BAB I PENDAHULUAN. Kekuasaan negara tersebut dijalankan oleh lembaga yang mandiri. Kekuasaan

24 

Teks penuh

(1)

A. Latar Belakang

Pada umumnya, kekuasaan dalam sebuah negara dipisahkan atau dibagi menjadi tiga. Kekuasaan legislatif, kekuasaan eksekutif, dan kekuasaan yudisial.5 Kekuasaan negara tersebut dijalankan oleh lembaga yang mandiri. Kekuasaan legislatif atau legislative power dilaksanakan oleh parliament, kekuasaan eksekutif atau executive power dipegang kepala negara (head of state) atau kepala pemerintahan, dan kekuasaan yudisial atau judicial power diusung oleh lembaga pengadilan.6

Parliament atau lembaga perwakilan sebagai pemegang kekuasaan legislatif adalah istilah umum untuk melukiskan sebuah lembaga perwakilan rakyat dimana rakyat percaya bahwa lembaga tersebut bertanggung jawab mewakili kepentingan mereka. Tidak hanya itu, kepentingan rakyat tersebut mampu dirumuskan dalam aturan hukum yang harus dijalankan oleh pemegang kekuasaan eksekutif.7 Aturan hukum yang dibuat oleh lembaga perwakilan dan harus dijalankan oleh kekuasaan eksekutif itu berupa undang-undang (law), sebuah aturan hukum yang dalam

5

Hans Kelsen, 2011 cetakan ke-6, Teori Umum tentang Hukum dan Negara, Penerbit Nusamedia, Bandung, hlm 382. Buku ini adalah terjemahan dari karya Hans Kelsen, 1971,

General Teory of Law and State, Russel and Russel, New York. 6

Inter-Parliamentary Union & United Nations Educational, Scientific and Cultural Organization (IPU&UNESCO), 2003, A Guide to Parliamentary Practice: A Handbook, IPU&UNESCO, Paris, hlm 4. Tiga kekuasaan negara yang dipaparkan oleh IPU&UNESCO adalah legislative power, executive power, dan judicial power.

7

(2)

hierarki hukum nasional berada di bawah konstitusi tertulis atau undang-undang dasar.

C.F. Strong, dengan menggunakan konstitusi Amerika Serikat sebagai salah satu bahan risetnya, berpendapat lebih ekstrim bahwa dalam kekuasaan negara, lembaga perwakilan berlaku sebagai ―kekuasaan yang besar dan tertinggi di setiap pemerintahan independen.‖8

A.V. Dicey yang telah lama mempelajari sistem ketatanegaraan Kerajaan Inggris merangkum temuannya bahwa eksistensi kedaulatan yang dimiliki oleh parlemen adalah sebuah fakta hukum yang sepenuhnya diakui oleh hukum Inggris. Lembaga perwakilan Inggris memiliki hak untuk membuat atau membatalkan hukum apapun serta tidak ada badan atau seorangpun di Inggris yang berhak membatalkan atau mengenyampingkan produk hukum lembaga perwakilan.9 Pada posisi ini, keberadaan lembaga perwakilan menjadi penting dalam pelaksanaan kekuasaan negara.

Penyebutan lembaga perwakilan berbeda di beberapa negara. Misalnya di Amerika Serikat disebut Congress; di Jepang dinamakan Diet; di Kamerun ada National Assembly; di Cina disebut National People’s Congress; di Israel dinamakan Knesset;10 Staten General di Belanda; House of Commons di Inggris;11

8

Lihat, C.F. Strong, 2005 cetakan ke-10, Konstitusi-Konstitusi Politik Modern: Studi tentang

Perbandingan Sejarah dan Bentuk, Penerbit Nusamedia, Bandung, hlm 11. Diterjemahkan dari

C.F. Strong, 1966, Modern Political Constitutions: An Introduction to the Comparative Study of

Their History and Existing Form, The English Book Society and Sidgwick & Jackson Limited,

London.

9

A.V. Dicey, 2008 cetakan ke-2, Pengantar Studi Hukum Konstitusi, Penerbit Nusamedia, Bandung, hlm 131-132. Diterjemahkan dari A.V. Dicey, 1952, Introduction to The Study of the

Constitution, Mc Millan and Co, Limited St. Martin‘s Street, London. 10

IPU&UNESCO, loc.cit.

11

Bagir Manan, 2005 cetakan ke-3, DPR, DPD dan MPR dalam UUD 1945 Baru, FH UII Press, Yogyakarta, hlm 60.

(3)

di Brunei Darussalam ada Majelis Masyuarat Negeri; serta Pyithu Hluttaw (People‘s Assembly) di Myanmar.12

Selain nama yang tidak sama, struktur lembaga perwakilan juga berbeda di setiap negara. Ada yang menerapkan struktur lembaga perwakilan dengan satu kamar (unicameralism); dua kamar (bicameralism);13 tiga kamar (tricameralism);14 empat kamar (tetracameralism); dan lima kamar (pentacameralism).15

Model satu kamar (unicameralism) menempatkan satu lembaga tunggal sebagai pemegang kuasa di parlemen. Kebutuhan menerapkan parlemen satu kamar juga dikarenakan untuk menghindari kerja yang berulang (redundan), khususnya dalam kerja parlemen jika dibentuk dua kamar.16 Misalnya, fungsi kamar kedua untuk merevisi atau mereview legislasi dapat diperankan oleh parliament committiees atau melalui konsep judicial review yang diperankan oleh Mahkamah Konstitusi atau Mahkamah Agung.17 Di samping itu, parlemen satu kamar sering dipilih oleh negara yang berukuran kecil, karena kekuasaan politik

12

Reni Dwi Purnomowati, 2005, Implementasi Sistem Bikameral dalam Parlemen Indonesia, PT Raja Grafindo Persada, Jakarta, hlm 123-125.

