ABSTRACK
THE IMPACT OF POLICY ABOUT ASSIGNMENT SECRETARY OF THE VILLAGE BE A CIVIL SERVANT TO COMMUNICATION PATTERN AND
PERFORMANCE OF VILLAGE GOVERNANCE IN OGAN KOMERING ULU DISTRICT
By: Aprilia Lestari
Policy about assignment secretary of the village be a sivil servant in most of the villages in the Regency of Ogan Komering Ulu is not yet supported by adequate infrastructure and facilities, such as the Office of the village. Changes the status of the village became the Secretary of the civil servants were spawned social jealousy from the village chief and councilor of non-civil servants.
This study aims to measure the impact of these policies qualitatively. The method used is qualitative deskriftif with data collection through interviews with key informants, the writer's observation, as well as related documents.
The results showed the impact of assignment policies Secretary of the village as a civil servant in the Regency of Ogan Komering Ulu is; the impact on the communication pattern (1) has not established a mechanism mutually agreed lines of communication (2) lines of communication in the village government is not optimal service quality (3) has not been established for good responsiveness (4) still not book Martinet administrative villages and governmental functions to the society which has not yet been established with good shows lack of corporate responsibility Secretary village (5) accountability of tasks is also not optimal financial accountability and governance of the village has not been arranged in neat and detailed.
ABSTRAK
DAMPAK KEBIJAKAN PENETAPAN SEKRETARIS DESA SEBAGAI PEGAWAI NEGERI SIPIL TERHADAP POLA KOMUNIKASI DAN
KINERJA PEMERINTAHAN DESA DI KABUPATEN OGAN KOMERING ULU
Oleh: Aprilia Lestari
Kebijakan penetapan sekretaris desa sebagai Pegawai Negeri Sipil (PNS) di sebagian besar desa di kabupaten Ogan Komering Ulu belum didukung oleh sarana dan prasarana yang cukup, seperti kantor desa. Perubahan status sekretaris desa menjadi PNS-pun melahirkan kecemburuan sosial dari kepala desa dan perangkat desa non-PNS.
Penelitian ini bertujuan untuk mengukur dampak kebijakan tersebut secara kualitatif. Metode yang digunakan adalah deskriftif kualitatif dengan pengumpulan data melalui wawancara dengan informan kunci, observasi penulis, serta dokumen terkait.
Hasil penelitian menunjukkan dampak kebijakan penetapan sekretaris desa sebagai pegawai negeri sipil di Kabupaten Ogan Komering Ulu adalah; dampak terhadap pola komunikasi (1) belum terbentuk mekanisme jalur komunikasi yang disepakati bersama (2) garis komunikasi pada pemerintahan desa mengalami perubahan karena sekretaris desa memiliki dua loyalitas, kepada camat dan kepala desa (3) hambatan komunikasi lebih pada persoalan kecemburuan sosial karena status PNS sekretaris desa menimbulkan ketimpangan status sosial, jenjang karir, dan gaji. Dampak pada kinerja (1) belum terlihat peningkatan produktivitas pemerintahan desa pasca kebijakan ini (2) ketidakjelasan waktu dan prosedur layanan di desa menunjukkan masih belum optimalnya kualitas layanan (3) responsivitas belum terselenggara secara baik (4) masih belum tertibnya buku administrasi desa dan fungsi pemerintahan kepada masyarakat yang belum terselenggara dengan baik menunjukkan kurangnya responsibilitas sekretaris desa (5) akuntabilitas terhadap tugas juga belum optimal serta akuntabilitas keuangan pemerintahan desa belum tersusun secara rapi dan detail.
DAMPAK KEBIJAKAN PENETAPAN SEKRETARIS DESA SEBAGAI PEGAWAI NEGERI SIPIL TERHADAP POLA KOMUNIKASI DAN
KINERJA PEMERINTAHAN DESA DI KABUPATEN OGAN KOMERING ULU
OLEH
APRILIA LESTARI
Tesis
Sebagai Salah Satu Syarat untuk Mencapai Gelar MAGISTER ILMU PEMERINTAHAN
Pada
Program Pasca Sarjana Magister Ilmu Pemerintahan Fakultas Ilmu Sosial dan Ilmu Politik Universitas Lampung
PROGRAM PASCASARJANA MAGISTER ILMU PEMERINTAHAN FAKULTAS ILMU SOSIAL DAN ILMU POLITIK
UNIVERSITAS LAMPUNG BANDAR LAMPUNG
DAMPAK KEBIJAKAN PENETAPAN SEKRETARIS DESA SEBAGAI PEGAWAI NEGERI SIPIL TERHADAP POLA KOMUNIKASI DAN
KINERJA PEMERINTAHAN DESA DI KABUPATEN OGAN KOMERING ULU
TESIS
OLEH
APRILIA LESTARI
PROGRAM PASCASARJANA MAGISTER ILMU PEMERINTAHAN FAKULTAS ILMU SOSIAL DAN ILMU POLITIK
UNIVERSITAS LAMPUNG BANDAR LAMPUNG
RIWAYAT HIDUP
Tesis ini ditulis oleh Aprilia Lestari. Penulis dilahirkan pada 21 April 1989 di Desa Cintanegara, Kabupaten Ogan Komering Ulu Timur, Sumatera Selatan. Penulis merupakan anak ke dua dari empat bersaudara, terlahir dari Ibu Maisa Nurbaiti dan Ayah Kasiya.
sebagai lulusan terbaik pertama pada Jurusan Ilmu Pemerintahan Fakultas Ilmu Sosial dan Ilmu Politik Universitas Muhamadiyah Yogyakarta.
Ibarat pepatah buah jatuh tak jauh dari pohon, pada tahun 2011 penulis mengikuti jejak kedua orang tua yang bekerja sebagai tenaga pendidik. Penulis bekerja sebagai tenaga pengajar pada Program Studi Ilmu Pemerintahan Fakultas Ilmu Sosial dan Ilmu Politik Universitas Baturaja. Berbagai dinamika selalu dihadapi penulis dalam rangka mengembangkan kapasitas diri guna menunjang pekerjaan yang penulis jalani.
MOTO
“Being happy doesn’t mean that everything is
perfect. It means that you’ve decided to look
beyond the imperfections”
“Untuk memperbaiki sebuah negara, mulailah
dari memperbaiki desa, karena desa adalah sumber kekuatan negara.”
Ku persembahkan untuk:
Ayah dan Umak
“ketika aku lelah dan semangatku patah untuk meneruskan perjuangan, terhenti oleh kerikil-kerikil yang kurasa terlampau tajam, hingga akhirnya aku pun memilih untuk JEDA, Kau tetap disana, memberiku isyarat untuk tetap BERTAHAN.” Terimakasih untuk hidup yang begitu luar biasa ini Ayah, Umak.
Imamku, Roni Andika, ST.
Terimakasih atas semangat, do’a, dan senyum yang menguatkan. Sorry for my ignorance, carelessness, and for all the mistakes I have done. I will always learning and trying to be the best for you.
Bapak dan Ibu
Terimakasih untuk doa, dukungan, dan pengertiannya. Semoga Allah selalu menjaga kita dalam kebahagiaan hingga nanti.
Malaikat-malaikat ku kelak
Kami selalu bangga atas hadir mu dan selalu mendedikasikan yang terbaik bagi mu. Love you more than anything.
Kakak-kakak dan adik-adik ku
Terimakasih untuk semangat dan doa yang selalu tercurah, maaf atas ketidaksempurnaan ku menjadi adik/kakak. Tiada hal yang terindah kecuali kebersamaan kita.
KATA PENGANTAR
Puji dan syukur kehadirat Allah SWT, yang telah melimpahkan rahmat dan karunia-Nya, sehingga penulis dapat menyelesaikan tesis ini sebagaimana mestinya. Shalawat dan salam senantiasa tercurah kepada Rasulullah SAW, sang pembawa pencerahan dalam kehidupan umat manusia.
Tesis ini disusun guna memenuhi syarat untuk memperoleh gelar Master Ilmu Pemerintahan pada Program Pasca Sarjana Magister Ilmu Pemerintahan Fakultas Ilmu Sosial dan Ilmu Politik Universitas Lampung. Disamping itu juga sebagai bahan referensi bagi pembaca yang membutuhkan.
Ilmu Politik Universitas Lampung.
2. Ibu Dr. Ari Darmastuti, MA., selaku ketua Program Studi Magister Ilmu Pemerintahan Fakultas Ilmu Sosial dan Ilmu Politik Universitas Lampung, sekaligus sebagai penguji utama, atas kritik dan saran yang membangun demi kebaikan tesis ini.
3. Bapak Dr. R. Pitojo Budiono, M.Si., selaku pembimbing utama, untuk arahan, kritik, saran, semangat dan ilmu yang telah diberikan hingga penulis mampu menyelesaikan tesis ini.
4. Bapak Drs. Denden Kurnia Drajat, M.Si., selaku Ketua Jurusan Ilmu Pemerintahan Fakultas Ilmu Sosial dan Ilmu Politik Universitas Lampung dan sebagai pembimbing kedua, untuk bimbingan, kritik, saran, semangat dan ilmu yang telah dicurahan demi kebaikan penulis.
