제3장
1. 미국
가. 원조정책의 기본방향
미국은 지난 50여 년간 OECD 최대 원조공여국이자 국제 개발협력의 리더 로서 OECD 개발원조위원회(DAC), 자국 내 원조 담당기관인 국제개발청
(USAID) 및 다수의 다자협력기구의 설립과 관련 법안 제정 등에 있어 주도
적인 역할을 담당해오고 있다.
미국은 역사적으로 자국의 이익을 추구하는 동시에 수원국의 필요에 부응 하는 “win-win” 전략을 기반으로 실용적인 개발정책 노선을 취하고 있는데, 이러한 정책 기조는 제2차 세계대전 이후 유럽경제 부흥 및 재건을 위해 실시된 마샬플랜 뿐 아니라 1961년 제정된 해외원조법령(Foreign Assistance
Act)에서도 잘 드러나고 있다. 특히 미국은 민주적 거버넌스와 민간부문 주
도의 경제 개발을 통한 지속가능한 개발에 초점을 두고 있으며, 이는 전반적 인 미국 정부의 개발협력 정책 및 방향 수립의 바탕이 되고 있다.
9.11 사태 이후 미국은 ‘테러와의 전쟁’을 공식적으로 표명하며 국가 안보
를 새로운 개발협력 노선으로 설정하였다. 미국은 빈곤으로 인해 초래되는 정치‧사회적 불안을 세계 안보를 위협하는 주요 요인으로 인식하고 개발원 조를 통한 빈곤 문제 해결을 국가 안보 수호 전략에 효과적으로 연결하여 정책에 반영하고 있다.
미국은 지속적으로 국가 안보에 있어 개발협력 분야의 역할을 강조해오고 있다. 2002년과 2006년 두 차례 걸쳐 발표된 국가안보전략(National Security
Strategy) 보고서는 1961년 이래 지속되어 오던 미국 개발협력의 정책 기조
개혁의 토대가 되었으며, 외교, 안보와 더불어 개발 부문이 미국 외교안보
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정책의 근간을 이루게 되는 계기를 제공하였다. 이 보고서는 효과적이고 안 정적인 민주주의 체제 구축을 통한 개발도상국의 사회‧경제 발전을 미국 대외원조 정책의 핵심적인 방향으로 강조하고 있으며, 이에 따라 민주적이고 투명한 정부 및 제도 정착과 시장 경제 체제로의 전환을 지원할 것을 명시하 고 있다.
2002년 부시 대통령은 선진국의 개발원조 노력이 개발도상국의 책임성 있는 정책과 연결되어야 함을 강조하며 새로운 범지구적 협약을 제창하였다. 이에 따라 미국은 향후 3년간 원조액을 50% 증액하고 새천년 도전기금 (Millennium Challenge Account: MCA)라는 개발원조 기금을 조성, 이 기금 의운영 및 집행을 새로운 정부 기관인 새천년 도전공사(Millennium Challenge
Corporation: MCC)를 통해 운영하기로 하였다.26)새천년 도전기금은 공정한
정치체제 및 인적 투자를 통한 개발, 자유시장경제 체제를 표방하는 개발도 상국들을 중점 지원 대상국으로 하고 있으며 각각의 항목에 대한 객관적인 평가 지표에 따라 지원 여부가 결정된다.
최근 미국은 공공-민간 부문 협력(Public-Private Partnership)을 통한 국 제개발연대(Global Development Alliance: GDA) 프로그램과 더불어, 교육, 환경 및 보건 분야에 대한 대통령특별기금 등을 통해 다차원적인 원조 패러 다임을 구성하려는 시도를 꾀하고 있다.
나. 운용체제 및 추진기관
미국의 ODA 업무는 26개의 담당 정부 기관이 분담하고 있으며, 이 가운데
6개의 기관인 국제개발청, 국무부, 국방부, 재무부, 농림부 및 새천년도전공
사가 전략 및 운영 측면에서의 주도적인 역할을 담당하고 있다.
중추적인 원조집행 기관인 국제개발청의 집행 비중은 최근 들어 감소하는 경향을 보이고 있는데, 이는 이라크 전후 복구 사업 및 쓰나미 등에 관련된 긴급 구호 및 인도적 지원 등 국방부의 비중이 증가한데 기인한 것이다.
26) 부시 대통령의 미주개발은행(Inter-American Development Bank)에서의 연설문(2002년 3월 14일)에서 언급 되었다.
