4.1 Apa keuntungan dan kerugian kontrak Rancang Bangun (Design and Build/DB)?
Kontrak Design and Build (DB) atau Rancang Bangun adalah bentuk kontrak dimana kontraktor tidak hanya bertanggung jawab atas pelaksanaan kontruksi di lapangan, tetapi juga terhadap proses desain konstruksi (Hansen, 2017a). Berbeda halnya dengan kontrak tradisional dimana terdapat pembagian peranan antara desain dengan konstruksi melalui kontrak terpisah antara owner, kontraktor dan konsultan; pada kontrak DB, kontraktor berperan pula sebagai desainer pekerjaan tersebut. Tujuan utama dari diterapkannya kontrak DB adalah demi penghematan waktu dimana waktu perencanaan dan perancangan desain dengan waktu pelaksanaan konstruksi dapat berjalan beriringan sehingga memperpendek durasi siklus hidup proyek konstruksi. Hal ini disukai oleh owner yang menginginkan proyek dapat segera selesai dan difungsikan (Saaidin dkk., 2016).
Selain itu, keuntungan lain dari penerapan kontrak DB adalah terkait aspek koordinasi yang lebih mudah (Saaidin dkk., 2016).
Mengingat tanggung jawab desain dan konstruksi dipegang oleh kontraktor, owner akan lebih mudah berkoordinasi dan berkomunikasi langsung dengan kontraktor terkait aspek desain maupun konstruksi yang bila pada kontrak konvensional harus dilakukan pada pihak-pihak yang berbeda. Dalam hal pengendalian biaya, kontrak DB juga mempermudah owner
mengingat tanggung jawab desain dan konstruksi telah berada di pihak kontraktor. Dengan kata lain, risiko finansial menjadi tanggungan kontraktor. Sedangkan bagi kontraktor, ini dapat menjadi keuntungan apabila kontraktor kompeten dan berpengalaman dalam hal desain dan pelaksanaan pekerjaan sehingga memungkinkannya untuk berinovasi.
Di sisi lain, kerugian kontrak DB terkait risiko yang ada dimana owner menyerahkan hampir sepenuhnya tanggung jawab kepada kontraktor. Risiko tersebut antara lain risiko terkait kontraktor yang tidak kompeten, risiko terkait kurangnya pengawasan langsung terhadap kinerja kontraktor terutama dari sisi desain, maupun risiko terkait kualitas akibat eksploitasi desain dan spesifikasi teknis (Hansen, 2017a; Saaidin dkk., 2016).
4.2 Apakah kontrak DB tersebut hanya pada paket- paket tertentu saja? Kapankah kontrak DB cocok diterapkan?
Kontrak DB merujuk pada istilah pengadaan dimana kontraktor bertanggung jawab terhadap proses desain dan konstruksi pekerjaan (Hansen, 2017a). Hal ini mencerminkan single point of responsibility sehingga selain memudahkan koordinasi dan pelaksanaan pekerjaan, terdapat pula risiko-risiko yang harus ditanggung masing-masing pihak seperti kualitas pekerjaan dan risiko finansial.
Dalam prakteknya, kontraktor dapat ditunjuk untuk melaksanakan segala pekerjaan terkait desain, atau tergantung pada kesepakatan, bisa pula employer memberikan desain konseptual maupun
kerangka spesifikasi teknis yang telah disiapkan oleh konsultan perencana, dan kemudian kontraktor mematangkan desain dan spesifikasi tersebut agar dapat dilaksanakan pada tahap konstruksi.
Meskipun kontrak DB banyak diterapkan pada proyek-proyek pemerintah, terdapat beberapa kondisi terkait kapan kontrak DB cocok diterapkan:
1) Bila dikehendaki agar pekerjaan dapat segera dimulai lebih awal dimana tahap desain dan konstruksi dapat dilakukan berbarengan;
2) Bila owner ingin meminimalkan potensi risiko terkait desain, misal keterlambatan desain, kegagalan bangunan akibat kesalahan desain, dll.;
3) Bila kontraktor yang ditunjuk memiliki kompetensi dalam mengerjakan pekerjaan serupa atau memiliki tim desain yang mumpuni;
4) Bila owner menghendaki sistem koordinasi yang lebih sederhana.
