176
agensi, masyarakat daerah menjadi prinsipal dari pemerintah daerah atau birokrat daerah menjadi agensi dari masyarakat daerah. Pemerintah daerah bertindak dan berfungsi sebagai agen yang diberi otoritas oleh warga sebagai prinsipal untuk melaksanakan kewajiban tertentu yang ditentukan baik secara langsung oleh warga atau tidak langsung melalui perwakilannya. Dalam hubungan prinsipal-agensi, pemerintah daerah atau birokrat sebagai agen harus melaksanakan apa yang menjadi kepentingan masyarakat sebagai prinsipalnya.
Bahwa dalam hubungan prinsipal-agensi mengandung makna bahwa agensi harus partisipatif, responsif, transparan dalam pelaksanaan kegiatan dan akuntabel atas apa yang sudah dikerjakan dan dicapai.
Sekalipun demikian tidak ada jaminan bahwa agen atau pemerintah daerah selalu bertindak atas kepentingan prinsipal atau masyarakat.
Sebab seringkali pemerintah daerah sebagai agen memiliki perilaku oportunistik (opportunistic behavior), yaitu bertindak untuk kepentingan dan kesejahteraannya sendiri bukan kesejahteraan masyarakat yang menjadi prinsipalnya (Mahmudi. 2005:8). Sebagai aktor, agen memilih tindakan yang dapat memaksimalkan kegunaan atau yang memuaskan keinginan dan kebutuhan mereka. Agen dipandang sebagai manusia yang mempunyai tujuan atau mempunyai maksud. Artinya, agen mempunyai tujuan dan tindakannya tertuju kepada upaya untuk mencapai tujuan itu.
Aktorpun dipandang mempunyai pilihan (atau nilai, keperluan) dan setiap tindakannya ditujukan pada upaya untuk memenuhi pilihan (nilai, keperluan) itu. Jika agen berkata-kata, bertindak atau berperilaku atau memaksimalkan kegunaan atau yang memuaskan keinginan dan kebutuhan mereka serta memutuskan secara oportunistik maka hal itu akan menimbulkan distrust (Robbin. 2000:147).
177 yang didefiniskan oleh konsumen sendiri. Womack dan Jones lebih jauh lagi menyarankan bahwa “nilai hanya bisa didefinisikan oleh konsumen itu sendiri dan hanya bermakna saat diekspresikan dalam produk tertentu yang memenuhi kebutuhan konsumen dalam harga dan waktu yang spesifik”.
Sebagaimana yang telah ditunjukkan sebelumnya, makna dari kualitas telah berubah dari waktu ke waktu. Dengan demikian kita bisa berkata dengan penuh keyakinan bahwa tidak ada definisi yang diakui secara umum dari kualitas. Tentu saja, para "guru" (the ‘gurus’) biasanya bahkan tidak mendeskripsikan kualitas, kecuali dalam istilah yang sangat luas seperti "kesesuaian dengan spesifikasi" (‘conformance to specification’) atau "kecocokan dengan tujuan" (‘fitness for purpose’).
Seperti yang dikatakan Lucy Gaster (1995:2), tidak ada definisi tersebut yang akan membawa manajer yang ingin meningkatkan kualitas dari pelayanannya lebih jauh. Namun, masalahnya adalah kita memiliki terlalu banyak definisi dari kualitas (Bovaird,1996).
Bukti yang ada menyarankan bahwa banyak organisasi bisa memunculkan perbaikan dari kualitas yang substansial, setelah mereka menetap pada satu jenis kualitas - bisa 'kesesuaian dengan spesifikasi' 'kecocokan dengan tujuan' 'memenuhi ekspektasi konsumen' atau 'melewati ekspektasi konsumen'. Apabila berusaha untuk berjalan dengan lebih dari satu definisi dalam sebuah organisasi, akan membuat proses manajemen kualitas memusingkan dan tidak meyakinkan - tidak hanya untuk staff garis depan dan penguna layanan tapi juga bagi manajer atas, menengah juga politisi. Mungkin akan bisa lebih produktif bagi suatu organisasi untuk fokus hanya pada satu definisi, setidaknya dalam suatu periode waktu, menggunakannya untuk menguji kesuksesan mereka dalam mencapai kualitas (dalam definisi tersebut) dan untuk mendesain inisiatif pengembangan kualitas yang akan meningkatkan pencapaian dalam kualitas mereka, dalam perspektif yang telah dipilih ini.
Banyak manajer yang memandang bahwa kualitas adalah apa yang bisa diukur dan dikontrol. Meskipun pengukuran dan kontrol kualitas adalah peralatan yang penting dalam meningkatkan kualitas dari administrasi publik, mereka hanyalah bagian dari proses tersebut.
