II. TINJAUAN PUSTAKA
2.3. Pengelolaan Hutan Milik
Menurut Undang-undang Nomor 41 tahun 1999 tentang Kehutanan yang diubah dengan Undang-undang Nomor 19 tahun 2004, hutan berdasarkan pemilikannya dibagi menjadi hutan negara dan hutan milik. Hutan negara merupakan kawasan hutan yang tumbuh di atas tanah yang tidak dibebani hak milik, sedangkan hutan milik adalah hutan yang tumbuh di atas tanah yang dibebani hak milik dan lazim disebut hutan rakyat ataupun hutan kemasyarakatan.
Dalam membangun hutan rakyat terdapat eksternalitas. Beberapa hasil produksi berupa barang dan jasa dari hutan rakyat secara ekonomis dan lingkungan sering dimanfaatkan oleh masyarakat konsumen, bahkan pemilik tegakan hutan hanya menikmati keuntungan yang relatif kecil. Ketidakpastian dalam pertumbuhan tegakan hutan dan hasil yang diharapkan karena adanya faktor iklim, penyakit, kebakaran, dan teknologi, akan mempengaruhi minat investor dan kreditor untuk membangun suatu hutan rakyat.
Sehubungan dengan pengelolaan hutan milik, ada dua pendapat ekstrim tentang campur tangan pemerintah pada suatu perekonomian pasar. Satu pihak berpendapat bahwa manfaat terbaik bagi masyarakat dari keberadaan hutan akan diperoleh apabila hutan tersebut dikelola dalam bentuk pasar bebas (unfettered free market). Sejumlah kalangan menyatakan bahwa seluruh hutan negara
seharusnya dijual ke perusahaan-perusahaan swasta dan campur tangan pemerintah dalam hutan milik seharusnya ditiadakan. Kalangan lain yang tidak meyakini adanya mekanisme pasar yang dapat mengalokasikan sumberdaya hutan, berpendapat bahwa hutan harus dikelola oleh pemerintah. Selama ini, banyak pihak sebagai penengah dari kedua pendapat ekstrim, merekomendasikan bahwa hutan dapat dikelola oleh pemilik lahan dan campur tangan pemerintah masih diperlukan (Dowdle and Gamache, 1984 in Klemperer, 1996). Campur tangan pemerintah dalam pengelolaan hutan milik dapat memberikan dampak positip terhadap produktivitas hutan serta kualitas lingkungan. Campur tangan pemerintah dapat pula menimbulkan dampak negatip apabila kebijakan pemerintah tersebut akan membebani pemilik hutan yang menyebabkan berkurangnya keuntungan bagi pemilik hutan serta mengurangi minat pemilik untuk mengelola hutan dan pada akhirnya mengalihkan penggunaan hutan untuk tujuan lain (SAF, 2004). Pengaturan hutan yang dilakukan pemerintah dapat mempengaruhi ekologi hutan dan kesejahteraan manusia. Pengaturan hutan milik beserta program pembangunannya harus dapat menyediakan insentif untuk memperkaya pengelolaan hutan milik serta memberikan keuntungan bagi pemilik hutan. Dalam pembangunan sumberdaya hutan diarahkan untuk mempelajari karakteristik industri di perdesaan yang berorientasi pada hasil hutan, mempelajari faktor eksternalitas yang berhubungan dengan skala usaha, komponen barang publik yang perlu disediakan untuk mendorong tumbuhnya industri, menciptakan iklim usaha yang kondusif, serta dukungan informasi, teknologi, dan subsidi. Di samping itu, koordinasi pemerintah pusat dan daerah sangat menentukan untuk lebih menjamin keberhasilan.
Klemperer (1996) menjelaskan solusi pertentangan pendapat dalam pengelolaan hutan dengan konsep teori kegagalan pemerintah (government failure) dan kegagalan pasar (market failure). Menurut Klemperer, apapun bentuk pengelolaan hutan yang diterapkan, tujuan akhirnya adalah untuk memaksimumkan kesejahteraan sosial (maximize social welfare). Secara teoretis, kesejahteraan maksimum tidak selalu terjadi dalam sistem pasar bebas dan berbagai bentuk tindakan pemerintah dapat membuat keadaan tersebut menjadi lebih baik (better off).
Cummine (2000) menjelaskan bahwa pada tahun 1990-an terdapat banyak usulan untuk merekomendasikan berbagai ketentuan yang meminta dipercepatnya pembentukan hutan milik pada areal bekas pertanian dan lahan tidak produktif lainnya. Rumusan strategi yang diluncurkan pada tahun 1997 berjudul “Tanaman untuk Australia: Visi 2020” bukan merupakan gagasan pemerintah semata, tetapi hasil kesepakatan bersama antara pihak pemerintah dengan Asosiasi Industri Kehutanan, Tanaman, dan Pengembang Tanaman di Australia. Tujuan kesepakatan tersebut adalah terbentuknya hutan milik seluas 3 juta hektar pada tahun 2020 untuk kelangsungan bahan baku industri kehutanan dan hasil kayu pada suatu wilayah tertentu.
