Hukum harus dilaksanakan dan ditegakkan. Setiap orang mengharapkan dapat ditetapkannya hukum dalam hal terjadi peristiwa yang konkrit. Bagaimana hukumnya itulah yang harus berlaku; pada dasarnya tidak
dibolehkan menyimpang: fiat justitia et pereat mundus (meskipun dunia ini runtuh hukum harus ditegakkan). Itulah yang diinginkan oleh kepastian hukum. Kepastian hukum merupakan perlindungan yustisiabel terhadap tindakan sewenang-wenang, yang berarti bahwa seseorang akan dapat memperoleh sesuatu yang diharapkan dalam keadaan tertentu. Masyarakat mengharapkan adanya kepastian hukum masyarakat akan lebih tertib. Hukum bertugas menciptakan kepastian hukum karena bertujuan ketertiban masyarakat.30
Pendaftaran tanah diselenggarakan untuk menjamin kepastian hukum, Pendaftaran tanah ini diselenggarakan untuk memenuhi kebutuhan masyarakat dan pemerintah. Dalam memenuhi kebutuhan ini pemerintah melakukan data penguasaan tanah terutama yang melibatkan para pemilik tanah.31
Pendaftaran tanah memberikan jaminan kepastian hukum dikenal dengan sebutan Rechtscadaster/LegalCadaster. Jaminan kepastian hukum yang hendak diwujudkan dalam pendaftaran tanah ini, meliputi kepastian status hak yang didaftar, kepastian subjek hak, dan kepastian objek hak. Pendaftaran tanah ini menghasilkan Sertifikat sebagai tanda bukti haknya.32 Pendaftaran tanah selain berfungsi untuk melindungi si pemilik, juga berfungsi untuk mengetahui status sebidang tanah, siapa pemiliknya, apa haknya, berapa luasnya, untuk apa dipergunakan dan sebagainya.33
30
Sudikno Mertokusumo, Mengenal Hukum Suatu Pengantar, Liberty, Yogyakarta, 2005, hlm.160.
31
Badan Pertanahan Nasional, Himpunan Karya Tulis Pendaftaran Tanah, (Jakarta: Maret 1989), hlm.3-4.
32
Urip Santoso, Op.cit., hlm.2.
33
Chadidjah Dalimunthe, Pelaksanaan Landreform di Indonesia dan Permasalahannya, FH USU Press, Medan, 2000, hlm.132.
Agar tersedia data hak atas tanah yang benar dan masyarakat dapatmemperolehnya dengan mudah, maka Pemerintah mengadakan suatu lembagapengumuman. Lembaga pengumuman inilah yang lazim disebut pendaftaran tanah. Dengan adanya lembaga pengumuman/pendaftaran tanah ini akan terjaminlah kepastianhukum mengenai hak atas tanah, baik yang menyangkut subyek maupun obyek haknya.Dengan pengukuhan hak atas tanah dalam lembaga pengumuman pada suatu instansi Pemerintah, maka setiap kejadian mengenai hak atas tanah dapat diikuti secaratertib, sehingga dengan demikian kepastian hukum untuk hak atas tanah dapatdikendalikan dengan baik. Itulah sebabnya pendaftaran tanah diselenggarakan dengantujuan agar dapat menjamin kepastian hukum untuk hak atas tanah. Kepastian daripemiliknya, letak, batas, luas dan jenis hak atas tanahnya.
Adapunsyarat yang dipenuhi agar pendaftaran tanah dapat menjamin kepastian hukum adalah:
1. Tersedianya peta bidang tanah yang merupakan hasil pengukuran secara kadasteral yang dapat dipakai untuk rekonstruksi batas di lapangan dan batas-batasnya merupakan batas yang sah menurut hukum.
