

PEMBANGUNAN KAPASITAS FASILITASI

DAN KELEMBAGAAN

Untuk mengembangkan kemampuan fasilitasi, laporan ini merekomendasikan perubahan pada sistem insentif dan sistem tanpa insentif sehingga seluruh institusi dan pemangku kepentingan termotivasi untuk mengembang-kan kapasitas fasilitasi. Sebagai contoh, dana tambahan dapat diberikan kepada kampung yang dapat

(6)

menunjuk-11

10 PNPM RESPEK:

kan kemajuan dalam mengembangkan partisipasi aktif, memanfaatkan infrastruktur dengan baik, dan kelom-pok operasional yang aktif, serta proposal yang efektif. Sistem pemberian insentif tersebut perlu ditunjang oleh pengembangan institusi yang mampu melakukan penga-wasan. Laporan ini juga menyatakan adanya kebutuhan untuk mengembangkan fasilitasi yang lebih intensif di wilayah terpencil.

MENDORONG PARTISIPASI KELOMPOK

MASYARAKAT MISKIN

Laporan ini melihat adanya kebutuhan untuk menin-gkatkan partisipasi masyarakat yang dapat dilakukan dengan menciptakan ruang bagi kelompok yang tidak terkait dengan elit kampung sehingga mereka dapat menyalurkan aspirasi dan berperan dalam proses pen-gambilan keputusan. Untuk mencapai tujuan ini, laporan ini merekomendasikan untuk memprioritaskan proposal yang dikembangkan melalui kelompok khusus seperti masyarakat wanita. Agar alokasi dana tidak jatuh kepada proyek yang hanya memberikan manfaat bagi kelom-pok elit, laporan ini menyarankan untuk menciptakan kontrol internal dengan membentuk kelompok kolektif wanita di tingkat distrik dengan perwakilan dari beberapa kampung. Para perwakilan ini sebaiknya mendapatkan pelatihan sehingga mereka memiliki pengetahuan untuk melihat apakah proposal yang diajukan dapat mem-berikan manfaat bagi kebanyakan masyarakat termasuk masyarakat miskin dan terpinggirkan. Untuk mengatasi kendala subjektivitas, para perwakilan kampung ini sebai-knya tidak diperkenankan untuk memeriksa proposal dari kampung mereka sendiri. Mekanisme ini dapat juga dite-rapkan untuk memperkuat institusi lokal di tingkat distrik dan kampung. Untuk distrik dengan kampung-kampung yang letaknya saling berjauhan dan sulit untuk dijang-kau, sebaiknya disediakan biaya transportasi yang dapat dikeluarkan dari dana otonomi khusus.

MENDORONG SINKRONISASI ANTARA

PEMERINTAH PROVINSI DAN DISTRIK

Laporan ini mencatat bahwa beberapa peraturan provinsi gagal mendukung proses partisipasi masyarakat dan

berlawanan dengan prinsip-prinsip PNPM. Di Papua Barat, pada saat survei ini dilaksanakan, kebijakan provinsi memberikan celah bagi elit kampung untuk mengontrol proses perencanaan di tingkat kampung dengan meny-alurkan dana otonomi khusus kepada kepala kampung. Kebijakan ini merusak proses partisipasi masyarakat yang merupakan dasar program PNPM Perdesaan. Laporan ini menyarankan agar kebijakan tersebut dapat direvisi untuk mendukung pelaksanaan PNPM RESPEK yang menyalur-kan dana melalui TPKK.

MEMPERBAIKI INFRASTRUKTUR BASAH

Laporan ini menyatakan dengan jelas bahwa infrastruktur basah yang dibangun melalui PNPM RESPEK pada umum-nya memiliki kualitas lebih rendah daripada infrastruktur kering. Laporan ini menyarankan agar fasilitator teknik menerima pelatihan intensif sehingga dapat mengatasi permasalahan ini. Pelatihan tersebut sebaiknya meliputi:

z

z Analisis kelayakan rencana dari sisi sumber mata air z

z Pemahaman mengenai sumber mata air z

z Pengetahuan mengenai perpipaan z

z Keahlian memproduksi campuran beton z

z Keahlian untuk penanganan kebocoran z

z Pembelajaran mengenai kesalahan umum dari pembangunan infrastruktur basah dan bagaima-na mebagaima-nanganinya

Laporan ini juga menyarankan penerapan suatu standar untuk mengukur apakah suatu proyek infrastruktur basah memenuhi ketentuan pra-kondisi tertentu, dan terutama lulus verifikasi bahwa terdapat sumber air bersih yang cukup untuk mendukung kinerja infrastruktur tersebut.