Dalam hal penerapan kontrak DB pada proyek pemerintah sesuai Permen PUPR Nomor 01 Tahun 2020 beserta perubahannya, maka kontrak DB hanya dapat digunakan dalam hal pekerjaan konstruksi yang bersifat kompleks dan/atau bersifat mendesak.
4.3 Bagaimana Kontrak DB bisa dibilang didapat dengan harga yang tepat? Bagaimana jika penyedia memberikan desain yang berlebihan atau malah kurang?
Kontrak DB merupakan salah satu jenis pengadaan dimana kontraktor utama bertanggungjawab atas proses desain dan pelaksanaan pekerjaan di lapangan. Nilai kontrak DB merupakan nilai yang disepakati bersama oleh para pihak. Pertanyaan diatas menjadi rancu mengingat kontrak DB memungkinkan kontraktor utama untuk mendapatkan profit lebih besar daripada kontrak konvensional dengan adanya value engineering atau inovasi desain. Mungkin pertanyaan yang lebih tepat adalah bagaimana cara menentukan jenis kontrak yang tepat untuk proyek yang akan diadakan.
Menurut Saaidin dkk (2016), salah satu keuntungan kontrak DB bagi kontraktor adalah peluang untuk memperoleh keuntungan yang lebih besar daripada pelaksanaan kontrak tipe konvensional.
Hal ini dikarenakan kontraktor dianggap bertanggungjawab atas proses desain termasuk segala risiko yang mungkin terjadi sehingga sewajarnya pula kontraktor dapat memperoleh keuntungan bila dapat memanfaatkan peluang seperti melakukan value engineering untuk meningkatkan profitabilitas. Di sisi lain, employer diuntungkan dengan kemudahan koordinasi, proses pengerjaan yang lebih terintegrasi antara desain dan konstruksi, dan percepatan penyelesaian pekerjaan karena proses desain dapat secara simultan dikerjakan oleh kontraktor. Selain itu, biaya pekerjaan lebih pasti karena risiko perubahan pekerjaan (variations) menjadi lebih kecil kecuali bila employer
menghendaki adanya perubahan lingkup pekerjaan setelah kontrak mulai dilaksanakan. Hal ini penting bagi employer untuk mengatur alokasi keuangan mereka (Xia dkk., 2012).
Oleh karena itu, penting bagi employer untuk menilai penawaran kontraktor secara cermat pada saat tender. Disini, employer harus meyakini bahwa kontraktor telah memberikan desain yang sesuai dengan persyaratan employer (employer’s requirements). Selain itu, employer juga harus melakukan seleksi kontraktor dengan tepat mengingat kesuksesan pelaksanaan proyek dengan kontrak DB sangat bergantung pada kompetensi yang dimiliki kontraktor utama. Terkait pelaksanaan pekerjaan dilapangan, peran konsultan MK menjadi penting untuk memastikan kontraktor tidak mereduksi desain atau melakukan value engineering yang mengurangi persyaratan employer terkait keberterimaan pekerjaan. Pada FIDIC Yellow Book (2017) klausul 5.2.2 Tinjauan oleh Engineer, dijelaskan bahwa Engineer (atau konsultan MK) akan memberikan pemberitahuan kepada kontraktor (atas pengajuan dokumen dari kontraktor):
(a) tidak keberatan (yang dapat termasuk komentar terkait permasalahan minor yang tidak secara substansi berpengaruh terhadap Pekerjaan); atau
(b) bahwa dokumen kontraktor gagal dalam memenuhi Persyaratan Employer dan/atau Kontrak, dengan alasan-alasannya.