2. Tersedianya daftar umum bidang-bidang tanah yang dapat membuktikan pemeganghak yang terdaftar sebagai pemegang hak yang sah menurut hukum
3. Terpeliharanya daftar umum pendaftaran tanah yang selalu mutakhir, yakni setiapperubahan data mengenai hak atas tanah seperti peralihan hak tercatat dalam daftar umum.34
34
Terhadap peta bidang tanah yang merupakan hasil pengukuran tersebut dapatdikatakan memenuhi kaedah yuridis apabila bidang tanah yang dipetakan batas-batasnya telah dijamin kepastian hukumnya berdasarkan kesepakatan dalam penunjukan batas oleh pemilik dan pihak-pihak yang berbatasan (Pasal 17 Peraturan Pemerintah Nomor 24 Tahun 1997), ditetapkan oleh pejabat yang berwenang (Pasal 18 Peraturan Pemerintah Nomor 24 Tahun 1997) dan diumumkan secara langsung kepada masyarakat setempat untuk memberikan kesempatan kepada pihak lain menyampaikan keberatannya (Pasal 26 Peraturan Pemerintah Nomor 24 Tahun 1997).Sedang daftar umum bidang tanah disediakan pada Kantor Pertanahan yang menyajikan data fisik dan data yuridis bidang tanah yang terdiri dari peta pendaftaran, daftar tanah, surat ukur, buku tanah dan daftar nama (Pasal 33 Peraturan Pemerintah Nomor 24 Tahun 1997), setiap orang yang berkepentingan berhak mengetahui data fisik dan data yuridis yang tersimpan dalam daftar umum (Pasal 34 Peraturan Pemerintah Nomor 24 Tahun 1997).
Adapun disebutkan secara yuridis bahwa tujuan utama dari pendaftaran tanah adalah untuk menciptakan kepastian hukum dan menjamin perlindungan hukum. Akan tetapi dalam kenyataannya, kepastian hukum pendaftaran tanah tersebut belum dapat dirasakan sepenuhnya oleh masyarakat. Selama ini masyarakat masih menganggap tidak ada kepastian hukum dalam pendaftaran tanah yang diselenggarakan disebabkan oleh sertifikat sebagai surat tanda bukti hak tersebut berlaku sebagai alat
pembuktian yang kuat dan belum menjamin sepenuhnya hak atas tanah seseorang.
Menurut Mhd. Yamin Lubis dan Abd. Rahim Lubis, tidak terwujudnya kepastian hukum tersebut didorong oleh beberapa faktor seperti:
1. Faktor Sejarah Kepemilikan Tanah.
Ketika kita mengkaji riwayat kepemilikan tanah yang didasarkan pada Hukum Adat, maka pendaftaran tanah tidak merupakan keharusan. Dan kalaupun ada kegiatan semacam pendaftaran tanah di masyarakat adat hanya untuk kepentingan pemungutan pajak. Oleh karenanya pendaftaran tanah masih diabaikan dan dianggap tidak menjadi penting sehingga saat itu. Pendaftaran tanah itu tidak dianggap sebagai kewajiban yang dapat memberikan manfaat bagi hak atas tanah masyarakat. Apalagi kepemilikannya semula adalah kepemilikan yang bersifat kolektif maka bukti hak tidak menjadi sangat perlu. Sehingga pada ketika itu masyarakat tidak mau mendaftarkan tanah. Dan bukti tanah selalu diabaikan sehingga kepentingan untuk kepastian hukum tidak terwujud dengan baik.
Kenyataan ini benar-benar sangat mempengaruhi kurangnya perhatian untuk mewujudkan kepastian akan miliknya, sehingga yang terjadi sekarang tanah-tanah di Negara ini lebih banyak tidak memiliki kepastian hukum karena lebih banyak belum terdaftar jadinya. Sekalipun memang pendaftaran tanah merupakan barang import bagi Negara ini, tetapi karena telah terjadi proses individualisasi yang terus menerus atas hak bersama, maka sudah seharusnya pendaftaran tanah diterima di masyarakat demi melindungi akan haknya.
2. Faktor Psikologi Masyarakat.
Masyarakat tidak memahami adanya suatu perbedaan yang berarti antara ada sertipikat dari tanahnya atau dengan tidak ada sertipikat atas tanahnya. Bahkan perlindungan yang diberikan Negara terhadap pemegang sertipikat hampir sama di mata masyarakat dengan yang tidak memiliki sertipikat. Realitas tidak adanya jaminan (titel insuren) yang lebih dari Negara ini, melemahkan keinginan masyarakatuntuk mendaftarkan tanahnya.