5. Bapak/Ibu narasumber, atas informasi yang diberikan dan kesediaan waktu yang diluangkan untuk penulis.
6. Orang tua, suami, kakak-kakak, dan adik-adik penulis, atas doa, dukungan, serta harapan yang selalu tercuruh.
7. Rekan-rekan Magister Ilmu Pemerintahan Universitas Lampung angkatan 2012, atas dukungan dan pertukaran ilmu yang bermanfaat bagi penulis. 8. Ainuddin Salam, Anggi Yumarta, Arya Regina, Martharia Putri UT,
Maulida Ulfa, dan Nur Umi P, untuk kebersamaan serta semangat, doa, dan setiap solusi atas kesulitan yang kita lewati bersama.
kekurangan, namun semoga tesis ini dapat bermanfaat bagi seluruh pembaca dalam pengembangan pengetahuan. Amin.
Bandar Lampung, Mei 2014 Penulis,
DAFTAR ISI
B. Rumusan Masalah Penelitian ... 16
C. Tujuan Penelitian ... 16
D. Manfaat Penelitian ... 16
II. TINJAUAN PUSTAKA ... 17
A. KonsepKebijakan Publik ... 17
1. Analisis Kebijakan ... 24
2. Dampak Kebijakan ... 27
B. Kebijakan Pemerintah tentang Penetapan Sekretaris Desa Sebagai Pegawai Negeri Sipil ... 35
C. Pemerintah dan Pemerintahan... 37
D. Relasi Organisasi Pemerintahan Desa ... 39
E. Manajemen Pemerintahan ... 48
ULU91
A. Profil Kabupaten Ogan Komering Ulu ... 91
B. Gambaran Umum Manajemen Pemerintahan Desa di Kabupaten Ogan Komering Ulu ... 98
V. PEMBAHASAN ... 101
A. Dampak pada Komunikasi ... 101
1. Jalur Komunikasi ... 103
2. Garis Komunikasi ... 107
3. Hambatan Komunikasi ... 108
4. Pola Komunikasi ... 134
B. Dampak pada Kinerja ... 138
1. Produktivitas ... 140
2. Kualitas Layanan ... 145
3. Responsivitas ... 147
4. Responsibilitas ... 148
5. Akuntabilitas ... 152
VI. SIMPULAN DAN SARAN ... 165
A. Simpulan ... 165
B. Saran ... 166 DAFTAR PUSTAKA
DAFTAR TABEL
Tabel 1. Perbandingan Analisis Sebagai Kegiatan Objjektif dan Subjektif... 26 Tabel 2. Daftar nama pemimpin Kabupaten Ogan Komering Ulu ... 95 Tabel 3. Data Desa dan Kelurahan di Kabupaten Ogan Komering
Ulu Berdasarkan Kecamatan... 96 Tabel 4. Jumlah Penduduk Kabupaten Ogan Komering Ulu ... 97 Tabel 5. Matrik Pembahasan Dampak Kebijakan Petapan Sekretaris Desa
Sebagai Pegawai Negeri Sipil Terhadap Pola Komunikasi dan
iii
DAFTAR GAMBAR
Gambar 1. Struktur Organisasi Pemerintah Desa ... 42
Gambar 2. Model Komunikasi Laswel ... 57
Gambar 3. Model Komunikasi Shannon dan Wever ... 57
I. PENDAHULUAN
A. Latar Belakang Masalah
Proses penyelenggaran pemerintahan yang begitu kompleks tentunya membutuhkan pengelolaan yang maksimal, akan tetapi tampaknya saat ini berbagai persoalan dalam penyelenggaraan pemerintahan telah timbul. Manajemen pemerintahan tidak lagi berjalan dengan baik. Persoalan yang timbul tersebut mulai dari persoalan mal-administrasi penyelenggaraan pemerintahan, korupsi, netralitas birokrasi, kebijakan publik yang tidak tepat sasaran, dan lain sebagainya. Ujung tombak keberhasilan suatu penyelenggaraan Negara adalah tekelolanya penyelenggaraan pemerintahan.
Penyelenggaraan pemerintahan desa merupakan sub sistem dari sistem penyelenggaran pemerintahan, sehingga desa memiliki kewenangan untuk mengatur dan mengurus kepentingan masyarakatnya.
Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 Tentang Pemerintahan Daerah telah mengisyaratkan posisi desa sebagai suatu bagian yang memperkuat penyelenggaraan pemerintahan daerah. Hal ini terlihat dari upaya yang terus dilakukan untuk memperkuat pemerintahan desa agar dapat menjalankan tugas pembantuan pemerintah dari pemerintah provinsi maupun pemerintah kabupaten/kota.
Pemerintah Desa setidaknya memiliki beberapa fungsi sebagai berikut1: “(1) Fungsi pengaturan yaitu fungsi yang dilaksanakan oleh pemerintah untuk mengatur tatanan kehidupan kepemerintahan; (2) Fungsi pelayanan yaitu fungsi pemerintahan yang dilaksanakan untuk melayani masyarakat baik yang sifatnya pemberian jasa ataupun layanan; (3) Fungsi pemberdayaan yaitu fungsi yang dilaksanakan pemerintah dalam rangka memandirikan masyarakat menuju civil society. Fungsi ini meliputi kegiatan penyuluhan, pembinaan, pemberian fasilitas, pelatihan, pendidikan dan sebagainya; (4) Fungsi pembangunan yaitu fungsi yang berkaitan dengan kegiatan-kegiatan peningkatan kemampuan perekonomian masyarakat desa; dan (5) Fungsi ketentraman dan ketertiban yang berkaitan dengan pemberian perlindungan kepada masyarakat dari gangguan yang disebabkan oleh unsur manusia (human error) atau unsur alam (natural error).”
1
Berdasarkan kelima fungsi pemerintah tersebut dapat kita lihat bahwa begitu kompleknya fungsi yang harus dilakukan oleh pemerintah desa. Hal ini tentunya menuntut pemerintah untuk lebih memperhatikan penyelenggaraan pemerintahan desa agar fungsi-fungsi tersebut dapat berjalan dengan baik. Perbaikan perlu dilakukan, baik perbaikan sumber daya manusia maupun perbaikan kebijakan-kebijakan ke arah yang lebih dapat meningkatkan kinerja penyelenggara pemerintahan desa. Terlaksananya kelima fungsi pemerintahan tersebut tentunya dapat menumbuhkan dukungan publik terhadap penyelenggaraan pemerintahan yang nantinya akan menjadikan konsep good governance terlaksana dengan optimal.
Salah satu kebijakan Pemerintah Pusat yang tertuang dalam Pasal 202 ayat (3) Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 menyatakan bahwa sekretaris desa diisi dari Pegawai Negeri Sipil yang memenuhi persyaratan. Pada undang-undang ini juga dijelaskan bahwa sekretaris desa yang selama ini bukan Pegawai Negeri Sipil secara bertahap diangkat menjadi Pegawai Negeri Sipil sesuai dengan perundang-undangan yang ada. Kemudian, pengaturan mengenai pengisian sekretaris desa sebagai pegawai negeri sipil ini ditekankan kembali pada Peraturan Pemerintah Nomor 72 tahun 2005 tentang Desa.
Perubahan mekanisme pengangkatan Sekretaris Desa yang sebelumnya diangkat dari warga melalui mekanisme sesuai dengan aturan daerahnya sendiri, kini diatur dengan Peraturan Pemerintah Nomor 45 Tahun 2007 Tentang Persyaratan dan Tata Cara Pengangkatan Sekretaris Desa Menjadi Pegawai Negeri Sipil. Melalui penetapan Peraturan pemerintah ini, permasalahan mengenai tertib administrasi pemerintahan dan pembangunan serta pelayanan dan pemberdayaan masyarakat akan dapat berjalan secara efektif.2 Kebijakan ini melahirkan kultur birokratis baru di tingkat desa, sekaligus memperbesar pengaruh Pemerintah Kabupaten di desa melalui Sekretaris Desa yang berstatus Pegawai Negeri Sipil yang cenderung menimbulkan orientasi pengabdian yang berbeda.
2
Pada suatu sisi, sekretaris desa berada pada struktur pemerintahan desa di bawah garis komando kepala desa, akan tetapi di sisi lain sekretaris desa yang berstatus sebagai Pegawai Negeri Sipil “dinilai” oleh atasan nya
sebagai Pegawai Negeri Sipil yaitu Camat. Hal ini tentunya akan berimplikasi pada berbagai hal dalam penyelenggaraan pemerintahan desa termasuk dalam pola hubungan antara aparatur desa non Pegawai Negeri Sipil dengan Sekretaris Desa yang berstatus sebagai Pegawai Negeri Sipil.
Salah satu perubahan dari kebijakan ini adalah adanya perubahan status hukum, status sosial, dan penghasilan dari sekretaris desa.3 Sekretaris desa yang tadinya hanyalah perangkat desa biasa berubah menjadi Pegawai Negeri Sipil dengan diikuti oleh hak dan kewajibannya sebagai Pegawai Negeri Sipil. Perubahan status-status ini sangatlah memungkinkan dapat memicu “kecemburuan” dalam organisasi
pemerintahan desa. Jika dipandang dari aspek status sosial, kebijakan penetapan sekretaris desa sebagai pegawai negeri sipil ini untuk di kalangan masyarakat desa, pegawai negeri sipil lebih mempunyai status sosial yang tinggi. Perubahan status menjadi pegawai negeri sipil, bagi sebagian sekretaris desa telah menimbulkan egoisme pribadi yang seolah memiliki kedudukan yang kuat dan tidak bersedia menjadi penunjang tugas kepala desa.
