Sertipikat ganda diterbitkan karena kelalaian atau kurang telitinya Badan Pertanahan Nasional dalam hal melakukan pendaftaran hak atas tanah sehingga menimbul dampak terhadap pemegang sertipikat hak atas tanah. Keberadaan sertipikat ganda mengakibatkan tidak terciptanya kepastian hukum dan perlindungan hukum bagi pemegang sah hak atas tanah, diterbitkannya sertipikat ganda dapat menimbulkan anatara lain : terjadi kekacauan pemilikan, terjadi sengketa hukum, terjadi ketidakpsatian hukum, terjadi tindak pidana atas pemakain sertipikat yang palsu yang merugikan pemilik sertipikat asli maupun pihak lainnya, ketidakpercayaan masyarakat terhadap sertipikat hak atas tanah. 71
Sertipikat ganda jelas membawa akibat ketidakpastian hukum pemegang hak-hak atas tanah yang sangat tidak diharapkan dalam pelaksanaan pendaftaran tanah. Untuk mencegah terjadinya sertipikat ganda tidak ada jalan lain selain mengoptimalkan administrasi pertanahan dan pembuatan peta pendaftaran tanah. Hal ini harus dilakukan untuk mencegah terjadinya sertipikat ganda.Dengan adanya peta pendaftaran tanah dan administrasi pertanahan yang baik, kesalahan batas dapat diketahui sedini mungkin.72
Namun apabila terjadi sertipikat ganda, maka harus ada pembatalan dari salah satu pihak dengan memeriksa dokumen pendukung. Hal ini bisa berlangsung lama, apalagi jika terjadi gugatan sertipikat ke pengadilan, untuk meminta pembatalan oleh pihak yang merasa dirugikan. Terjadinya sertipikat ganda merupakan salah satu akibat adanya tumpang tindih dalam penerbitan hak
71
atas tanah yang disebut cacat hukum administrasi. Sebagaimana terdapat dalam pasal 107 Peraturan Menteri Agraria/Kepala Badan Pertanahan Nasional nomor 9 tahun 1999 tentang tata cara pemberian dan pembatalan hak atas tanah dan hak pengelolaan.
Lahirnya sertipikat ganda, tidak lepas dari tindakan pejabat Kantor Pertanahan, seperti membatalkan sebuat sertipikat yang lama dan menerbitkan yang baru untuk dan atas nama orang lain tanpa sepengetahuan pemilik yang namanya tercantum dalam sertipikat tanah yang lama. Bahkan penerbitan sertipikat yang baru dilakukan oleh pejabat Kantor Pertanahan tanpa prosedur hukum.73
“setiap orang berhak ataspengakuan, jaminan, perlindungan dan kepastian hukum yang adil serta perlakuan yang sama dihadapan hukum.”
Dalam pasal 28 D ayat (1) Undang-undang Dasar 1945 menyebutkan bahwa :
Dalam pasal 3 dan 4 Peraturan Pemerintah Nomor 24 tahun 1997 disebutkan bahwa salah satu tujuan pendaftaran tanah adalah untuk memberikan kepastian hukum dan perlindungan hukum kepada pemegang hak atas suatu bidang tanah agar dengan mudah dapat membuktikan dirinya sebagai pemegang hak atas tanah yang bersangkutan. Pemegang hak yang dimaksud adalah baik pemegang hak yang memperoleh hak tersebut melalui permohonan hak melalui prosedur pendaftaran tanah pertama kali maupun pemegang hak yang memperoleh hak tersebut karena melakukan perbuatan hukum.
Sanksi Perdata yang diterapkan oleh Kantor Pertanahan akibat ketidak telitian dan ketidak cermatan dalam melakukan dan memeriksa data fisik, data yuridis dikenakan sanksi 1365 dan 1366 KUHperdata yang menyebutkan:
Pasal 1365 ”tiap perbuatan melanggar hukum, yang membawa kerugian kepada seorang lain, mewajibkan kerugian itu, mengganti kerugian tersebut”
Pasal 1366 “setiap orang bertangung jawab tidak saja untuk kerugian yang disebabkan perbuatannya, tetapi juga untuk kerugian yang disebabkan kelalaian atau kurang hati-hatinya.
Sebagaimaman diketahui bahwa Pasal 1365 KUHPerdata mensyaratkan adanya unsur kesalahan (schuld) terhadap suatu perbuatan melawan hukum. Dan sudah merupakan tafsiran umum dalam ilmu hukum bahwa unsur kesalahan tersebut dianggap ada jika memenuhi salah satu diantara 3 (tiga) syarat sebagai berikut:
1. Ada unsur kesengajaan, atau
2. Ada unsur kelalaian (negligence, culpa), dan
3. Tidak ada alasan pembenar atau alasan pemaaf (rechtvaardigingsgrond) Dalam hal ini dapat diperkiran juga bahwa bisa saja para pihak membuat, mendaftarkan atau menerbitkan sertipikat tersebut dengan unsur kesengajaan dimana derajat kesalahnnya lebih tinggi. Jika seseorang dengan segaja merugikan orang lain (baik untuk kepentingannya sendiri atau bukan), berarti dia telah
melakukan perbuatan yang melanggar hukum tersebut dalam arti yang sangat serius ketimbang dilakukannya hanya sekedar kelalaian belaka.74
Unsur kesengajaan tersebut dianggap eksis dalam suatu tindakan manakala memenuhi elemen-elemen sebagai berikut :