13

Miriam Budiardjo, 2002 cetakan ke-22, Dasar-Dasar Ilmu Politik, PT Gramedia Pustaka Utama, Jakarta, hlm 180.

14

Toni Andrianus Pito (dkk), 2006 cetakan ke-1, Mengenal Teori-Teori Politik: Dari Sistem

Politik Sampai Korupsi, Penerbit Nuansa, Bandung, hlm 113. 15

Fatmawati, 2010 cetakan ke-1, Struktur dan Fungsi Legislasi Parlemen dengan Sistem

Multikameral: Studi Perbandingan antara Indonesia dan Berbagai Negara, UI Press, Jakarta, hlm

34.

16

Zainal Arifin Mochtar, Pengamaran Parlemen di Dalam Institusi Negara, hlm 2-3. Makalah disampaikan dalam acara bertajuk ―Pertemuan Pengajar Ilmu Tata Negara tentang Kelanjutan Amandemen Konstitusi‖, Bukit Tinggi, Sumatera Barat, 11-13 Mei 2007.

17

(4)

di negara yang berukuran kecil lebih mudah diatasi dibandingkan dengan di negara besar.18

Berbeda dengan model satu kamar, model dua kamar (bicameralism) cenderung dipilih untuk menguatkan fungsi legislasi. Di Amerika Serikat, sebagai contoh negara yang menerapkan parlemen dua kamar, adanya kamar kedua yang berisi beberapa orang independen didesain untuk mengoreksi kesalahan yang dilakukan oleh kamar pertama yang berisi orang kebanyakan.19 Undang-undang yang dibentuk kamar pertama akan dichecks oleh kamar kedua agar dihasilkan sebuah undang-undang yang berkualitas.

Parlemen dengan model tiga kamar (tricameralism) berarti menempatkan tiga lembaga dalam parlemen. Contoh negara yang menerapkan model parlemen tiga kamar, menurut Jimly Asshiddiqie yang dikemukakan oleh Zainal Arifin Mochtar, pernah dianut oleh Indonesia.20 Meski dalam perkembangannya, setelah perubahan UUD 1945, pendapat mengenai parlemen Indonesia yang berbentuk tiga kamar masih dalam perdebatan.

Selain Indonesia, Afrika Selatan tercatat pernah menerapkan model parlemen tiga kamar. Dalam pemilihan umum 1983, parlemen tiga kamar muncul untuk mengakomodasi penduduk dengan warna kulit tertentu, yang terdiri dari house of assembly untuk kelompok kulit putih, house of representatives untuk kulit berwarna, dan house of delegates untuk kelompok orang Asia.21

18

Toni Andrianus Pito, loc.cit.

19

Zainal Arifin Mochtar, op.cit., hlm 4.

20

Ibid.

21

(5)

Model parlemen dengan empat kamar (tetracameral) bermakna terdapat empat badan atau lembaga dalam struktur parlemennya. Negara di Medieval Skandinavia menerapkan model parlemen empat kamar dengan konsep dileberative assembly yang membagi kamar parlemen menjadi empat bagian, yakni, the nobility (ningrat), the clergy (pendeta), the burgers, dan the peasant (petani).22 Negara yang menerapkan parlemen empat kamar jumlahnya tidak begitu banyak. Begitu juga model parlemen lima kamar (pentacameralism), model kamar ini juga jarang dikenal.

Dari lima struktur lembaga perwakilan tersebut banyak negara yang memilih bicameralism. Bahkan, C.F. Strong berani mengatakan kekuasaan legislatif di negara konstitusional modern dijalankan oleh lembaga perwakilan yang terdiri dari dua kamar, yang salah satu atau kedua kamar tersebut merupakan pilihan rakyat.23

Struktur lembaga perwakilan dua kamar yang dianut banyak negara belakangan ini agaknya memang benar. Miriam Budiardjo menuliskan hampir setiap negara dengan susunan federal memilih bicameralism karena satu kamar di antara kamar lainnya mewakili negara bagian. Bicameralism juga kadang dianut oleh negara dengan susunan kesatuan.24 Pilihan negara kesatuan kepada struktur lembaga perwakilan bicameralism adalah karena kamar yang satu diharapkan dapat mengimbangi dan membatasi kamar lainnya.25 Kamar kedua diharapkan dapat melaksanakan fungsi checks terhadap kamar pertama, sehingga diperoleh

22

Ibid.

23

Lihat, C.F. Strong, loc.cit.

24

Miriam Budiardjo, loc.cit. Miriam Budiardjo mencontohkan negara federal yang menganut bentuk bikameralisme adalah Amerika Serikat, Uni Soviet, India, dan Republik Indonesia Serikat.

25

(6)

pencegahan akan timbulnya penyalahgunaan atau penyelewengan pelaksanaan kekuasaan negara.

Anggapan bahwa kamar yang satu dapat menjadi penyeimbang dan membatasi kamar lainnya di struktur lembaga perwakilan dalam susunan negara kesatuan adalah anggapan yang rasional. Sebab, dalam negara kesatuan hanya ada satu lembaga perwakilan pusat. C.F. Strong memaparkan ada dua sifat penting dalam negara kesatuan. Pertama, supremasi lembaga perwakilan pusat. Kedua, tidak adanya badan berdaulat tambahan.26

Pemaparan tersebut didasarkan pada ulasan bahwa hakekat negara kesatuan ialah kedaulatan negara tidak dapat dibagi. Hal ini berbeda dengan negara dengan susunan federal yang membagi kedaulatannya antara pemerintah negara federal dengan pemerintah negara bagian. Dalam negara kesatuan tidak ada pembagian kedaulatan, yang ada hanyalah pembagian kewenangan. Oleh karena itu, kedaulatan untuk membentuk undang-undang hanya dimiliki oleh lembaga perwakilan di tingkat pusat, bukan di tingkat daerah. Jika lembaga perwakilan pusat merasa perlu mendelegasikan pembuatan undang-undang kepada lembaga perwakilan di tingkat daerah, hal itu bisa dilakukan karena kedaulatan dan kekuasaan penuh ada di lembaga perwakilan pusat. Namun, pendelegasian tersebut bukan karena diperintahkan oleh konstitusi.27

Ketika hanya ada satu lembaga perwakilan pusat dan di dalam lembaga perwakilan pusat tersebut hanya ada satu kamar, kemungkinan penyalahgunaan kewenangan oleh kamar yang satu-satunya itu semakin besar. Dengan

26

C.F. Strong, op.cit, hlm 111.