3
Perbedaan status pegawai negeri sipil dan non pegawai negeri sipil di kalangan masyarakat desa menjadi bagian yang sensitif, hingga saat ini masyarakat desa masih memandang status sosial pegawai negeri sipil lebih tinggi dibanding dengan non-pegawai negeri sipil.
Masyarakat desa pada umumnya memandang posisi pegawai negeri sipil sebagai suatu jabatan yang mempunyai “prestise”. Pertama, jika dilihat dari aspek psikologis, posisi sebagai pegawai negeri sipil dapat memenuhi kebutuhan rasa “aman dan nyaman” dalam bekerja sekaligus kebutuhan
psikologis akan aktualisasi diri. Selain itu, secara ekonomis posisi sebagai pegawai negeri sipil telah menempatkan seseorang pada kejelasan penghasilan serta memiliki nilai ekonomis yang lebih dibanding dengan non-PNS. Nilai ekonomis yang lebih ini dapat dicontohkan dengan adanya kemudahan yang diperikan pihak ke tiga (contoh; bank) dalam memberikan pinjaman kepada pegawai negeri sipil. Selain itu adanya jaminan kesehatan, jaminan hari tua, serta dukungan kelengkapan fasilitas juga telah berhasil menenempatkan posisi pegawai negeri sipil pada suatu tingkatan penghargaan yang tinggi dalam struktur masyarakat desa.
Masih tingginya anggapan masyarakat desa bahwa pegawai negeri sipil merupakan suatu jabatan yang memiliki “nilai lebih” juga terlihat dari
Negeri Silpil untuk mengisi 61 formasi yang ditentukan oleh pemerintah.4 Jika menghitung kemungkinan, artinya kemungkinan kesempatan yang dimiliki oleh satu orang pelamar untuk menjadi pegawai negeri sipil lebih kurang hanya 1:100.
Selain itu, adanya kebijakan pemerintah untuk mengangkat tenaga honorer menjadi pegawai negeri sipil berdasarkan pengelompokan menjadi Kategori 1 (K1) dan Kategori 2 (K2), semakin memberikan daya tarik kepada masyarakat desa terhadap pekerjaan disektor pemerintahan sebagai tenaga honorer sekalipun, dengan “harapan” suatu saat akan diangkat
sebagai pegawai negeri sipil. Meski gaji yang diterima masih jauh dari standar UMR, tetapi harapan untuk diangkat sebagai pegawai negeri sipil menjadikan para tenaga honorer bertahan dengan pekerjaannya (observasi).
Kemudian, perbedaan status PNS dan non-PNS tersebut menjadi semakin krusial ketika perbedaan tersebut terjadi pada ruang lingkup satu organisasi yang menempatkan struktur yang lebih rendah (sekretaris desa) memiliki status sosial yang lebih tinggi dibanding kepala desa. Dipandang dari dimensi struktrural, posisi sekretaris desa berada dibawah kepala desa dalam penyelenggaraan organisasi pemerintahan desa. Tetapi, perubahan statusnya menjadi pegawai negeri sipil menempatnya pada posisi status sosial yang lebih tinggi dalam masyarakat.
4
Ketimpangan ini melahirkan kecemburuan diantara pemerintahan desa terutama antara kepala desa dan sekretaris desa.
Selain persoalan kecemburuan tersebut, kebijakan penetapan sekretaris desa sebagai Pegawai Negeri Sipil dalam implementasinya tentunya tidak dapat dilepaskan dari berbagai hambatan, salah satu hambatan yang banyak dirasakan adalah persoalan pengaturan usia sekretaris desa yang diangkat sebagai Pegawai Negeri Sipil. Pada Peraturan Pemerintah Nomor 45 Tahun 2007 disebutkan bahwa sekretaris desa yang kemudian diangkat sebagai Pegawai Negeri Sipil berusia paling tinggi 51 tahun pada 15 Oktober 2006, sedangkan pada faktanya saat itu (ketika peraturan ini mulai diundangkan) banyak sekretaris desa yang telah lama menjabat justru tidak memenuhi kriteria tersebut. Konsekuensinya, tentu di desa tersebut diangkat seseorang yang baru untuk langsung menjadi sekretaris desa berstatus Pegawai Negeri Sipil. Hal ini tentu akan memicu kesenjangan terhadap mantan sekretaris desa yang lama. Akan terjadi konflik “laten”
dalam keseharian mereka dalam bermasyarakat.
Konflik dalam masyarakat ini bisa bertambah panjang karena pengangkatan sekretaris desa sebagai Pegawai Negeri Sipil sangat syarat akan tindakan Korupsi, Kolusi, dan Nepotisme (KKN).
sebaliknya. Modus operandi lain yang terjadi adalah maraknya jual beli jabatan.
Praktek busuk ini terjadi pada oknum Sekdes yang berstatus PNS dan Sekdes yang berusia di atas 51 tahun serta Sekdes yang tidak memiliki ijazah SMA. Mereka beramai-ramai menjual jabatan Sekdes-nya kepada salah satu penduduk desa yang memenuhi persyaratan.5”
Pengangkatan sekretaris desa sebagai Pegawai Negeri Sipil sebenarnya
cukup beralasan. Melalui pengangkatan ini diharapkan administrasi desa
akan lebih terkelola dengan baik tanpa terhenti oleh perubahan sekretaris
desa seiring terjadi pergantian kepala desa, mengingat “lumrah”
pergantian kepala desa juga berarti berganti sekretaris desa sesuai dengan
pilihan kepala desa yang baru. Melalui kebijakan ini diharapkan
administrasi desa akan lebih tertata serta pelayanan publik yang diberikan
akan lebih prima.
Penertiban administrasi desa memang merupakan hal yang penting dalam
penyelenggaraan pemerintahan desa. Akan tetapi, seperti yang diketahui
bahwa penyelenggaraan pemerintahan desa melibatkan banyak aktor.
Perbedaan status sosial, hukum, serta pendapatan akibat kebijakan
pengangkatan sekretaris desa sebagai Pegawai Negeri Sipil akan
berdampak pada kinerja masing-masing aparatur pemerintah desa yang
5
akan berdampak pada buruknya kualitas penyelenggaraan pemerintahan
desa. Kecemburuan antar perangkat desa terhadap sekretaris desa sering
menimbulkan ketidakharmonisan komunikasi maupun koordinasi antar
aparatur desa.
Selain itu, pasca sekretaris desa diangkat sebagai Pegawai Negeri Sipil,
mulai marak fenomena mutasi sekretaris desa. Berdasarkan kedudukannya
sebagai aparatur negara tersebut, sekretaris desa merasa bebas untuk
melakukan mutasi ke desa-desa atau instansi lain seperti kecamatan
misalnya, yang dianggap “nyaman” baginya. Persoalan mutasi ini
tentunya akan menimbulkan berbagai dampak baik pada tatanan
pemerintahan desa maupun secara administratif kepegawaian. Kondisi ini
sangat memungkinkan akan berpengaruh terhadap kinerja pemerintah
desa. Mutasi-mutasi yang dilakukan tentunya akan menciptakan iklim
organisasi pemerintahsan desa yang kurang kodusif yang pada akhirnya
dapat memperburuk kinerja, seperti tidak terselesaikannya suatu pekerjaan,
dan tidak tertatanya administrasi pedesaaan. Lebih ironis lagi, maraknya
kasus permintaan mutasi ini juga diakibatkan oleh konflik yang terjadi
Hal ini seperti yang terjadi di Kabupaten Rembang misalnya, pada tahun
2012 Badan Kepegawaian Daerah Kabupaten Rembang, Jawa Tengah,
mencatat terdapat 15 orang sekretaris desa mutasi dari desa setempat ke
instansi lain seperti kecamatan karena terjadi ketidakcocokan dengan
kepala desa.6
Persoalan yang lebih menarik lagi, karena ketidakcocokan antara sekretaris
desa dengan aparatur desa yang lain, kepala desa dan Badan
Permusyawaratan Desa salah satu desa di Kabupaten Ogan Komering Ulu
menunjuk salah satu warganya untuk menjabat sebagai pelaksana tugas
kepala desa menjelang sang kepala desa habis masa jabatannya, yang
seharusnya pelaksana tugas tersebut dijalankan oleh sekretaris desa.
(Observasi, Juni 2013). Hal ini menunjukkan bahwa terdapat suatu pola
dalam penyelenggaraan pemerintahan desa yang menimbulkan
disharmonisasi hubungan pemerintah desa. Pola tersebut dapat
berhubungan dengan komunikasi dan kinerja yang terjadi. Komunikasi
organisasi yang buruk akan menimbulkan iklim organisasi yang buruk
pula.
6
Ketersedian sarana dan prasarana penyelenggaraan pemerintahan desa juga
sering menjadi fenomena yang “mengganggu” pelaksanaan kebijakan ini.
Sebagai Pegawai Negeri Sipil, tentunya sekretaris desa harus menjalankan
tugasnya sesuai dengan jam kerja Pegawai Negeri Sipil di kantornya.