MENGEMBANGKAN SISTEM

PENGELOLAAN INFRASTRUKTUR

Terdapat banyak infrastruktur baru yang dibangun melalui program PNPM RESPEK. Infrastruktur ini mem-butuhkan pemeliharaan yang berkesinambungan untuk mejaga keberadaan infrastruktur tersebut. Banyak kasus menunjukkan bahwa kegiatan pemeliharaan hanya akan terwujud dengan menarik biaya dari para pengguna, kec-uali jika tersedia dana tambahan khusus untuk kegiatan

BAREFOOT ENGINEERS PROGRAM

Sebagaimana yang telah disebutkan sebelumnya, tantan-gan terbesar yang dihadapi PNPM RESPEK adalah sangat terbatasnya pendamping yang berkualitas, terutama pendamping teknis dengan keahlian dan kualifikasi teknis. Untuk mengatasi permasalahan ini, pada Agustus 2008, Bank Dunia memberikan sekitar US$1 juta kepada Uni-versitas Cendrawasih (UnCen) di Jayapura untuk meran-cang dan melaksanakan pelatihan selama 6 bulan yang mengkombinasikan pembelajaran di dalam kelas dengan aplikasi pengetahuan di lapangan. Pembelajaran ini meli-puti proyek infrastruktur umum berskala kecil yang dida-nai oleh PNPM RESPEK.

Pelatihan berlangsung sukses dengan siswa seban-yak 120 orang. Sebesar 90 persen dari siswa tersebut adalah masyarakat asli Papua, 30 persennya adalah wanita. Sebanyak 106 siswa lulus pada Maret 2009. Lulu-san ini kemudian diangkat menjadi pendamping teknis dan dipekerjakan di kabupaten rumah mereka. Mereka ini merupakan lulusan Barefoot Engineers gelombang II. Gel-ombang I telah dilaksanakan sebelumnya pada 2003 dan menghasilkan lulusan sebanyak 56 orang. Jumlah lulusan dari kedua gelombang ini mencakup lebih dari seten-gah tenaga ahli lapangan yang bekerja untuk program PNPM RESPEK.

Untuk menyediakan kebutuhan teknis bagi masyarakat kampung yang berada di wilayah terpencil, di mana sulit untuk merekrut dan mendapatkan tenaga ahli didikan universitas, program Barefoot Engineers memberikan pelatihan khusus bagi pemuda Papua sehingga mereka mendapat keahlian baru, rasa percaya diri, dan kesempa-tan bekerja.

Temuan awal yang dilakukan melalui misi pengawasan Bank Dunia (supervision missions) di Papua dan Papua Barat, serta melalui kegiatan lainnya, menunjukkan pen-empatan lulusan program Barefoot Engineers sebagai fasilitator teknik PNPM RESPEK adalah efektif. Kualitas tek-nis infrastruktur yang dirancang oleh lulusan ini memberi-kan tingkat kepuasan yang bagus. Kualitas fasilitasi juga memberikan kepuasan yang sangat baik. Kemampuan fasilitator ini berbicara dalam bahasa lokal memungkinkan terjadinya partisipasi yang lebih luas dan aktif. Keahlian dan kontribusi mereka menjadi kebanggaan tersendiri bagi masyarakat lokal.

Walaupun program Barefoot Engineers di

tahun 2003 dan 2009 telah sangat membantu kebutuhan program, PNPM RESPEK masih menghadapi kelangkaan fasilitator teknik. Sekitar 300 posisi tenaga ahli teknik masih kosong, dan tingkat pergantian fasilitator teknik masih tinggi. Untuk memenuhi kebutuhan fasilitator ini, proyek dua tahun telah disetujui pada tahun 2011 bagi program Barefoot Engineers untuk membuka kelas tamba-han dengan siswa sebanyak 140 orang.

Program Barefoot Engineers gelombang III ditutup antara bulan November 2012dan Maret 2013 oleh BAKTI. Seban-yak 290 lulusan telah menyelesaikan program dengan sukses dan telah ditempatkan di berbagai lokasi di Papua dan Papua Barat. Dalam beberapa bulan kedepan, fasili-tator baru ini akan menerima pendampingan di tempat kerja (on-the-job coaching) dan pelatihan tambahan.

