1
Bagaimana membuat Danais Bekerja?i
David Efendi )*ii
Serangkaian pertanyaan dapat diajukan perihal pelaksanaan keistimewaan DI Yogyakarta antara lain (1) bagaimana dana keistimewaan dapat dijadikan alat untuk melakukan intervensi terhadap percepatan peningkatan kesejahteraan masyarakat Yogyakarta? (2) factor apa saja yang menjadikan dana keistimewaan tak dapat bekerja dengan baik sebagai ‘kesempatan’ untuk berpihak kepada kesejahteraan rakyat?; dan (3) pra kondisi seperti apa yang dipersyaratkan agar dana keistimewaan tersebut dapat bekerja optimal untuk mereduksi beragam dampak negative dari kemiskinan yang relative tinggi? Ketiga pertanyaan tersebut di atas hendak didiskusikan dalam artikel ini.
Danais dan Impian Kesejahteraan
Dalam beragam kesempatan Gubernur DI Yogyakarta yang juga merupakan Raja kesultanan Yogyakarta sering menyampaikan bagaimana konsepsi “tahta untuk kesejahteraan rakyat” terhubung dengan ‘struktur’ keistimewaan atau dana keistimewaan DIY. Gagasan gubernur untuk mengubah paradigm pembangunan dari among tani menjadi dagang layar dianggap sebagai visi yang sangat berkemajuan. Ekpektasi kesejahteraan DIY pernah disampaikan oleh Sri Sultan HB X Saat menerima naskah UU Keistimewaan DIY dari Direktur Jenderal Otonomi Daerah Kementerian Dalam Negeri Djohermansyah Djohan pada September 2012 begini:
“…pengesahan UU itu bukan tujuan akhir, melainkan awal proses Pemerintah DIY meningkatkan kesejahteraan, pelayanan, kejujuran, transparan, transparansi, akuntabilitas, dan kesadaran untuk tak menyalahgunakan wewenang atau korupsi.. Mari membangun kebersamaan seluruh pimpinan daerah, birokrat, dan masyarakat agar siapapun tak korupsi. Dengan demikian, manfaat sebesar-besarnya UU jatuh kepada masyarakat DIY.”iii
Walau demikian, capaian yang didapat lima tahun terakhir menunjukkan masih jauh panggang dari api. Sektor ‘kemariritiman’ atau pemberdayaan sector laut masih sangat minimalis. Bukan hanya capaian pada level outcome, benefit, atau dampak yang diharapkan tetapi bahkan dalam ;penyerapan anggaran tahun 2013 dan 2014 saja tidak begitu menggembirakan. Di saat yang sama, masyarakat cukup banyak berharap agar dana keistimewaan ini memberikan kemanfaatan sebesar-besarnya kesejahteraan masyarakat.
Berbeda dengan keistimewaan propinsi Papua dan Aceh yang mempunyai periode tertentu penerimaan dana khususiv atau istimewa yaitu berturut-turut 25 dan 20 tahun, DIY ini mendapatkan dana istimewa secara nominal lebih kecil setiap tahunnya tetapi tak dibatasi jangka waktu tertentu sebagiamana Papua dan Aceh. Ini disebut dengan ‘check kosong’ yang dapat menyebabkan berkah sekaligus bencana. Kasus DIY, ada fenomena masyarakat tidak terlalu antusias untuk turut mengunakan dana keistimewaan tersebut terutama pada tahun 2015 dan 2014.
2
tiga tahap penyaluran: 25%, 55% dan 20%. Dana tahap kedua hanya dapat dicairkan setelah dana tahap pertama mencapai capaian kinerja 80%, begitu juga tahap ketiga. Pada 2013, dana turun hanya satu termin. Pada 2014, Pemda DIY hanya mampu mencairkan dua termin dan tahun ini, prosesnya masih berada di Kemendagri. Ini bukanlah hal yang tak ada jalan keluar.