Persoalan yang kemudian timbul adalah tidak semua desa di Indonesia
telah didukung dengan fasilitas yang memadai, misalkan ketersediaan
kantor desa. Keadaan ini tentunya dapat menimbulkan perspektif buruk
dalam masyarakat yang menganggap bahwa sekretaris desa menikmati gaji
tanpa bekerja sesuai dengan jam kerja pegawai negeri sipil pada
umumnya.
Konsekuensi berikutnya dari persoalan tersebut adalah pelayanan terhadap
masyarakat dapat terhambat. Fenomena tersebut menunjukkan kinerja
aparatur pemerintah desa yang kurang optimal (tidak terselenggaranya
fungsi pelayanan pemerintah desa).
Selain itu, ketiadaan kantor desa juga menjadi titik lemah yang dapat
“mendisharmoniskan” komunikasi antara sekretaris desa dengan
pemerintah desa yang lain, terutama dengan kepala desa. Komunikasi
merupakan hal yang sangat utama dalam pengelolaan pemerintahan.
pengelolaan pemerintahan. Tidak adanya kantor desa menunjukkan bahwa
adanya frekuensi pertemuan yang minim antar aparatur desa. Kantor desa,
pada hakikatnya menjadi suatu lokasi yang dapat dijadikan sebagai pusat
pelayanan publik, dan tentunya sebagai suatu tempat yang cukup netral
bagi penyelenggaraan pemerintahan yang di dalamnya terjadi pertemuan
antara aparatur desa. Semakin sering terjadi pertemuan tersebut, tentunya
menunjukkan komunikasi yang terjadi antar aparatur desa juga semakin
sering. Logikanya, bagaimana aparatur desa bisa berkomunikasi dengan
baik jika frekuensi pertemuan sangat jarang terjadi karena ketiadaan kantor
desa. Komunikasi merupakan bagian yang tidak terpisahkan dari
pemerintah desa sebagai organisasi pemerintah di tingkat bawah dalam
melaksanakan tugas pokok dan fungsinya, baik kedalam maupun keluar
organisasi.
Sebagai contoh, masalah komunikasi antara aparatur desa sangat sering
terjadi, sebagaimana yang pernah terjadi pada pemerintahan desa
Cikarang, Cilamaya Wetan, Kabupaten Karawang pada 5 Agustus 2012
lalu, karena terjadi miss-komunikasi antara kepala desa dan aparatur desa
mengenai dana ADD kepala desa setempat melakukan “pemecatan”
ketua RW.7 Hal ini menunjukkan betapa pentingnya jalinan komunikasi
yang harmonis dalam penyelenggaran sebuah organisasi (termasuk
pemerintahan). Saat ini, kesadaran perangkat desa akan pentingnya
komunikasi dalam melaksanakan tugas masih sangat rendah, hal ini
terlihat dari seringnya terjadi perpecahan antara kepala desa dengan
perangkat-perangkat desa lainnya.8
Pelaksanaan tugas dan wewenang yang tidak sesuai dengan posisi
masing-masing aparatur desa seperti kepala desa terkadang masih mengerjakan
hal-hal yang bersifat administratif, tidak terdapatnya kesatuan pemahaman
mengenai suatu hal antar aparatur desa seperti perbedaan pemahaman
dalam penyelenggaraan pelayanan, serta pelemparan tanggung jawab yang
sering terjadi pada pemerintahan desa, merupakan serangkaian persoalan
yang menunjukkan ketidakefektifan komunikasi yang terjadi antar aparatur
pemerintah desa. Ketidakefektifan tersebut tentunya mempunyai dampak
nyata terhadap kinerja aparatur pemerintahan desa.
7
http://www.radar-karawang.com/2012/08/miss-komunikasi-3-aparat-desa-cikarang.html?m=1, diakses tanggal 30 September 2013.
8
Ketidakjelasan pelaksanaan wewenang dan tanggung jawab serta
ketidaksepahaman aparatur tentang suatu hal misalnya, justru akan
membingungkan masyarakat yang pada akhirnya masyarakat akan merasa
tidak terlayani secara optimal, pemberdayaan dan pembangunan desa
menjadi terhambat, serta kurang optimalnya pelaksanaan fungsi
pengaturan dan perlindungan kepada masyarakat.
Sejak lahirnya Peraturan Pemerintah Nomor 45 Tahun 2007 hinga saat ini,
baru hampir 50% posisi sekretaris desa di Kabupaten Ogan Komering Ulu
yang diisi oleh Pegawai Negeri Sipil. Dari 143 desa yang tersebar di 12
kecamatan di Kabupaten Ogan Komering Ulu, terdapat 54 desa yang
sekretaris desanya hingga saat ini berkedudukan sebagai Pegawai Negeri
Sipil.9 Hal ini tentunya banyak menimbulkan perubahan dalam tata kelola
desa di Kabupaten Ogan Komering Ulu. Baik perubahan secara
administratif maupun perubahan perilaku yang menyangkut pola relasi
antara sekretaris desa dengan kepala desa dan perangkat desa lainnya.
9
B. Rumusan Masalah
Berdasarkan latar belakang di atas, maka permasalahan yang hendak di jawab dalam penelitian ini adalah: “Bagaimanakah Dampak Kebijakan Penetapan Sekretaris Desa Sebagai Pegawai Negeri Sipil Terhadap Pola Komunikasi dan Kinerja Pemerintahan Desa di Kabupaten Ogan Komering Ulu?”
C. Tujuan Penelitian
Adapun tujuan penelitian ini adalah untuk mengukur secara kualitatif Dampak Kebijakan Penetapan Sekretaris Desa Sebagai Pegawai Negeri Sipil terhadap Pola Komunikasi dan Kinerja Pemerintahan Desa di Kabupaten Ogan Komering Ulu.
D. Kegunaan Penelitian
Adapun kegunaan penelitian ini adalah:
1. Secara Akademis, sebagai salah satu kajian fenomena pemerintahan yang dapat dijadikan sebagai acuan analisis terhadap situasi sosial politik-pemerintahan yang berkembang di masyarakat baik secara akademis-konseptual maupun teknis-operasional;
II. TINJAUAN PUSTAKA
A. Konsep Kebijakan Publik
Kebijakan merupakan pilihan alternatif yang diambil dalam rangka menjawab persoalan yang ada. Biasanya alternatif yang dipilih sebagai kebijakan merupakan alternatif yang telah diperhitungkan dan dianggap lebih tepat dibanding dengan alternatif yang lain. Akan tetapi hal ini tidak menjamin suatu kebijakan menjadi dapat dilaksanakan dengan sempurna dan diterima oleh seluruh stakeholders.
Menurut Thomas R. Dye dan James Anderson terdapat tiga alasan kebijakan publik menjadi suatu hal yang menarik untuk diperhatikan. Ketiga alasan tersebut adalah1:
“Pertama, pertimbangan atau alasan ilmiah (scientific reason) yaitu kebijakan publik dipelajari dalam rangka menambah pengetahuan yang lebih mendalam. Mulai dari alasannya, prosesnya, perkembangannya, serta akibat-akibat yang ditimbulkannya bagi masyarakat. Kedua, pertimbangan atau alasan profesional (professional reasons), alasan ini menjadikan studi kebijakan sebagai alas untuk menerapkan pengetahuan ilmiah dalam rangka memecahkan atau menyelesaian masalah sehari-hari.
Ketiga, alasan politis (political reasons), kebijakan publik dipelajari pada dasarnya agar setiap perundangan dan regulasi yang dihasilkan dapat tepat guna mencapai tujuan yang sesuai target.”
1
Selanjutnya James Anderson mendefinisikan kebijakan publik sebagai serangkaian kegiatan yang diikuti dan dilaksanakan oleh seorang aktor atau sekelompok aktor yang berhubungan dengan suatu permasalahan atau suatu hal yang diperhatikan.2 Lebih lanjut James menyatakan bahwa kebijakan tidak pernah terlepas dari keterkaitan kepentingan antar kelompok baik ditingkat pemerintahan maupun dalam masyarakat umum.3
Sementara itu, Thomas R Dye menyebutkan bahwa kebijakan publik adalah apapun yang dipilih oleh pemerintah untuk dikerjakan ataupun tidak dikerjakan. Public policy is whatever government choose, to do or not to do4. Definisi ini menjelaskan bahwa kebijakan publik tidaklah harus dipandang sebagai hal yang dilakukan oleh pemerintah dalam merespon kepentingan publik, tetapi sikap diam pemerintah pun terhadap persoalan yang ada dianggap sebagai kebijakan pemerintah. Hal ini dikarenakan pemerintah dianggap telah mempunyai perhitungan tersendiri dalam merespon suatu persoalan publik untuk ditindaklanjuti atau “didiamkan”.
2
Ibid, hal 7.
3
Dwiyanto Indiahono, 2009, Kebijakan Publik Berbasis Dynamic Policy, Yogyakarta, Gava Media, hal 17.