27

(7)

menciptakan kamar yang lain dalam lembaga perwakilan, maka penggunaan kekuasaan legislatif yang independen oleh setiap kamar dapat dikontrol.

Namun begitu, kamar yang diciptakan untuk membatasi atau mengimbangi kamar yang sebelumnya, menurut Miriam Budiardjo, memiliki wewenang yang tidak lebih besar dari kamar yang sebelumnya itu. ―Kamar tambahan biasanya disusun sedemikian rupa sehingga wewenangnya kurang dari kamar yang mewakili rakyat.‖28

Jika demikian, bagaimana persisnya peran kamar tambahan atau kamar kedua dalam lembaga perwakilan, sehingga ia dapat mengimbangi dan mengontrol peran kamar pertama?

Seperti dikemukakan sebelumnya, contoh bicameralism salah satunya dapat dipelajari dari sistem ketatanegaraan Amerika Serikat. Lembaga perwakilan Amerika Serikat yang disebut dengan Congress terdiri dari dua kamar, House of Representatives sebagai kamar pertama dan Senate sebagai kamar kedua. Pilihan bentuk lembaga perwakilan dua kamar ini didasari bahwa setiap cabang kekuasaan harus dicheck oleh cabang kekuasaan lainnya, dan dalam cabang kekuasaan lembaga perwakilan itu sendiri juga perlu dilakukan check antarkamar.29

Dengan melaksanakan fungsi checks antarkamar, maka keseimbangan atau saling imbang (balances) dalam pelaksanaan kekuasaan negara dapat terwujud. Bukankah keseimbangan diperlukan untuk mengendalikan sebuah negara demi mewujudkan tujuan negara yang menyejahterakan rakyatnya?

28

Miriam Budiardjo, loc.cit.

29

Ross M. English, 2003, The United State Congress, Manchester University Press, United Kingdom, hlm 8.

(8)

Senate sebagai kamar kedua dalam lembaga perwakilan Amerika Serikat dibentuk karena dua alasan. Pertama, kamar dengan jumlah anggota yang banyak (popular house) jika tidak diawasi kemungkinan akan menciptakan keputusan yang gegabah dan tidak bijaksana (rash and unwise decisions). Kedua, adanya ketakutan dengan jumlah keterwakilan yang didasarkan pada jumlah populasi, beberapa negara bagian yang besar akan menghambat kebijakan dari lembaga perwakilan.30

Negara bagian yang besar akan memiliki jumlah anggota perwakilan yang banyak, dan jumlah yang banyak tersebut ditakutkan akan bertindak dominan, serta memaksakan kehendaknya. Senate dimaksudkan untuk mengoreksi potensi dari keputusan House of Representatives yang memaksakan kehendaknya, khususnya dari negara bagian yang besar dengan jumlah anggota yang banyak.

Congress Amerika Serikat memiliki beberapa kekuasaan, seperti dalam bidang legislasi dan pengawasan. Dalam bidang legislasi, anggota House of Representative (a representative) maupun anggota Senate (senator) dapat mengajukan rancangan undang-undang.31 Baik House of Representative maupun Senate memiliki kekuasaan yang sama dalam mengajukan rancangan undang-undang—sebagai bagian dari kekuasaan legislasi Congress.

Sebagai bagian dari sistem checks and balances, Congress juga memiliki kekuasaan untuk mengawasi (to police) eksekutif. Tanpa menafikan fungsi pengawasan dari House of Representatives, Senate memiliki tanggung jawab yang besar dalam mengawasi eksekutif. Semua penunjukan jabatan yang dilakukan

30

Ibid., hlm 9.

31

(9)

oleh Presiden, seperti untuk mengisi jabatan di Mahkamah Agung, duta besar, maupun kabinet, harus mendapatkan persetujuan dari Senate.32 Fungsi legislasi dan pengawasan—utamanya menyetujui usulan pengisian jabatan oleh Presiden— yang dimiliki oleh Senate Amerika Serikat, sebagai kamar kedua, menunjukkan peran Senate yang besar dan urgen dalam sistem lembaga perwakilan maupun sistem ketatanegaraan Amerika Serikat.

Di lain pihak, kamar kedua dalam lembaga perwakilan Indonesia yang diperankan oleh Dewan Perwakilan Daerah Republik Indonesia—selanjutnya ditulis DPD—tidak mempunyai peran yang kuat layaknya Senate Amerika Serikat. DPD hanya diberikan peran yang ―setengah‖ sebagai sebuah lembaga perwakilan.

Jimly Asshiddiqie mengutarakan, awal pembentukan DPD dimaksudkan untuk mereformasi struktur lembaga perwakilan Indonesia menjadi dua kamar (bicameralism).33 Tujuannya adalah proses legislasi diselenggarakan berdasarkan sistem double-check yang memungkinkan representasi kepentingan seluruh rakyat bisa disalurkan dengan basis sosial yang lebih luas.

Namun ide struktur lembaga perwakilan dua kamar tersebut mendapat tantangan yang keras dari kelompok konservatif di panitia adhoc perubahan UUD 1945 di MPR 1999-2002. Jimly Asshiddiqie menyatakan hasil dari penentangan kelompok konservatif itu adalah struktur lembaga perwakilan Indonesia saat ini yang tidak sama sekali dapat disebut menganut bicameralism.34

32

Ibid., hlm 11.