Orang hanya mau mendaftarkan tanah jika ada keinginan menggunakannya sebagai alat untuk mendapatkan modal dengan mengagunkannya ke lembaga perbankan sehingga makna sertipikat ini belum menjadi bergelora di hati masyarakat untuk segera mendaftarkannya. Dengan kata lain sertipikat belum menjadi pelindung bagi tanah masyarakat.13
3. Faktor Kelemahan Aturan Pendaftaran Tanah.
Sampai saat ini, banyak masyarakat yang tidak tahu tentang aturan pendaftarantanah. Oleh karena itu secara material aturan pendaftaran tanah seharusnya diharapkan dapat mempercepat pendaftaran tanah terwujud di Negara ini. Tetapi yang ternyata malah bidang tanah terdaftar tidak banyak. Bila dilihat dari sejak adanya aturan tersebut dari tahun 1960 hingga sekarang, masih relatif kecil jumlahnya, yakni baru sekitar 30 % bidang tanah. Karena itu dapat dikatakan tidak dijumpai realitas perlindungan hukum atas aturan tersebut, bahkan isi aturan itu tidak dapat dipertahankan
untuk memberikan alat bagi pencapaian target terwujudnya sertipikat hak atas tanah di Indonesia.
4. Faktor Pelaksana dan Pelaksanaan.
Masih banyak keluhan masyarakat pada pelaksanaan dari pendaftaran tanah.Akibat pelaksanaan dianggap tidak tegas, kabur (gelap) dan berbelit-belit. Dan bahkan terjadi lagi beda tafsir dalam melakukan pekerjaannya. Tentu jika ini muncul sudah pasti akan tidak terdorong lagi masyarakat untuk mendaftarkan tanahnya. Masyarakat merasa susah, merasa terbebani dan belum tentu banyak manfaat dari adanya pendaftaran tanah.
Perlakuan dari pelaksana pendaftaran yang tidak memberikan pelayanan publik yang baik, menjadi faktor tidak terwujudnya kepastian hukum bagi masyarakat. Artinya apa yang dikerjakan oleh Negara dalam mendaftar tanah ini dianggap tidak benar secara hukum, sebab mereka yang mau mendaftar kurang mengerti apa isi pendaftaran dan manfaat setelah adanya sertipikat tanah tersebut. Dan ini sebenarnya harus dijelaskan oleh pelaksana pendaftaran tersebut, agar sertipikat tersebut bermakna bagi masyarakat.
5. Faktor Intervensi Undang-Undang Perpajakan (BPHTB dan Biaya Lain). Sekarang bagi yang ingin mendaftarkan tanah, sudah mengeluh terlebih dahulu, karena dipikirannya mendaftarkan tanah adalah mengeluarkan uang yang mahal. Pada hal sebenarnya jika dijalankan dengan benar biaya pendaftaran tanah adalah relatif sangat murah. Di samping harus memenuhi biaya pemohon yang ditetapkan aturan
pendaftaran tanah masih ada juga biaya-biaya lain atas perintah undang-undang yang tidak dapat diabaikan. Seperti Undang-Undang BPHTB yang mewajibkan jika terjadi peralihan dan perolehan hak atas tanah. Semua biaya yang dibebankan dari ketentuan aturan pendaftaran tanah itu sendiri menjadikan orang enggan mendaftarkan tanahnya. Apalagi kejadiannya di daerah pedesaan.35
1. Sertipikat palsu,
Indikator ini menjadi problematika pelaksanaan pendaftaran tanah sehingga pendaftaran tanah belum mampu mewujudkan kepastian hukum dari dilaksanakannya pendaftarannya. Bahkan faktor-faktor tidak terselenggaranya pendaftaran tanah yang melindungi hak masyarakat tersebut di atas diperparah dengan munculnya permasalahan pendaftaran tanah baru seperti adanya:
2. Sertipikat aspal, 3. Sertipikat ganda,
4. Pemblokiran sertipikat oleh bank.36
Keadaan ini menandakan ketidakpastian hukum bagi tanah masyarakat. Makaharus menjadi perhatian pemerintah agar segera mensosialisasikan apa dan bagaimana pendaftaran tanah serta tujuan dilakukan pendaftaran. Bila dibiarkan akan mendorong tidak yakinnya lagi masyarakat atas bukti hak itu sendiri karena dianggap tidak dapat melindungi hak-hak tanah masyarakat. Apalagi bagi sebagian orang, sertipikat tanahmasih dianggap hanya dapat dimanfaatkan untuk tujuan tertentu saja sehingga masyarakatmasa bodoh atas pendaftaran tanah di Negara ini. Yang perlu menurut A.P. Parlindungan untuk