Political opputunity atau struktur kesempatan pembangunan melalui dana keistimewaan tentu saja mengundang kekhawatiran akan penyimpangan sehinga memang perlu melibatkan banyak pihak untuk memastikan agar dana ini benar-benar sesuai peruntukannya, sesuai ekspekatasi publik untuk menganulir beragam persoalan kemiskinan yang pelik di DI Yogyakarta. Di jalan mailoboro tepatnya di samping kiri pintu masuk kantor gubernur di Kepatihan ada spanduk yang sudah cukup lama dibentangkan bertuliskan, “Dana keistimewaan bukan untuk pejabat. Ini menunjukkan ada ‘tanda tanya’ dari eleman masyarakat mengenai pengunaan dana ini. Terlebih karena ada porsi besar sampai 90% (2013) danais untuk urusan kebudayaan yang dapat disebut sebagai peruntukan sector ‘abstract”.
Ironisnya, justru keadaan internal politik Keraton Yogyakarta memanas di tengah komplleksitas persoalan danais yaitu Sultan Hamengku Buwono X penganugerahan ini disebut-sebut sebagai prosesi pengangkatan puteri sulungnya sebagai putera mahkota pada Selasa, 5 Mei 2015. Hal ini kemudian diikuti pengeluarkan Sabda Raja mengenai penghapusan gelar sebagai pemimpin agama (Khlaifatulah) dan pengubahan gelar nama Buwono menjadi Bawono. Sabda Raja itu langsung mendapat penolakan dari kerabat keraton dan juga mengundang keprihatinan masyarakat (Koran tempo, 5 Mei 2015)vi.
Banyak pihak khawatir ontran-ontran di Keraton Yogyakarta ini. berdampak pada status keistimewaan yang diatur Undang-Undang Keistimewaan DIY Nomor 32 tahun 2012. Status keistimewaan dalam UU itu bukan tak mungkin diamandemen lagi, dan bisa berdampak besar termasuk pada nasib dana keistimewaan. Ada spekulasi bahwa Rp 500 miliar setahun berpotensi dihapus dari paket UU Keistimewaan ketika kondisi internal keraton terbelah.
Untuk melihat bagaimana potensi dan praktik Dana keistimewaan bekerja untuk mereduksi persoalan kesejahteraan di Yogyakarta dapat dianalisa, mengikuti tradisi Benedict Kerkvliet (2009), bagaimana beberapa level politik bekerja untuknya yaitu level yang disebut official politics, advocacy politics (LSM, media, CSO dll; ini disebut sebagai politik konvensional); dan grassroot politics.vii Ketiga level ini akan diuraikan dalam pembahasan berikut.
Tiga level Politik: Official, Advokasi, dan Grassroot
Level 1: Politik Formal-Kantoran
Dalam hal ini yang dimaksud kelompok official adalah pihak atau lembaga yang memutuskan, mengelola dan mengevaluasi danais. Sebagaimana kita ketahui pembangunan daerah dalam rangka keistimewaan meliputi dari 5 (lima) urusan keistimewaan yaitu: Urusan Tata Cara Pengisian Jabatan Gubernur dan Wakil Gubernur; Kelembagaan; Kebudayaan; Pertanahan; dan Tata Ruang sebagaimana diamanatkan dalam Undang-Undang Nomor 13 Tahun 2012 tentang Keistimewaan Daerah Istimewa Yogyakarta. Pemerintah setiap tahunnya mendapat alokasi anggaran dana keistimewaan untuk membiayai pelaksanaan program/kegiatan keistimewaan dalam rangka mewujudkan tujuan pengaturan kewenangan keistimewaan. Namun, sejak tahun 2013 sampai tahun 2015 implementasi kebijakan anggaran dana keistimewaan menuai banyak kendala. Beberapa persoalan ini dialamatkan kepada elit pemerintahan untuk bisa menyelesaikannya.
3
keistimewaan. Kedua, Kualitas belanja dana keistimewaan. Penyerapan dana keistimewaan sejak tahun 2013 sampai tahun 2015 tidak maksimal. Pada tahun 2013 serapan anggaran sebesar 23,58%, tahun 2014 sebesar 64,88% sedangkan tahun 2015 sebesar 20,06% pada tahap 1. Ketiga, Kepentingan dana keistimewaan. Tujuan danais sangat mulia untuk meningkatkan kesejahteraan masyarakat yang merupakan cita-cita dari keistimewaan Yogyakarta. Namun jika, dilihat dari aspek output dan outcome, pelaksanaan kewenangan keistimewaan belum adanya identifikasi output dan outcome secara jelas.