33

Jimly Asshiddiqie, 2010 cetakan ke-1, Perkembangan dan Konsolidasi Lembaga Negara

Pascareformasi, Sinar Grafika, Jakarta, hlm 119. 34

(10)

Bagir Manan juga mengetengahkan perihal serupa. Keberadaan DPD saat ini tidak mencerminkan bicameralism. Awalnya, selain ingin menciptakan struktur lembaga perwakilan menjadi dua kamar, keberadaan DPD juga dimaksudkan untuk meningkatkatkan keikutsertaan daerah terhadap jalannya politik dan pengelolaan negara.35 Alih-alih membuat bicameralism, perubahan konstitusi Indonesia malah menciptakan tricameralism. Bagir Manan menjelaskan tiga alasannya. Pertama, Majelis Permusyawaratan Rakyat—selanjutnya ditulis MPR—tetap merupakan lingkungan jabatan sendiri. DPD berposisi sebagai badan komplementer dari Dewan Perwakilan Rakyat—selanjutnya ditulis DPR. Ketiga, DPD bukan badan legislatif penuh.36

Jika melihat bunyi pasal dalam UUD 1945 setelah diubah—selanjutnya ditulis UUD NRI 1945—sepertinya anggapan Jimly Asshiddiqie dan Bagir Manan menemukan kebenarannya. UUD NRI 1945 menyebut secara eksplisit fungsi DPR sebagai lembaga perwakilan, pemegang kekuasaan legislatif, berupa fungsi legislasi, fungsi anggaran, dan fungsi pengawasan.37 Tidak demikian dengan fungsi DPD yang juga merupakan lembaga perwakilan. UUD NRI 1945 tidak menyebut secara eksplisit fungsi DPD berupa fungsi legislasi, fungsi anggaran, maupun fungsi pengawasan.

Dilihat dari fungsi legislasi, fungsi membuat atau membentuk undang-undang38 yang ditentukan oleh UUD NRI 1945, kekuasaan membentuk

35

Bagir Manan, DPR, DPD, dan MPR... op.cit., hlm 53-54.

36

Ibid, hlm 55-56.

37

Pasal 20A UUD NRI 1945 memaktubkan, ―Dewan Perwakilan Rakyat memiliki fungsi legislasi, fungsi anggaran, dan fungsi pengawasan.‖

38

Saldi Isra, 2010 cetakan ke-2, Pergeseran Fungsi Legislasi: Menguatnya Model Legislasi

(11)

undang ada di tangan DPR.39 Di samping itu, DPD yang diatur dalam UUD NRI 1945 pada Bab VIIA tentang Dewan Perwakilan Daerah yang memuat dua pasal, yakni Pasal 22C dan Pasal 22D, yang di setiap pasal terdiri dari empat ayat,40 mengungkap fungsi legislasi DPD sebagai berikut,

1. DPD dapat mengajukan kepada DPR rancangan undang-undang yang berkaitan dengan, (i) otonomi daerah; (ii) hubungan pusat dan daerah; (iii) pembentukan, pemekaran serta penggabungan daerah; (iv) pengelolaan sumber daya alam serta sumber daya ekonomi lainnya; dan (v) perimbangan keuangan pusat dan daerah.41

2. DPD ikut membahas rancangan undang-undang yang berkaitan dengan, (i) otonomi daerah; (ii) hubungan pusat dan daerah; (iii) pembentukan, pemekaran dan penggabungan daerah; (iv) pengelolaan sumber daya alam serta sumber daya ekonomi lainnya; dan (v) perimbangan keuangan pusat dan daerah.42

3. DPD memberikan pertimbangan kepada DPR atas rancangan undang-undang, serta rancangan undang-undang yang berkaitan dengan, (i) APBN; (ii) pajak; (iii) pendidikan; dan (iv) agama.43

Fungsi legislasi DPD yang hanya dapat mengajukan rancangan undang-undang kepada DPR, ikut membahas rancangan undang-undang-undang-undang, serta

39

Pasal 20 ayat (1) UUD NRI 1945 menggariskan, ―Dewan Perwakilan Rakyat memegang kekuasaan membentuk undang-undang.‖

40

Ketentuan DPD tersebut termuat dalam perubahan ke-3 UUD 1945 yang ditetapkan pada tanggal 9 November 2001.

41

Pasal 22D ayat (1) UUD NRI 1945.

42

Pasal 22D ayat (2) UUD NRI 1945.

43

(12)

memberikan pertimbangan rancangan undang-undang kepada DPR adalah sebuah fungsi legislasi yang tidak penuh. DPD dianggap sebagai salah satu ―pembantu‖ DPR dalam fungsi legislasi. Jimly Asshiddiqie menyebut posisi DPD itu dengan co-legislator.44 DPR sebagai legislator utama, sedangkan DPD, karena fungsi legislasinya yang tidak setara dengan DPR, berposisi sebagai lembaga penunjang (auxiliary organ) terhadap fungsi legislasi DPR.45

Sebagaimana diketahui, pembentukan undang-undang sebagai bagian dari peraturan perundang-undangan diatur dalam Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan—selanjutnya ditulis UU Nomor 12 Tahun 2011.46 Setidaknya ada dua ketentuan dalam undang-undang tersebut yang semakin menguatkan bahwa DPD hanya berperan sebagai lembaga penunjang DPR dalam fungsi legislasi. Pertama, ―Undang-Undang adalah peraturan perundang-undangan yang dibentuk oleh DPR dengan persetujuan bersama Presiden.‖47

Ketentuan pertama tersebut sesuai pula dengan yang dinyatakan dalam UUD NRI 1945 bahwa, ―Setiap rancangan undang-undang dibahas oleh Dewan Perwakilan Rakyat dan Presiden untuk mendapat persetujuan bersama.‖48

Kedua, ―Pembentukan Peraturan Perundang-Undangan adalah pembuatan Peraturan

44

Jimly Asshiddiqie, 2006, Hukum Acara Pengujian Undang-Undang, Sekretariat Jenderal dan Kepaniteraan Mahkamah Konstitusi Republik Indonesia, Jakarta, hlm 30-31.