Pada kasus poin (b), Engineer akan menginstruksikan agar dokumen kontraktor diperbaiki sehingga dapat menunjukkan bahwa desain kontraktor telah sesuai dengan Kontrak. Terkait hal ini, kontraktor tidak berhak atas perpanjangan waktu (extension of time) akibat penundaan yang terjadi selama proses perbaikan
desain dan pengajuan ulang maupun review desain oleh Engineer.
Ini termasuk risiko desain yang ditanggung oleh kontraktor.
4.4 Mengapa sudut pandang auditor terhadap proyek lumpsum DB sering menggunakan kacamata proyek dengan sistem unit price?
Auditor BPK adalah seorang auditor profesional yang bekerja untuk Badan Pemeriksa Keuangan (BPK) Republik Indonesia dan bertugas mengaudit informasi terkait keuangan yang dibuat oleh berbagai macam badan pemerintah sekaligus untuk mengevaluasi efisiensi dan efektifitas tata kelola kegiatan dan keuangan yang dilakukan oleh badan pemerintah. Dalam UU No. 15/2006 Pasal 1(1) dijelaskan bahwa BPK adalah lembaga negara yang bertugas untuk memeriksa pengelolaan dan tanggung jawab keuangan negara sebagaimana dimaksud dalam UUD Negara Republik Indonesia Tahun 1945. Oleh karena itu, dalam kegiatan pengadaan barang/jasa pemerintah seperti pada proyek-proyek infrastruktur yang menggunakan pembiayaan dari kas negara, audit BPK wajar dilakukan.
Namun dalam pelaksanaannya, acap kali terjadi perselisihan terkait masalah selisih antara volume realisasi dengan volume RAB. Ini terjadi karena auditor BPK mengevaluasi volume pekerjaan dengan dasar harga satuan (unit price) pada proyek- proyek dengan sistem kontrak lumpsum. Bahkan tak jarang perselisihan pemahaman yang berbeda ini dibawa ke pengadilan.
Secara umum, memang penilaian dengan dasar unit price lebih mudah dan jelas dipertanggungjawabkan – yaitu seberapa besar
volume yang terpasang itulah volume yang dibayarkan. Atau dengan kata lain, pada kontrak unit price, volume RAB dapat dihitung ulang sesuai dengan pelaksanaannya.
Di sisi lain, seorang auditor BPK seharusnya tidak menerapkan dasar unit price pada kontrak bersifat lumpsum. Ini terkait dengan kesepakatan awal para pihak berkontrak tentang sistem kontrak apakah yang akan digunakan. Pemilihan sistem kontrak sangat erat kaitannya dengan seberapa besar tingkat risiko yang akan ditanggung para pihak. Pada kontrak lumpsum, terjadi pengalihan risiko yang lebih besar kepada kontraktor sehingga employer lebih bebas dari risiko pekerjaan dan memperoleh nilai pekerjaan yang tetap dari awal perjanjian.
Hal ini dipertegas dalam beberapa penelitian yang telah dilakukan terkait distribusi risiko pada kontrak lumpsum dan unit price.
Taufik, Wibowo dan Rochim (2017) menemukan bahwa proyek dengan kontrak lumpsum memiliki risiko kerugian lebih tinggi bagi kontraktor dibandingkan kontrak unit price. Serupa dengan temuan ini, Nurisra (2011) mengemukakan bahwa kontrak lumpsum lebih berisiko dengan nilai prioritas global 0,485 dibandingkan dengan kontrak gabungan sebesar 0,285 dan kontrak unit price sebesar 0,23. Menurut Zainordin dkk (2019), kontrak lumpsum berguna untuk mengurangi risiko bagi employer dan memberi kesempatan bagi kontraktor dalam pengendalian biaya maupun ekspektasi profit.