178
Sebagaimana yang bisa kita lihat dari pengalaman United Kingdon - dimana lebih banyak inspektor, auditor dan regulator dari supir taksi - fokus yang sangat kuat dalam pengukuran dan monitoring akan mudah membuat birokrasi baru di sektor publik tanpa banyak perbaikan di pelayanan publik
Kita harus mengakui bahwa tidak semua aspek dari kualitas bisa diukur. Bagian ini akan menunjukkan bahwa mungkin untuk menganalisa beberapa aspek dari kualitas. Namun, sulit untuk mengukur senyum dari pegawai front office di beberapa agensi social security saat sedang berhadapan dengan orang pengangguran - atau efek dari senyum tersebut bagi bebarapa klien yang rawan yang sedang menimbang-nimbang apakah akan menggunakan seluruh layanan yang tersedia. Tentu saja mungkin untuk mengecek, melalui survey pelanggan, apakah karyawan di agensi social security dianggap ramah atau tidak tapi ini tidak menangkap semua cerita selengkapnya. Sangat menggoda untuk mengurangi kualitas kepada apa yang bisa dikontrol dengan mengeset beberapa unit inspeksi, mengembangkan standar, menghitung output, melakukan latihan benchmarking dan menjalankan survey kepuasan.
Godaan-godaan ini harus ditahan. Utamanya, kualitas harus dihidupkan bagi orang-orang dengan ekspektasi tinggi pada sektor publik (dan privat) dan penilaian subjektif mereka yang menjadi batu acuan apakah kualitas ada dalam barang maupun jasa.
Hal ini terlihat paling jelas apabila kita kembali ke pendekatan akhir untuk mengkosepkan kualitas sebagaimana yang disarankan oleh Bovaird (1996), yang telah disebutkan diatas. Hal ini bahwa kualitas merefleksikan “keikutsertaan (keterlibatan) emosional yang dalam (bergairah) atas barang ataupun jasa pada diri konsumen dan stakeholder lain”. Hal ini tidak dimaksudkan untuk menjadi definisi dari kualitas; ia adalah pengakuan bahwa kita bisa melihat simptom dari kualitas tapi tidak ‘kualitas’ itu sendiri. Saat keikutsertaan emosional yang dalam (bergairah) ini ada, kita mempunyai kemungkinan adanya kualitas – apabila tidak, maka sebaliknya. Masalah bagi para manajer bukanlah bahwa konsep dari kualitas itu sulit untuk dioperasionalkan. Faktanya, pada prakteknya sangat mudah untuk dioperasionalisasikan – sebagian
179 besar manajer dan staff memahami dengan baik apakah mereka memunculkan simptom-simptom ini pada konsumen dan stakeholder mereka. Masalahnya adalah sulit untuk mengukur simptom ini dalam angka ataupun bahasa. Tetapi, dari perspektif ini, setiap pendekatan akan kualitas yang tidak memperdulikan simptom dari kualitas ini adalah kehilangan esensinya.
Terkait dengan kualitas layanan, Beltrami (1992:770) membedakan tiga fase dalam the evolution of quality in the public sector: quality in the sense of respect of norms and procedures; quality in the sense of effectiveness; dan “quality in the sense of customer satisfaction”. Dan banyak penelitian kualitas pelayanan di sektor publik lebih fokus pada
“quality in the sense of customer satisfaction”. Bagi Zineldin dan Bredenlow (2001), kualitas total dari produk atau jasa dilihat dalam tiga dimensi dasar: kualitas teknik atau seberapa baik produk atau jasa memenuhi spesifikasi dan standar teknisnya; kualitas fungsional atau bagaimana organisasi memberikan produk atau jasa; dan gambaran serta posisi dari organisasi yang bisa memengaruhi persepsi konsumen akan total kualitas yang disediakan. Golhar dan Deshpande (1999) mengindikasikan bahwa pengukuran kualitas performa yang sebaiknya digunakan oleh firma manufaktur adalah: kepuasan konsumen secara keselurahan, komplain dari konsumen, retensi konsumen, waktu pemerosesan order , reabilitas dan biaya dari kualitas
Kualitas dari jasa telah didefiniskan oleh Lindsay dan Petric (1997) dalam berbagai istilah berikut1:
• Time—seberapa lama konsumen harus menunggu.
• Timeliness—sejauhmana jasa sesuai waktu yang dijanjikan.
• Completeness—seberapa lengkap semua item pesanan diberikan atau dipenuhi.
• Courtesy—seberapa ramah dan sopan para karyawan menyapa konsumen.
• Consistency—sejauhmana jasa diberikan ke setiap konsumen secara sama, dan setiap saat untuk konsumen yang sama.
• Accessibility and convenience—seberapa mudah jasa bisa diperoleh.
180
• Accuracy—the extent to which the service is performed right the first time apakah jasa diberikan benar pertama kali.
• Responsiveness—apakah personil jasa bereaksi secara cepat dan menyelesaikan masalah yang tidak diduga.