Keempat, Pemangku kepentingan Dana Keistimewaan. Ada persoalan mendasar soal letak otonomi daerah yang belum terpecahkan apakah di pemerintah daerah atau propinsi. Dampak masalah ini banyak. Pemangku kepentingan dana keistimewaan yaitu Keraton dan Pakualaman penataan mempunyai kepentingan koordinasi internal Kasultanan dan Pakualaman guna menyamakan persepsi terhadap pelaksanaan UU Keistimewaan dan juga keharusan mengkonsolidasi kekuatan yang ada seperti elit politik pusat dan daerah, pemodal, masyarakat untuk memastikan danais bermanfaat. Pusat dan daerah harus solid tak lagi urus teknis keterlambatan pencairan.viii Terakhir, Penerima manfaat dana keistimewaan. Penerima manfaat adanya keistimewaan Yogyakarta adalah rakyat DIY secara keseluruhan. Namun, sejak tahun 2013 sampai tahun 2015 dampak adanyanya keistimewaan Yogyakarta belum signifikan. Misalnya keistimewaan Yogyakarta belum dapat memberikan kontribusinya dalam akselerasi kesejahteraan masyarakat. Karena tahun 2014 angka kemiskinan DIY paling tinggi di Jawa yaitu 14,55%.
Level 2: Politik Advokasi
Sebagaimana yang thesis yang pernah saya tulis. Perjuangan mendapatkan UUKY telah mengundang beragam kekuatan organisasi, kekuatan kebudayaan, dan beragam actor terlibat dengan beragam motivasi masing-masing. Ada kelompok NGO yang mendukung dan menolak, ada kelompok Ormas yang menjadi proponent dan oponen terutama dalam isu subtansi UUKY: penetapan gubernur dan wakil gubernur. Akhirnya, dengan banyaknya peran kelompok masyarakat ini UUKY disayahkan akhir tahun 2012. Lalu apa? perebutan danais? Pembagian kompensasi perjuangan seperti laiknya daerah-daerah lain seperti Papua dan Aceh pasca helsingki? Kejadian mengarah ke sana ada tapi pertempuran sehari-hari dalam ruang interaksi kelompok advokasi dan official sangat kuat. Kelompok pendukung keistimewaan tidak tunggal dan kepentingannya sangat beragam seperti kelompok dukuh, lurah, sekber gamawan, dan kelompok “milisi sipil”, untuk menyebut beberapa.
Fargamentasi dalam metode perjuangan, dan juga segregasi politik pasca kemenangan itu inbadded dalam setiap kisah revolusi di banyak Negara di dunia. Keberadaan CSO atau NGO yang terpisah dari akar rumput, atau menjadi ‘parasit’ dalam struktur kekuasaan formal adalah bagian ekspresi gagalnya konsolidasi demokrasi di Indonesia. Demokrasi berkembang pesat secara kelembagaan, tetapi secara subtansial terjadi situasi yang mengarah pada praktik oligarki dan dinasti. Ini bukan hanya pada lembaga politik formal, tetapi juga mnenggejala dalam organisasi seperti LSM. Kaum cendekiawan ini seharunya menjadi bagian dari solusi, tetapi justru terjabak menjadi paksi persoalan.
Sedikit banyak, gagalnya pengelolaan danais ini juga disebabkan oleh kelompok CSO yang sibuk dengan persoalannya dan lupa mengarahkan orientasi public untuk diperjuangkan. Pasca sabda raja ada gejala, kelompok akademisi sedikit banyak menarik diri dari keterlibatan dalam politik kekuasaan di daerah yang terus mengarah pada kebiasaan kompromis alias politics as business as usual. Kemunduran ini akan banyak mendelegitimasi beragam rencana pembangunan dan ujungnya akan mengarah pada delegitimasi atas dana keistimewaan yang semakin tidak istimewa di mata kelompok CSO.