Meskipun demikian, pihak auditor sering menggunakan unsur kerugian negara sebagai pedoman dalam memutuskan masalah perbedaan volume realisasi dengan volume RAB pada proyek dengan kontrak lumpsum. Tak jarang auditor berpendapat bahwa pada pembayaran volume lebih maka telah terjadi unsur kerugian
negara dan kontraktor wajib mengembalikan kelebihan pembayaran tersebut, namun apabila terjadi pembayaran volume kurang dianggap sebagai risiko kontraktor sesuai dengan pemahaman kontrak lumpsum. Hal ini menyebabkan tidak tepatnya pengambilan keputusan sehingga perlu dirumuskan aspek legal untuk menyelesaikan permasalahan perbedaan volume dalam tinjauan kontrak lumpsum (Rahman dkk., 2019).
4.5 Untuk kontrak EPC/Turnkey, mengacu pada dokumen FIDIC yang mana?
FIDIC merupakan sebuah federasi internasional dari berbagai asosiasi nasional konsultan insinyur. Didirikan pada 1913 oleh tiga asosiasi nasional di Eropa, FIDIC memiliki tujuan untuk mempromosikan kepentingan professional dan menyebarkan informasi relevan kepada para anggotanya. Saat ini, keanggotaan FIDIC telah mencakup 90 negara di seluruh dunia.
Publikasi FIDIC berupa Syarat-Syarat Umum Kontrak (General Conditions of Contract) telah menyebar dan diterima sebagai format standar kontrak konstruksi secara internasional. FSKK ini ditujukan untuk dapat dipergunakan secara global oleh jurisdiksi manapun. Dalam publikasinya, FSKK FIDIC memrepresentasikan format kontrak konstruksi yang adil dan berimbang berdasarkan alokasi risiko maupun manfaat yang berimbang antara employer dan kontraktor (FIDIC 2019).
Hingga saat ini, FIDIC telah menerbitkan beberapa FSKK yang diperuntukkan bagi berbagai tipe kontrak yang berbeda. Tiga FSKK yang paling dikenal secara luas adalah FIDIC Red Book
untuk kontrak konstruksi konvensional, FIDIC Yellow Book untuk kontrak konstruksi pabrik dan rancang-bangun, dan FIDIC Silver Book untuk kontrak konstruksi proyek-proyek EPC/Turnkey.
Dengan demikian, untuk proyek-proyek EPC/Turnkey dapat mengacu pada FIDIC Silver Book. Pada 2017, edisi kedua dari FIDIC Silver Book telah terbit menggantikan edisi pertama yang terbit pada tahun 1999.
4.6 Apakah pada kontrak pekerjaan yang sifatnya Lumpsum Fixed Price kita bisa mengajukan kerja tambah?
Polemik terkait pendapat bahwa pekerjaan dengan kontrak lumpsum tidak diperkenankan mengajukan pekerjaan tambah/kurang berawal dari Perpres 54/2010. Menurut Pasal 51(1) dalam Perpres ini, kontrak lumsum diartikan sebagai kontrak pengadaan barang/jasa atas penyelesaian seluruh pekerjaan dalam batas waktu tertentu sebagaimana diterapkan dalam kontrak, dengan ketentuan sebagai berikut:
a. jumlah harga pasti dan tetap serta tidak dimungkinkan penyesuaian harga;
b. semua risiko sepenuhnya ditanggung oleh penyedia barang/jasa;
c. pembayaran didasarkan pada tahapan produk/keluaran yang dihasilkan sesuai dengan isi kontrak;
d. sifat pekerjaan berorientasi kepada keluaran (output based);
e. total harga penawaran bersifat mengikat; dan
f. tidak diperkenankan adanya pekerjaan tambah/kurang.