1. Adanya kesadaran (state of mind)untuk melakukan.
2. Adanya konsekuensi dari perbuatan. Jadi, bukan hanya adanya perbuatan saja.
3. Kesadaran untuk melakukan, bukan hanya untuk menimbulkan konsekuensi, melainkan juga adanya kepercayaan bahwa dengan tindakan tersebut “pasti” dapat menimbulkan konsekuensi tersebut.
Suatu perbuatan dilakukan dengan sengaja jika terdapat “maksud” (intent) dari pihak pelakunya. Dalam hal ini, perlu dibedakan antara istilah”maksud” dengan “motif”. Dengan istilah “maksud” diartikan sebagai suatu keinginan untuk menghasilkan suatu akibat tertentu. Jika menerbitkan sertipikat ganda dalam suatu objek tanah akan menimbulkan suatu kerugian ataupun keuntungan bagi para pihak mendaftarakan atau menerbitkan sertipikat tersebut, tentu perbuatan tersebut mempunyai maksud, akan tetapi motif dari menerbitkan sertipikat ganda tersebut bisa bermacam-macam misalnya sebagai tindakan balas dendam, protes, menghukum, membela diri dan lain-lain.
Dalam hubungan dengan akibat yang ditimbulkan oleh adanya tindakan kesengajaan tersebut “rasa keadilan” memintakan agar hukum lebih memihak kepada korban dari tindakan tersebut, sehingga dalam hal ini.Hukum lebih
menerima pendekatan yang “objektif”. Artinya, hukum lebih melihat kepada akibat dari tindakan tersebut kepada para korban, dari pada melihat apa maksud yang sesungguhnya dari si pelaku, meskipun masih dengan tetap mensyaratkan adanya unsur kesengajaan tersebut. Dengan kesengajaan, ada niat dalam hati dari pihak pelaku untuk menimbulkan kerugian tertentu bagi korban, atau paling tidak dapat mengetahui secara pasti bahwa akibat dari perbuatannya tersebut akan terjadi. Akan tetapi, dalam kesengajaan tidak ada niat dalam hati dari pihak pelaku untuk menimbulkan kerugian, bahkan mungkin ada keinginannya untuk mencegah terjadinya kerugian tersebut.
Pengunaan pendekatan yang “objektif” terhadap akibat dari perbuatan kesengajaan tersebut, membawa konsekuensi-konsekuensi yuridis sebagai berikut: 1. Maksud sebenarnya untuk melakukan perbuatan melawan hukum yang lain
dari yang terjadi.
Meskipun maksud yang sebenarnya adalah melakukan sesuatu perbuatan yang sebenarnya termasuk juga perbuatan melawan hukum, tetapi kemudian yang terjadi adalah perbuatan melawan hukum yang lain, amka pelaku secara hukum bertanggung jawab. Juga terhadap perbuatan melawan hukum yang lain tersebut.
2. Maksud sebenarnya untuk melakukan perbuatan melawan hukum terhadap orang lain, bukan terhadap korban.
Demikian juga halnya jika pelaku sebenarnya bermaksud untuk melakukan perbuatan melawan hukum terhadap seseorang, tetapi ternyata yang menjadi
korban adalah orang lain lagi, maka oleh hukum pelaku dianggap bertanggung jawab juga terhadap korban (orang lain) tersebut.
3. Tidak perlu punya maksud untuk merugikan atau maksud yang bermusuhan. Dalam hal pelaku melakukan sesuatu perbuatan tanpa maksud untuk merugikan korban, bahkan tanpa maksud yang bermusuhan, oleh hukum tetap dianggap harus mempertanggungjawabkan perbuatannya karena perbuatan melawan hukum yang mengandung unsur kesengajaan.
4. Tidak punya maksud, tetapi tahu pasti bahwa akibat tertentu akan terjadi. Adakalanya seseorang pelaku perbuatan melawan hukum melakukan sesuatu perbuatan tanpa maksud untuk merugikan pihak korban, tetapi akibatnya korban benar-benar dirugikan, dan pelaku tahu pasti atau patut sekali menduga bahwa akibat tersebut akan terjadi karena perbuatannya itu. Maka dalam hal ini, dengan menggunakan doktrin “kepastian yang substansial” (substansial certainty rule), pelaku dianggap telah dengan sengaja melakukan perbuatan melawan hukum. Kepastian yang substansial di sini dimaksudkan adalah bahwa pelaku mengetahui dengan pasti atau dengan substansial pasti (patut sekali menduga) bahwa tindakannya itu akan membawa akibat tertentu kepada pihak lain.