양 자 간 개 발 기 구 의 체 계 와 활 동
<표 III-1> 미국의 기관별 ODA 집행 현황
(단위: 비중 %)
기관 1998 2002 2005
국제개발청(USAID) 국무부 국방부 재무부 농림부 보건부 기타
평화봉사단(Peace Corps)
64.3 12.9 3.5 12.6
2.3 - 4.4
-
50.2 18.6 5.6 10.7
5.8 - 8.9
-
38.8 13.4 21.7 4.3 13.9
3.7 3.2 1.1 자료: OECD/DAC, Peer Review-The United States (Paris: OECD, 2006), p. 26.
(1) 국제개발청(USAID)
미국 국제개발청은 중추적인 개발원조 집행기관으로서, 2005년 현재 전체 ODA의 38.8%에 달하는 원조 업무를 담당하고 있다. 2002년의 50.2%에 비하 여 그 비중은 급격히 감소하였는데, 이는 이라크 전후 복구 사업 및 구호 사업 등으로 인해 국방부의 ODA 지출이 늘어난 것에 기인한다고 볼 수 있다. 그럼에도 불구하고, 국제개발청은 개발원조 부문에 있어 정부 조직 전반에 걸쳐 지대한 영향력을 발휘하고 있으며 미국 정부의 개발원조 역량의 핵심 조직이라고 할 수 있다.
(2) 국무부
국무부는 미국의 외교 정책 담당 기관으로써 2005년 현재 전체의 13.4%에 상당하는 ODA의 집행을 담당하고 있다. 최근에는 해외원조이사실(Office of the Director of Foreign Assistance: DFA)이 설치되어 국무부와 국제개발 청의 원조 정책을 총괄하는 포괄적인 권한을 부여받았으며, 정책 및 예산 분야에 있어 주도적인 위치를 차지하게 되었다. 전통적으로 국무부는 UN 등의 국제기구와 관련된 기금의 관리를 담당해 왔으며, 내부적으로 개발 및 현지 활동에 대한 전문성이 부족하기 때문에 주로 직접적인 개발 관련 업무 는 국제개발청에서 담당하고 있다.
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(3) 새천년 도전공사(Millennium Challenge Corporation)
새천년 도전기금(Millennium Challenge Account)의 운영기관으로서 2004 년 새로이 출범한 새천년도전공사는 “지속가능하고 변혁적인 경제 성장을 통한 건전한 정책적 환경의 조성과 유지를 통한 빈곤 감소”를 목표로 하고 있다. 이 공사의 기금은 투명하고 공정한 정치 체제, 인적 투자를 통한 개발, 자유 시장경제 체제를 표방하는 국가들을 대상으로 지원협약27)을 통해 제공 되며, 이를 통해 원조효율성을 높이고 수원국의 주도적인 참여와 주인의식을 고양하는 것을 주요 목표로 하고 있다.
(4) 그 외 기관(국방부, 재무부, 농림부)
그 외 기관들은 개발 및 원조의 부수적인 업무를 주로 담당하고 있으며 일반적으로 전문화된 인력을 보유하고 있지 않은 경우가 많다. 예를 들어 국방부의 경우 인도적 구호 및 전후 복구 사업 등에 관련된 ODA(21.7%)를 담당하고 있으며, 재무부는 다자간개발은행을 위한 미국 정부의 기여액 관련, 농림부는 부채탕감 관련 ODA 업무(13.9%)를 맡고 있다.
미국의 원조 체제는 다수의 추진기관들 사이의 연결 고리가 약하고 체계적 통일성이 부족하여 조직 부처간 세분화 현상이 심하고, 이로 인한 비효율성 과 관리의 어려움이 문제로 제기되었다.28) 이러한 문제를 해결하고 좀 더 체계적이고 전략적인 방향에서 원조개발 활동을 추진하기 위해, 2006년 4월 국무부 산하의 해외원조이사실(DFA)이 공식 출범함으로써 전반적인 해외 원조 정책, 계획 수립 및 감독 관리에 있어 총괄적인 역할을 담당하는 기구로 자리매김 하게 되었다. 해외원조이사실은 장기적으로 단일 전략, 단일 조정 체계, 단일 성과 평가(three ones)29)를 지향해 나갈 것을 밝혔으며 책임성, 효율성, 효과성의 향상을 목표로 하고 있다.