Hal ini telah menimbulkan banyak polemik terutama mengingat kompleksitas pelaksanaan pekerjaan proyek konstruksi yang penuh ketidakpastian. Padahal secara teori, kontrak lumpsum hadir untuk memfasilitasi para pihak terutama agar employer mudah dalam mengelola keuangannya dengan mengetahui nilai akhir dari suatu pekerjaan secara tetap dan mengikat. Dengan demikian, pengertian umum kontrak lumpsum adalah kontrak dimana kontraktor setuju untuk menyelesaikan sebuah proyek konstruksi dengan harga mengikat yang telah ditetapkan. Disini, para pihak sepakat atas suatu nilai kontrak yang tetap dan pasti. Bagi employer, kontrak lumpsum memberikan jaminan kepastian nilai kontrak yang mengikat dan mendistribusikan segala risiko teknis kepada kontraktor. Bagi kontraktor, kontrak lumpsum memberikan opsi peluang bagi mereka untuk dapat memanfaatkan nilai risiko menjadi keuntungan melalui pengelolaan risiko yang tepat.
Namun bukan berarti nilai kontrak pada kontrak lumpsum tidak boleh berubah. Perubahan nilai kontrak ini dapat terjadi apabila terjadi perubahan desain gambar, spesifikasi maupun lingkup pekerjaan di luar dari apa yang telah disepakati di dalam kontrak.
Hal ini bisa terjadi apabila desain dari konsultan perencana belum matang sehingga terjadi kekeliruan, adanya perubahan lingkup dan spesifikiasi yang dikehendaki oleh employer, dan sebab-sebab lainnya di luar kendali kontraktor. Oleh karenanya, kontraktor berhak mengajukan perubahan nilai kontrak.
Serupa dengan ini, PP 29/2000 Pasal 21 juga menyatakan bahwa kontrak lumpsum merupakan kontrak jasa atas penyelesaian seluruh pekerjaan dalam jangka waktu tertentu dengan jumlah
harga yang pasti dan tetap serta semua risiko yang mungkin terjadi dalam proses penyelesaian pekerjaan sepenuhnya ditanggung oleh penyedia jasa sepanjang gambar dan spesifikasi tidak berubah. Mengingat banyaknya kesalahpahaman yang muncul akibat pengertian yang dijelaskan dalam Perpres 54/2010, maka pada Perpres pengganti yaitu Perpres 16/2018 Pasal 27(3), ketentuan “tidak diperkenankan adanya pekerjaan tambah/kurang”
ditiadakan. Demikian pula pada Permen PUPR Pasal 33(4) menjelaskan bahwa kontrak lumsum dalam pekerjaan konstruksi digunakan dalam hal:
a. kontrak didasarkan atas produk/keluaran (output based);
b. ruang lingkup kemungkinan kecil berubah; dan
c. detailed engineering design dan spesifikasi teknis lengkap dan akurat.
4.7 Pada proyek DB, banyak sekali temuan-temuan yang terjadi setelah audit. Bagaimana cara meminimalisir atau menghindari terjadinya temuan tersebut?
Audit merupakan suatu proses pengumpulan dan evaluasi bukti tentang informasi untuk menentukan dan melaporkan tingkat kesesuaian antara informasi dengan kriteria yang ditetapkan (Pratami, Octaviana, & Haryono, 2015). Audit pada proyek konstruksi – terlepas dari jenis proyeknya, sangat disarankan untuk dilakukan baik terhadap proyek pemerintah maupun proyek swasta (Bates & Coles, 2012). Audit proyek konstruksi bertujuan untuk memastikan administrasi kontrak yang adil dan
mengidentifikasi pembelajaran yang dapat membantu meningkatkan kinerja sebuah proyek atau kinerja proyek-proyek di masa mendatang dengan melakukan sebuah kajian forensik terkait permasalahan-permasalahan yang dapat dihindari (Usman
& Sani, 2015).
Terkait banyaknya temuan audit pada proyek DB, hal ini dapat terjadi karena adanya pelimpahan kewenangan dan tanggung jawab terkait desain kepada kontraktor. Dengan demikian, kontraktor harus menghadapi lebih banyak potensi temuan pada saat audit dilakukan. Contohnya adalah temuan terkait desain yang berlebihan atau volume kuantitas pekerjaan yang berlebih.