Sanksi administratif yang membuat efek jera Kepala Kantor Pertanahan yang telah terbukti salah dalam menerbitkan sertipikat ganda dapat dijatuihi sanksi administratif yang paling berat ialah pemberhentian dari jabatan. Ancaman sanksi pemberhentian dari jabatan sebagai Kepala Kantor Pertanahan akan selalu
berhati-hati dalam menerbitkan sertipikat tanah.75
Dalam hal ini dapat dianggap Kepala Badan Pertanahan melakukan suatu kelalaian ataupun ketidak hati-hatian dalam menerbitkan sertipikat. Dalam ilmu hukum diajarkan bahwa agar suatu perbuatan dapat dianggap sebagai kelalaian, haruslah memenuhi unsur pokok sebagai berikut:
Kesalahan data fisik mauapun data yuridis dalam pendaftaran tanah akan menghilangkan unsur kepastian hukum hak atas tanah, sehingga para pihak yang berhak atas tanah itu akan dirugikan. Kesalahan juga akan berakibat terjadinya informasi yang salah di BPN sebagai alat kelengkapan negara yang akibatnya juga berarti menciptakan administrasi pertanahan yang tidak tertib.
1. Adanya suatu perbuatan atau mengabaikan sesuatu yang mestinya dilakukan.
2. Adanya suatu kewajiban kehati-hatian (duty of care). 3. Tidak dijalankan kewajiban kehati-hatian tersebut. 4. Adanya kerugian bagi orang lain.
5. Adanya hubungan sebab akibat antara perbuatan atau tidak melakukan perbuatan dengan kerugian yang timbul.
Persyaratn (unsur) pokok terhadap kelalaian tersebut sejalan dengan persyaratan yang diberikan oleh Pasal 1365 KUHPerdata untuk suatu perbuatan melawan hukum. Seperti telah disebutkan sebelumnya bahwa unsur-unsur pokok dari perbuatan melawan hukum versi pasal 1365 KUHPerdata adalah sebagai berikut :
1. Adanya suatu perbuatan,
2. Perbuatan tersebut melawan hukum
3. Adanya kesalahan dari pihak pelaku (baik kesengajaan ataupun kelalaian) 4. Adanya kerugian bagi korban.
5. Adanya hubungan kausal antara perbuatan dengan kerugian.76
Pasal 52 UUPA nomor 5 tahun 1960 telah mengamanatkan penegakan hukum dan bidang pendaftaran tanah dapat dikenakan sanksi pidana atas perbuatan-perbuatan tertentu.Peraturan pelaksanaan dari ketentuan ini dirumuskan dalam Peraturan Pemerintah nomor 10 tahun 1961 tentang pendaftaran tanah.PP ini menggariskan kebijakan kriminalisasi yang dirumuskan dalam pasal 42 sampai pasal 44. Kebijakan kriminalisasi dalam PP nomor 10 tahun 1961 dengan tegas menentukan bahwa sanksi pidana terhadap pelanggaran batas-batas dari suatu bidang tanah dinyatakan dengan tanda-tanda batas menurut ketentuan yang ditetapkan oleh Menteri Agraria. Pelanggaran atas pembuatan akta tentang memindahkan hak atas tanah, memberikan suatu hak baru atas tanah, atau hak tanggungan tanpa ditunjuk oleh Menteri Agraria dipidana dengan hukuman kurungan selama-lamanya 3 (tiga) bulan dan/atau denda sebanyak-banyaknya Rp. 10.000.000.- (sepuluh juta rupiah).
Kebijakan kriminalisasi dalam PP nomor 10 tahun 1961 ini ternyata tidak lagi dijumpai dalam PP nomor 24 tahun 1997. Hal ini berarti kebijakan kriminalisasi dalam pendaftaran tanah telah berubah menjadi deskriminalisasi atas perbuatan-perbuatan tertentu yang telah dirumuskan sebagai tindak pidana di bidang pendaftaran tanah, tetapi telah berubah menjadi pelanggaran yang bersifat
administratif. Meskipun PP nomor 24 tahun 1997 tidak mengatur tentang sanksi pidana terhadap pelanggaran yang terjadi dalam pendaftaran tanah dan penerbitan sertipikat, tetapi tidak berarti kesalahan dalam pendaftaran tanah yang menyangkut adanya unsur kesilapan/kelalaian, penipuan dan paksaan dalam pembutan data fisik dan data yuridis tidak bisa dijangkau oleh KUHP.77
Akibat Hukum dalam putusan Mahkamah Agung Nomor 189 PK/PDT/2009 ialah Sertipikat Hak Milik Nomor 6036/Cilandak yang dimiliki penggugat tersebut dinyatakan batal oleh hakim dan penggugat tidak berhak atas kepemilikan tanah tersebut dan akibat putusan tersebut terhadap tergugat sertipikat yang sah adalah Sertipikat Hak Milik Nomor 897/Cilandak yang dimiliki tergugat dan tergugat berhak menguasai dan memiliki tanah tersebut berdasarkan Peninjauan Kembali yang diajukan tergugat ke Mahkamah Agung.
BAB V