Hal. 1 dari 12 Revisi: 00/2019
6
BIROKRASI
Hal. 2 dari 12
CHAPTER 6
PERKEMBANGAN BIROKRASI DI INDONESIA
I. CAPAIAN PEMBELAJARAN
Setelah mengikuti mata kuliah ini, mahasiswa diharapkan dapat menganalisis perkembangan birokrasi di Indonesia..
II. SEJARAH BIROKRASI
Sejarah perjalanan birokrasi di Indonesia tidak pernah terlepas dan pengaruh sistem politik yang berlangsung. Apapun sistem politik yang diterapkan selama kurun waktu sejarah pemerintahan di Indonesia, birokrasi tetap memegang peran sentral dalam kehidupan masyarakat. Baik dalam sistem politik sentralik maupun sistem politik demokratis sekalipun, seperti yang diterapkan di negara-negara maju, keberadaan birokrasi sulit dijauhkan dari aktivitas-aktivitas dan kepentingan-kepentingan politik pemerintah. Dengan kata lain, birokrasi menjadi sulit melepaskan diri dari jaring-jaring kepentingan politik praktis. Birokrasi seharusnya merupakan institusi pelaksana kebijakan politik, bergeser perannya menjadi instrumen politik yang terlibat dalam berbagai kegiatan politik praktis.
Kajian akar historis sejarah pertumbuhan birokrasi sangat penting untuk menjelaskan the state of the art dari birokrasi pelayanan publik di Indonesia. Keterkaitan sejarah menjadi bagian penting untuk melihat kemunculan berbagai fenomena dan persoalan-persoalan yang terjadi dalam tubuh birokrasi, seperti masalah korupsi, kolusi, nepotisme dan tidak tumbuhnya pelayanan dalam birokrasi di Indonesia. Serangkaian pertanyaan penting dapat dilontarkan untuk melihat apakah birokrasi tradisional yang tumbuh dalam bingkai kerajaan atau masa kolonial mempunyai kesinambungan sejarah terhadap kinerja birokrasi di masa sekarang.
Hal. 3 dari 12
Secara rinci perkembangan birokrasi di Indonesia dibagi ke dalam beberapa masa, sebagai berikut:
A. BIROKRASI MASA KERAJAAN
Sebagian besar wilayah Indonesia sebelum kedatangan bangsa asing pada abad ke 16, menganut sistem kekuasaan dan pengaturan masyarakat berbentuk sistem kerajaan. Dalam sistem kerajaan, pucuk pimpinan ada di tangan raja sebagai pemegang kekuasaan tunggal dan absolut. Dalam sistem kerajaan Segala keputusan ada ditangan raja sebagai pemegang keputusan tunggal dan absolut hal ini mengharuskan masyarakat harus tunduk dan patuh pada kehendak sang raja.
Birokrasi yang terbentuk
Birokrasi yang terbentuk adalah birokrasi kerajaan, dengan ciri-ciri sebagai berikut:
1. Penguasa menganggap dan menggunakan administrasi untuk urusan pribadi;
2. Administrasi adalah perluasan rumah tangga istananya;
3. Tugas pelayanan ditujukan kepada pribadi sang raja;
4. Gaji dari raja kepada pegawai kerajaan pada hakikatnya adalah anugrah yang dapat ditarik sewaktu-waktu sekehendak raja;
5. Para pejabat kerajaan dapat bertindak sekenhendak hatinya kepada rakyat, seperti halnya yang dilakukan oleh raja (Suwarno, 1994).
Pada masa prapenjajahan (era kerajaan), pada dasarnya tidak terdapat perbedaan sistem pemerintahan yang diterapkan diseluruh wilayah nusantara.
Pada masa itu yang memiliki kekuasaaan adalah kerajaan Mataram yang meliputi hampir seluruh pulau Jawa, bahkan Bali dan Lombok. Dalam menjalankan pemerintahan, birokrasi kerajaan dibagi 2 bagian yaitu birokrasi pemerintahan pusat (keraton) dan birokrasi pemerintahan daerah di luar keraton (mancanegara).