Cara terbaik untuk menghindari terjadinya temuan tersebut adalah dengan melaksanakan segala ketentuan dan syarat kontrak sesuai dengan prosedur yang telah ditetapkan. Contohnya dengan menerapkan sistem dokumentasi yang baik di proyek untuk menghindari ketiadaan atau kekeliruan dokumen proyek, menerapkan prosedur kontraktual untuk menghindari kesalahan dalam administrasi kontrak, dan menerapkan pelaksanaan pekerjaan dengan tepat dan jujur untuk menghindari temuan terkait volume kuantitas yang berlebih.
Selain itu, Nalewaik (2007) juga merekomendasikan beberapa tips yang dapat dilakukan untuk mengantisipasi temuan audit antara lain penegakan kepatuhan terhadap kebijakan dan prosedur yang ada; perubahan struktur manajemen proyek; memperkuat kendali internal proyek yang lebih ketat; meningkatkan komunikasi antara employer, kontraktor dan tim proyek lainnya; meningkatkan fokus pencegahan dan deteksi dini risiko; kemampuan melihat perubahan dan tren; dan evolusi oleh para pihak menuju sebuah budaya perbaikan terus-menerus.
4.8 Bagaimana bila setelah data tanah detail didapatkan ternyata volume bored pile bertambah sangat banyak dibanding volume bored pile pada basic design? Apakah biaya murni ditanggung oleh kontraktor DB?
Pekerjaan pondasi merupakan salah satu bagian penting dari pekerjaan konstruksi. Struktur bore pile merupakan salah satu jenis pondasi tiang yang dalam proses pelaksanaannya dilakukan dengan cara mengebor tanah. Dalam pelaksanaannya, analisis risiko diperlukan untuk mengetahui berbagai faktor risiko dominan yang berpotensi terjadi (Monica, 2016).
Salah satu risiko yang mungkin terjadi selama pelaksanaan pekerjaan pondasi adalah kondisi bawah tanah yang tak dapat diduga sebelumnya (unforeseen ground conditions). Untuk proyek rancang bangun (DB), dimana kontraktor bertanggung jawab atas perihal desain dan konstruksi suatu proyek, maka risiko terkait unforeseen ground conditions berada pada pihak kontraktor.
Kecuali apabila dalam kontrak DB yang disepakati terdapat suatu ketentuan khusus terkait penambahan biaya dan/atau perpanjangan waktu untuk peristiwa unforeseen ground conditions, maka kontraktor dapat mengajukan klaim tersebut.
Beberapa kasus sengketa terkait hal diatas cukup sering muncul dimana menurut perspektif Hukum Umum (Common Law), kontraktor tidak berhak atas klaim akibat unforeseen ground conditions. Pendapat serupa berlaku pula untuk beberapa FSKK
berbasis Hukum Umum seperti JCT dan NEC. Sedangkan menurut Hukum Sipil sebagaimana dianut oleh Indonesia, di bawah perubahan kondisi yang ekstrim, risiko dapat dibatasi karena Hukum Sipil memungkinkan keringanan jika terjadi ketidakmungkinan fisik dan ekonomi oleh salah satu pihak untuk melaksanakan kontrak (Zoppis 2016).
Demikian pula dalam FIDIC Yellow Book (2017) sub-klausul 4.12 terkait kondisi fisik tak terduga (unforeseeable physical conditions), dianjurkan pada proyek DB yang melibatkan pekerjaan bawah tanah yang besar, pemilik proyek sebaiknya mempertimbangkan alokasi risiko terkait kondisi bawah tanah yang ekstrim pada saat dokumen tender dipersiapkan. Lebih lanjut, FIDIC Yellow Book merekomendasikan perubahan sub- klausul apabila risiko ini dibagi antara para pihak sehingga terdapat pembagian kewajiban (dalam persen) yang ditanggung kedua belah pihak. Namun apabila pada saat negosiasi kontrak pembagian ini belum disepakati dan dituangkan dalam dokumen kontrak, maka risiko ini menjadi sepenuhnya tanggung jawab kontraktor.