4
Selanjutnya, Thomas R. Dye menyebutkan proses kebijakan publik meliputi hal-hal berikut5:
a) Identifikasi masalah kebijakan, proses ini dapat dilakukan melalui identifikasi apa yang menjadi tuntutan (demands) tindakan pemerintah.
b) Penyusunan agenda, merupakan aktivitas memfokuskan perhatian pada pejabat publik dan media masa atas keputusan apa yang akan diputuskan terhadap masalah publik tertentu. c) Perumusan kebijakan, merupakan tahapan pengusulan
rumusan kebijakan melalui inisiasi dan penyusunan usulan kebijakan melalui organisasi perencanaan kebijakan, kelompok kepentingan, birokrasi pemerintah, presiden, dan lembaga legislatif.
d) Pengesahan kebijakan, dilakukan melalui tindakan politik oleh partai politik, kelompok penekan, presiden, dan kongres.
e) Implementasi kebijakan, dilakukan melalui birokrat, anggaran publik, dan aktivitas agen eksekutif yang terorganisasi.
f) Evaluasi kebijakan, dilakukan oleh lembaga pemerintah sendiri, konsultan di luar pemerintah, pers, dan masyarakat (publik).
Leslie A. Pal yang dikutip oleh Joko Widodo dalam bukunya Analisis Kebijakan Publik, mengatakan sebagai berikut6 :
“As a course of action or inaction chosen by public authorities to
address a given problem or interrelated set of problems.”
(Kebijakan merupakan sebuah perjalan dari aksi ataupun tanpa aksi yang dipilih oleh ahli publik untuk memberikan sebuah inti permasalahan atau untuk memberikan penghubung kedua belah pihak dalam menyelesaikan duduk permasalahan).
5
Joko Widodo, 2006, Analisis Kebijakan Publik, Sidoarjo, Bayumedia Publishing, hal 16-17.
6
Secara luas kebijakan dapat didefinisikan sebagai hubungan suatu unit pemerintah dengan lingkungannya.7 Definisi tersebut menggambarkan bahwa kebijakan publik berhubungan dengan banyak hal (lingkungan pemerintah). Artinya, kebijakan publik merupakan wujud interaksi pemerintah terhadap kondisi di sekitarnya, baik dalam hal politik, ekonomi, sosial, maupun lainnya.
Heinz Eulau dan Kenneth Prewitt mengatakan bahwa kebijakan sebagai keputusan tetap yang dicirikan dengan konsistensi dan pengulangan tingkah laku dari mereka yang membuat dan dari mereka yang mematuhi keputusan tersebut.8
Sementara itu, Carl Federich9 menawarkan definisi kebijakan yang menyatakan bahwa kebijakan adalah serangkaian tindakan atau kegiatan yang diusulkan oleh seseorang, kelompok, atau pemerintah dalam suatu lingkungan tertentu dimana terdapat hambatan-hambatan (kesulitan-kesulitan) dan kemungkinan-kemungkinan (kesempatan-kesempatan) dimana kebijakan tersebut diusulkan agar berguna dalam mengatasinya untuk mencapai tujuan yang dimaksud. Untuk maksud dari kebijakan sebagai bagian dari kegiatan, Frederich menambahkan ketentuannya bahwa kebijakan tersebut berhubungan dengan penyelesaian beberapa maksud dan tujuan.
7
Budi Winarno, 2002, Teori dan Proses Kebijakan Publik, Media Pressindo, Yogyakarta, hal 15.
8
Leo Agustino, Konsep Dasar Kebijakan Publik, Penerbit Alfabeta, Bandung, 2012, hal 6.
9
Meskipun maksud atau tujuan dari kegiatan pemerintah tidak selalu mudah untuk dilihat, tetapi ide bahwa kebijakan melibatkan perilaku yang mempunyai maksud, merupakan bagian penting dari definisi kebijakan. Bagaimanapun juga, kebijakan harus menunjukkan apa yang sesungguhnya dikerjakan daripada apa yang diusulkan dalam beberapa kegiatan pada suatu masalah.
David Easton memandang kebijakan publik sebagai perwujudan dari otoritas dalam sebuah sistem politik. Secara lengkap David Easton mengatakan kebijakan publik merupakan keputusan politik yang dikembangkan oleh badan dan pejabat pemerintah, sehingga pada perkembangannya menjadi dikenal dengan sebutan kebijakan pemerintah. Oleh karena itu, karakteristik khusus dari kebijakan publik adalah bahwa keputusan politik tersebut dirumuskan sebagai otoritas dalam sistem politik, yaitu: para senior, kepala tertinggi, eksekutif, legislatif, para hakim, administrator, penasehat, para raja, dan sebagainya. Ia mengatakan bahwa mereka-mereka yang berotoritas dalam sistem politik dalam rangka formulasi kebijakan publik itu adalah orang-orang yang terlibat dalam urusan sistem politik sehari-hari dan mempunyai tanggung jawab dalam suatu masalah tertentu dimana pada satu titik mereka diminta untuk mengambil keputusan dikemudian hari kelak diterima serta mengikat sebagian besar anggota masyarakat selama kurun waktu tertentu.10
10
Kebijakan merupakan upaya untuk memahami dan mengartikan (1) apa yang dilakukan (atau tidak dilakukan) oleh pemerintah mengenai suatu masalah, (2) apa yang menyebabkan atau yang mempengaruhinya, dan (3) apa pengaruh dan dampak dari kebijakan publik tersebut.11
Maksud dan tujuan kebijakan publik dibuat adalah untuk memecahkan masalah publik yang berkembang di masyarakat. Masalah dalam masyarakat tersebut tentunya sangat banyak dan terus berubah dari waktu ke waktu. Kondisi tersebut menjadikan tidak semua persoalan publik bisa melahirkan suatu kebijakan mengingat keterbatasan kemampuan pemerintah dalam menghadapi variasi masalah publik tersebut. Hanya masalah publik yang dapat menggerakkan orang banyak untuk ikut memikirkanya dan mencari solusi yang bisa menghasilkan sebuah kebijakan publik (only those that move people to action become policy problem).
Berbagai definisi di atas setidaknya mengandung lima hal pokok dari sebuah kebijakan publik, yaitu:
a) Pada umumnya kebijakan publik perhatiannya ditujukan pada tindakan yang mempunyai maksud atau tujuan tertentu daripada perilaku yang berubah atau acak.
b) Kebijakan publik pada dasarnya mengandung bagian atau pola kegiatan yang dilakukan oleh pejabat pemerintah daripada keputusan yang terpisah-pisah.
11
c) Kebijakan publik merupakan apa yang sesungguhnya dikerjakan oleh pemerintah dalam mengatur perdagangan, mengontrol inflasi, atau menawarkan perumahan rakyat, bukan apa maksud yang dikerjakan atau yang akan dikerjakan.
d) Kebijakan publik dapat berbentuk positif maupun negatif. Secara positif, kebijakan melibatkan beberapa tindakan pemerintah yang jelas dalam menangani suatu permasalahan. Secara negatif, kebijakan publik dapat melibatkan suatu keputusan pejabat pemerintah untuk tidak melakukan suatu tindakan atau tidak mengerjakan apapun padahal dalam konteks tersebut keterlibatan pemerintah sangat diperlukan.
Dari definisi-definisi diatas juga dapat dipahami bahwa kata/istilah publik dapat berarti pemerintah, umum, negara, dan masyarakat. Pada proses pembuatan maupun pelaksanaannya kebijakan publik tidak terlepas dari interaksi berbagai aktor serta lingkungan suatu kebijakan publik. Aktor dan lingkungan kebijakan tersebut baik dalam bentuk individu, kelompok, maupun organiasi, baik lingkungan internal maupun eksternal, terbuka maupun tertutup, tentunya akan dapat merasakan dampak baik positif maupun negatif.
1. Analisis Kebijakan
Analisis kebijakan merupakan suatu proses mencermati sebuah kebijakan yang bisa dilakukan mulai dari tahapan pembuatan, implementasi, hingga evaluasi untuk mengetahui dampak yang ditimbulkan oleh sebuah kebijakan. Kebijakan merupakan suatu hal yang dipengaruhi, dan memengaruhi multi aktor dan multi aspek. Hal ini menjadikan kebijakan tidak dapat dipisahkan dari kepentingan-kepentingan, ideologi-ideologi, bahkan konflik.
Analisis kebijakan publik menurut Thomas R Dye yaitu suatu upaya untuk mengetahui apa sesungguhnya yang dilakukan pemerintah-pemerintah, kenapa mereka melakukan itu, dan apa yang menyebabkan mereka melakukan secara berbeda-beda.12 Analisa kebijakan publik menjelaskan tentang hal apa yang dipilih oleh pemerintah untuk menjawab fenomena yang ada lengkap
12
beserta alasan pemilihan tindakan tersebut. Apa sesungguhnya yang menjadi tujuan dari analisis kebijakan publik ini tidak lain adalah untuk memperbaiki kualitas dan efektivitas tindakan-tindakan kebijakan. (....the purpose of policy analysis is to improve the quality and effectiveness of policy measures, UN, 1979: 3).13
Analisis kebijakan dapat dilakukan pada setiap policy proces, apakah pada tataran formulasi, implementasi, maupun pada tataran evaluasi kebijakan. Pada analisis evaluasi kebijakan, bertujuan untuk menganalisa atau mengukur akibat suatu kebijakan bagi
stakeholders yang terlibat. Hasil analisis kebijakan merupakan informasi yang relevan dan siap disuguhkan kepada pihak yang berwenang membuat keputusan. Dengan demikian, tugas pokok seorang analis kebijakan adalah memberikan informasi yang relevan bagi pihak pembuat kebijakan. Persoalan dipakai atau tidak informasi yang disajikan oleh analis bukanlah tanggung jawab seorang analis.
