Pada pokoknya, administrasi negara adalah “administrasi” dari
“negara” sebagai suatu organisasi modern. Dengan kata-kata sederhana, “administrasi” di sini berarti “mengurus” atau
“pengurus”, dalam bahasa Inggris Amerika administration dalam artian that part of the Government which manages public affairs, atau dalam bahasa Belanda besturen atau bestuur. Dengan perkataan lain, administrasi negara adalah “pengurusan” atau “pemerintahan”
negara sebagai suatu organisasi modern.
Administrasi (administration) sebenarnya mempunyai banyak arti. Tiga arti utama administrasi adalah:
1. administrasi merupakan sistem pimpinan suatu organisasi bidang urusan atau usaha, merupakan fungsi utama administrator. Intinya adalah manajemen;
2. administrasi merupakan sistem informasi untuk mengendalikan situasi, keadaan, atau organisasi. Inti dari administrasi sebagai sistem informasi pengendali keadaan adalah tata usaha;
3. administrasi merupakan proses kerja sama antara dua orang atau lebih secara tertentu untuk menyelenggarakan tercapainya tujuan bersama yang tertentu pula. Intinya adalah decisions making.
Ketiga arti administrasi tersebut tercermin dalam tiga artian utama administrasi negara, yakni:
1. administrasi negara sebagai fungsi pemerintah untuk mengurus atau menangani urusan-urusan kenegaraan (publik) secara tertentu;
2. administrasi negara sebagai aparatur dan aparat pemerintah sebagai suatu organisasi untuk mengendalikan keadaan pemerintahan negara;
3. administrasi negara sebagai proses penyelenggaraan berbagai tugas dan urusan pemerintah secara terorganisasi, sistematis, metodis, dan teknis.
Dalam administrasi negara, negara dianggap sebagai suatu organisasi modern. Dalam negara nonmodern, negara yang belum merupakan organisasi modern, yang lebih bersifat negeri daripada negara, dapat dikatakan tidak termasuk administrasi negara sebagaimana yang kita maksud dalam buku ini. Oleh sebab itu, di bagian-bagian wilayah Indonesia, yang masyarakatnya belum cukup mampu hidup dan berpikir secara teratur rasional, sistem dan pola administrasi negara Indonesia tidak bisa berfungsi sebagaimana mestinya.
Organisasi modern adalah organisasi yang memiliki anggaran dasar atau konstitusi, maksud dan tujuan yang jelas, struktur dan mekanisme yang dikembangkan secara sistematis dan berencana rasional, agar mampu melakukan “produksi” segala sesuatu yang dikehendaki atau dibutuhkan menurut perhitungan pimpinannya dan atau para anggotanya.
Saya ulangi lagi, bahwa ada tiga arti utama administrasi negara yang berkaitan satu sama lain, sehingga setiap kali menyebut “administrasi” atau “administrasi negara”, yang dimaksud adalah salah satu dari tiga artinya yang utama tersebut, atau kombinasi dari dua artinya, atau kombinasi dari ketiga artinya, yaitu sebagai berikut.
1. Administrasi negara bisa diartikan sebagai fungsi. Sebagai fungsi, administrasi negara merupakan fungsi dari setiap pejabat pemerintah, khususnya pejabat administrasi negara atau administrator negara pada semua tingkatan, eselon, atau tempat (posisi).
2. Administrasi negara bisa diartikan sebagai aparatur (machinery) atau sebagai aparat (apparatus) pemerintah. Sebagai aparatur dan aparat pemerintah, administrasi negara merupakan organisasi yang kompleks. Setiap pejabat pemerintah
mengepalai, memimpin, dan merangkap sebagai
“administrator” suatu unit administrasi negara, besar, setengah besar, atau kecil, bergantung pada kedudukan pejabat pemerintah yang bersangkutan. Akan tetapi, yang disebut top administrator adalah presiden, menteri, sekretaris jenderal departemen, direktur jenderal, inspektur jenderal, dan kepala lembaga pemerintah non departemen (LPND).
3. Administrasi negara bisa diartikan sebagai proses. Administrasi negara merupakan proses penyelenggaraan urusan-urusan negara dan pemerintah secara teknis, suatu proses yang tiada henti-hentinya (never ending process).
Dengan demikian, administrasi negara tidak mengenal dimensi waktu seperti, misalnya, legislasi (Perundang-undangan) dan yudikasi (peradilan) yang setiap kali melakukan kegiatan dalam suatu kurun, babak, atau periode waktu tertentu.