45

Ibid., hlm 31.

46

Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 2011 Nomor 82, Tambahan Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor 5234.

47

Pasal 1 angka 3 UU Nomor 12 Tahun 2011.

48

(13)

Perundang-Undangan yang mencakup tahapan perencanaan, penyusunan, pembahasan, pengesahan atau penetapan, dan pengundangan.‖49

Kedua ketentuan tersebut seperti mengunci peran DPD hanya sebagai pembantu DPR dalam fungsi legislasi. Undang-undang, sebagai salah satu peraturan perundang-undangan yang menjadi produk lembaga perwakilan, disebutkan sebagai dibentuk oleh DPR dengan persetujuan bersama Presiden. Bahkan dengan ketentuan ini, posisi DPD ―kalah‖ dari Presiden—yang bukan pelaksana kekuasaan legislatif.

Kemudian, dengan runtutan tahapan pembentukan peraturan perundang-undangan, termasuk undang-undang, yang berupa, (i) perencanaan; (ii) penyusunan; (iii) pembahasan; (iv) pengesahan atau penetapan;50 dan (v) pengundangan; semakin mengecilkan peran DPD dalam fungsi legislasi yang hanya (i) dapat mengajukan rancangan undang-undang ke DPR; (ii) ikut membahas rancangan undang-undang; serta (iii) memberikan pertimbangan atas rancangan undang-undang kepada DPR.

Tidak hanya dalam fungsi legislasi, dalam hal melaksanakan fungsi pengawasan dalam kerangka checks and balances terhadap kekuasaan eksekutif, peran DPD juga tidak mencerminkan sebuah lembaga perwakilan. UUD NRI 1945 menentukan bahwa hanya DPR yang dapat mengusulkan pemberhentian

49

Pasal 1 angka 1 UU Nomor 12 Tahun 2011.

50

Tahapan ini sepertinya ingin mengakomodasi ketentuan dalam Pasal 20 ayat (5) UUD NRI 1945 bahwa, ―Dalam rancangan undang-undang yang disetujui bersama tersebut tidak disahkan oleh Presiden dalam waktu tiga puluh hari semenjak rancangan undang-undang tersebut disetujui, rancangan undang-undang tersebut sah menjadi undang-undang dan wajib diundangkan.‖

(14)

Presiden dan/atau Wakil Presiden dalam masa jabatannya.51 Peran DPR itu disebut tegas oleh UUD NRI 1945 sebagai bagian dari fungsi pengawasan DPR.52

Peran DPD semakin kerdil dibandingkan dengan DPR jika dicermati dari sisi pemilihan calon untuk mengisi jabatan dalam lembaga negara. Misalnya, dalam pengisian anggota Badan Pemeriksa Keuangan,53 peran DPD hanya memberikan pertimbangan kepada DPR. Bahkan dalam pengisian jabatan lembaga negara lainnya, DPD tidak memiliki peran sama sekali. Contohnya, dalam pengisian jabatan hakim agung di Mahkamah Agung—selanjutnya ditulis MA,54 hakim konstitusi di Mahkamah Konstitusi—selanjutnya ditulis MK,55 dan anggota Komisi Yudisial—selanjutnya ditulis KY.56

Begitu juga dalam menjaga keadaan negara dalam keadaan tertentu, tidak ada peran DPD sekalipun. Hal ini sangat berbeda dengan DPR. Peran DPR muncul dalam keadaan negara apabila ingin menyatakan perang, membuat perdamaian

51

Pasal 7A UUD NRI 1945 menyatakan, ―Presiden dan/atau Wakil Presiden dapat diberhentikan dalam masa jabatannya oleh Majelis Permusyawaratan Rakyat atas usul Dewan Perwakilan Rakyat, baik apabila terbukti melakukan pelanggaran hukum berupa pengkhianatan negara, korupsi, penyuapan, tindak pidana berat lainnya, atau perbuatan tercela maupun apabila terbukti tidak lagi memenuhi syarat sebagai Presiden dan/atau Wakil Presiden.‖

52

Pasal 7B ayat (2) UUD NRI 1945 menuliskan, ―Pendapat Dewan Perwakilan Rakyat bahwa Presiden dan/atau Wakil Presiden telah melakukan pelanggaran hukum tersebut ataupun telah tidak lagi memenuhi syarat sebagai Presiden dan/atau Wakil Presiden adalah dalam rangka pelaksanaan fungsi pengawasan Dewan Perwakilan Rakyat.‖

53

Pasal 23F ayat (1) UUD NRI 1945menyatakan, ―Anggota Badan Pemeriksa Keuangan dipilih oleh Dewan Perwakilan Rakyat dengan memperhatikan pertimbangan Dewan Perwakilan Daerah dan diresmikan oleh Presiden.‖

54

Pasal 24A ayat (3) UUD NRI 1945, ―Calon hakim agung diusulkan Komisi Yudisial kepada Dewan Perwakilan Rakyat untuk mendapatkan persetujuan dan selanjutnya ditetapkan sebagai hakim agung oleh Presiden.‖

55

Pasal 24C ayat (3) UUD NRI 1945, ―Mahkamah Konstitusi mempunyai sembilan orang anggota hakim konstitusi yang ditetapkan oleh Presiden, yang diajukan masing-masing tiga orang oleh Mahkamah Agung, tiga orang oleh Dewan Perwakilan Rakyat, dan tiga orang oleh Presiden.‖

56

Dalam Pasal 24B ayat (3) UUD NRI 1945 disebutkan, ―Anggota Komisi Yudisial diangkat dan diberhentikan oleh Presiden dengan persetujuan Dewan Perwakilan Rakyat.‖

(15)

dan perjanjian, dengan negara lain.57 Dalam penempatan duta58 maupun penerimaan duta dari negara lain,59 muncul peran DPR. Juga dalam pemberian ampunan berupa amnesti dan abolisi terhadap pelaku kejahatan politik,60 ada juga peran DPR.