27) 지원 협약 대상 국가를 선정하는 기준은 국제기구 등이 정한 객관적인 기준에 따라 마련된 17개의 지표에 따르는데, 각 지표별 점수의 합계(scorecards)를 통해 최종 지원 여부가 결정된다.
<http://www.mcc.gov/selection/indicators/index.php>
28) OECD/DAC, The United States - Peer Review (Paris: OECD, 2006), p. 45.
29) “a single strategy, a single coordinating unit, a single performance monitoring approach”의 세 가지를 의미한다.
양 자 간 개 발 기 구 의 체 계 와 활 동
<그림 III-1> 미국의 원조 체계
(2005년 전체 ODA기준 %)
자료: OECD/DAC, Peer Review-The United States (Paris: OECD, 2006), p. 21의 자료를 근거로 재구성.
다. 주요 원조기관
(1) 국제개발청(USAID)
USAID는 독립적인 연방정부 기관으로 1961년 11월 해외원조법령(Foreign
Assistance Act)에 근거하여 설립되었으며 개발도상국의 장기적인 경제 원 조 프로그램의 지원을 담당하는 최초의 해외원조 기관이라는 점에서 이전의 정치적‧군사적 성격을 띤 조직들과는 구분되는 특성을 가지고 있다. 국제개 발청의 창설로 국제협력청(International Cooperation Agency)의 경제‧기술 지원 업무, 개발차관기금(Development Loan Fund)의 차관 활동, 수출입은행 의 현지 통화 기능 및 농림부산하의 식량 지원 프로그램 등 분산되어 있던 기존의 원조 활동이 하나로 통합되는 계기가 되었다.
국제개발청은 양자간 원조와 인도적 지원 업무를 담당하는 중심 기관으로 써 5개의 지역국과 3개의 기능국, 그 외 관리 감독 및 정책‧프로그램 조정 부서를 두고 있다. 5개 지역국은 사하라이남 아프리카, 아시아, 중남미, 유럽 및 유라시아, 중동 지역을 총괄하며 3개 기능국은 보건, 경제성장‧농업‧무역,
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민주화‧분쟁‧인도적 지원 업무를 각각 관장하고 있다. 국제개발청은 해외 88개국의 현지사무소를 통해 사업을 추진하고 있으며 현지 사무소가 계약의 협상, 진행 및 프로그램의 설계와 수행에 이르는 과정을 독자적으로 수행하 는 탈중앙집권화된 방식으로 운영되고 있다.
9‧11 사태를 계기로 개발 원조 정책이 미국의 국가 안보 및 외교 정책과
직결되는 주축이 되면서 미국은 증대되는 해외 원조 정책의 다양성과 복합성 에 대응하여 원조의 효과성을 제고하기 위한 노력을 기울이고 있다. 이러한 시도의 일환으로 2006년 라이스 국무부장관의 주도 하에 국제개발청의 개혁 이 단행되었는데, 이는 해외원조이사실(DFA)을 국무성 내에 설치하고 해외 원조이사실이 국제개발청의 이사를 겸직하는 방식으로, 개발 사업을 일관적 으로 추진하기 위한 구조적 통일성을 향상시키기 위한 목적으로 볼 수 있다. 해외원조이사실이 해외원조 정책, 계획 및 감독을 주관하는 주도적 기관으로 새롭게 등장하면서 국제개발청의 존재의 무력화에 대한 우려의 목소리가 나오고 있으나, 한편으로는 개발 이슈를 외교 정책에 통합함으로써 대외 정 책을 보다 강화시킬 수 있다는 평가를 받고 있다.30)
국무성과 USAID는 ‘공동전략계획(Joint State-USAID Strategic Plan 2007-2012)’에 따라 7개 사업 우선순위를 정하고 국제개발청은 이를 추진하 기 위한 별도의 ‘양자간 원조를 위한 정책 프레임워크(Policy Framework for Bilateral Foreign Aid)’를 제정하여 실행에 옮기고 있다.
<국무성과 국제개발청의 공동전략계획 2007-2012에 따른 7대 사업 목표>
•평화안보(Peace and security)
•민주화 거버넌스(Governing justly and democratically)
•인적투자(Investing in people)
•경제성장과 번영(Economic growth & prosperity)
•인도적 지원(Providing humanitarian assistance)
•국제적 이해 제고(Promoting international understanding)
•영사업무 및 관리 능력 강화(Strengthening consular & management capabilities)
30) OECD/DAC, The United States - Peer Review, p. 48.