Birokrasi pusat dikuasai oleh raja yang berkuasa berdasarkan garis kekuasaan kharismatik-tradisional. Sementara itu wilayah kekuasaan birokrasi pemerintahan
Hal. 4 dari 12
daerah meliputi daerah-daerah di luar dan daerah-daerah pesisir. Menurut Suwarno (1994), pada masa kerajaan Mataram hubungan antara pemerintahan pusat dan pemerintahan daerah bersifat dekonsentrasi atau bahkan sentralis. Raja berusaha menguasai birokrasi (pejabat-pejabat daerah) dengan sangat ketat melalui pengangkatan para keluarga kerajaan, termasuk menempatkan pejabat pengawas yang dikoordinasikan dengan wedana bupati untuk menjamin loyalitas para pejabat daerah kepada pemerintah pusat.
Aparat kerajaan dikembangkan sesuai kebutuhan raja. Di dalam pemerintahan pusat diserahkan kepada empat pejabat setingkat menteri (wedana lebet) yang dikoordinasikan oleh pejabat setingkat menteri koordinator (pepatih lebet). Pejabat- pejabat kerajaan tersebut memiliki pegawai (abdi dalem) yang jumlahnya cukup banyak.
Setidaknya ada 3 (tiga) strategi politik yang digunakan raja Mataram untuk mencegah para bupatinya melepaskan diri dari kekuasaan raja. Pertama, menggunakan kekerasan dengan menjatuhkan hukuman mati kepada lawan-lawan politik raja.
Kedua, mengharuskan orang terkemuka atau berpengaruh di daerahnya, untuk tinggal di keraton dalam jangka waktu tertentu, dan daerahnya diserahkan kepada wakilnya di daerah. Ketiga, menjalin persekutuan dengan perkawinan baik antara raja dengan putri kepala daerah maupun putri raja yang diberikan sebagai hadiah kepada tokoh tokoh di daerah.
Tidak jauh berbeda dengan karakter birokrasi di kerajaan nusantara lainnyaseperti di Sulawesi Selatan maupun di Sumatera Barat, dimana birokrasi kerajaan dipergunakan sebagai inti dari pemerintahan kerajaan.
B. BIROKRASI MASA KOLONIAL
Hal. 5 dari 12
Kedatangan penguasa penguasa kolonial tidak banyak mengubah sistem birokrasi dan administrasi pemerintah yang berlaku di Indonesia. Sistem birokrasi pemerintahan yang dikembangkan pemerintah kolonial justru sepenuhnya ditujukan untuk mendukung semakin berkembangnya pola paternalistik yang telah menjiwai sistem birokrasi pada era kerajaan.
Pemerintah kolonial kemudian menjalin hubungan politik dengan pemerintah kerajaan yg disegani oleh masyarakat. Motif utama pemerintah kolonial untuk menjalin hubungan politik adalah dalam rangka berupaya menanamkan pengaruh politiknya terhadap elite kerajaan.
Selama pemerintahan kolonial berkuasa di Indonesia terjadi dualism sistem birokrasi pemerintahan. Di satu sisi telah mulai diperkenalkan dan diberlakukan sistem administrasi kolonial (Binnenlandsche Bestuur) yang mengenalkan sistem birokrasi dan administrasi modern, sedangkan pada sisi lain, sistem administrasi tradisional (inheemsche Bestuur) masih tetap dipertahankan oleh pemerintah kolonial.
Birokrasi pemerintah kolonial disusun secara hierarki yang puncaknya pada Ratu Belanda. Dalam mengimplementasikan kebijakan pemerintah di negara-negara jajahan, termasuk di Indonesia, Ratu Belanda menyerahkan kepada wakilnya, yakni seorang gubernur jenderal. Kekuasaan dan kewenangan gubernur jenderal meliputi seluruh keputusan politik di wilayah negara jajahan yang dikuasainya. Gubernur jenderal dalam melaksanakan tugasnya dibantu oleh para gubernur dan residen.