Dengan melihat perbedaan peran antara DPR dan DPD, sepertinya sebutan co-legislator untuk DPD tidak hanya disematkan pada pelaksanaan fungsi legislasi saja, melainkan di banyak hal. Apakah peran DPD yang sedemikian adalah contoh bentuk ―kamar tambahan biasanya disusun sedemikian rupa sehingga wewenangnya kurang dari kamar yang mewakili rakyat‖?

Selanjutnya, sistem pemerintahan presidensial adalah sebauh sistem ketatanegaraan di mana Presiden tidak bertanggung jawab kepada parlemen. CF Strong menyebut sistem pemerintahan presidensial dengan eksekutif nonparlementer atau eksekutif tetap (fixed executive), dalam arti kekuasaan eksekutif tidak dapat dipengaruhi oleh kekuasaan legislatif.61

Kajian mengenai sistem pemerintahan presidensial dapat diteliti melalui sistem ketatanegaraan Amerika Serikat. Dalam sistem ketatanegaraan Amerika Serikat yang menganut sistem presidensial, Presiden tidak diberikan kekuasaan

57

Pasal 11 ayat (1) UUD NRI 1945menyatakan, ―Presiden dengan persetujuan Dewan Perwakilan Rakyat menyatakan perang, membuat perdamaian dan perjanjian dengan negara lain.‖ Juga ketentuan Pasal 11 ayat (2) UUD NRI 1945 (termuat dalam perubahan ke-3, November 2001), ―Presiden dalam membuat perjanjian internasional lainnya yang menimbulkan akibat yang luas dan mendasar bagi kehidupan rakyat yang terkait dengan beban keuangan negara, dan/atau mengharuskan perubahan atau pembentukan undang-undang harus dengan persetujuan Dewan Perwakilan Rakyat.‖

58

Dalam Pasal 13 ayat (2) UUD NRI 1945 ditentukan, ―Dalam hal mengangkat duta, Presiden memperhatikan pertimbangan Dewan Perwakilan Rakyat.‖

59

Dalam Pasal 13 ayat (3) UUD NRI 1945 ditulis, ―Presiden menerima penempatan duta negara lain dengan memperhatikan pertimbangan Dewan Perwakilan Rakyat.‖

60

Pasal 14 ayat (2) UUD NRI 1945, ―Presiden memberikan amnesti dan abolisi dengan memperhatikan pertimbangan Dewan Perwakilan Rakyat.‖

61

(16)

untuk membentuk undang-undang. Kekuasaan membentuk undang-undang berada di tangan Congress. Presiden hanya diberi wewenang untuk memberi persetujuan atau menveto rancangan undang-undang yang disetujui Congress.62

Sistem pemerintahan presidensial memberikan peranan penting bidang legislasi kepada lembaga perwakilan. Kamar pertama atau kamar kedua dalam lembaga perwakilan sama-sama memiliki wewenang untuk mengajukan rancangan undang-undang—selanjutnya ditulis RUU. Dengan demikian, sistem pemerintahan presidensial sebenarnya secara tidak langsung menuntut setiap kamar dalam lembaga perwakilan berperan aktif di bidang legislasi.

Namun, sistem pemerintahan presidensial sering terjebak dalam ketegangan antara presiden dan lembaga perwakilan jika kekuatan mayoritas partai politik di lembaga perwakilan berbeda dengan partai politik presiden. Akan tetapi, jika mayoritas partai politik presiden ada di lembaga perwakilan, maka sistem pemerintahan presidensial cenderung terperangkap menjadi pemerintahan yang otoriter.63 Hal ini dimungkinkan karena setiap kebijakan yang dibuat oleh presiden dan membutuhkan persetujuan dari lembaga perwakilan akan dengan mudah disetujui tanpa ada pertimbangan dan pengawasan lebih lanjut. Sistem pemerintahan presidensial menempatkan partai politik sebagai institusi yang dominan.

Walau demikian, sistem pemerintahan presidensial tetap membawa keuntungan tersendiri. Setidaknya ada empat keuntungan sistem presidensial. Pertama, presiden mendapatkan kekuasaan yang lebih legitimate karena dipilih

62

Lihat, Bagir Manan, 2003 cetakan ke-2, Lembaga Kepresidenan, FH UII Press, Yogyakarta, hlm 30-31.

63

(17)

langsung (direct mandate) dari rakyat. Kedua, dipisahkannya kekuasaan legislatif dan kekuasaan eksekutif diharapkan dapat menciptakan pengawasan antarlembaga pemegang kekuasaan legislatif maupun kekuasaan eksekutif untuk mencegah penyalahgunaan kekuasaan. Ketiga, presiden dapat menentukan kebijakan strategis dengan cepat (speed and decisiveness). Keempat, posisi presiden lebih stabil karena lembaga legislatif tidak dapat menurunkan presiden dari jabatannya sewaktu-waktu.64

Hanya karena posisi partai politik yang dominan menempatkan kamar lembaga perwakilan yang diisi oleh calon yang diajukan oleh partai politik semakin ―menyisihkan‖ kamar lembaga perwakilan yang tidak diisi oleh calon dari representasi politik. Hubungan presiden dengan kamar lembaga perwakilan yang mencerminkan representasi politik lebih masif dari pada kamar lainnya meski anggota kedua kamar tersebut sama-sama dipilih melalui pemilihan umum secara langsung.

Oleh karena itu, dapat dilihat dalam sistem pemerintahan Negara Republik Indonesia bahwa DPD yang mencerminkan representasi daerah (provinsi)65 memiliki hubungan yang kurang masif dengan Presiden apabila dibandingkan dengan DPR yang mencerminkan representasi rakyat.66 Ketegangan antara DPR dan Presiden—khususnya antara partai politik pendukung Presiden dan partai

64

Ibid, hlm 42.