Hutan rakyat sebagai bentuk rehabilitasi lahan milik dapat dianggap sebagai kapital dan persediaan kapital. Tegakan hutan rakyat merupakan industri yang akan menghasilkan kayu, dan apabila dilakukan penebangan akan memproduksi kayu sebagai output. Penebangan pohon pada hutan rakyat akan mencairkan kapital menjadi bentuk uang. Pada umumnya, jangka waktu pertumbuhan hutan rakyat relatif lama, paling tidak lima tahun. Sifat pertumbuhan hutan rakyat yang
relatif lama tersebut menyebabkan masyarakat berpenghasilan rendah tidak responsif untuk mengembangkan hutan rakyat secara murni swadaya. Masalah yang mungkin dihadapi dalam membangun hutan rakyat adalah resiko dalam pertumbuhan dan resiko dalam pemasaran hasil (Joshi, 1988). Rotasi pertumbuhan yang panjang menimbulkan ketidakpastian dalam melakukan investasi karena adanya resiko pasar dan resiko fisiologi tegakan hutan yang mempengaruhi pengembalian dana investasi tersebut. Hal ini memperkaya karakteristik dalam usaha pembangunan hutan yaitu putaran dana yang terlambat dan tidak dapat berubah. Ketidakpastian dalam pertumbuhan sering menimbulkan masalah dalam mendapatkan kredit perbankan serta persyaratannya.
Ulrich et al. (2005) menjelaskan bahwa pada saat ini, tingkat keinginan masyarakat di Eropa untuk memiliki hutan cukup tinggi. Para peneliti dan politisi secara konsisten melaporkan stuktur kepemilikan hutan dan sering mengusulkan revisi kebijakan kehutanan terhadap pemerintah. Mengingat para pemilik hutan kurang informasi tentang kebijakan pengelolaan serta anjuran untuk mengelola hutan, maka di Eropa Tengah dan Utara, telah dilakukan beberapa studi tentang diversifikasi dan perluasan tujuan dari kepemilikan hutan serta bentuk pengelolaan hutan milik yang akan dilaksanakan. Koperasi pengelolaan hutan milik yang ada di 19 negara menunjukkan keberhasilan serta berwawasan jangka panjang (Kittredge, 2003). Bentuk koperasi dan kegiatannya bervariasi pada setiap negara, mulai dari kebersamaan komitmen untuk memperoleh informasi dan pendidikan sampai kepada bentuk partisipasi dalam biaya pengelolaan hutan milik dan pemasaran hasil hutan. Di Amerika, dalam meningkatkan manfaat dan keuntungan bagi pemilik hutan, serta manfaat bagi masyarakat dengan adanya
hutan milik, maka para pemilik hutan yang relatif kecil luasnya, berkeinginan untuk bergabung dalam suatu wadah koperasi. Pada masa yang akan datang, hutan milik masyarakat dalam skala kecil cenderung semakin berkurang. Fragmentasi hutan milik ini terlihat semakin menyusut karena dikendalikan oleh kekuatan sosial dan demografi, yaitu adanya penerapan pajak yang tinggi, serta penetapan wilayah penyangga dengan perlindungan penggunaan lahan secara tradisional oleh masyarakat yang mempunyai komitmen terhadap kelestarian lingkungan (Sampson, N et al. 2000).
Di Indonesia, penanganan masalah sektor kehutanan pada tahun 2005-2009 dilakukan melalui 5 kebijakan prioritas, antara lain rehabilitasi dan konservasi sumberdaya hutan, serta peningkatan kesejahteraan masyarakat. Pemulihan hutan dan lahan milik yang kritis terus dilakukan agar hutan dan lahan tersebut dapat berfungsi secara ekonomis dan ekologis. Rehabilitasi lahan milik merupakan salah satu bentuk kegiatan yang dirancang pemerintah dengan cara pemberian dana subsidi kepada pemilik dan pengelola lahan yang kondisinya perlu segera direhabilitasi (Departemen Kehutanan, 2004).
Dalam Rencana Stratejik Departemen Kehutanan yang disempurnakan, pemerintah bermaksud melaksanakan rehabilitasi lahan milik seluas 1 juta hektar melalui Program Rehabilitasi Hutan dan Lahan serta Konservasi Sumberdaya Hutan. Tujuan program adalah untuk memulihkan kondisi hutan dan melindungi sumberdaya hutan sehingga misi pengoptimalan manfaat hutan dapat diwujudkan. Di samping itu, perekonomian sektor kehutanan dikategorikan ke dalam dua kelompok, yaitu kelompok skala usaha besar (skala industri) dan kelompok usaha rakyat (menengah dan kecil). Target yang diinginkan dalam kelompok usaha
rakyat adalah tercapainya peningkatan kesejahteraan masyarakat dengan secara langsung ikut berpartisipasi dalam pengelolaan hutan sesuai dengan kemampuannya yang dapat dikelola tersendiri ataupun sebagai bagian dari kelompok usaha besar (Departemen Kehutanan, 2003).
Uyang (1997) menjelaskan bahwa melalui proses sosialisasi, dialog, negosiasi, dan partisipasi masyarakat adalah kontribusi nyata dalam kegiatan rehabilitasi lahan yang dilaksanakan secara sadar. Bentuk kontribusi tersebut dapat berupa tenaga, bahan, dan juga pemikiran sesuai dengan kapasitas dan kemampuan yang dimiliki dan disepakati bersama pada waktu itu. Dalam mengintensifkan rehabilitasi lahan milik, sejak tahun 1994/1995, Pemerintah Indonesia melalui Instruksi Presiden tentang Penghijauan telah menerapkan model penanganan lahan kritis. Di wilayah hulu DAS Cimanuk, penanganan rehabilitasi lahan secara partisipatif dan terpadu mendapat bantuan investasi dari Bank Dunia (Loan IBRD no. 3658 IND) dengan sasaran uji coba pada luasan 15 750 hektar, mencakup 31 500 rumah tangga petani lahan kering pada 13 kecamatan di Kabupaten Garut dan 5 kecamatan di Kabupaten Sumedang.