Gubernur merupakan wakil pemerintah pusat yang berkedudukan di Batavia untuk wilayah provinsi, sedangkan di tingkat kabupaten terdapat asisten residen dan pengawas (controleur). Keberadaan asisten residen dan pengawas diangkat oleh gubernur jenderal untuk membantu mengawasi bupati dan wedana dalam menjalankan pemerintahan sehari-hari. Wewenang bupati dalam memerintah daerahnya tidak lagi otonom, melainkan telah dibatasi undang-undang dengan
Hal. 6 dari 12
mendapat kontrol dari pengawas yang ditunjuk oleh pemerintah pusat (Suwarna, 1994).
Dalam rangka meningkatkan kesejahteraan umum, pemerintah kolonial menciptakan jawatan-jawatan yang sebagian diurus oleh pegawai-pegawai Belanda dibawah perintah gubernur. Perubahan birokrasi pemerintahan tersebut dilakukan oleh pemerintah kolonial tersebut merupakan salah satu bentuk upaya yang dilakukan Belanda untuk tetap dapat mengontrol dan mengurangi peran birokrasi tradisional.
Kebijakan tersebut jelas sangat menguntungkan pemerintah kolonial. Sultan sebagai pusat kekuasaan dalam birokrasi kerajaan menjadi tidak berpengaruh secara formal politik sebagai puncak pimpinan birokrasi kerajaan.
Meskipun terjadi pembaruan sistem birokrasi pada masa pemerintahan kolonial, sebenarnya tidak mengubah corak birokrasi pemerintah dalam berhubungan dengan publik. Sentralisasi kekuasaan dalam birokrasi masih tetap sangat dominan dalam praktik penyelenggaraan kegiatan pemerintah. Secara politik, birokrasi di Indonesia tidak pernah dikenalkan pada konsep dan komitmen politik untuk bertanggungjawab kepada publik, sebagai cerminan akuntabilitas publik dan birokrasi pemerintah.
Pada masa pemerintahan kolonial, jumlah pegawai birokrasi relatif masih kecil dan terbatasnya instansi serta dinas-dinas pemerintah menjadikan pola pemberian pelayanan kepada masyarakat masih sangat terbatas. Kondisi tersebut diperparah dengan masih diadopsinya warisan kultur feodal dalam birokrasi kolonial yang membuat birokrasi itu mempersepsikan dirinya bukan sebagai pemberi pelayanan kepada masyarakat. Birokrasi lebih menempatkan diri sebagai penguasa di daerah, sikap tersebut muncul karena birokrasi daerah dianggap merupakan perpanjangan tangan dari birokrasi pemerintah pusat. Tugas utama birokrasi pada waktu itu ialah mematuhi tugas-tugas yang diinstruksikan oleh birokrasi pemerintah pusat, terutama dalam tugas-tugas yang erat kaitannya dengan pemungutan pajak kepada rakyat.
Hal. 7 dari 12
Menurut Soebijanto (1984), pada masa pemerintahan kolonial Belanda hanya terdapat 12 sektor atau bidang pelayanan yang disediakan bagi masyarakat.
Cakupan pelayanan publik yang diselenggarakan oleh birokrasi kolonial pada masa itu lebih banyak terkait dengan penyediaan infrastruktur fisik. Pembangunan infrastruktur fisik lebih menjamin akses bagi pemerintah kolonial untuk menguasai berbagai sumber daya alam yang terkandung di dalam wilayah jajahannya.
Berkembangnya sikap feodalisme didalam tubuh birokrasi kolonial membawa berbagai konsekuensi terhadap penyelenggaraan pelayanan publik. Akuntabilitas birokrasi hanya ditujukan kepada pejabat di atasnya, bukannya kepada publik.