65

Pasal 22C ayat (1) UUD NRI 1945 menuliskan, ―Anggota Dewan Perwakilan Daerah dipilih dari setiap provinsi melalui pemilihan umum.‖

66

Pasal 19 ayat (1) UUD NRI 1945, ―Anggota Dewan Perwakilan Rakyat dipilih melalui pemilihan umum.‖

(18)

politik oposan dengan Presiden67—lebih sering tampak di permukaan daripada antara DPD dan Presiden.

Fungsi pengawasan (monitoring) lembaga perwakilan dalam mengontrol Presiden lebih dominan dijalankan oleh DPR daripada DPD. Apakah keadaan demikian disebabkan karena DPD mengusung predikat co-legislator sehingga perannya tidak dominan dalam mengontrol Presiden?

B. Rumusan Masalah

Tampaknya dalam sistem pemerintahan presidensial Indonesia, kamar kedua memang didesain memiliki peran yang tidak lebih kuat dari pada kamar pertama dalam konsep lembaga perwakilan dua kamar (bicameralism). Akan tetapi, bukankah dengan demikian pelaksanaan prinsip saling awas dan saling imbang (checks and balances) sebagai salah satu syarat terselenggaranya kekuasaan yang tidak sewenang-wenang tidak dapat terwujud, karena desain peran yang timpang antara kamar pertama dan kamar kedua.

Belum lagi, dalam sistem pemerintahan presidensial yang menempatkan hubungan Presiden sebagai pemegang kekuasaan eksekutif dengan kamar pertama lebih dominan dari pada dengan kamar kedua, bukankah semakin menjauhkan prinsip saling imbang dan saling awas dalam penyelenggaraan kekuasaan negara. Peran kamar kedua tereduksi sebagai sebuah bagian dari lembaga perwakilan, yang juga pemegang kekuasaan legislatif.

67

Misalnya, ―ketegangan‖ yang terjadi dalam pemeriksaan politik kasus Bank Century yang diduga merugikan keuangan negara Rp 6,7 triliun.

(19)

Lalu, bagaimana sebenarnya peran kamar kedua dalam lembaga perwakilan dua kamar, khususnya di sistem pemerintahan presidensial? Kemudian, dikaitkan dengan sistem pemerintahan di Indonesia, bagaimanakah peran yang ideal dilakukan oleh kamar kedua demi terlaksananya kekuasaan negara yang nirpenyelewengan dan nirpenyalahgunaan kekuasaan negara?

Demi mendapatkan jawaban bagaimana sebenarnya peran kamar kedua dalam lembaga perwakilan dua kamar di sistem pemerintahan presidensial, khususnya sistem pemerintahan presidensial Indonesia, penting kiranya ditengahkan tiga rumusan masalah sebagai berikut,

1. Bagaimanakah peran lembaga perwakilan kamar kedua yang pernah diterapkan di Indonesia?

2. Bagaimanakah peran lembaga perwakilan kamar kedua yang saat ini diterapkan di Indonesia?

3. Bagaimanakah peran yang ideal bagi lembaga perwakilan kamar kedua dalam sistem pemerintahan presidensial Indonesia?

C. Keaslian Penelitian

Karya ilmiah yang membahas lembaga perwakilan dua kamar boleh dibilang cukup banyak. Karya itu meliputi buku, makalah, atau hasil penelitian. Untuk karya yang berupa buku, misalnya, karangan George Tsebelis dan Jeanette Money berjudul Bicameralism.68 Tsebelis dan Money memaparkan parlemen dua kamar

68

George Tsebelis dan Jeanette Money, 1997, Bicameralism, Cambridge University Press, United Kingdom.

(20)

dari perspektif sejarah. Di samping itu, juga dijelaskan mengenai kelembagaan lembaga perwakilan dua kamar.

Di samping karya dari begawan luar negeri, di dalam negeri sendiri bahasan mengenai lembaga perwakilan juga cukup banyak. Contohnya, buku berjudul Implementasi Sistem Bikameral dalam Parlemen Indonesia yang ditulis oleh Reni Dwi Purnomowati.69 Buku ini membahas keberadaan DPD sebagai kamar kedua dalam lembaga perwakilan di Indonesia, yang disusun dengan membandingkan keberadaan bicameralism di beberapa negara, seperti Amerika Serikat, Jerman, Perancis, Inggris, Australia, Jepang, Belanda, Kamboja, Malaysia, Filipina, dan Thailand. Di samping itu, buku ini juga menjelaskan lembaga perwakilan bikameral menurut konstitusi Republik Indonesia Serikat (27 Desember 1949-17 Agustus 1950).

Selanjutnya, banyak makalah yang membahas tema lembaga perwakilan dua kamar. Makalah berjudul Asal-Usul Senat: Refleksi Kompromi Dua Sumbu Impian Idiologis yang Saling Bertarung yang ditulis oleh Margarito Kamis70 adalah contohnya. Margarito Kamis lebih menyoroti sejarah House of Lords di Inggris, Senate di Perancis, serta Senate di Amerika Serikat dalam menopang pelaksanaan bicameralism.

69

Reni Dwi Purnomowati, op.cit.

70

Makalah disampaikan dalam diskusi bertajuk ―Peran, Fungsi, dan Aktualisasi Senat di Berbagai Negara‖, yang diselenggarakan oleh Dewan Perwakilan Daerah Republik Indonesia pada 3 April 2012, bertempat di gedung Nusantara V MPR/DPR/DPD.

(21)

Ada pula makalah berjudul Memahami Kerancuan Sistem Parlemen di Indonesia karya R. Siti Zuhro.71 Makalah ini lebih menyoroti sistem lembaga perwakilan di Indonesia, termasuk juga keberadaan kamar kedua yang diperankan oleh DPD, dihubungkan dengan realitas politik di Indonesia.