Terdapat dua pandangan mengenai analisis kebijakan. Pandangan pertama (subyektivis) menyebutkan bahwa realitas sosial yang dianalisis mau tidak mau adalah ekspresi subyektivitas seseorang, termasuk subyektivitas analis.
13
Bagi paham ini mustahil realitas hasil analisa bersifat obyektif. Implikasinya, baik buruknya hasil analisis bukan ditentukan dari obyektivitasnya melainkan justru dari inter subyektivitasnya.
Pandangan kedua meyakini bahwa kualitas analisis ditentukan oleh obyektivitas analis, analisis yang ideal dibayangkan bersifat netral dan tidak memihak. Pembuktian secara empiris di lapangan sangat membantu seorang analis untuk menjelaskan dan mengungkap kenyataan yang sebenarnya terjadi di balik suatu kebijakan. Perbedaan pandangan tersebut dapat diihat pada tabel berikut:
Tabel di atas merupakan tabel Perbedaan Analisis Sebagai Kegiatan Obyektif dan Analisis Sebagai Kegiatan Subyektif.14
Jadi, analisis kebijakan merupakan suatu upaya yang dapat dilakukan oleh siapapun termasuk akademisi untuk menilai suatu kebijakan baik dari segi efektifitas dan efisiensi, maupun dari aspek kinerja dan dampak suatu kebijakan. Analis harus mampu memposisikan diri dalam melakukan analisis terhadap kebijakan, agar hasil analisis yang didapatkan benar-benar dapat menjadi bahan rujukan yang objektif untuk masukan kebijakan berikutnya. Pada penelitian ini, peneliti memposisikan diri sebagai analis yang melakukan analisis terhadap dampak kebijakan penetapan sekretaris desa sebagai pegawai negeri sipil sebagai suatu kegiatan yang objektif.
2. Dampak Kebijakan
Dampak merupakan hal yang ditimbulkan setelah adanya suatu tindakan. Dampak dapat berupa dampak positif maupun dampak negatif. Artinya, dampak dapat berupa hal yang diharapkan maupun tidak diharapkan dari suatu tindakan. Dampak juga dapat berarti ukuran tingkat pengaruh sosial, ekonomi, lingkungan, atau kepentingan umum lainnya yang dinilai oleh pencapaian kinerja setiap indikator dalam suatu kegiatan.
14
Gorys Keraf mengatakan, dampak kebijakan merupakan pengaruh yang kuat dari seseorang atau sekelompok orang di dalam menjalankan tugas dan kedudukannya sesuai dengan statusnya dalam masyarakat, sehingga akan membawa akibat terhadap perubahan positif ataupun negatif. Dampak kebijakan adalah perubahan kondisi fisik maupun sosial sebagai akibat dari output
kebijakan.
Dampak kebijakan juga dapat dimaknai sebagai akibat yang dihasilkan oleh suatu intervensi program pada kelompok sasaran (baik akibat yang diharapkan atau tidak diharapkan), dan sejauh mana akibat tersebut mampu menimbulkan pola perilaku baru pada kelompok sasaran (impact). Akibat yang dihasilkan oleh suatu intervensi program pada kelompok sasaran, baik yang sesuai dengan yang diharapkan ataupun tidak dan apakah akibat tersebut tidak mampu menimbulkan perilaku baru pada kelompok sasaran
(effects).
perbaikan kondisi kelompok sasaran betul-betul disebabkan oleh adanya program tersebut ataukah karena faktor lain.15”
Terdapat dua hal yang perlu diperhatikan dalam memahami pengaruh dari suatu kebijakan, yaitu policy output dan policy outcomes16.
Policy output merupakan sesuatu (biasanya berupa benda) yang dikerjakan oleh pemerintah, seperti konstruksi jalan, program pemberdayaan masyarakat, dan lain-lain. Aktifitas kegiatan tersebut diukur dengan standardisasi yang jelas. Sedangkan policy outcomes lebih memfokuskan atau mencoba untuk menentukan (memahami dampak atau untuk menentukan) pengaruh dari kebijakan dalam kondisi kehidupan yang sesungguhnya.
Dampak kebijakan memiliki beberapa dimensi antara lain17:
a. Pengaruhnya pada persoalan masyarakat yang berhubungan dan melibatkan masyarakat.
b. Kebijakan dapat mempunyai dampak pada situasi dan kelompok lain (spillover effect).
c. Kebijakan dapat mempunyai pengaruh dimasa yang akan datang seperti pengaruhnya pada kondisi saat ini.
d. Kebijakan dapat mempunyai dampak tidak langsung yang merupakan pengalaman dari suatu komunitas atau beberapa anggota diantaranya.
15
http://rochyati-w-t-fisip.web.unair.ac.id/artikel_detail-69585-Umum
EVALUASI%20KEBIJAKAN%20PUBLIK.html, diakses tanggal 31 Agustus 2013.
16
Leo Agustino, Konsep Dasar Kebijakan Publik, Penerbit Alfabeta, Bandung, 2012, hal 190-191.
17
Dampak kebijakan akan diketahui melalui proses evaluasi kebijakan. Sebagian besar hasil evaluasi kebijakan berguna untuk memperoleh fakta yang sesungguhnya, selain itu juga evaluasi kebijakan publik berupaya untuk menentukan hubungan sebagian dan akibatnya, tepatnya untuk mengukur pengaruh kebijakan.18
Suharyadi dalam Purwosantoso menyebutkan bahwa dampak kebijakan adalah perbedaan antara indikator hasil dengan program dan indikator hasil tanpa program. Dampak sebuah kebijakan dapat berupa dampak individual, organisasional, dampak pada masyarakat, dan dampak pada lembaga dan sistem sosial. Pada dampak organisasional dapat berupa dampak yang mengakibatkan terganggunya atau terbantunya pencapaian tujuan organisasi maupun dampak terhadap perilaku individu dalam suatu organisasi seperti peningkatan semangat kerja, perubahan pola perilaku, peningkatan hasil kerja, dan lain-lain.
Sementara itu, Budi Winarno mendefinisikan dampak kebijakan sebagai suatu konsekuensi dan akibat atau hubungan yang sebenarnya dapat terjadi dari suatu tindakan atau kebijakan yang dilakukan sebelumnya.
18
Menurut Brian H. Hogwood dalam Parson19
“untuk melihat pada bagian kebijakan sepanjang waktu jelas kita harus menggunakan pengukuran yang sudah tersedia. Akan tetapi, banyak dari isu kunci tentang kualitas dan isi kebijakan publik tidak dapat dipahami hanya dengan serangkaian data statistik.
Ada bahaya bahwa pengukuran terhadap hal-hal yang sudah ada dan dapat dikuantifikasikan akan mengabaikan beberapa persoalan yang paling penting yang perlu dipertimbangkan. Pertimbangan semacam ini mungkin justru lebih mengaburkan ketimbang menjelaskan.”
Pendapat diatas menjelaskan bahwa pada dasarnya dampak kebijakan tidak hanya diukur menggunakan angka saja. Tidak hanya melihat seberapa besar perubahan yang terjadi akibat suatu kebijakan, tetapi lebih banyak hal yang sifatnya tidak terukur terbentuk pasca suatu kebijakan dipilih dan diimplementasikan. Penilaian pada dampak adalah untuk memperkirakan apakah intervensi menghasilkan efek yang diharapkan atau tidak. Perkiraan seperti ini tidak menghasilkan jawaban yang mungkin masuk akal.
Tujuan dasar penilaian dampak adalah untuk memperkirakan “efek
bersih” dari sebuah intervensi (yakni perkiraan dampak intervensi
yang tidak dicampuri oleh pengaruh dari proses dan kejadian lain yang mungkin juga mempengaruhi perilaku atau kondisi yang menjadi sasaran suatu program yang sedang dievaluasi itu.
Dampak merupakan salah satu isi dari suatu kebijakan. Menurut Jones dalam Syarief Makhya (2004), isi kebijakan terdiri dari; (1) Tujuan, yaitu suatu hal yang dikehendaki yang ingin dicapai, (2) Rencana, yaitu alat atau cara untuk mencapai tujuan, (3) Program, yaitu cara tertentu yang telah mendapat persetujuan dan pengesahan untuk mencapai tujuan yang dimaksud, (4) Keputusan, yaitu tindakan tertentu yang diambil untuk menentukan tujuan, menyesuaikan dan membuat rencana, melaksanakan dan mengevaluasi program, (5) Dampak, sebagai akibat yang ditimbulkan dari suatu program dalam masyarakat.
Otto Soemarto menyebutkan bahwa dampak kebijakan merupakan perubahan yang terjadi akibat suatu aktivitas. Artinya, dampak kebijakan merupakan hal baru yang terjadi yang berbeda dengan sebelum adanya kebijakan tersebut20. Jika sebelum adanya kebijakan penetapan sekretaris desa sebagai Pegawai Negeri Sipil hubungan antar aparatur desa terlihat harmonis, maka dampak dari kebijakan tersebut merupakan perbandingan situasi tersebut dengan keadaan sekarang.