Sementara itu sampai saat ini, model SERVQUAL dipersepsikan sebagai model ”terbaik” dan terpopuler untuk mengukur kualitas pelayanan. Tetapi SERVQUAL difokuskan pada proses penyampaian layanan, bukan pada hasil interaksi layanan. SERVQUAL digunakan untuk mengukur kualitas layanan pada sektor jasa (seperti jasa untuk sektor komersial, industrial maupun nirlaba) sehingga aplikasinya untuk tipe jasa lainnya (termasuk untuk konteks jasa sektor publik) masih dipertanyakan.
Dalam SERVQUAL, kepuasan kustomer didefinisikan sebagai perbandingan persepsi pelayanan yang diterima (perceived service performance atau PSP) dan pelayanan yang diharapkan (expected service performance atau ESP). Jadi, SERVQUAL mengukur persepsi dan ekspektasi dimana skor SERVQUAL adalah skor persepsi dikurangi skor ekspektasi. SERVQUAL juga dapat digunakan untuk mengukur kinerja pelayanan (service performance) yang mengindikasikan dua hal yaitu perceived service performance (PSP) dan expected service performance (ESP). Kualitas layanan atau kinerja layanan adalah perceived service performance dikurangi expected service performance atau PSP - ESP.
Jika harapan dilampau (atau PSP > ESP) itu berarti kualitas pelayanan mengejutkan (quality surprise) atau lebih dari memuaskan;
jika harapan tidak terpenuhi (PSP < ESP) maka kualitas pelayanan tidak dapat diterima (unacceptable quality) alias kurang memuaskan; dan jika harapan sesuai dengan pelayanan yang diterima (PSP = ESP) maka kualitas pelayanan memuaskan (satisfactory quality) (Fitzsimmons &
Fitzsimmons. 2001:44). Adapun lingkup kualitas pelayanan dapat dipandang dari empat perspektif:
1. content: are standard procedures being followed?,
2. process: is the sequences of events in the service process appropriate?,
181 3. structure: are physical facilities and organizational design adequate
for the service?,
4. outcome: what change in status has the service effected?, impact:
what is the long-range effect of the service on the consumer?
(Fitzsimmons & Fitzsimmons. 2001:50).
Terkait dengan kualitas layanan seperti dikemukan menurut SERVQUAL, maka di era otonomi daerah pasca orde baru ada indikasi:
disparitas antara kinerja pelayanan yang diharapkan dan kinerja pelayanan yang diterima. Perceived service performance lebih kecil dari expected service performance atau PSP < ESP alias kurang memuaskan.
ketidaksesuaian antara expected service (ES) dari warga sebagai pengguna jasa dengan management perceptions of consumer expectation (MPoCE) dengan kecenderungan ES > MpoCE,
ketidaksesuaian antara service quality specifications (SQS) yang diharapkan oleh warga sebagai pengguna jasa dengan management perceptions of consumer expectation (MpoCE) dengan kecenderungan SQS > MpoCE,
ketidaksesuaian service delivery (SD) yang diharapkan oleh warga pengguna jasa dengan service quality specifications yang benar-benar diberikan oleh birokrasi publik dengan kecenderungan SD > SQS,
kesenjangan antara external communications to consumers (ECC) atau mekanisme penyediaan jasa yang dikomunikasikan kepada warga dengan service delivery (SD) yang diterima warga dengan kecenderungan ECC < SD.
Semuanya berakibat pelayanan yang diberikan kurang memuaskan.
Dengan demikian desentralisasi dan otonomi daerah (setidak tidaknya hingga saat ini) belum berhasil meningkatkan kualitas pelayanan publik sebagaimana diharapkan. Kegagalan dalam meningkatkan kualitas pelayanan publik ini terjadi antara lain karena otonomi daerah belum berhasil mereformasi sistem administrasi dan pelayanan publik yang sentralistik. Dalam pelayanan publik, misalnya, sistem administrasi publik era otonomi daerah belum menciptakan kesetaraan posisi tawar antara pemerintah daerah sebagai penyelenggara pelayanan publik
182
dengan masyarakat sebagai pengguna atau penerima pelayanan publik.
Ada kecenderungan bahwa masyarakat pengguna jasa pelayanan publik menjadi pihak yang berada dalam posisi lemah alias kurang diuntungkan dengan adanya otonomi daerah (Ratminto & Winarsih. 2006:201).
Keluhan masyarakat terhadap kualitas pelayanan publik termasuk keluhan pelaku usaha atas pelayanan ijin usaha ternyata masih tetap tinggi di daerah pasca orde baru. Ini mengindikasikan bahwa kualitas pelayanan publik masih cenderung buruk, terutama di luar Jawa-Bali.
Implementasi kebijakan otonomi daerah harusnya secara efektif dapat meningkatkan kualitas pelayanan dan memuaskan masyarakat daerah. Ini penting sebab meningkatkan kualitas dan kepuasan pelayanan kepada masyarakat merupakan salah satu tujuan dari penyelenggaraan otonomi daerah. Kepuasan pelayanan ialah keadaan psikis yang menyenangkan yang dirasakan oleh pengguna pelayanan dalam suatu lingkungan pelayanan karena terpenuhinya semua kebutuhan secara memadai.