Berikutnya, beberapa penelitian yang membahas lembaga perwakilan dua kamar, misalnya, laporan hasil penelitian berjudul Struktur Organisasi dan Kerangka Prosedural bagi Penyempurnaan Rancangan Kelembagaan DPD RI: Suatu Studi Pendahulan.72 Penelitian ini mengangkat teori bicameralism yang dibandingkan dengan praktik di beberapa negara. Penelitian ditujukan, salah satunya, untuk mengetahui pokok-pokok keparlemenan Indonesia dalam pembagian mandat, fungsi, dan tugas yang sinkron di antara lembaga-lembaga perwakilan rakyat.73

Penelitian lain tentang lembaga perwakilan dua kamar, misalnya, dapat dilihat dari draf laporan penelitian berjudul Menguatkan Dewan Perwakilan Daerah.74 Dalam bab II laporan penelitian tersebut yang berjudul Konsep Ideal Sistem Bikameral untuk Indonesia yang ditulis bersama antara Saldi Isra dan Zainal Arifin Mochtar mengetengahkan bahasan mengenai parlemen dan model kamar.

71

Makalah disampaikan dalam diskusi bertajuk ―Peran, Fungsi, dan Aktualisasi Senat di Berbagai Negara‖, yang diselenggarakan oleh Dewan Perwakilan Daerah Republik Indonesia pada 3 April 2012, bertempat di gedung Nusantara V MPR/DPR/DPD.

72

Satya Arinanto (dkk), 2006, laporan penelitian Struktur Organisasi dan Kerangka

Prosedural bagi Penyempurnaan Rancangan Kelembagaan DPD RI: Suatu Studi Pendahuluan,

penelitian diiniasi atas kerjasama antara Parliamentary Reform Initiative and DPD Empowerment (PRIDE) Sekretariat Jenderal DPD RI dan United Nations Development Programme (UNDP).

73

Ibid., hlm 10.

74

Bivitri Susanti (ed), 2010, draf laporan hasil penelitian berjudul Menguatkan Dewan

Perwakilan Daerah, diinisiasi atas kerjasama antara Parliamentary Reform Initiative and DPD Empowerment (PRIDE) Sekretariat Jenderal DPD RI dan Project United Nations Development Programme (UNDP).

(22)

Bahasan sistem bikameral dipaparkan dengan mencermati konstitusi atau sistem ketatanegaraan yang mengatur tugas dan wewenang parlemen di negara Amerika Serikat, Inggris, Kanada, Austria, Kroasia, Mauritania, India, Italia, serta Spanyol. Pembahasan bicameralism lebih banyak menyoroti seputar wewenang dan keanggotaan setiap kamar dalam lembaga perwakilan.

Setelah membaca beberapa karya di atas, tampaknya pembahasan mengenai peran kamar kedua dalam lembaga perwakilan dua kamar bukanlah sesuatu yang baru. Hanya saja pembahasan peran kamar kedua di negara yang menerapkan sistem pemerintahan presidensial tidak secara khusus dan mendalam diteliti. Penelitian ini ingin secara khusus dan mendalam ditujukan untuk mengetahui dan menganalisis peran kamar kedua dalam lembaga perwakilan dua kamar di sistem pemerintahan presidensial.

Namun demikian, beberapa bahasan dalam penelitian juga tidak menutup kemungkinan akan banyak didapatkan dari beberapa karya di atas. Misalnya, pembahasan untuk pertanyaan peran kamar kedua dalam lembaga perwakilan Indonesia sebelum amandemen UUD 1945 akan sangat mungkin sebagian pembahasannya didapat dan dibandingkan dengan karya Reni Dwi Purnomowati yang berjudul Implementasi Sistem Bikameral dalam Parlemen Indonesia. Sebab, di dalam karya tersebut juga memuat bab yang membahas lembaga perwakilan dua kamar pada masa konstitusi RIS, yang artinya sebelum UUD 1945 diubah. Akhirnya, dengan membaca dan menelaah beberapa karya mengenai kamar kedua dalam lembaga perwakilan, bahasan bertema ―Peran Kamar Kedua dalam

(23)

Lembaga Perwakilan Dua Kamar di Sistem Presidensial‖ yang diusulkan untuk diteliti oleh penulis adalah asli.

D. Tujuan Penelitian

1. Subjektif

Penulisan ini memiliki tujuan subjektif bagi penulis yakni untuk memenuhi sebagian persyaratan demi mendapatkan gelar lex legibus master dari Magister Ilmu Hukum, Fakultas Hukum, Universitas Gadjah Mada, Yogyakarta.

2. Objektif

Selain tujuan subjektif, penelitian ini diharapkan dapat menggapai tujuan objektifnya. Penelitian ini dirancang agar dapat memberikan sumbangsih terhadap eksistensi kamar kedua dalam lembaga perwakilan dua kamar pada negara yang menerapkan sistem pemerintahan presidensial. Sejalan dengan hal ini, bagi Negara Republik Indonesia yang sistem pemerintahannya cenderung menerapkan sistem presidensial, penelitian ini ditujukan untuk mereposisi keberadaan DPD yang dianggap sebagai kamar kedua dalam lembaga perwakilan Indonesia.

E. Kegunaan Penelitian

(24)

Tesis ini diharapakan dapat menambah khazanah keilmuan hukum tata negara dan ilmu politik. Khususnya terhadap isu atau tema yang berkaitan dengan lembaga perwakilan.

2. Kegunaan Bagi Pengambil Kebijakan

Kegunaan penelitian yang diharapkan dari tesis ini bagi pengambil kebijakan, dalam hal ini Presiden dan DPR serta DPD sendiri, sebagai pembentuk undang, adalah dapat merumuskan perubahan undang-undang yang mengatur keberadaan lembaga perwakilan dan posisi DPD dalam sistem ketatanegaraan.

Figur

Memperbarui...

Referensi

Memperbarui...

Related subjects :