Demikian pula loyalitas dan pertanggungjawaban aparat di tingkat bawah semata- mata hanya ditujukan kepada pejabat di atasnya.
Perilaku feodalistik dalam birokrasi yang dilestarikan oleh pemerintah kolonial ikut memberikan kontribusi besar terhadap penyebab munculnya patologi birokrasi, terutama tindak korupsi di dalam birokrasi. Suburnya budaya pemberian uang pelicin, uang semir, uang suap, uang damai atau praktik budaya pelayanan tahu sama tahu, pada dasarnya merupakan bentuk korupsi yang terus dikembangkan oleh birokrasi dan masyarakat.
Masoed (1994), lebih jauh menyatakan bahwa ketimpangan antara birokrat dan rakyat dalam hal status, pendidikan, dan kepemilikan informasi menimbulkan dua konsekuensi. Pertama, pejabat birokrasi dapat membuat keputusan sewenang- wenang tanpa dapat dihukum dan dapat meminta uang semir atau suap dari warga masyarakat. Kedua, warga masyarakat yang berada pada posisi lemah secara politik akan lebih sering menawarkan uang suap kepada pejabat birokrasi. Pemberian uang suap dimaksudkan untuk memengaruhi perilaku pejabat birokrasi, yang senantiasa menjaga jarak dengan masyarakat agar lebih mendekatkan hubungan personal dengan pejabat. Motif lain dari pemberian uang suap kepada pejabat birokrasi ialah
Hal. 8 dari 12
agar dapat menjadi patron yang menguntungkan dalam mengakses kemudahan pelayanan birokrasi atau untuk memperoleh berbagai hak istimewa lainnya dalam berurusan dengan birokrasi pemerintah.
C. BIROKRASI MASA ORDE BARU
Berakhirnya masa pemerintahan kolonialisme di Indonesia membawa perubahan sosial politik yang sangat berarti bagi kelangsungan sistem birokrasi pemerintahan.
Setidak-tidaknya terdapat dua persoalan dilematis menyangkut aparat birokrasi pada saat itu. Pertama, bagaimana cara menempatkan pegawai Republik Indonesia yang telah berjasa mempertahankan Republik Indonesia, tetapi relatif kurang memiliki keahllian dan pengalaman kerja yang memadai. Kedua, bagaimana menempatkan pegawai yang telah bekerja pada pemerintah Belanda yang memiliki keahlian, tetapi dianggap berkhianat atau tidak loyal terhadap negara Republik Indonesia (Menpan, 1995) .
Pada tahun 1950 -1959, masa penerapan sistem pemerintahan parlementer membawa sering terjadinya pergantian kabinet dalam tempo beberapa bulan.
Dampak dari sistem pemerintahan parlementer telah memunculkan persaingan dan sistem kerja yang tidak sehat di dalam birokrasi. Birokrasi menjadi tidak profesional dalam menjalankan tugas-tugasnya, birokrasi tidak pernah dapat melaksanakan kebijakan atau program-programnya karena seringnya terjadi pergantian pejabat dari partai politik yang memenangkan pemilu. Setiap pejabat atau menteri baru selalu menerapkan kebijakan yang berbeda dari pendahulunya yang berasal dari partai politik yang berbeda. Pengangkatan dan penempatan pegawai untuk menduduki suatu jabatan tidak berdasarkan merit system, tetapi lebih pada pertimbangan loyalitas politik terhadap partainya.
Hal. 9 dari 12
Puncak dari konflik politik yang terjadi pada masa orde lama adalah meletusnya peristiwa pemberontakan G-30 S /PKI pada tahun 1965. Konflik vertikal dan horizontal meluas dengan melibatkan berbagai unsur mahasiswa, politikus, militer, cendikiawan, golongan agama, dan simpatisan Partai Komunis Indonesia. Sebuah momentum politik penting yang menandai berakhirnya kekuasaan Presiden Soekarno adalah terbitnya Surat Perintah Sebelas Maret (Supersemar) pada tahun 1966, yang memberikan wewenang kepada Mayjen Soeharto untuk melakukan tindakan yang diperlukan dalam rangka pemulihan kondisi stabilitas dan keamanan nasional.