Adapun metode penilaian dampak kebijakan menurut Rossi dan Freeman dalam Wayne Parson adalah sebagai berikut21:
1. Membandingkan problem atau situasi atau kondisi dengan apa yang terjadi sebelum intervensi.
2. Melakukan eksperimen untuk menguji dampak suatu program terhadap suatu area atau kelompok dengan membandingkannya dengan apa yang terjadi di area atau kelompok lain yang belum menjadi sasaran intervensi.
20
Perubahan dimaknai sebagai pergeseran/pergantian situasi, seperti dari yang baik menjadi lebih baik atau memburuk atau sebaliknya. Perubahan semacam ini tidak semata-mata diukur menggunakan angka, tetapi dilihat dari perubahan interaksi sosial, pola perilaku, maupun hubungan antar aktor, pada masing-masing stakeholders suatu kebijakan.
21
3. Membandingkan biaya dan manfaat yang dicapai sebagai hasil dari intervensi
4. Menggunakan model untuk memahami dan menjelaskan apa yang terjadi sebagai akibat dari kebijakan masa lalu 5. Pendekatan kualitatif dan judgemental untuk mengevaluasi
keberhasilan/kegagalan kebijakan dan program
6. Membandingkan apa yang sudah terjadi dengan tujuan atau sasaran tertentu dari seluruh program atau kebijakan
7. Menggunakan pengukuran kinerja untuk menilai apakah tujuan dan targetnya sudah terpenuhi.
Selanjutnya menurut Wayen Parson22 untuk mengetahui mengenai dampak dari kebijakan, kita memerlukan jawaban yang kompleks dan politis. Dengan kata lain, dampak kebijakan adalah sesuatu yang pada dasarnya adalah soal nilai, bukan fakta: arti dari angka-angka tergantung dari si pembuat kebijakan. Dengan demikian bentuk penelitian yang lebih kualitatif (observasi dan bekerja dengan orang dan problemnya) menjadi diperlukan untuk mengimbangi efek distorsi dan dehumanisasi dari fakta dan angka yang kelihatan objektif23.
Berdasarkan penjelasan di atas, dapat ditarik sebuah kesimpulan bahwa dampak kebijakan publik sangatlah luas cakupannya. Dalam konteks penilaian dampak kebijakan publik, ukuran sukses atau tidaknya sebuah kebijakan bisa ditinjau dari dua pendekatan, yaitu pendekatan yang menilai perilaku atau dikenal dengan pendekatan perilaku, dan pendekatan yang menilai hasil serta manfaat yang diberikan disebut pendekatan hasil.
22 Ibid, Hal 604.
Pendekatan perilaku mempelajari perilaku yang relevan atau memiliki hubungan langsung dengan pelaksanaan tugas pekerjaan. Pendekatan ini menitikberatkan pada quality of task-oriented behavior. Pada analisis dampak kebijakan, pendekatan ini mengamati perubahan sikap atau perilaku stakeholders kebijakan, baik yang diharapkan maupun tidak diharapkan sebagai akibat dari pelaksanaan suatu kebijakan.
Sementara itu, pendekatan hasil atau yang lebih dikenal dengan
result oriented criteria mempelajari apakah hasil yang diperoleh sesuai dengan tuntutan, dan pihak yang membutuhkan telah memperoleh hasil dengan kualitas terbaik atau didistribusikan secara adil kepada mereka yang membutuhkan. Pada pendekatan hasil, kesesuaian antara nilai yang hendak dihasilkan dan didistribusikan dengan nilai dan pihak yang membutuhkan, serta kualitas dan cara memberi atau mendistribusikan nilai tersebut, menjadi fokus perhatian utama.
B. Kebijakan Pemerintah tentang Penetapan Sekretaris Desa Sebagai Pegawai Negeri Sipil
Perubahan status Sekretaris Desa menjadi Pegawai Negeri Sipil telah diatur dalam berbagai kebijakan pemerintah. Upaya untuk menciptakan ketertiban administrasi desa dan pelayanan publik yang optimal menjadi salah satu alasan lahirnya kebijakan-kebijakan ini, mengingat desa sebagai suatu unsur pemerintahan yang paling dasar. Kebijakan pertama yang mengatur hal ini adalah tercantum dalam Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah.
Pada pasal 202 ayat (3) Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 menyatakan bahwa:
“Sekretaris Desa sebagaimana dimaksud pada ayat (2) diisi dari Pegawai Negeri Sipil yang memenuhi persyaratan”.
Dengan penjelasannya yang berbunyi “Sekretaris Desa yang selama ini, yang bukan Pegawai Negeri Sipil secara bertahap diangkat menjadi Pegawai Negeri Sipil sesuai dengan perundang-undangan”.
Berikutnya, pada Peraturan Pemerintah Nomor 72 Tahun 2005 pasal 25 juga disebutkan bahwa:
“Sekretaris Desa sebagaimana dimaksud dalam Pasal 12 ayat (2)
Peraturan Pemerintah Nomor 72 Tahun 2005 juga mengatur tentang persyaratan, mekanisme pengangkatan, tugas, fungsi perangkat desa termasuk Sekretaris Desa. Peraturan ini bahkan menyebutkan bahwa jika kepala desa diberhentikan atau habis masa jabatannya maka Sekretaris Desa menjalankan fungsi kepala desa hingga terpilih kepala desa yang baru.
C. Pemerintah dan Pemerintahan
Kata pemerintah berasal dari kata perintah yang artinya terdapat dua pihak atau lebih, kedua pihak tersebut saling memiliki hubungan, pihak yang memerintah memiliki wewenang dan pihak yang diperintah memiliki ketaatan24.
Secara etimologis, menurut Makhya (2004:50) dalam Sanyoto25 pemerintah (government) berasal dari bahasa Yunani, kubernan atau nahkoda kapal, artinya menatap ke depan. Sedangkan memerintah berarti melihat ke depan, menentukan berbagai kebijakan yang diselenggarakan untuk mencapai tujuan masyarakat-negara, memperkirakan arah perkembangan masyarakat pada masa yang akan datang, dan mempersiapkan langkah-langkah kebijakan untuk menyongsong perkembangan masyarakat, serta mengelola dan mengarahkan masyarakat ke tujuan yang ditetapkan.
Menurut W. S. Sayre; government is best as the organized agency of the state, expressing and exercing its authority.
(Pemerintah dalam definisi terbaiknya adalah sebagai organisasi dari negara, yang memperlihatkan dan menjalankan kekuasaannya)26.
24
Inu Kencana Syafiie, 2001, Pengantar Ilmu Pemerintahan, Bandung, Refika Aditama, hal. 20.
25
Yahnu Wiguno Sanyoto, 20013, Persepsi Sekretaris Desa terhadap Kebijakan Sekdes PNS, Baturaja, hal 14.
26
Menurut Wilson dalam bukunya The State mengatakan:
“Government in last analysis, is organized force, not necessarily or
invariably organized armed force, but two of a few men, of many men, or of a community prepared by organization to realise its own
purposes with reference to the common affairs or the community”27
(Pemerintah dalam akhir uraiannya, adalah suatu pengorganisasian kekuatan, tidak selalu berhubungan dengan organisasi kekuatan angkatan bersenjata, tetapi dua atau sekelompok orang dari sekian banyak kelompok orang yang dipersiapkan oleh suatu organisasi untuk mewujudkan maksud dan tujuan bersama mereka, dengan hal-hal yang memberikan keterangan bagi urusan-urusan umum kemasyarakatan).
Sementara pemerintahan menurut Surbakti adalah menyangkut tugas dan kewenangan, sedangkan pemerintah aparat yang menyelenggarakan tugas dan kewenangan negara. Dalam perspektif kybernology pemerintahan didefinisikan sebagai:
Proses pemenuhan kebutuhan manusia sebagai consumer produk-produk pemerintahan, akan pelayanan publik dan pelayanan sipil; badan yang berfungsi sebagai prosesor. Pengelola dan provider-nya disebut pemerintah; consumer yang memproduk-produk pemerintahan disebut yang diperintah; hubungan antara yang memerintah dengan diperintah disebut hubungan pemerintahan.28
27
Ibid, hal 23.
28
D. Relasi Organisasi Pemerintahan Desa
Organisasi merupakan suatu wadah yang terdiri dari kumpulan orang-orang yang dibentuk secara sengaja dan memiliki aturan yang mengikat anggotanya serta saling berinteraksi untuk mencapai tujuan bersama. Organisasi adalah salah satu elemen yang dibutuhkan oleh manusia, dengan organisasi manusia dapat melaksanakan hal-hal yang tidak dapat dilakukan sendiri (secara individu). Melalui organisasi pula manusia dapat merasakan efektifitas, kecanggihan, serta memenuhi berbagai kebutuhan manusia baik secara emosional, spiritual, intelektual, ekonomi, politik, kultural, dan lain sebagainya.
Chris Argyris (1964:35) dalam Winardi29 mengatakan bahwa organisasi adalah “...organisasi-organisasi biasanya dibentuk orang guna mencapai
sasaran-sasaran yang dapat dicapai terbaik secara kolektif.”