Level 3: Politik Akar Rumput
4
…associationism, trust, and cooperation that facilitate good governance and economic prosperity.” Jadi, kekuatan orang-orang biasa yang mempunyai tradisi ber-paguyuban-dengan derajat ketiakawanan, kepercayaan antar sesame tinggi mampu memberikan dorongan pada praktik tata kelola pemerintahan yang baik—pemerintahan yang bekerja keras untuk memberikan pelayanan bagi masyarakat. Jika, masyarakat apatis terhadap rencana pembangunan termasuk danais, maka itu bisa dipastikan program ini akan berakhir pada kegagalan (walau sangat bagus di mata tekhnokrat).
Kebaradaan infrastruktur kebudayaan dan kearifan local seringkali hanya menjadi kajian atau hanya berhenti pada eksplorasi tetapi miskin di level operasional. Kadang, aspek kesejahteraan masyarakat hanya menjadi ilusi akibat tertutup oleh beragam statistik dan perengkingan. Kepentingan akar rumput ditutup oleh capaian kelas masyarakat tertentu dalam skema pembangunan ekonomi daerah. Kekalahan masyarakat dalam konsteasi ekonomi sehari-hari tidak mendapatkan pembelaan dalam struktur kebijakan public termasuk danais. Dana keistimewaan hanya menjadi ‘obat’ sesaat untuk melupakan pahitnya kehidupan dengan menghadirkan beragam tontonan dibungkus kebudayaan lokal. Pun, kekuatan membangun yang dimiliki orang orang biasa tak didorong untuk bekerjanya skema pembangunan pemerintah bahkan tidak jarang ditinggalkan begitu saja. Manunggaling kawulo gusti bagus sebagai filosofi, tetapi tidak pas dalam capaian suatu praktik pembangunan.
Keterlibatan atau active citizen ini menjadi tolok ukur sangat fundamental bagi kelangsungan hidup good governenance. Tak ada tata kelola baik tanpa aktifnya masyarakat dengan daya kreatif dan moral politic-ekonomi yang baik. Keberadaan masyarakat biasa yang jumlahnya paling besar haruslah menjadi factor pembangkit dari terbangunnya struktur pembangunan yang tangguh, bermanfaat, dan punya dimensi masa depan (futuristic), menjaga keseimbangan antara ekonomi, kebudayaan, dan aspek keberlanjutan ekologis. Singkatnya, model partisipatif yang luas nampaknya punya peluang menjadikan danais bekerja.
Urgensi Perencanaan dan Kesejahteraan
Persoalan tata ruang dan pertanahan sebanarnya paling akut dalam skema keistimewaan dan danais. Kerusakan struktur ini sangat parah sehingga ada psimisme berlebihan di kalangan masyarakat mengenai prospek danais khususnya. Kebijakan dalam level konseptual bertolak belakang dengan apa yang terjadi di lapangan. Dominasi ekonomi pasar modern bukan hanya meminggirkan kekuatan ekonomi lokal, merusak tata ruang, juga kebudayaan, juga humanism warga kota. Inilah tantangan sangat serius dalam era UUKY. Juga ihwal agrarian yang masih tabu dibicarakan di ruang terbuka. Ini juga pekerjaan yang mustinya segera berakhir.
Sebagaimana gagasan gubernur, upaya Renaisan Yogyakarta sebenarnya telah mendapatkan pijakan filosofis, dukungan infrsatruktur local genious, kapasitas SDM tangguh di sector pemerintahan dan perguruan tinggi serta kebradaan legitimasi politik yang stabil dengan posisi gubernur sekaligus sebagai Raja /sultan. Kesimpulan ini pernah diungkap oleh Dardias (2014) bahwa:
“Aristocracy is not declining but it is centered, monopolized and owned privately by the sultan. Power is his monopoly and it is non-transferable to other aristocrats, including his brothers and sons-in-law. People will obey his instructions but not necessarily those of other aristocrats. The sultan’s charisma has been clearly shown in the direct elections for local leaders in all five districts in Yogyakarta.”
5
Dengan berkumpulnya sumber-sumber otoritas tradisional, karismatik, dna legal formal di tangan sri Sultan, seharusnya ini menjadi kekuatan penetrasi politik kebudayaan untuk memastikan bahwa pembangunan, danais, dan beragam skema planned development lainnya betul-betul untuk kesejahteraan rakyat sebagaimana janji HB X dalam jumenenangannya yang dimaksudkan untuk mengokohkan kehendak “tahta untuk Rakyat” dari HB IX, ayahnya. Kekuatan kebudayaan yang tersentralisasi pada diri gubernur itu memungkinkan untuk saling mengkonsolidasikan kekuatan di tiga level politik yang berbeda (official advocacy, dan grassroot politics).