Langkah politik yang dilakukan Soeharto adalah dengan membubarkan Partai Komunis Indonesia, termasuk pembersihan unsur-unsur kelembagaan dan pegawai negeri yang terlibat dalam kegiatan PKI. Berdasarkan ketetapan MPRS Nomor XIII/MPRS/1966, lahir kabinet pertama pemerintah Orde Baru berkuasa, yaitu Kabinet AMPERA. Keberadaan Kabinet Ampera dimaksudkan sebagai pengganti Kabinet Dwikora semasa pemerintahan Presiden Soekarno berkuasa. Dalam program kerja kabinet Ampera mulai diupayakan penyempurnaan dan penertiban pegawai negeri (masih disebut aparatur pemerintah) oleh pemerintah.
Pembaruan sistem birokrasi publik yang dilakukan oleh pemerintah pada awal Orde Baru dengan melakukan penataan kembali struktur organisasi pemerintahan dan peningkatan profesionalisme pegawai melalui berbagai macam pelatihan pelatihan pegawai. Pembersihan birokrasi dari pengaruh-pengaruh politik partai dilakukan melalui penerbitan Peraturan Menteri Dalam Negeri No.12 Tahun 1969, yang meletakkan birokrasi sipil di bawah kontrol pemerintah diawali tahun 1966 melalui pembentukan Korps Karyawan Kementerian Dalam Negeri (Kokar Mendagri) sebagai cikal bakal KORPRI. Lembaga tersebut sebenarnya di desain untuk kepentingan politik pemenangan
Hal. 10 dari 12
Sukses Kokar Mendagri dalam memenangkan Golkar secara mutlak pada pemilu tahun 1971, kemudian mendorong pemerintah memperluas keanggotaannya untuk seluruh aparat pemerintah di berbagai departemen atau instansi, baik di tingkat pusat maupun daerah. Penyatuan birokrasi sipil ke dalam satu wadah benar-benar dilakukan melalui pembentukan Korpri (Korp Pegawai Republik Indonesia) sehingga Korpri menjadi satu satunya wadah yang menampung aspirasi pegawai birokrasi pemerintah.
Pemerintah orde baru muncul dengan ditopang 3 pilar kekuatan utama yaitu militer, Golkar dan birokrasi pemerintah. Ketiga pilar kekuatan politik tersebut merumuskan berbagai kebijakan politik ekonomi yang memiliki dimensi luas bagi kehidupan masyarakat. Birokrasi seperti diungkapkan Masoed (1994) dan Imawan (1997) benar benar memegang sentral kehidupan politik, ekonomi, sosial dan budaya masyarakat.
Hampir semua aspek kehidupah masyarakat tidak pernah lepas dari intervensi kebijakan birokrasi pemerintah.
Karakteristik utama birokrasi masa orde baru adalah kuatnya penetrasi birokrasi pemerintah, sebagai representasi kehadiran negara, ke dalam kehidupan masyarakat.
Birokrasi sipil dalam menjalankan tugasnya sepenuhnya mendapatkan dukungan dari birokrasi militer, baik pada tingkat pusat melalui Kopkamtib (Komando Pemulihan Keamanan dan Ketertiban) sampai pada tingkat desa melalui Koramil (Komando Rayon Militer) dan Babinsa (Bintara Pembina Desa). Penetrasi birokrasi yang sangat dalam kepada masyarakat desa misalnya terlihat dari seringnya penerapan kebijakan publik yang memerlukan intervensi militer untuk menjamin efektivitas pelaksanaannya.