Jadi organisasi pada dasarnya terdapat berbagai hal yang menjadi sasaran atau target yang ingin dicapai manusia, tetapi manusia tidak dapat mencapainya secara individu, untuk itu manusia membentuk organisasi.
Selain Argyris, James L. Gibson menyatakan bahwa organisasi-organisasi merupakan entitas-entitas yang memungkinkan masyarakat mencapai hasil-hasil tertentu, yang tidak mungkin dilaksanakan oleh individu-individu yang bertindak secara sendiri.30
29
J. Winardi, 2003, Teori Organisasi dan Pengorganisasian, Jakarta, Raja Grafindo Persada, hal 2.
30
Herbert G. Hicks menyatakan bahwa “...An organization is structured
process in wich person interact for objectives.31”
Artinya, organisasi merupakan suatu proses yang terstruktur dimana terdapat interaksi manusia untuk mencapai sasaran. Dari definisi ini dapat disimpulkan bahwa terdapat beberapa ciri organisasi yaitu: (1) sebuah organisasi senantiasa mencakup sejumlah orang, (2) orang-orang tersebut terlibat satu sama lain dengan satu atau lain cara (melakukan interaksi), (3) interaksi tersebut selalu diatur dengan jenis struktur tertentu, (4) masing-masing orang di dalam suatu organisasi memiliki sasaran pribadi, mereka mengekspektasikakan keterlibatannya dalam organisasi akan membantunya mencapai sasaran tersebut.
Pada setiap organisasi terdapat struktur organisasi, yaitu kerangka dan susunan perwujudan pola tetap hubungan-hubungan diantara fungsi-fungsi, bagian-bagian, atau posisi-posisi, maupun orang-orang yang menunjukkan kedudukan, tugas wewenang dan tanggung jawab yang berbeda-beda dalam suatu organisasi. Dalam struktur mengandung unsur-unsur spesialisasi kerja, standarisasi, koordinasi, sentralisasi atau desentralisasi dalam pembuatan keputusan dan besaran (ukuran) satuan kerja.
Pemerintahan desa sebagai suatu organisasi penyelenggaraan pemerintahan yang terdiri dari berbagai bagian yang terstruktur jelas yang memiliki tujuan yang sama yaitu menyelengarakan pemerintahan.
31
Organisasi Pemerintahan Desa merupakan penyelenggaraan urusan pemerintahan oleh pemerintah desa dan Badan Permusyawaratan Desa dalam mengatur dan mengurus kepentingan masyarakat setempat berdasarkan asal-usul dan adat istiadat setempat yang diakui dan dihormati dalam sistem Pemerintahan Negara Kesatuan Republik Indonesia.
Lahirnya Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 telah membawa dua perubahan paling mendasar dalam penyelenggaraan pemerintahan desa. Perubahan pertama, Badan Perwakilan Desa (BPD) berubah menjadi Badan Permusyawaratan Desa (BPD) yang penetapannya dilakukan berdasarkan musyawarah dan mufakat. Perubahan tersebut diharapkan dapat mencegah konflik dalam penyelenggaraan pemerintahan desa dan lebih dapat mewujudkan demokratisasi di desa. Kedua, Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 mengatur bahwa Sekretaris Desa diisi dari pegawai negeri sipil yang memenuhi persyaratan. Perubahan ini tentunya diharapkan tidak akan merubah relasi dan pola kewenangan dalam penyelenggaraan pemerintahan desa.
Gambar 1. Struktur Organisasi Pemerintahan Desa32
Berdasarkan struktur organisasi diatas dapat dijelaskan bahwa relasi pemerintah desa adalah; kepala desa memiliki hubungan koordinasi dengan Badan Permusyawaratan Desa, serta memiliki hubungan komando terhadap sekretariat desa yang terdiri dari sekretaris desa dan tata usaha. Selain itu, kepala desa juga memiliki hubungan komando dengan unsur pelaksana teknis lapangan dan unsur kewilayahan. Sedangkan sekretariat desa memiliki hubungan konsultatif dengan unsur pelaksana tekhnis lapangan dan unsur kewilayahan.
32
Hal ini berarti dalam menjalankan tugas dan fungsinya Sekretaris Desa, Kepala Seksi dan Kepala Dusun bertanggung jawab kepada Kepala Desa sedangkan dalam menjalankan tugas dan fungsinya Kepala Urusan bertanggung jawab kepada Sekretaris Desa.
Hubungan kerja kepala desa dengan perangkat desa terletak dalam pelayanan seperti pelayanan administrasi, keuangan, kepegawaian dan tata surat menyurat bagi sekretaris desa. Menurut Pasal 1 Peraturan Pemerintah Nomor 45 Tahun 2007 Tentang Persyaratan dan Tata Cara Pengangkatan Sekretaris Desa Menjadi Pegawai Negeri Sipil, Sekretaris Desa adalah Perangkat Desa yang bertugas membantu Kepala Desa dalam bidang tertib administrasi pemerintahan dan pembangunan serta pelayanan dan pemberdayaan masyarakat. Artinya, walaupun sekretaris desa berstatus sebagai Pegawai Negeri Sipil, kedudukannya dalam struktur organisasi pemerintahan desa tetap berada di bawah kepala desa.
1. Kepala Desa
Pemerintah desa terdiri dari kepala desa dan perangkat desa. Kepala Desa mempunyai kewajiban untuk memberikan laporan penyelenggaraan pemerintahan desa kepada Bupati, memberikan laporan keterangan pertanggungjawaban kepada BPD, serta menginformasikan laporan penyelenggaraan pemerintahan desa kepada masyarakat. Kepala Desa merupakan pimpinan dalam penyelenggaraan pemerintahan desa. Masa jabatan Kepala Desa adalah 6 (enam) tahun, dan dapat diperpanjang lagi untuk satu kali masa jabatan berikutnya. Kepala Desa tidak bertanggung jawab kepada Camat ataupun Bupati, tetapi dikoordinasikan saja oleh Camat.
peraturan perundang-undangan. Berdasarkan kewenangan tersebut dapat dilihat bahwa kepala desa memiliki posisi yang cukup kuat.
2. Sekretaris Desa
Sekretaris desa merupakan salah satu aparatur desa yang bertugas menyelenggarakan administrasi desa secara tepat sesuai dengan prosedur yang berlaku. Sebelum diatur dalam peraturan perundang-undangan yang menyebutkan bahwa sekretaris desa dijabat oleh seorang Pegawai Negeri Sipil, jabatan ini diisi oleh warga desa setempat yang memenuhi persyaratan yang ditunjuk oleh kepala desa. Sekretaris desa bertanggung jawab terhadap ketertiban administrasi desa baik yang berkaitan dengan kependudukan maupun lain-lain.
Pasal 1 Peraturan Pemerintah Nomor 45 Tahun 2007 Tentang Persyaratan dan Tata Cara Pengangkatan Sekretaris Desa Menjadi Pegawai Negeri Sipil, menyebutkan bahwa Sekretaris Desa adalah Perangkat Desa yang bertugas membantu Kepala Desa dalam bidang tertib administrasi pemerintahan dan pembangunan serta pelayanan dan pemberdayaan masyarakat.
“Sekretaris Desa yang diangkat dengan sah sampai dengan 15
Oktober 2004 dan masih melaksanakan tugas sampai dengan berlakunya Peraturan Pemerintah ini diangkat langsung menjadi PNS, apabila memenuhi persyaratan.”
Persyaratan yang tertuang dalam Peraturan Pemerintah ini sedikit berbeda dengan persyaratan pengangkatan sekretaris desa menjadi Pegawai Negeri Sipil dalam Peraturan Pemerintah Nomor 72 Tahun 2005 Tentang Desa.
Berdasarkan Pasal 25 Peraturan Pemerintah Nomor 72 Tahun 2005 Tentang Desa, Sekretaris Desa diisi oleh Pegawai Negeri Sipil yang memenuhi persyaratan sebagai berikut:
a) Berpendidikan paling rendah lulusan SMU atau sederajat; b) Mempunyai pengetahuan tentang teknis pemerintahan; c) Mempunyai kemampuan di bidang administrasi
perkantoran;
d) Mempunyai pengalaman di bidang administrasi keuangan dan di bidang perencanaan;
e) Memahami sosial budaya masyarakat setempat; f) Bersedia tinggal di desa yang bersangkutan.
Sementara itu, menurut Pasal 3 ayat 1 Peraturan Pemerintah Nomor 45 Tahun 2007, persyaratan pengangkatan Sekretaris Desa menjadi Pegawai Negeri Sipil sebagai mana yang disebutkan dalam pasal 2 adalah sebagai berikut:
a) Bertaqwa kepada Tuhan Yang Maha Esa;
c) Tidak sedang menjalani hukuman karena melakukan tindak pidana berdasarkan putusan pengadilan yang mempunyai kekuatan hukum tetap;
d) Sehat jasmani dan rohani;
e) Memiliki ijazah paling rendah Sekolah Dasar atau yang sederajat;
f) Berusia paling tinggi 51 (lima puluh satu) tahun terhitung pada 15 Oktober 2006.
Pengangkatan Sekretaris Desa menjadi Pegawai Negeri Sipil dilakukan secara bertahap sesuai dengan formasi yang ditetapkan oleh Menteri Negara Pendayagunaan Aparatur Negara.
3. Badan Permusyawaratan Desa