35
M. Yamin dan Abd. Rahim Lubis, Op.cit., hlm.178-181.
36
mengatasi permasalahan agrarian seperti ini, haruslah tetap berpijak pada suatu teori tentang:
1. Pandangan mengenai political will;
2. Pandangan mengenai permasalahan planning political will;
3. Pandangan mengenai programming;
4. Pandangan mengenai pelaksanaan dan pelaksana; 5. Pandangan mengenai pengawasan;
6. Pandangan mengenai ketahanan nasional.37
Dalam Pasal 32 Peraturan Pemerintah Nomor 24 Tahun 1997 mengenai penerbitan sertifikat, dinyatakan sebagai berikut.
Pasal 32
(1). Sertipikat merupakan surat tanda bukti hak yang berlaku sebagai alat pembuktian yang kuat mengenai data fisik dan data yuridis yang termuat di dalamnya, sepanjang data fisik dan data yuridis tersebut sesuai dengan data yang ada dalam surat ukur dan buku tanah hak yang bersangkutan. (2). Dalam hal atas suatu bidang tanah sudah diterbitkan sertipikat secara sah
atas nama orang atau badan hukum yang memperoleh tanah tersebut dengan itikad baik dan secara nyata menguasainya, maka pihak lain yang merasa mempunyai hak atas tanah itu tidak dapat lagi menuntut pelaksanaan hak tersebut apabila dalam waktu 5 (lima) tahun sejak diterbitkannya sertipikat itu telah tidak mengajukan keberatan secara tertulis kepada pemegang sertipikat dan Kepala Kantor Pertanahan yang bersang-kutan ataupun tidak mengajukan gugatan ke Pengadilan mengenai penguasaan tanah atau penerbitan sertipikat tersebut.
37
Jadi dapat diketahui kekuatan pembuktian dari suatu sertipikat hak atas tanah yang dimiliki pemegang hak yang pada dasarnya dijamin oleh undang-undang karena di dalamnya tertulis secara jelas mengenai jenis hak, keterangan fisik mengenai tanah, beban atas tanah tersebut dalam peristiwa hukum yang saling berhubungan dengan tanah tertentu yang dibuat atau ditulis pejabat yang berwenang (kantor pertanahan)maka data-data tersebut di anggap benar. Walaupun fungsi utama sertifikat hak atas tanah adalah sebagai alat bukti, tetapi dalam kenyataannya sertipikat bukanlah merupakan satu-satunya alat bukti kepemilikan hak atas tanah.
Sertifikat adalah surat tanda bukti hak, oleh sebab itu berguna sebagai alat bukti. Alat bukti yang menyatakan tanah ini telah diadministrasi oleh Negara. Dengan dilakukan administrasinya lalu diberikan buktinya kepada orang yang mengadministrasi tersebut. Bukti atau sertifikat adalah milik seseorang sesuai dengan yang tertera dalam tulisan di dalam sertifikat tadi. Jadi bagi pemilik tanah, sertifikat tadi adalah merupakan pegangan yang kuat dalam hal pembuktian hak miliknya, sebab dikeluarkan oleh instansi yang sah dan berwenang secara hukum. Hukum melindungi pemegang sertifikat tersebut dan lebih kokoh bila pemegang itu adalah namanya yang tersebut dalam sertifikat. Sehingga bila yang memegang sertifikat itu belum namanya maka perlu dilakukan balik namanya kepada yang memegangnya sehingga terhindar lagi dari gangguan pihak lain.