Keberadaan official politics yang smart dan terampil-terlatih akan dengan mudahnya melakukan beragam ‘lobi’ kepada pusat dan atau kepada level politik official di daerah untuk memagari dan mengedepankan kepentingan rakyat. Porsi kebduayaan terlalu besar itu secara pelan tapi pasti diarahkan untuk sector-sektor strategis tanpa melawan regulasi. Ini butuh kecerdasan tingkat tinggi dan political will yang tangguh plus sedikit kecerdikan. Di level politik lainnya, pada level gerakan masyarakat yang dibranding dalam beragam organisasi formal seperti ormas dan LSM/NGO, terus melalukan upaya pendampingan, kemitraan kritis kepada pemerintah untuk juga memastikan pembangunan melalui danais dan skema dana lainnya benar-benar mengarah pada zero corruption atau tanpa penyimpangan. Gerakan-gerakan teroirganisir ini dalam wilayah kajian politik sebagai moderate actor, atau intermediacry actors yang dapat bergerak ke atas dan ke bawah, untuk mengkonsolidasi kepentingan. Sayang sekali, jika kepenitngan yang diperjuangkan untuk golongan. Kerap kali, kebudayaan hanya sebagai alat politik untuk merebut sumber kesejahteraan kelompok.
Terakhir, level akar rumput atau level bawah (desa dan keluarga, individu) harus menjadi lebih berdaya dengan derajat otonomi luas untuk menyampaikan suara-suara yang selama ini tak didengar, untuk lebih terlibat dalam beragam pengambilan keputusan untuk kegiatan pembangunan untuk kelompoknya. Kekuatan akar rumput ini sebenarnya menjadi tolok ukur apakah danais mempunyai manfaat atau justru mudarat bagi kepentingan jangka panjang masyarakat. Gubernur beberapa kali menyampaikan perlunya desa yang berdaulat dalam pangan, ekologi, tapi masih minus kedaulatan politik dalam praktiknnya.x Musrembang di DIY belum menjadi forum participatory budgeting sebagaimana yang pernah sukses di Porto Alegre. Sesungguhnya, dengan warga berdaya dan pintar seperti di DIY kekuatan membangun perencanaan yang inklusif dan non-diskriminatif akan lebih berpeluang mengarahkan danais tepat pada sasarannya: kesejahteraan ekonomi, karakter kebudayaan, dan dalam politik yang beradab.
Kesimpulan
Keberhasilan DIY merebut legitimasi status Keistimewaan dengan melakukan beragam politisasi budaya, identitas ethnik, nationalisme peran kesejarahan menjadikan DIY harus berhutang besar pada banyak entitas sosial yg turut andil saham perjuangan.xi Tanpa upaya merealisasikan kesejahteraan, ini akan menjadi bom waktu. Sampai kini anggaran di sektor pendidikan Dan kesehatan sangat rendah (indek governance Indonesia 2013).
Tingginya level kemiskinan di DIY mengisyaratkan tidak bekerjanya danais sebagai kekuatan economi kebudayaan, Dan situasi ini menambah deretan kisah pahit bahwa daerah istimewa menjadi pusat kemiskinan di daerah.
Tak salah kesimpulan William Liddle (2011) yang melihat kekuatan Keistimewaan Diy ada pada sultan Dan partisipasi komunitas yang luas terutama kontribusi perguruan tingginya (opini kompas,). Kekuatan ini perlu dikembangkan untuk mendorong bekerjanya sistem politik Dan pemerintahan agar terus ada harapan yang diperjuangkan bersama-sama. Keberadaan entitas grassroot politik harus semakin diperhitungkan. Selain itu, perlu diciptakan sitexii politik baru yang dapat mengkonsolidasikan tiga level politik guna melakukan transformasi sosial.