(7)

12 PNPM RESPEK: KAPASITAS INFRASTRUKTUR DAN KELEMBAGAAN DESA

NOTES

1 Istilah “wilayah Papua” dalam laporan ini mencakup dua provinsi

yaitu Papua dan Papua Barat. PNPM RESPEK telah diterapkan di wilayah yang memiliki status otonomi khusus ini.

2 Penelitian ini dilaksanakan di empat distrik yang tersebar di provinsi Papua dan Papua Barat. Pada setiap kabupaten, peneliti memilih satu distrik terpencil dan satu distrik yang berlokasi dekat kota. Pada setiap distrik, para peneliti menyeleksi dua kampung. Pada awal penelitian ini, pemilihan lokasi ditentukan berdasarkan masukan dan konsultasi dengan Bank Dunia serta konsultan provinsi dan kabupaten PNPM. Beberapa lokasi terpilih ada yang harus diganti dikarenakan faktor keamanan (terutama di KabupatenJayawijaya dan Boven Digoel). Pemilihan lokasi dilakukan berdasarkan kriteria:

1) Lama keterlibatan: meliputi serangkaian keterlibatan dengan PNPM RESPEK, yaitu desa yang terlibat dengan PNPM selama 2-3 tahun, dan kampung yang baru saja menerapkan PNPM RESPEK untuk pertama kalinya; 2) Dilihat dari ketersediaan akses transportasi dan fisik: Pada setiap kabupaten, dua distrik dipilih, yaitu satu dengan akses transportasi terbatas, sementara yang lainnya adalah yang memiliki akses memadai; 3) Kedua provinsi: Untuk mencakup keragaman di antara administrasi pemerintah, lokasi terpilih dalam penelitian ini meliputi lokasi di dua provinsi, Papua dan Papua Barat.

Referensi: Sari, Y., Rahman, H. and Manaf, D. (2011). “Evaluasi Laporan Akhir PNPM RESPEK: Kapasitas Lembaga dan

Kelembagaan Desa”, AKATIGA, Jakarta.

pemeliharaan. Laporan ini menyarankan untuk mengem-bangkan sebuah sistem sehingga masyarakat dapat men-gusulkan sebuah proposal pemeliharaan kepada pemer-intah daerah dengan maksud agar biaya operasional dapat dialokasikan dari dana otonomi khusus. Laporan ini juga menyarankan agar mekanisme pem-berian insentif dapat dikembangkan untuk mendorong kegiatan pemeliharaan infrastruktur. Melalui mekanisme tersebut, kampung-kampung dengan sistem

pemeli-haraan yang baik sebaiknya dihargai dengan pemberian dana tambahan yang disalurkan pada dana PNPM RESPEK di tahun depannya.

Terakhir, laporan ini menegaskan kembali perlunya per-baikan model konstruksi infrastruktur basah. Kegiatan pemeliharaan yang berbiaya tinggi dapat diatasi dengan mengembangkan model yang lebih memerhatikan pada kebutuhan lokal termasuk ketersediaan bahan bakar, air bersih, dan sumber daya penting lainnya.

SERI RINGKASAN STUDI

Tujuan utama PNPM Support Facility (PSF) adalah men-jadi sarana obyektif untuk mengulas, berbagi pengala-man, dan menerapkan pelajaran dari berbagai program kemiskinan dan untuk menumbuhkan diskusi mengenai solusi untuk program kemiskinan. PSF memfasilitasi pelaksanaan analisis dan penelitian terapan untuk men-goptimalkan desain program berbasis komunitas yang merespon terhadap dampak kemiskinan yang semakin tinggi dan untuk lebih memahami dinamika sosial di Indonesia dan pengaruhnya terhadap pembangunan dan pengentasan kemiskinan. Penelitian dan analisis ini ber-tujuan memberikan basis yang kuat untuk perencanaan, pengelolaan, dan perbaikan program pemberantasan kemiskinan pemerintah Indonesia. Penelitian ini juga

dapat mendorong pembelajaran antar negara berkem-bang, dan menjadi masukan berharga bagi akademisi, instansi pemerintah, dan pelaku pembangunan lain yang menerapkan program berbasis komunitas di mana pun di dunia.

Penelitian dan kerja analisis ini diterbitkan oleh PSF dalam rangka mempublikasi dan mempromosikan temuan, kesimpulan, dan rekomendasi dari penelitian dan analisis kepada khalayak yang lebih luas, termasuk akademisi, jurnalis, anggota parlemen, dan pihak–pihak lain yang memiliki ketertarikan terhadap pengembangan masyara-kat.