Sehingga dengan pengeluaran sertifikat ini, menandakan telah ada pendaftaran tanah yang dilakukan. Dan pendaftaran ini akan menciptakan
keuntungan akibat pelaksanaan administrasi pertanahan yang sah. Dengan ini muncul konsekuensi atasnya yakni sebagai berikut:
1. Memberikan jaminan keamanan penggunaan bagi pemiliknya; 2. Mendorong atau meningkatkan penarikan pajak oleh Negara; 3. Meningkatkan fungsi tanah sebagai jaminan kredit;
4. Meningkatkan pengawasan pasar tanah; 5. Melindungi tanah Negara;
6. Mengurangi sengketa tanah;
7. Memfasilitasi kegiatan rural land reform;
8. Meningkatkan urban planning dan memajukan infrastruktur; 9. Mendorong pengelolaan lingkungan hidup yang berkualitas; 10. Dapat menyediakan data statistic yang baik.38
Sehubungan dengan sertifikat sebagai tanda bukti yang kuat, Boedi Harsono menyatakan bahwa selama tidak dapat dibuktikan sebaliknya, data fisik dan data yuridis yang tercantum di dalamnya harus diterima sebagai data yang benar, baik dalam melakukan perbuatan hukum sehari-hari maupun dalam berperkara di pengadilan. Sudah baran tentu data fisik dan data yuridis yang tercantum dalam surat ukur dan buku tanah yang bersangkutan, karena data itu diambil dari surat ukur dan buku tanah tersebut.39
Sertifikat sebagai tanda bukti hak yang bersifat kuat mengandung pengertian bahwa data fisik dan data yuridis yang dimuat dalam sertifikat mempunyai kekuatan bukti dan harus diterima sebagai keterangan yang benar, selama tidak dibuktikan sebaliknya dengan alat bukti yang lain, yaitu sertifikat atau petuk pajak bumi (kutipan letter c). kalau dalam satu bidang tanah terdapat dua atau lebih tanda bukti hak dan disengketakan oleh para pihak,
38
Land Administration Guidelines with Special Reference to Countriesin Transition, United Nation, 1996, New York and Geneva dalam Mhd. Yamin dan Abd. Rahim Lubis, Op.cit., hlm. 206.
39
maka pengadilanlah yang akan memutuskan tanda bukti mana yang benar. Kalau ternyata bahwa data fisik dan data yuridis yang dimuat dalam sertifikat tidak benar, maka akan diadakan pembetulan sebagaimana mestinya.40
Dengan demikian, meskipun telah diterbitkan sertifikat tetapi belum memberikan rasa aman dan tenang kepada pemilik sertifikat disebabkan sewaktu-waktu pemilik sertifikat digugat oleh pihak lain yang merasa dirugikan atas diterbitkannya sertifikat. Dengan kata lain, pemilik sertifikat
Berkaitan dengan sertifikat sebagai tanda bukti hak yang bersifat kuat, sertifikat yang diterbitkan oleh Kantor Pertanahan Kabupaten/Kota masih dapat diganggu guat oleh pihak lain yang merasa dirugikan atas diterbitkannya sertifikat, gugatan tersebut diajukan ke Pengadilan Negeri kalau sengketanya perdata, sedangkan gugatan diajukan ke Pengadilan Tata Usaha Negara kalau sengketanya tata usaha Negara. Gugatan tersebut dimaksudkan agar sertifikat dinyatakan tidak sah atau batal.
Dalam sertifikat sebagai tanda bukti hak yang bersifat kuat, pihak yang merasa dirugikan atas diterbitkannya sertifikat dapat mengajukan gugatan ke pengadilan dengan membawa tanda bukti hak yang lain yang bukan sertifikat, yaitu petuk pajak bumi atau kutipan letter c. pengadilan yang akan memutuskan tanda bukti mana yang benar. Apabila di kemudian hari ternyata data fisik dan/atau data yuridis yang dimuat dalam sertifikat tidak benar, atas dasar keputusan hakim yang telah mempunyai kekuatan hukum tetap, sertifikat tersebut diadakan pembetulan seperlunya. Dengan demikian, sertifikat bukanlah merupakan satu-satunya tanda bukti hak atas tanah.
40