6
sekarang adalah, yakinkan publik bahwa kita sedang menanam manfaat dari dana istimewa dan kita tidak bekerja untuk melakukan bunuh diri massal atas nama pembangunanisme istimewa.
i
Makalah ini dibuat untuk memantik diskusi Rbeoan di Rumah Baca Komunitas pada 16 Desember 2015 yaitu membedah tesis S2 yang ditulis oleh Sakir, SIP, MIP di UMY. Judul ini diilihami oleh buku karya Robet D Putnam dkk tahun 1994 yang diberikan judul Making Democracy Work:Civic Traditions in Modern Italy diterbitkan Princeton University Press. Ia mempertanyakan mengapa Negara demokrasi tertentu berhasil membangun dan lainnya gagal dengan melihat beberapa aspek keberhasilan seperti perumahan, kesehatan, dan pertanian.
ii
Dosen Ilmu Pemerintahan UMY, Pegiat Rumah Baca Komunitas sejak 2012.
iii
Opini Kompas, ‘Danais berkah dan ancaman dana keistimewaan’ edisi cetak pada 7 Nopember 2013.
iv
Badan Pemeriksa Keuangan (BPK) Perwakilan Aceh menemukan penggunaan dana otsus sebesar 5,1 triliun tidak terarah dan tidak fokus pada tujuan yang telah ditetapkan. Ini terjadi akibat buruknya perencanaan dan opengelolaan dana (Kompas, 2 Oktober 2012). Dana otsus yang telah diterima Aceh 2008 hingga 2012 sebesar Rp 21,1 triliun. Di Papua juga mengalami nasib yang sama, Sejak otsus diberlakukan tahun 2001, tidak kurang dari Rp 33 triliun dana otsus digelontorkan. Dengan suntikan dana yang besar, semestinya masyarakat Papua kian sejahtera. Namun, sampai sekarang sebanyak 37,5 persen warga Papua miskin. BPK menemukan penyimpangan Rp 4,28 triliun pada periode 2002-2010.
vPada 21 Feb 2014, Gub DIY mengusulkan anggaran sebesar 1,02 T rupiah untuk anggaran 2015, padahal sebulan
sebelumnya, dari alokasi 2013 sebesar 231 M, hanya mampu terealisasi 54 M atau 23,5 %. Setelah melalui sekian proses, pada 15 Agustus 2014, anggaran Danais 2015 disepakati 547, 45 M. sumber: analisis kedaulatan rakyat oleh Bayu dardias dapat diakses di http://bayudardias.staff.ugm.ac.id/2015/02/11/dana-istimewa/
vi
Sumber:
http://www.tempo.co/read/news/2015/05/06/058663879/Ontran-ontran-Yogya-dan-Nasib-Dana-Keistimewaan; baca juga opini kompas oleh James Luhulima 23 Mei 2015 dapat diakses di
http://budisansblog.blogspot.co.id/2015/05/keraton-yogyakarta.html
vii
Benedict Kerkbvliet dalam artikel Everyday politics in peasant societies (and ours). The Journal of Peasant Studies. Vol. 36, No. 1, January 2009, 227–243.
viii hasil riset Bayu Dardias dalam kasus keterlambatan pencairan danais adalah akibat persoalan tekhnis baik di DIY
maupun pusat. Sumber: http://wikidpr.org/news/harian-kompas-bayu-dardias-pencairan-dana-keistimewaan-terhambat-masalah-teknis
ix
Hamengku Buwono X. 2012. Yogyakarta Menyongsong Peradaban Baru: Pemaparan visi misi dan Program calon Gubernur DIY tahun 2012-2017. Diterbitkan Pemerintah DIY.
x Ibid, Hamengkubuwono. demokrasi ekologi desa yakni pentingnya praktik ekonomi hijau dengan memanfaatkan lahan
sempit untuk pemenuhan kebutuhan makanan, sayur misalnya untuk jangka waktu panjang. Keberlanjutan dan keselamatan ekologis menjadi indikator penting dalam ekonomi hijau ini (hal. 96-97).
xi Baca juga tulisan saya di http://davidefendi.staff.umy.ac.id/2015/05/25/keistimewaan-kita/; buku Java Indonesia and
nationalism Mark Wood; buku Arwan TA berjudul Langka Raja Jawa Menuju Istana (Yogyakarta: galang press, 2009); http://davidefendi.staff.umy.ac.id/2014/09/13/jogja-istimewa-demokrasi-nya/
xii