Strategi politik birokrasi tersebut membawa implikasi pada hilangnya kemajemukan dan pluralitas sosial, poltik, maupun budaya yang terdapat dalam masyarakat Indonesia. Kehidupan sosial dan politik masyarakat diorganisasikan dalam wadah kepentingan yang sifatnya serba tunggal untuk memudahkan mobilisasi oleh birokrasi
Hal. 11 dari 12
pemerintah, seperti dengan pembentukan Korpri, HKTI (Himpunan Kerukunan Tani Indonesia) PKK (Pembinaan Kesejahteraan Keluarga), Karang Taruna, KNPI(Komite Nasional Pemuda Indonesia), KUD (Koperasi Unit Desa), Kadin (Kamar Dagang dan Industri). Tujuan dari kebijakan tersebut adalah terbentuknya lembaga tunggal yang berfungsi sebagai penghubung antara negara dengan masyarakat karena birokrasi Orde Baru meyakini bahwa mekanisme politik tersebut dapat meminimalkan konflik sosial sehingga semua energi masyarakat dapat dikonsentrasikan bagi kepentingan pertumbuhan ekonomi dan pembangunan nasional (Masoed 1994)
Semua aspek kehidupan masyarakat hampir dapat dipastikan tersentuh oleh kekuasaan birokrasi. Lembaga perizinan menjadi mekanisme kontrol efektif bagi birokrasi mulai dari pelayanan akta kelahiran, kartu tanda penduduk sampai akta kematian, semuanya menjadi bagian dari upaya birokrasi untuk mengontrol dan memobilisasi potensi masyarakat bagi berbagai kepentingan birokrasi.
D. BIROKRASI DI ERA REFORMASI
Pada era reformasi sekarang ini, lembaga pemerintahan baik pusat maupun daerah masih tergolong besar. Jumlah dan jenisnya di pemerintahan pusat masih merupakan peninggalan pemerintah orde baru. Jumlah kementerian negara masih besar karena dipertahankan oleh partai politik sebagai arena bargaining untuk mendukung presiden terpilih, kalau perlu ditambah lagi supaya virus parkiston dan proliferasi tidak bisa sembuh.
Virus Parkiston yang dimaksud adalah suatu penyakit bahwa para pimpinan birokrasi merasa akan tambah berwibawa, berkuasa dan tidak ada yang manandingi kalau dia mempunyai sejumlah staf yang banyak tanpa dianalisis apakah jumlah stafnya itu bisa bekerja atau tidak. Sedangkan Proliferasi adalah penyakit menambah nambah atau membentuk organisasi baru.
Hal. 12 dari 12
Ketika penyakit dan virus parkinson dan proliferisa menjangkiti pemerintah orde baru, memang presidennya menginginkan agar pemeritah kuat, stabil dan sentralis. Maka dibentuk suatu lembaga kabinet yang solid, besar dan kuat. Sementara itu, struktur organisasi di lembaga atau organisasi pemerintah diperbesar agar menampung banyak pegawai yang bisa mendukung suatu kemenangan pemilu bagi golongan pendukung pemerintah.
Diharapkan penyakit-penyakit itu di era reformasi dapat disembuhkan walaupun penyembuhannya belum bisa dilakukan secara menyeluruh. Penyembuhan penyakit ini dilakukan dengan gerakan reformasi. Reformasi birokrasi pemerintah tidak mungkin bisa dilakukan tanpa didahului oleh upaya pemerintah melakukan evaluasi dan penelitian terhadap lembaga pemerintahannya. Dari hasil evaluasi, akan dihasilkan rekomendasi lembaga organisasi mana yang masih efektif dan mana yang harus dihemat atau dirampingkan.
Besarnya organisasi akan berdampak memperbesar jumlah anggaran belanja pemerintah. Oleh karena itu program kerja, perjalanan dinas ke luar negeri perlu juga dievaluasi manfaatnya karena jika tidak segera disadari akan mengakibatkan defisitnya anggaran negara.
III. BAHAN REVIEW
Mahasiswa diharapkan melakukan review terkait modul chapter diatas!