Karena negara sebagai organisasi besar terdiri atas ribuan unit suborganisasi dan subsuborganisasi, dan seterusnya, yang semakin lama makin kecil sehingga ke organisasi desa dan organisasi dusun atau organisasi urusan pemerintah desa, di dalam praktik, administrasi negara tersebut dijalankan oleh ratusan ribu pejabat pemerintah atau pejabat administrasi negara pada semua tingkatan (nivo, level) dan eselon, mulai presiden sampai pejabat pada tingkatan yang paling rendah. Setiap pejabat secara akademik disebut administrator negara. Akan tetapi, di dalam praktik sehari- hari, sebutannya sesuai dengan posisi dan jabatannya, misalnya presiden, menteri, kapolri, jaksa agung, sekretaris jenderal, direktur jenderal, inspektur jenderal, kepala LPND, kepala badan, kepala biro, direktur (kepala direktorat), kepala bagian, gubernur (kepala wilayah provinsi), bupati (kepala wilayah kabupaten), kepala daerah tingkat I, kepala daerah tingkat II, kepala dinas daerah, kepala kanwil, camat (kepala wilayah kecamatan), kepala desa, demikian seterusnya. Mereka semua adalah “administrator negara”. Sebagai administrator negara, untuk menjalankan fungsinya, mereka harus menguasai ilmu dan atau pengetahuan, antara lain:
1. pengetahuan dan pengalaman teknis fungsional mengenai bidang tugas masing-masing,
2. ilmu pimpinan yang senivo (setingkat) dengan kedudukannya (analisis lingkungan, ilmu strategi, perencanaan umum, policy dan decisions making, pengaturan, budgeting),
3. ilmu dan pengetahuan tentang organisasi yang sesuai posisi, kemampuan mengembangkan kebudayaan organisasi yang sesuai,
4. pengetahuan politik dan hukum yang sesuai kedudukan, 5. ilmu policy yang sesuai dengan kedudukan,
6. kemampuan manajemen yang sesuai dengan kedudukan, 7. penguasaan beberapa bahasa yang diperlukan secara cukup.
Administrasi negara (state administration, public administration, staatsbestuur, openbaar bestuur) adalah “administrasi” dalam arti khusus. Administrasi negara dijalankan oleh semua pejabat pemerintah, baik yang mempunyai wewenang eksekutif atau pemerintahan (government authority, regeerbevoegdheid) seperti presiden, menteri negara, direktur jenderal departemen, kepala wilayah, dan sebagainya, maupun yang hanya mempunyai wewenang administratif atau wewenang pemerintahan administratif, yakni: wewenang pelaksanaan keputusan dan atau peraturan pemerintah yang bersifat teknis penyelenggaraan, misalnya kepala badan, kepala lembaga, kepala biro, kepala bagian, sekretaris.
Mengingat adanya enam bidang urusan pemerintah negara modern masa kini, ada enam cabang (branches) administrasi negara, yang sebagian besar dirangkap dijalankan oleh pejabat- pejabat administrasi negara yang sama, sehingga perbedaan- perbedaan teknis-fungsionalnya sering tidak disadari oleh para pejabat administrasi negara yang bersangkutan, yakni:
1. administrasi pemerintahan,
2. administrasi perundang-undangan,
3. administrasi kemasyarakatan (pembinaan masyarakat), 4. administrasi kepolisian,
5. administrasi peradilan.
Tata aturan administrasi ketatausahaan negara Indonesia, atau birokrasi pemerintahan terdiri atas berapa macam jenis administrasi, yaitu terdiri dari:
1. administrasi kearsipan negara, 2. administrasi dokumentasi negara,
3. administrasi perizinan, 4. administrasi statistik negara, 5. administrasi notariat,
6. administrasi harta peninggalan,
7. administrasi registrasi dan sertifikasi tanah.
Selanjutnya, administrasi kerumahtanggaan negara, terdiri atas:
1. administrasi personel (kepegawaian) negara, 2. administrasi keuangan negara,
3. administrasi perpajakan,
4. administrasi materiil dan inventaris negara, 5. administrasi gedung-gedung negara,
6. administrasi domein (tanah) negara, 7. administrasi prasarana (infrastruktur).
Administrasi pembangunan, terdiri atas:
1. administrasi perencanaan pembangunan, 2. administrasi proyek-proyek pembangunan, 3. administrasi sumber daya manusia,
4. administrasi keuangan pembangunan, 5. administrasi investasi modal asing.
Administrasi lingkungan hidup, terdiri atas:
1. administrasi tata guna ruang lingkungan hidup, 2. administrasi perlindungan lingkungan hidup, 3. administrasi sanitasi lingkungan hidup.
Administrasi bisnis negara, terdiri atas:
1. administrasi unit bisnis nonprofit (nirlaba), 2. administrasi bisnis komersial (BUMN, BUMD),
3. administrasi asuransi sosial (taspen, astek, askes, dana pensiun, dan sebagainya),
4. administrasi perbankan negara.
Jadi, jelas bahwa bidang administrasi negara masa kini sangat luas jika dibandingkan dengan keadaan seratus tahun yang lalu di Indonesia, yang masih bertitik berat pada administrasi pemerintahan, administrasi ketatausahaan negara, administrasi kerumahtanggaan negara terbatas, dan administrasi bisnis perkebunan negara.